劉天祥 趙 波

《貿(mào)易便利化協(xié)定》視角下構(gòu)建中國(guó)海關(guān)最佳實(shí)踐機(jī)制的思考

劉天祥 趙 波*

2017年2月22日，《貿(mào)易便利化協(xié)定》(Trade Facilitation Agreement，TFA)正式生效。TFA中90%的貿(mào)易便利化條款與海關(guān)直接相關(guān)，將對(duì)中國(guó)海關(guān)帶來(lái)全新機(jī)遇和重大挑戰(zhàn)。文章梳理了當(dāng)前中國(guó)海關(guān)最佳實(shí)踐的基本情況，并結(jié)合當(dāng)今世界海關(guān)最佳實(shí)踐運(yùn)用分析中國(guó)海關(guān)在生成及推廣最佳實(shí)踐案例中存在的不足，對(duì)構(gòu)建中國(guó)海關(guān)最佳實(shí)踐機(jī)制提出對(duì)策建議。

TFA；海關(guān)最佳實(shí)踐；海關(guān)管理

海關(guān)最佳實(shí)踐(Best Practice)作為中國(guó)海關(guān)履行TFA義務(wù)的重要工具，隨著TFA正式生效，其作用和地位愈發(fā)重要。海關(guān)最佳實(shí)踐更是中國(guó)海關(guān)開(kāi)展對(duì)外能力建設(shè)援助、參與海關(guān)領(lǐng)域國(guó)際治理以及服務(wù)國(guó)家開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)新體制建設(shè)的重要載體。《“十三五”時(shí)期海關(guān)發(fā)展規(guī)劃》中，已將加強(qiáng)中國(guó)海關(guān)最佳實(shí)踐提煉列為重要內(nèi)容之一，*《海關(guān)總署關(guān)于印發(fā)〈“十三五”時(shí)期海關(guān)發(fā)展規(guī)劃〉的通知》(署研發(fā)[2016]272號(hào))。因此，構(gòu)建中國(guó)海關(guān)最佳實(shí)踐機(jī)制的重要性和緊迫性日益凸顯。

一、海關(guān)最佳實(shí)踐

(一)海關(guān)最佳實(shí)踐簡(jiǎn)介

最佳實(shí)踐概念源于管理學(xué)。對(duì)其的解釋主要分為兩類：一是基于管理學(xué)的一般定義，認(rèn)為存在某種技術(shù)、方法、過(guò)程、活動(dòng)或機(jī)制可以使生產(chǎn)或管理實(shí)踐的結(jié)果達(dá)到最優(yōu)，并減少出錯(cuò)的可能性；二是咨詢公司、研究機(jī)構(gòu)、政府機(jī)構(gòu)和行業(yè)協(xié)會(huì)的定義，為持續(xù)有效地達(dá)到組織目標(biāo)而采取的最成功的解決方案或解決問(wèn)題的方法。*Bogan，C.E.and English，M.J.：Benchmarking for Best Practices：Winning Through Innovative Adaptation.New York：McGraw-Hill.1994.*Nash，J.and Ehrenfeld，J.：Codes of environmental management practice：assessing their potential as a tool for change.Annual Review of Energy and the Environment .1997(22)，487-535.

就海關(guān)最佳實(shí)踐而言，世界海關(guān)組織(WCO)認(rèn)為，海關(guān)最佳實(shí)踐是那些能夠取得一流業(yè)績(jī)，且已在實(shí)踐中被證明是更有效，并居于領(lǐng)先水平或具有特殊性的海關(guān)作業(yè)模式，即使WCO成員海關(guān)在組織、文化和地域形態(tài)上千差萬(wàn)別，這些模式仍然是可以被復(fù)制的。*WCO.Customs International Benchmarking：Benchmarking manual.2003.WCO將最佳實(shí)踐視作國(guó)際海關(guān)標(biāo)桿管理的重要工具，鼓勵(lì)各成員總結(jié)梳理本國(guó)(地區(qū))最佳實(shí)踐供其他成員參考，并鼓勵(lì)成員將自身執(zhí)行的相同或類似的程序或過(guò)程與其他成員最佳實(shí)踐進(jìn)行比較，以提高其效率和效力。WCO認(rèn)為這一過(guò)程將有助于各成員海關(guān)確定和實(shí)施最佳實(shí)踐。

(二)海關(guān)最佳實(shí)踐評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

1.國(guó)際公認(rèn)性

海關(guān)最佳實(shí)踐雖然隨著時(shí)間、空間、組織、文化形態(tài)的變化而具有不同形式，但其核心要素是在全球范圍內(nèi)被廣泛認(rèn)可。

TFA第十條“與進(jìn)口、出口和過(guò)境相關(guān)的手續(xù)”中提出，鼓勵(lì)各成員使用或部分使用相關(guān)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)鼓勵(lì)各成員參加國(guó)際組織對(duì)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的制定。國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的重要來(lái)源之一就是相關(guān)領(lǐng)域的最佳實(shí)踐，某一最佳實(shí)踐一旦被吸納為國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)其認(rèn)可即上升到全球范圍，成為世界貿(mào)易組織(WTO)各成員的重要參考依據(jù)。

