馬春曉

(山東科技大學(xué) 文法學(xué)院，山東 青島 266590)

正當(dāng)法律程序在海域征收程序中的適用

馬春曉

(山東科技大學(xué) 文法學(xué)院，山東 青島 266590)

我國現(xiàn)行的法律中，都沒有對(duì)海域征收所需要的程序進(jìn)行規(guī)定。然而，倘若沒有正當(dāng)?shù)姆沙绦颍敲葱姓C(jī)關(guān)的權(quán)力將不能受到限制，誘發(fā)權(quán)力的濫用，被征收者的權(quán)益也就無法得到保障。因此，有必要在海域征收程序中適用正當(dāng)法律程序，來約束行政機(jī)關(guān)的行為，防止征收權(quán)的濫用，增加海域征收程序的公開性與透明度，保證被征收者的權(quán)益。本文提出了我國實(shí)踐中海域征收程序所存在的不足，并希望通過正當(dāng)法律程序來建構(gòu)一個(gè)公平合理的海域征收程序。

海域征收程序；公共利益；正當(dāng)法律程序

一、正當(dāng)法律程序與海域征收的關(guān)系

(一)正當(dāng)法律程序的發(fā)展

正當(dāng)法律程序源于“自然正義”。“自然正義”的主要涵義可歸結(jié)為兩個(gè)規(guī)則：其一，任何人不得自己做自己的法官；其二，任何人在受到公權(quán)力不利行為的影響時(shí)，都有獲得告知、說明理由和提出異議的權(quán)利。按照第一個(gè)規(guī)則，法庭的判決或其他公權(quán)力機(jī)關(guān)的決定如果有與相對(duì)應(yīng)的判決、決定有利害關(guān)系的人或其他可能影響該判決、決定公正的人參與，則該判決或決定視為無效；按照后一個(gè)規(guī)則，法院在作出的判決或行政機(jī)關(guān)作出行政決定的時(shí)候，若沒有為受到公權(quán)力行為不利影響的人保留申辯的權(quán)利，則該判決或決定也視為無效[1]。

早期的正當(dāng)法律程序多數(shù)表現(xiàn)為告知和表明理由、聽取申辯以及與案件有利害關(guān)系的公權(quán)力人的回避。后來經(jīng)過不斷的發(fā)展和完善，公眾參與以及公開透明在正當(dāng)法律程序中所占的地位不斷提升。美國的《信息自由法》和1976年的《陽光下的政府法》，后來全部被納入到了《行政程序法》，成為正當(dāng)法律程序的一部分。歐盟及其眾多成員國，以及韓國、日本、和我國臺(tái)灣、香港地區(qū)等近50個(gè)國家和地區(qū)都制定了與美國“陽光法”和“信息自由法”相似的透明法[2]。由此可以看出，公眾參與以及公開透明已成為當(dāng)代正當(dāng)法律程序最基礎(chǔ)的，甚至是必不能少的重要內(nèi)容。

(二)正當(dāng)法律程序在各國海域征收中的適用

在海域征收問題上，美國在其憲法第5條修正案中做了如下幾個(gè)要件的約束：正當(dāng)法律程序、公平補(bǔ)償和公共使用。美國海域征收的具體步驟有：(1)預(yù)先通告。(2)舉行聽證會(huì)，對(duì)該征收行為的必要性以及合理性聽取各方的意見。(3)審核員審核。在裁定允許征收該海域后，審核員會(huì)通過調(diào)查確定一個(gè)補(bǔ)償金額，并報(bào)送至負(fù)責(zé)征收的機(jī)構(gòu)，上級(jí)審核員對(duì)該補(bǔ)償金額核查后，征收機(jī)關(guān)將確定補(bǔ)償金額的結(jié)論交給被征收人并提出補(bǔ)償金的首次要約，被征收方也可提出反要約。(4)如果雙方在補(bǔ)償金額上不能形成一致意見，則由行政機(jī)關(guān)將案件交由法院處理。(5)在法院審理環(huán)節(jié)，征收機(jī)關(guān)和被征收人將就補(bǔ)償金額進(jìn)行最終的協(xié)商。若就補(bǔ)償金額無法形成統(tǒng)一的意見，將由一般公民組成的陪審團(tuán)來確定最終的補(bǔ)償金額。(6)判決書正式生效后，征收機(jī)關(guān)在30天內(nèi)將最后確定的補(bǔ)償金額交付被征收人并取得被征收的海域[3]。

