劉鳳云

（中共阜陽(yáng)市委黨校 綜合教研室，安徽 阜陽(yáng) 236000）

基于法治視角下和諧拆遷問題研究

劉鳳云

（中共阜陽(yáng)市委黨校 綜合教研室，安徽 阜陽(yáng) 236000）

我國(guó)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展以及城鎮(zhèn)化速度的不斷加快，導(dǎo)致出現(xiàn)了許多與拆遷相關(guān)的矛盾。應(yīng)在了解拆遷的重要性和明確被拆遷戶合法利益保障的基礎(chǔ)上，深入分析和探討拆遷過程所隱含的問題，借鑒西方法治的優(yōu)勢(shì)和經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建基于法治視角，適合我國(guó)實(shí)際情況的和諧拆遷模式。

法治視角；和諧拆遷；構(gòu)建

人們一提起“拆遷”這個(gè)話題，首先會(huì)想到的是“強(qiáng)拆”“釘子戶”等政府與被拆遷戶之間的對(duì)抗行為。拆遷本是城市現(xiàn)代化建設(shè)的一部分，但由于國(guó)家的強(qiáng)制介入造成一系列的問題發(fā)生，進(jìn)而引起社會(huì)大眾的廣泛關(guān)注。現(xiàn)代政府權(quán)力運(yùn)作主要依靠的是法治，規(guī)定并約束了公民權(quán)利以及政府權(quán)力的廣度和深度。人類在沒有建立更好的社會(huì)模式之前，就已經(jīng)建立了具有實(shí)踐性、知識(shí)性的法治，是社會(huì)進(jìn)步和社會(huì)文明的成果之一。所以，要不斷思考如何基于法治的視角構(gòu)建和諧拆遷模式，本文根據(jù)強(qiáng)制拆遷的不合理之處分析和探討關(guān)于和諧拆遷構(gòu)建的問題。

一、強(qiáng)制拆遷的不合理之處

良好的法治秩序是在國(guó)民對(duì)法律足夠信任的基礎(chǔ)之上建立的。所以，國(guó)民所信任的法律應(yīng)是正義的，一旦國(guó)民開始被自己所信仰的法律傷害時(shí)，國(guó)民就會(huì)質(zhì)疑法治所具備的價(jià)值。由此可見，法律正義性是進(jìn)行法治和維護(hù)法治的重要前提，雖然正義變化莫測(cè)，無(wú)法捉摸，但是對(duì)于法治來(lái)說，我們?cè)谡x前并不是無(wú)從下手，現(xiàn)階段拆遷急需要解決的問題就是程序正義和實(shí)體正義之間的關(guān)系。

（一）程序考察的視角

通過程序考察的視角，關(guān)于拆遷問題的法律法規(guī)普遍存在一定的邏輯混亂和效力過低的現(xiàn)象。我國(guó)關(guān)于拆遷的法律制度，無(wú)論是國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)還是地方立法，都存在不同的法律淵源?，F(xiàn)階段拆遷法律在實(shí)際過程中存在混亂使用的現(xiàn)象，并體現(xiàn)出復(fù)雜無(wú)序、矛盾重復(fù)的外部特征，這其中的原因在于拆遷法律缺乏法律文本構(gòu)成且結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)慕M合，導(dǎo)致從行政程序指導(dǎo)實(shí)踐行為時(shí)，政府對(duì)相應(yīng)拆遷問題的功能發(fā)揮及權(quán)重過大。如果長(zhǎng)時(shí)間地這樣進(jìn)行，人們會(huì)不再信任國(guó)家機(jī)關(guān)，從而失去對(duì)法治的信任。從法律效力的層面分析，此條例在某些方面與我國(guó)《立法法》的相關(guān)規(guī)定不太吻合，并且自身還缺乏一定的立法技術(shù)和邏輯矛盾，還不能表明拆遷制度應(yīng)具備一定的法律正當(dāng)性。