最佳實(shí)踐國(guó)際公認(rèn)的重要標(biāo)志是得到權(quán)威第三方的認(rèn)證。第三方認(rèn)證的形式多種多樣，既可以是國(guó)際組織發(fā)布的報(bào)告或評(píng)價(jià)指數(shù)，如世界經(jīng)濟(jì)論壇、世界銀行等國(guó)際組織的出版物，都會(huì)有關(guān)于貿(mào)易領(lǐng)域最佳實(shí)踐的介紹和評(píng)價(jià)；也可以是獨(dú)立認(rèn)證機(jī)構(gòu)發(fā)布的最佳實(shí)踐案例，如全球知名商學(xué)院、一線咨詢公司等也會(huì)不定期介紹最佳實(shí)踐案例。這些評(píng)價(jià)體系或案例報(bào)告，均有著各自較為成熟的編制、搜集方法，覆蓋經(jīng)濟(jì)體數(shù)量多，連續(xù)多年發(fā)布，國(guó)際認(rèn)可度高。例如，世界銀行《營(yíng)商環(huán)境報(bào)告》*《營(yíng)商環(huán)境報(bào)告》：世界銀行的旗艦性出版物，自2003年起每年發(fā)布，旨在衡量監(jiān)管法規(guī)是有助于推動(dòng)或是會(huì)限制商業(yè)活動(dòng)，http：//chinese.doingbusiness.org/about-us.(以下簡(jiǎn)稱《報(bào)告》)中“跨境貿(mào)易”一章中會(huì)重點(diǎn)推薦全球海關(guān)當(dāng)局的最佳實(shí)踐。得到重點(diǎn)推薦的海關(guān)最佳實(shí)踐經(jīng)過(guò)梳理、總結(jié)，再經(jīng)過(guò)積極推廣，便有可能以其為藍(lán)本，形成相關(guān)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，最終作為全球范圍內(nèi)通行的進(jìn)、出口或過(guò)境手續(xù)和程序的依據(jù)。表1為部分全球公認(rèn)海關(guān)最佳實(shí)踐。

表1 部分海關(guān)最佳實(shí)踐

資料來(lái)源：海關(guān)最佳實(shí)踐基于2012-2014年世界銀行《營(yíng)商環(huán)境報(bào)告》收集。

2.復(fù)制推廣性

海關(guān)推廣最佳實(shí)踐的目的在于使優(yōu)秀工作經(jīng)驗(yàn)和流程得到有效推廣與普及，進(jìn)而共同降低國(guó)際貿(mào)易制度性成本。因此，海關(guān)最佳實(shí)踐應(yīng)具有較高的推廣價(jià)值，并能在較大范圍內(nèi)復(fù)制推廣。

以“單一窗口”建設(shè)為例，始于20世紀(jì)80年代，最成功的當(dāng)屬新加坡單一窗口系統(tǒng)：TradeNet/TradeXchange。TradeNet上線運(yùn)行之前，新加坡港每天約有10000票報(bào)關(guān)單申報(bào)，每宗進(jìn)、出口需要遞交4-20份文件，這些作業(yè)流程需要全手工完成。1989年1月，作為世界首個(gè)全國(guó)性“一單多報(bào)”電子口岸平臺(tái)，TradeNet系統(tǒng)上線運(yùn)行。它連接了新加坡35個(gè)政府部門(mén)，與進(jìn)、出口有關(guān)的全部手續(xù)均通過(guò)TradeNet進(jìn)行。*劉恩專、王偉：《淺析新加坡單一窗口建設(shè)對(duì)我國(guó)的啟示》，《科技管理研究》2014年第24期。

TradeNet系統(tǒng)有效提升了新加坡貿(mào)易效率、政府服務(wù)透明度，以及綜合競(jìng)爭(zhēng)力。與此同時(shí)，新加坡單一窗口的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和運(yùn)營(yíng)模式也被許多國(guó)家作為學(xué)習(xí)榜樣。作為新加坡單一窗口運(yùn)營(yíng)商，新加坡勁升邏輯有限公司(原新加坡網(wǎng)絡(luò)服務(wù)有限公司)的業(yè)務(wù)范圍也由新加坡擴(kuò)展到全球幾十個(gè)國(guó)家和地區(qū)，成功實(shí)現(xiàn)了從區(qū)域性企業(yè)向國(guó)際化企業(yè)的巨大跨越。

表2 勁升邏輯公司部分全球運(yùn)營(yíng)系統(tǒng)

資料來(lái)源：作者基于勁升邏輯公司官網(wǎng)信息整理，http：//www.crimsonlogic.com/geographical-footprint.html.