在法國，海域征收程序由兩個(gè)階段組成：行政階段和司法階段。行政階段具體又包括四個(gè)程序:(1)事前調(diào)查。它標(biāo)志著海域征收工作正式展開，目的是搜集相關(guān)資料，以確定其是否符合征收目的。(2)批準(zhǔn)公用目的。這是該階段最重要的一環(huán)，是合法進(jìn)行海域征收的前提條件，目的在于判斷征收目的是否合法。(3)具體位置的調(diào)查。該項(xiàng)內(nèi)容目的是為確定被征收海域的具體位置和應(yīng)該得到補(bǔ)償?shù)谋徽魇杖?，并聽取被征收人的意見?4)可以征收的決定。通過上述程序可知，在行政階段主要面臨的問題是：對(duì)征收的目的進(jìn)行審查以及確定可以征收的海域。海域征收的司法階段一般包含海域征收的裁決和補(bǔ)償金的確定。在法國，海域征收的裁決是交由法院來進(jìn)行的，這樣做的原因在于法院作為“裁判”具有中立性，其作出的剝奪私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的決定也容易被公民接受。另外，法國還規(guī)定了征收索還制度，即當(dāng)征收機(jī)構(gòu)在確定海域征收之日起5年內(nèi)，若不能按批準(zhǔn)的公用目的對(duì)該海域進(jìn)行利用，則原權(quán)利人可以請(qǐng)求購回被征收的海域[4]。

通過美國和法國的海域征收程序可以看出，只有依照正當(dāng)?shù)姆沙绦蛩M(jìn)行的海域征收行為，才能保障海域征收的順利進(jìn)行。

二、對(duì)我國海域征收程序的探討

(一)公共利益認(rèn)定程序的缺失

征收的目的必須是為了公共利益，這是各個(gè)國家在征收問題上一貫堅(jiān)持的原則。就海域征收而言，即便行政機(jī)關(guān)在征收時(shí)給予了被征收人一定的補(bǔ)償，但如若不能堅(jiān)持以公共利益為目的，就會(huì)導(dǎo)致征收權(quán)得不到有效的約束，從而任意侵犯公民所享有的合法權(quán)益[5]。我國《憲法》、《物權(quán)法》對(duì)征收的“公共利益”雖然都有明確的規(guī)定，但都較為抽象，沒有列舉出公共利益包含的具體內(nèi)容，對(duì)如何認(rèn)定公共利益缺少程序性規(guī)定，導(dǎo)致在實(shí)踐中不好把握。

綜觀目前我國海域征收的現(xiàn)狀，公共利益認(rèn)定程序上的缺陷主要表現(xiàn)為：(1)在確定海域征收的審批環(huán)節(jié)，沒有對(duì)公共利益進(jìn)行單獨(dú)審查，缺乏專家論證、舉行聽證會(huì)聽取各方意見等程序。(2)在發(fā)布海域征收公告時(shí)，缺乏對(duì)征收目的的合法性說明。(3)對(duì)征收目的合法性存在異議時(shí)，缺乏相應(yīng)的救濟(jì)程序。

(二)被征收人參與程度不足

實(shí)踐中，雖然對(duì)在程序上保障被征收人的參與權(quán)越來越重視，但實(shí)際上參與程序還亟待完善，被征收人參與到海域征收中的程度有限。實(shí)踐中，被征收人只有在征收行為被確定下來才參與到其中的機(jī)會(huì)，而且僅僅可以對(duì)征收補(bǔ)償和安置方案提出意見或請(qǐng)求舉行聽證會(huì)。在實(shí)踐中，被征收人的參與權(quán)更無法得到應(yīng)有保障，很多征收機(jī)關(guān)在征收項(xiàng)目、征收目的、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等方面都沒有能夠告知給被征收人，征收行為的透明度不高；對(duì)于征收補(bǔ)償金額的確定，也不能充分聽取被征收人的意見，被征收人缺少?zèng)Q策的參與權(quán)，導(dǎo)致其利益得不到應(yīng)有的保障。