3.問(wèn)題導(dǎo)向性

最佳實(shí)踐面向亟待解決的高價(jià)值問(wèn)題。提煉最佳實(shí)踐的意義在于針對(duì)當(dāng)前亟待解決的高價(jià)值問(wèn)題，由居于領(lǐng)先地位的海關(guān)分享自身經(jīng)驗(yàn)，從而帶動(dòng)全球海關(guān)共同提高監(jiān)管效率，降低國(guó)際貿(mào)易成本。

以美國(guó)海關(guān)與邊境保護(hù)局(CBP)積極推廣的海關(guān)—商界反恐伙伴計(jì)劃(C-TPAT)為例，9·11事件之后，供應(yīng)鏈安全管理成為各國(guó)共同關(guān)注的重大議題之一，CBP于2005年適時(shí)推出C-TPAT。這一理念迅速獲得各國(guó)(地區(qū))海關(guān)及商界的高度認(rèn)可及模仿，成為海關(guān)維護(hù)供應(yīng)鏈安全，提升貿(mào)易便利化程度的最佳實(shí)踐之一。這一理念隨后也被WCO吸收采納，并在2005年通過(guò)的《全球貿(mào)易安全和便利標(biāo)準(zhǔn)框架》中得到體現(xiàn)：倡導(dǎo)守法便利并建立國(guó)際化的企業(yè)信用認(rèn)證體系—“經(jīng)認(rèn)證經(jīng)營(yíng)者”制度(Authorized Economic Operator，簡(jiǎn)稱AEO)，目前已有包括中國(guó)在內(nèi)的40余個(gè)國(guó)家(地區(qū))實(shí)施各具特色的AEO制度。

(三)海關(guān)最佳實(shí)踐與TFA

世界銀行2015年針對(duì)TFA發(fā)布的政策研究報(bào)告指出，如果以O(shè)ECD設(shè)定的貿(mào)易便利化指標(biāo)為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，若所有WTO成員在全部貿(mào)易政策中均采用最佳實(shí)踐，預(yù)計(jì)WTO成員的進(jìn)口時(shí)間將平均減少1.6天，出口時(shí)間將平均減少2天。*Hillberry R H，Zhang X.Policy and Performance in Customs：Evaluating the Trade Facilitation Agreement.Policy Research Working Paper(WPS7211)，2015.正是由于海關(guān)最佳實(shí)踐對(duì)于TFA最終實(shí)施效果具有如此重要的作用，TFA談判過(guò)程和最終文本始終圍繞著最佳實(shí)踐，也充分體現(xiàn)了WTO各成員對(duì)分享自身最佳實(shí)踐的高度重視。

一是TFA談判過(guò)程中的很多成員提案即來(lái)自本國(guó)或國(guó)際上的最佳實(shí)踐。例如，TFA提案提交階段，韓國(guó)的提案涉及澄清和改進(jìn)GATT第8條提案中的關(guān)于接受可獲取商業(yè)信息和單證副本的建議以及單一窗口的問(wèn)題，而韓國(guó)單一窗口建設(shè)居于全球領(lǐng)先水平；再如，瑞士、巴拉圭和盧旺達(dá)作為內(nèi)陸國(guó)家，他們的提案主張可根據(jù)過(guò)境貨物的特點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)區(qū)別對(duì)待，減少對(duì)過(guò)境貨物不必要的查驗(yàn)，建立國(guó)際或地區(qū)間的海關(guān)擔(dān)保制度和增加過(guò)境安排的透明度。

二是TFA規(guī)定“應(yīng)制定供成員酌情分享相關(guān)信息和最佳做法的程序”(第二十三條第1.4款)。作為幫助發(fā)展中及最不發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)施TFA的具體舉措，WTO專門(mén)設(shè)立了“貿(mào)易便利化協(xié)定基金”(Trade Facilitation Agreement Facility，TFAF)，對(duì)發(fā)展中及最不發(fā)達(dá)國(guó)家提供援助和支持。TFAF網(wǎng)站還專門(mén)設(shè)立數(shù)據(jù)庫(kù)，收集并分享關(guān)于執(zhí)行貿(mào)易便利化措施的最佳做法的案例研究。

三是協(xié)定第一部分具體規(guī)定了WTO成員應(yīng)向WTO貿(mào)易便利化委員會(huì)進(jìn)行的包括最佳實(shí)踐在內(nèi)的通報(bào)事項(xiàng)。如鼓勵(lì)各成員與委員會(huì)分享在測(cè)算平均放行時(shí)間方面的經(jīng)驗(yàn)(第七條第6.2款)，各成員應(yīng)就有效的經(jīng)認(rèn)證的經(jīng)營(yíng)者計(jì)劃交流相關(guān)信息(第七條第7.6款)，各成員應(yīng)將單一窗口的運(yùn)行細(xì)節(jié)通知委員會(huì)(第十條第4.3款)，鼓勵(lì)各成員分享促進(jìn)合規(guī)方面的最佳做法(第十二條第1.2款)等等。

二、中國(guó)海關(guān)最佳實(shí)踐發(fā)展現(xiàn)狀

(一)中國(guó)海關(guān)最佳實(shí)踐發(fā)展概況

根據(jù)“最佳實(shí)踐”理念在中國(guó)海關(guān)的不同應(yīng)用階段，可分為3個(gè)時(shí)期。

1.學(xué)習(xí)期。1988年中國(guó)加入《京都公約》。其專項(xiàng)附約指南除了對(duì)總附約和專項(xiàng)附約各章做出解釋，還提供許多發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體海關(guān)的最佳實(shí)踐和操作模式。通過(guò)學(xué)習(xí)，中國(guó)海關(guān)現(xiàn)代化管理體系初步形成，例如，在借鑒荷蘭海關(guān)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，中國(guó)海關(guān)成功建立了具有中國(guó)特色的海關(guān)稽查制度，為中國(guó)海關(guān)現(xiàn)代化改革作出了重要貢獻(xiàn)。在此階段，雖然也參與了《京都公約》的修改工作，但中國(guó)海關(guān)的主要角色是跟隨者，通過(guò)學(xué)習(xí)國(guó)際海關(guān)最佳實(shí)踐，實(shí)現(xiàn)自身監(jiān)管能力提升。

2.探索期。隨著2001年中國(guó)正式加入WTO，中國(guó)海關(guān)在學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體海關(guān)最佳實(shí)踐基礎(chǔ)上，開(kāi)始探索將中國(guó)海關(guān)治理理念和最佳實(shí)踐上升為國(guó)際規(guī)則，并逐步參與國(guó)際通行規(guī)則制定，為中國(guó)企業(yè)開(kāi)拓國(guó)際市場(chǎng)“保駕護(hù)航”。自2004年TFA談判正式實(shí)質(zhì)性啟動(dòng)以來(lái)，中國(guó)積極參與并推動(dòng)談判工作，先后提交和聯(lián)署了8份提案，內(nèi)容涉及貿(mào)易法規(guī)的公布和實(shí)施、風(fēng)險(xiǎn)管理、后續(xù)稽查等具體措施，將中國(guó)的實(shí)踐體現(xiàn)在TFA文本之中。2010年，中國(guó)海關(guān)在WCO第64屆政策委員會(huì)會(huì)議上，倡議建立以“監(jiān)管互認(rèn)、執(zhí)法互助、信息互換”為核心內(nèi)容的3M新型海關(guān)合作模式，探討統(tǒng)一的合作原則、標(biāo)準(zhǔn)和程序。3M海關(guān)合作理念的提出，為中國(guó)海關(guān)以更加積極的姿態(tài)，推進(jìn)并加強(qiáng)海關(guān)與海關(guān)、海關(guān)與商界的合作提供了重要的理論依據(jù)。*盧向青、蔣心和：《中國(guó)提出新型海關(guān)合作模式》，《解放日?qǐng)?bào)》2010年12月7日。這些行動(dòng)為我國(guó)參與國(guó)際規(guī)則制定，推廣中國(guó)理念和最佳實(shí)踐積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

3.參與期。十八大以來(lái)，隨著新一輪高水平開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略的實(shí)施，中國(guó)海關(guān)在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)、新型加工貿(mào)易、跨境電商等領(lǐng)域的海關(guān)監(jiān)管制度創(chuàng)新均取得長(zhǎng)足發(fā)展，一些經(jīng)驗(yàn)做法全球領(lǐng)先。中國(guó)海關(guān)也更加自信地參與最佳實(shí)踐，尤其在信息傳播*APEC CUSTOMS “BEST PRACTICES” HANDBOOK-SUB-COMMITTEE ON CUSTOMS PROCEDURES (SCCP) “BEST PRACTICES” HANDBOOK INFORMATION DISSEMINATION INSTRUMENTS OF MEMBERS ECONOMY APEC.、轉(zhuǎn)移定價(jià)*中國(guó)海關(guān)轉(zhuǎn)移定價(jià)案例通過(guò)世界海關(guān)組織(WCO)估價(jià)技術(shù)委員會(huì)審議，《署內(nèi)信息快報(bào)》2017年第91期。等領(lǐng)域推出了一些最佳實(shí)踐，受到廣泛好評(píng)。2017年4-5月，中國(guó)海關(guān)專家團(tuán)首次赴埃塞俄比亞海關(guān)開(kāi)展能力援助，在通關(guān)監(jiān)管、加工貿(mào)易、特殊監(jiān)管區(qū)和信息科技等領(lǐng)域向埃塞俄比亞海關(guān)關(guān)員傳授了中國(guó)海關(guān)最佳實(shí)踐。*《埃塞俄比亞來(lái)了中國(guó)海關(guān)關(guān)員》，新浪網(wǎng)，http：//finance.sina.com.cn/roll/2017-05-26/doc-ifyfqqyh8496947.shtml.近期，中國(guó)海關(guān)還在WCO理事會(huì)年會(huì)上就跨境電商海關(guān)監(jiān)管與服務(wù)提出一攬子倡議，WCO理事會(huì)主席及秘書(shū)長(zhǎng)予以積極回應(yīng)和高度評(píng)價(jià)，并提出將中方一攬子倡議作為WCO電商工作組下一步開(kāi)展工作的指導(dǎo)方針。*7月6日于廣洲署長(zhǎng)在比利時(shí)布魯塞爾出席世界海關(guān)組織(WCO)第129/130屆理事會(huì)年會(huì)，《署內(nèi)信息快報(bào)》2017年第128期。這些最佳實(shí)踐的提煉、推廣為中國(guó)海關(guān)今后對(duì)外輸送最佳實(shí)踐奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