(三)聽證程序流于形式化

在海域征收程序中引入聽證制度，其目在于為被征收人參與海域征收決策提供程序上的制度性保障。然而實(shí)踐中，這種保證被征收人參與到海域征收程序中的聽證制度形同虛設(shè)。海域征收程序中被征收人享有的要求聽證的權(quán)利微乎其微，海域征收?qǐng)?bào)批前的聽證程序極其不完善。依照《海域使用管理法》的規(guī)定，國家依法對(duì)海域?qū)嵭姓魇盏那疤嶂挥幸豁?xiàng)，即公共利益，除非緊急情況，以其他原因征收海域都是違法的。然而，實(shí)踐中在進(jìn)行海域征收時(shí)幾乎不會(huì)對(duì)海域征收的目的進(jìn)行過多的論證，被征收人往往也不會(huì)對(duì)海域征收的目的進(jìn)行過多的質(zhì)疑，從而忽略了通過申請(qǐng)聽證來對(duì)“公共利益”這一征收的唯一前提進(jìn)行認(rèn)定的權(quán)利。另外，海域征收決定這一對(duì)被征收人影響最大的行政行為被排除在聽證范圍之外，并且現(xiàn)實(shí)中的聽證程序缺乏具體的保證措施，再有就是聽證是在海域征收機(jī)關(guān)主導(dǎo)下進(jìn)行的，聽證程序整體意義不大。

(四)被征收人的救濟(jì)措施不充足

根據(jù)我國現(xiàn)行法律的規(guī)定，被征收人既不享有參與到公共利益的認(rèn)定、要求舉行聽證會(huì)的權(quán)利，也不享有對(duì)公共利益的認(rèn)定結(jié)果提出異議的權(quán)利。被征收人只得單方面的并且無條件的接受征收機(jī)關(guān)對(duì)于海域征收所做的一系列決定。法律上對(duì)于行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)公告而未進(jìn)行公告，或者公告內(nèi)容與法律規(guī)定不符，以及海域征收過程中對(duì)于侵犯被征收人合法權(quán)益的情況如何進(jìn)行處理，都缺少明確的規(guī)定。這就導(dǎo)致在實(shí)踐中，復(fù)議機(jī)關(guān)和法院對(duì)該類案件不予受理，被征收人的合法權(quán)益無法得到有效的保障。

西方有一句法律諺語：“無救濟(jì)，則無權(quán)利”。西方各國的征收制度之所以能運(yùn)行順暢，很重要的一點(diǎn)在于其完善的救濟(jì)程序，特別是由法院主導(dǎo)的司法救濟(jì)程序。一直以來，我國對(duì)海域征收行為采取非訟性，僅賦予被征收者享有尋求行政救濟(jì)的權(quán)利，為賦予其享有尋求司法救濟(jì)的權(quán)利。所以，在我國海域征收的救濟(jì)程序中，必須強(qiáng)化法院對(duì)海域征收行為的監(jiān)督，形成一套行之有效的司法救濟(jì)程序。

三、以正當(dāng)法律程序完善我國海域征收程序

(一)增加公共利益的界定程序

公共利益，作為一個(gè)不確定的法律概念，仍然能夠用一定的法律程序使其具體化。我國現(xiàn)有的法律、法規(guī)中，對(duì)公共利益的規(guī)定不夠具體化，這就極易引發(fā)行政征收權(quán)的濫用。其實(shí)，公共利益的具體內(nèi)容在不同的時(shí)空背景下也不一樣。單就立法模式而言，我國比較適合采取列舉加概括的模式，西方多數(shù)發(fā)達(dá)國家和地區(qū)都做了這樣的選擇。

(二)堅(jiān)持平等參與制度

平等參與制度是指行政相對(duì)人在行政程序中為了維護(hù)自己的合法權(quán)益，就涉及到的事實(shí)問題和法律問題提出自己的主張，對(duì)行政主體產(chǎn)生一定影響，進(jìn)而作出對(duì)自己有利的行政決定的一項(xiàng)制度。在海域征收程序中，被征收人有權(quán)利參與到海域征收的各個(gè)環(huán)節(jié)并提出自己的意見、有權(quán)利要求征收機(jī)關(guān)對(duì)其提出的意見進(jìn)行考慮。海域征收程序應(yīng)當(dāng)為被征收人提供參與到海域征收中的機(jī)會(huì)，從而使海域征收行為更加符合“公共利益”的目的。