(二)當(dāng)前中國(guó)海關(guān)最佳實(shí)踐存在的不足

1.頂層設(shè)計(jì)有待完善

一是最佳實(shí)踐生成路徑有待明確。最佳實(shí)踐的提煉、推廣、應(yīng)用等方面目前尚無(wú)明確實(shí)施流程。同時(shí)，海關(guān)監(jiān)管制度創(chuàng)新案例的生成、推廣多為個(gè)案模式，呈現(xiàn)碎片化狀態(tài)，且多為對(duì)新實(shí)踐的總結(jié)、推廣，對(duì)已有成熟實(shí)踐的系統(tǒng)總結(jié)、提煉還存在缺位。

二是案例庫(kù)建設(shè)處于空白狀態(tài)。最佳實(shí)踐案例庫(kù)對(duì)于最佳實(shí)踐的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，提升推廣效率，降低推廣成本意義重大。但目前暫未見(jiàn)到中國(guó)海關(guān)最佳實(shí)踐案例庫(kù)建設(shè)方案，海關(guān)最佳實(shí)踐案例庫(kù)建設(shè)、運(yùn)行、管理等方面的規(guī)范性機(jī)制建設(shè)仍處于空白狀態(tài)。

三是各部門(mén)職責(zé)劃分有待進(jìn)一步明確。海關(guān)最佳實(shí)踐是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要各單位、部門(mén)的共同參與。目前，總署層面尚未明確職能部門(mén)和直屬海關(guān)在案例生成、使用、推廣，案例庫(kù)建設(shè)等方面的任務(wù)劃分，各自為政的局面仍不同程度存在，不利于統(tǒng)籌整合各方力量。

2.提煉和評(píng)價(jià)體系有待健全

一是提煉推廣難。鑒于當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力大，出于服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，海關(guān)往往采取“一企一策”模式便利企業(yè)通關(guān)，但是個(gè)性化的監(jiān)管方案通常難以服務(wù)企業(yè)共性需求，復(fù)制推廣價(jià)值自然不大。

二是安全實(shí)踐少。自上世紀(jì)90年代以來(lái)，中國(guó)海關(guān)在促進(jìn)我國(guó)外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景下，更側(cè)重于貿(mào)易便利主題，鮮見(jiàn)突出安全與便利并重的最佳實(shí)踐。這與當(dāng)今經(jīng)濟(jì)全球化背景下對(duì)于貿(mào)易安全與便利并重的要求仍有差距。由于我國(guó)在貿(mào)易安全便利方面的海關(guān)監(jiān)管領(lǐng)域缺少最佳實(shí)踐提煉，影響了國(guó)際海關(guān)規(guī)則制訂中的話語(yǔ)權(quán)。

三是量化評(píng)價(jià)缺。我國(guó)現(xiàn)有海關(guān)最佳實(shí)踐多從定性角度強(qiáng)調(diào)其重要性，量化評(píng)價(jià)長(zhǎng)期缺位，特別是較少利用國(guó)際主流工具開(kāi)展評(píng)價(jià)分析。即使有定量數(shù)據(jù)，也往往由受益企業(yè)自行估算，較為粗疏。實(shí)踐案例實(shí)施前后成效對(duì)比研究更匱乏。由于缺少一手?jǐn)?shù)據(jù)支撐，嚴(yán)謹(jǐn)度和科學(xué)性有待商榷，因此推廣起來(lái)缺乏說(shuō)服力。

3.用最佳實(shí)踐講好中國(guó)故事的能力有待提高

一是總結(jié)自身好案例的意識(shí)仍需加強(qiáng)。中國(guó)海關(guān)許多現(xiàn)代化建設(shè)改革經(jīng)驗(yàn)和做法，可為發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體提供低成本、高質(zhì)量的解決方案，在經(jīng)濟(jì)全球化和人類命運(yùn)共同體建設(shè)大背景下，具有積極而重要意義，但目前我們?cè)谶@方面的作為與我國(guó)的負(fù)責(zé)任大國(guó)地位以及廣大發(fā)展中國(guó)家期盼還有差距。以海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域建設(shè)為例，1990年至今，參照國(guó)際慣例并結(jié)合本國(guó)國(guó)情，中國(guó)已經(jīng)創(chuàng)設(shè)了6種特殊監(jiān)管區(qū)域模式，設(shè)立特殊監(jiān)管區(qū)域超過(guò)120個(gè)，可以為其他國(guó)家(地區(qū))提供成熟、可靠的參考范本，許多舉措可以直接復(fù)制推廣。然而經(jīng)查詢中國(guó)知網(wǎng)(CNKI)，尚未見(jiàn)到對(duì)已有海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域建設(shè)最佳實(shí)踐的總結(jié)、推廣。

二是展示中國(guó)最佳實(shí)踐技巧還需打磨。以筆者收集的部分中、外最佳實(shí)踐為例，中國(guó)案例在理念描述、詳盡程度、文本設(shè)計(jì)等方面還存在著不小的差距。表面上看，這些差距是文字處理能力的欠缺，實(shí)質(zhì)上還是 “講故事”的技巧存在差距。中國(guó)海關(guān)還欠缺運(yùn)用國(guó)際通用語(yǔ)言來(lái)講述中國(guó)發(fā)展故事的技巧，還不善于用國(guó)際通行敘事思路來(lái)推介最佳實(shí)踐，導(dǎo)致中國(guó)案例在對(duì)外推廣時(shí)吸引力不足。

三是推送最佳實(shí)踐的平臺(tái)和渠道有待拓展。中國(guó)海關(guān)在多邊、區(qū)域平臺(tái)中發(fā)揮的作用日益重要，在國(guó)際海關(guān)能力建設(shè)和技術(shù)援助領(lǐng)域也做出了積極嘗試，但中國(guó)海關(guān)最佳實(shí)踐推送平臺(tái)和渠道尚不能適應(yīng)中國(guó)海關(guān)不斷提升的國(guó)際地位。具體體現(xiàn)為，向WTO、WCO推送的最佳實(shí)踐案例未成體系、成規(guī)模，更未實(shí)現(xiàn)常態(tài)化、機(jī)制化，面向的國(guó)際組織也還比較有限；能力建設(shè)和技術(shù)援助合作領(lǐng)域，依然處于起步階段，與傳統(tǒng)援助大國(guó)的援助力度、廣度還有較大差距，還需要在未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)不斷追趕；在落實(shí)TFA援助方面，TFA數(shù)據(jù)庫(kù)中目前暫未查到中國(guó)海關(guān)有關(guān)貿(mào)易便利化措施最佳實(shí)踐案例。

三、構(gòu)建中國(guó)海關(guān)最佳實(shí)踐機(jī)制的對(duì)策思考

(一)做好頂層設(shè)計(jì)

在提升中國(guó)海關(guān)最佳實(shí)踐全球影響力的進(jìn)程中，做好頂層設(shè)計(jì)是重中之重。

1.豐富最佳實(shí)踐案例的生成途徑

當(dāng)前，中國(guó)海關(guān)最佳實(shí)踐案例還沒(méi)有較為清晰的生成途徑。與之較為接近的，是海關(guān)改革創(chuàng)新舉措的生成模式，多為“先期試點(diǎn)-總結(jié)經(jīng)驗(yàn)-全面推廣”三階段。建議在借鑒國(guó)內(nèi)改革創(chuàng)新舉措生成模式的基礎(chǔ)上，就中國(guó)海關(guān)居于全球領(lǐng)先地位的實(shí)踐領(lǐng)域，在全國(guó)海關(guān)系統(tǒng)以最佳實(shí)踐案例撰寫(xiě)大賽、競(jìng)爭(zhēng)性研究課題招標(biāo)等形式開(kāi)展最佳實(shí)踐案例撰寫(xiě)，探索、豐富最佳實(shí)踐生成途徑。將最佳實(shí)踐發(fā)掘成效作為海關(guān)服務(wù)國(guó)家開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，通過(guò)多種渠道生成更多代表中國(guó)海關(guān)的最佳實(shí)踐。

2.對(duì)標(biāo)先進(jìn)管理模式建設(shè)最佳實(shí)踐案例庫(kù)

如前所述，最佳實(shí)踐案例庫(kù)對(duì)于最佳實(shí)踐的生成、推廣，提升組織運(yùn)營(yíng)效率方面發(fā)揮了巨大作用，受到各方的高度重視。建議中國(guó)海關(guān)主動(dòng)加強(qiáng)與國(guó)際海關(guān)同行交流學(xué)習(xí)最佳實(shí)踐案例庫(kù)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，并加大向商界學(xué)習(xí)案例庫(kù)的先進(jìn)管理模式。例如，國(guó)家電網(wǎng)公司最佳實(shí)踐庫(kù)已成功運(yùn)行多年，形成了整套先進(jìn)的案例庫(kù)管理制度，廣受基層單位好評(píng)。可通過(guò)對(duì)標(biāo)學(xué)習(xí)先進(jìn)模式，移植行之有效的管理體系，早日建成具有國(guó)際影響力的中國(guó)海關(guān)最佳實(shí)踐案例庫(kù)。

3.明確最佳實(shí)踐全周期管理機(jī)制

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，過(guò)去的最佳實(shí)踐可能僅僅是現(xiàn)在的好實(shí)踐，未來(lái)也許只是常規(guī)實(shí)踐。要保持最佳實(shí)踐的活力、影響力，就必須考慮最佳實(shí)踐的生命周期。最佳實(shí)踐生命周期包括實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的獲取、編碼、存儲(chǔ)、表達(dá)、檢索、維護(hù)、更新等階段。為實(shí)現(xiàn)最佳實(shí)踐生成、使用、推廣的高效有序，建議將最佳實(shí)踐歸口管理，盡快制定最佳實(shí)踐案例庫(kù)管理規(guī)定，盡早實(shí)現(xiàn)從案例錄入、網(wǎng)上申報(bào)、協(xié)同審批、提煉完善、推廣應(yīng)用到維護(hù)修正、淘汰更新等全生命周期需要的最佳實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)動(dòng)態(tài)管理。