(三)建立聽證制度

聽證制度，是行政機(jī)關(guān)在作出可能影響行政相對(duì)人合法權(quán)益的決定前，由其告知行政相對(duì)人作出該決定依據(jù)的理由和享有的聽證權(quán)利，行政相對(duì)人有權(quán)利表達(dá)自己的意見、提供相應(yīng)的證據(jù)以及行政機(jī)關(guān)聽取行政相對(duì)人的意見、接收行政相對(duì)人提供的證據(jù)的程序所構(gòu)成的一項(xiàng)法律制度[6]。由于聽證制度是從西方引進(jìn)的，因此，在我國的運(yùn)用并不普遍。合法正當(dāng)?shù)穆犠C程序主要有如下的基本內(nèi)容：(1)告知和通知；(2)公開聽證；(3)委托代理；(4)對(duì)抗辯論；(5)制作筆錄。聽證程序必須要通過聽證筆錄的方式予以留存，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)以聽證筆錄作為作出行政決定的唯一依據(jù)[7]。

為防止政府濫用征海權(quán)，應(yīng)在擬征海公告發(fā)布后，立即就海域征收是否滿足公共利益進(jìn)行聽證，鼓勵(lì)公眾參與及表達(dá)，發(fā)揮聽證的積極作用。在征收補(bǔ)償方案確定環(huán)節(jié)，可以先由征收機(jī)關(guān)與被征收人在平等的基礎(chǔ)上共同協(xié)商確定征收補(bǔ)償方案，雙方可以就補(bǔ)償金額提出自己的報(bào)價(jià)，如果雙方提出的報(bào)價(jià)差距過大，且雙方難以達(dá)成一致的意見，則引入獨(dú)立的第三方價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)該問題進(jìn)行公正的評(píng)估或者通過聽證會(huì)對(duì)補(bǔ)償金額予以確定。

(四)完善被征收人救濟(jì)措施

如何解決海域征收程序中存在的爭(zhēng)議不僅關(guān)系到海域征收是否能夠順利進(jìn)行，也關(guān)系到一系列國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題和社會(huì)問題。因此，合理的爭(zhēng)議解決程序可以有效解決海域征收中遇到的各種問題，避免問題擴(kuò)大。除了行政機(jī)關(guān)的調(diào)解、裁決和行政復(fù)議外，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人尋求司法救濟(jì)的權(quán)利。

目前，我國海域征收中的爭(zhēng)議主要是對(duì)征海行為的合法性產(chǎn)生疑議而引發(fā)的爭(zhēng)議以及對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和金額等引發(fā)的爭(zhēng)議。對(duì)被征收人救濟(jì)措施的完善也要相應(yīng)的從這些爭(zhēng)議入手。對(duì)海域征收的合法性的疑議引發(fā)的爭(zhēng)議，應(yīng)明確其應(yīng)由行政復(fù)議法、行政訴訟法調(diào)整。對(duì)于因征收補(bǔ)償問題引發(fā)的糾紛，其問題相對(duì)較多，這也應(yīng)當(dāng)是我們完善被征收人征收救濟(jì)措施的重點(diǎn)。對(duì)這類案件也應(yīng)明確納入行政復(fù)議和行政訴訟的范圍中來。此外，為杜絕此類糾紛的發(fā)生，還要從完善征海程序、保障被征收人合法權(quán)益的視角出發(fā)，建立完善的海域征收程序。

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[7]黃學(xué)賢.聽證筆錄在行政決定中的意義[J].蘇州大學(xué)學(xué)報(bào),1999(4).

責(zé)任編輯：董 柯

2017-02-16

馬春曉(1990-)，男，山東臨沂人，山東科技大學(xué)文法學(xué)院2014級(jí)環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)專業(yè)碩士研究生，研究方向?yàn)樽匀毁Y源法。

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