(二)創(chuàng)新生成和評(píng)價(jià)體系

中國(guó)海關(guān)最佳實(shí)踐要在國(guó)際上得到廣泛認(rèn)可，必須依托具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的生成和評(píng)價(jià)機(jī)制。

1.規(guī)范最佳實(shí)踐格式模板

最佳實(shí)踐的生成必須要對(duì)標(biāo)通行準(zhǔn)則，建議制定統(tǒng)一、規(guī)范的制作模板，其主要內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包含管理目標(biāo)制定、執(zhí)行、考核評(píng)價(jià)和持續(xù)改進(jìn)等環(huán)節(jié)，以構(gòu)成一個(gè)完整閉環(huán)。通過(guò)統(tǒng)一、規(guī)范的模板，便于案例編寫(xiě)者梳理、總結(jié)實(shí)踐內(nèi)容，也可以確保案例制作保持較高水平。

2.嚴(yán)格最佳實(shí)踐評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

最佳實(shí)踐涵蓋海關(guān)監(jiān)管各個(gè)領(lǐng)域，是海關(guān)各專業(yè)領(lǐng)域?qū)嵺`的優(yōu)秀代表。在確定為中國(guó)海關(guān)最佳實(shí)踐前，應(yīng)當(dāng)遵循“好中選優(yōu)”原則。最佳實(shí)踐應(yīng)當(dāng)接受主管部門(mén)、海關(guān)專家或獨(dú)立第三方的專業(yè)評(píng)審。特別是要重視利用國(guó)際主流標(biāo)準(zhǔn)開(kāi)展評(píng)價(jià)分析，力戒自說(shuō)自話，提高中國(guó)實(shí)踐的說(shuō)服力和可信度。例如，對(duì)于改善通關(guān)效率實(shí)踐的評(píng)價(jià)，應(yīng)堅(jiān)持以WCO放行時(shí)間研究(TRS)分析結(jié)果為依據(jù)，不宜使用或盡量少用估算數(shù)據(jù)。再如，對(duì)提升企業(yè)財(cái)務(wù)績(jī)效的海關(guān)便利化措施開(kāi)展評(píng)估，應(yīng)以企業(yè)真實(shí)財(cái)務(wù)表現(xiàn)或?qū)嶋H進(jìn)、出口數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，企業(yè)預(yù)估數(shù)據(jù)僅可作為輔助參考。

3.加強(qiáng)最佳實(shí)踐理論研究

鼓勵(lì)海關(guān)各部門(mén)加強(qiáng)最佳實(shí)踐的理論研究，在推廣最佳實(shí)踐的同時(shí)，做好基礎(chǔ)理論和評(píng)價(jià)體系的研究，尤其是加強(qiáng)從最佳實(shí)踐上升到理論體系的能力和水平，進(jìn)一步提升中國(guó)海關(guān)最佳實(shí)踐的吸引力和競(jìng)爭(zhēng)力。通過(guò)推出創(chuàng)新性理論研究成果，提升中國(guó)海關(guān)在全球海關(guān)治理領(lǐng)域中的制度性話語(yǔ)權(quán)。

(三)提升最佳實(shí)踐國(guó)際能見(jiàn)度與影響力

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，越是貿(mào)易大國(guó)，越是重視自身最佳實(shí)踐的國(guó)際能見(jiàn)度與影響力。

1.盡快提升海關(guān)關(guān)員“講好中國(guó)故事”的意識(shí)和能力

借助TFA的規(guī)定，鼓勵(lì)關(guān)警員在執(zhí)法時(shí)更多使用國(guó)際資源。通過(guò)對(duì)國(guó)際規(guī)則的實(shí)際運(yùn)用，加深關(guān)警員對(duì)國(guó)際準(zhǔn)則和最佳實(shí)踐的認(rèn)識(shí)。注重鼓勵(lì)各級(jí)關(guān)警員積極競(jìng)爭(zhēng)WCO各領(lǐng)域認(rèn)證專家，同時(shí)利用好中國(guó)海關(guān)最佳實(shí)踐案例庫(kù)，服務(wù)WCO認(rèn)證專家對(duì)外交流和培訓(xùn)需要。

2.積極向國(guó)際組織和駐外機(jī)構(gòu)選派中國(guó)海關(guān)代表

長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)際組織工作人員以發(fā)達(dá)國(guó)家公民居多，作為直接推動(dòng)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)制定的人員，其制定規(guī)則的參考樣本多以本國(guó)實(shí)踐為主，中國(guó)等廣大發(fā)展中國(guó)家長(zhǎng)期處于劣勢(shì)。因此，中國(guó)海關(guān)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)向國(guó)際組織推薦和選派人才，向主要貿(mào)易對(duì)象派駐海關(guān)專員，更好地發(fā)出“中國(guó)聲音”，為中國(guó)理念和中國(guó)實(shí)踐脫穎而出創(chuàng)造機(jī)會(huì)。

3.充分利用國(guó)際平臺(tái)推廣中國(guó)海關(guān)最佳實(shí)踐

在WTO、WCO、APEC、ASEM、“一帶一路”、金磚國(guó)家(BRICS)等多邊、區(qū)域合作機(jī)制框架下，利用公約修改、談判、重大會(huì)議等契機(jī)，積極推介中國(guó)海關(guān)最佳實(shí)踐，主動(dòng)參與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)制定。尤其在電子商務(wù)監(jiān)管、海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域管理等中國(guó)海關(guān)具有比較優(yōu)勢(shì)的領(lǐng)域，要積極發(fā)聲，有所作為，力爭(zhēng)將中國(guó)實(shí)踐上升為國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)。特別是要利用好WTO能力建設(shè)和技術(shù)援助項(xiàng)目、WCO中國(guó)能力建設(shè)合作基金等能力建設(shè)項(xiàng)目，發(fā)揮好WCO地區(qū)能力建設(shè)中心等各類培訓(xùn)平臺(tái)作用，加大對(duì)境外海關(guān)中高級(jí)關(guān)員培訓(xùn)力度，充分利用國(guó)際合作項(xiàng)目宣傳中國(guó)海關(guān)最佳實(shí)踐，最大化援外培訓(xùn)效益。

4.以關(guān)際合作助力中國(guó)海關(guān)最佳實(shí)踐傳播

在總署指導(dǎo)下，越來(lái)越多的直屬海關(guān)與境外對(duì)應(yīng)層級(jí)海關(guān)開(kāi)展形式多樣的關(guān)際合作，建議充分利用關(guān)際合作渠道傳播中國(guó)海關(guān)最佳實(shí)踐。鼓勵(lì)直屬海關(guān)在對(duì)外關(guān)際合作中將中國(guó)海關(guān)最佳實(shí)踐推廣作為重要合作議題，展示中國(guó)海關(guān)促進(jìn)貿(mào)易便利化和貿(mào)易安全所做的工作，既面向各海關(guān)當(dāng)局高層，也面向其初、中級(jí)海關(guān)關(guān)員，以實(shí)現(xiàn)擴(kuò)大中國(guó)海關(guān)最佳實(shí)踐傳播范圍的目的。

四、結(jié)語(yǔ)

TFA中90%的貿(mào)易便利化條款與海關(guān)直接相關(guān)，高水平地實(shí)施TFA是海關(guān)“十三五”期間的重要工作。積極推廣中國(guó)海關(guān)最佳實(shí)踐，打造中國(guó)海關(guān)最佳實(shí)踐案例庫(kù)，將為中國(guó)海關(guān)與WTO成員海關(guān)共同推動(dòng)TFA各項(xiàng)條款的落實(shí)提供有力支撐，對(duì)于提高中國(guó)海關(guān)在貿(mào)易便利化領(lǐng)域的制度性話語(yǔ)權(quán)和影響力大有裨益。

海關(guān)最佳實(shí)踐既是WTO成員海關(guān)開(kāi)展能力建設(shè)領(lǐng)域合作的基礎(chǔ)工具，又是海關(guān)當(dāng)局推廣自身管理理念的有效載體，更是參與國(guó)際規(guī)則競(jìng)爭(zhēng)的重要依據(jù)。建議未來(lái)更加重視構(gòu)建中國(guó)海關(guān)最佳實(shí)踐機(jī)制，在總署層面制定最佳實(shí)踐案例庫(kù)制度性管理規(guī)定，全面規(guī)范最佳實(shí)踐的生成、管理、使用、更新各個(gè)環(huán)節(jié)，強(qiáng)化中國(guó)實(shí)踐的全球推廣力度。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)以案例大賽、競(jìng)爭(zhēng)性課題研究等多種形式，豐富案例生成渠道，鼓勵(lì)各直屬海關(guān)總結(jié)、凝練自身實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，為案例庫(kù)的豐富、拓展、完善提供堅(jiān)實(shí)保障。

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Abstract：The Trade Facilitation Agreement(TFA) entered into force on February 22，2017.90% of the provisions on trade facilitation are directly related to customs procedure and thus it brings new opportunities and great challenges to China Customs.This paper reviews the best practice of China Customs，analyzes its deficiency in the formation and promotion of best practice by taking into account of the best practice of the international customs community，and finally ，puts forward countermeasures and suggestions on the development of the best practice of China Customs

Keywords：TFA；Customs Best Practice；Customs Administration

(責(zé)任編輯 趙世璐)

ReflectionsontheConstructionofChinaCustomsBestPracticeMechanismfromthePerspectiveoftheTradeFacilitationAgreement

Liu Tianxiang，Zhao Bo

*基本項(xiàng)目本文為上海海關(guān)學(xué)院貿(mào)易便利化實(shí)施與評(píng)估科研創(chuàng)新項(xiàng)目的階段性成果。

劉天祥、趙波，廈門(mén)海關(guān)辦公室。