（二）實(shí)體考察的視角

通過實(shí)體考察的視角，我們可以得知導(dǎo)致拆遷矛盾不斷激烈的根本原因是義務(wù)權(quán)利的嚴(yán)重不平衡與拆遷法律制度不健全?，F(xiàn)階段關(guān)于拆遷最有效力也是最直接的法律文件是1991年國(guó)務(wù)院通過的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，隨后在2001年修訂，但是這款條例引起了許多人的質(zhì)疑，主要是因?yàn)樵摽顥l例中只規(guī)范了拆遷過程中的相關(guān)問題，并沒有實(shí)質(zhì)地指出誰(shuí)應(yīng)該解決拆遷過程中發(fā)生的問題，其隱藏的含義就是：拆遷是必然會(huì)發(fā)生的事情，并且是由當(dāng)?shù)卣疀Q定的，被拆遷人與拆遷人之間的對(duì)話只能局限于補(bǔ)償問題。如果這樣立法的話，嚴(yán)重危害了公民自身的私有財(cái)產(chǎn)，并且為行政機(jī)構(gòu)提供了法律保障，為強(qiáng)制性拆遷提供了合法的法律依據(jù)。一方面，這款條例嚴(yán)重危害了公民的私有財(cái)產(chǎn)。根據(jù)實(shí)體正義的角度分析，這款條例沒有遵循憲法以及其他法律的相關(guān)要求，嚴(yán)重影響了被拆遷人自身處置財(cái)產(chǎn)的權(quán)利。被拆遷人由于這款條例的規(guī)定，在拆遷的過程中必須無(wú)條件統(tǒng)一拆遷，并且無(wú)權(quán)拒絕，由此可見，被拆遷人的私有財(cái)產(chǎn)受到了嚴(yán)重的侵犯。另一方面，被拆遷人的義務(wù)和權(quán)利由于過低的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)而處于心理嚴(yán)重失衡的狀態(tài)。目前許多拆遷糾紛發(fā)生的具體原因都是由于大多數(shù)的拆遷人制定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低而導(dǎo)致的?，F(xiàn)階段的拆遷制度嚴(yán)重缺少公平正義的評(píng)估程序和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。地方政府往往在拆遷的過程中運(yùn)用這條法律，打著公共利益的口號(hào)進(jìn)行拆遷，不斷壓低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但是這樣最終導(dǎo)致了政府與被拆遷人之間的對(duì)立關(guān)系，進(jìn)而對(duì)社會(huì)的團(tuán)結(jié)和安定產(chǎn)生了極大的影響。

二、對(duì)拆遷的整體認(rèn)知

城市建設(shè)的重要途徑和內(nèi)容之一就是舊城改造，而舊城改造的基礎(chǔ)和前提就是拆遷，拆遷工作進(jìn)行得是否順利則是影響城市建設(shè)和舊城改造的重要問題。現(xiàn)階段，拆遷工作主要是依靠政府的主導(dǎo)，運(yùn)用行政手段實(shí)施市場(chǎng)化的行為，同時(shí)在政府的監(jiān)督之下完成這項(xiàng)工作。首先，在拆遷的實(shí)施過程中，盡管有市場(chǎng)手段的拆遷運(yùn)用，但也不可以缺少政府的一定監(jiān)督和行政支持，政府的號(hào)召力和公信力、政府的監(jiān)督與支持、政府依法行政的職能都對(duì)拆遷的順利進(jìn)行奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，充分發(fā)揮了對(duì)其的保障和監(jiān)督作用，同時(shí)確保拆遷工作有效和規(guī)范。通過政府對(duì)市場(chǎng)行為的監(jiān)督和支持，并且市場(chǎng)的手段能夠幫助實(shí)現(xiàn)政府的目的。其次，市場(chǎng)行為是拆遷的實(shí)施過程。舊城改造的土地整理屬于政府的壟斷行為。但是舊城改造的拆遷與實(shí)施卻是具有很強(qiáng)綜合性的市場(chǎng)行為，同時(shí)其中包含了各個(gè)方面的利益，可以說是牽一發(fā)而動(dòng)全身。所以，就需要根據(jù)市場(chǎng)的補(bǔ)償行情，通過市場(chǎng)的手段對(duì)其進(jìn)行拆遷，進(jìn)而保證各方利益的制衡和整合。再次，行政行為是拆遷的前期。政府應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需求以及城市規(guī)劃的綜合要求，通過行政手段來(lái)對(duì)各方的利益需求進(jìn)行整合。根據(jù)各類的政策以及市場(chǎng)的實(shí)際情況，對(duì)資金運(yùn)作、開發(fā)成本、土地成本等進(jìn)行合理的預(yù)算，進(jìn)而交給市場(chǎng)實(shí)施。此外，對(duì)需要進(jìn)行改造的區(qū)域，例如市政道路、危舊房屋、低洼棚戶等進(jìn)行項(xiàng)目包裝、可研論證、前期規(guī)劃以及招商引資等。這是舊城改造和城市建設(shè)的最先實(shí)施的步驟，主要是靠政府來(lái)完成。

拆遷的過程中還存在以下幾點(diǎn)問題：一是補(bǔ)償不合理。拆遷人與被拆遷人并沒有在房屋拆遷的補(bǔ)償安置上達(dá)成一致，拆遷補(bǔ)償價(jià)格與市場(chǎng)實(shí)際價(jià)格相差甚遠(yuǎn)。在房屋拆遷的過程中，存在滯留、挪用、拖欠安置資金等嚴(yán)重現(xiàn)象，導(dǎo)致拆遷戶得不到妥善的處理，失去了生存的環(huán)境，造成“因拆致貧”的現(xiàn)象。而補(bǔ)償范圍過窄、價(jià)格過低，導(dǎo)致拆遷補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)不一樣，出現(xiàn)拆遷補(bǔ)償金額具有較大的差異；二是被拆遷戶沒有參與其中。相關(guān)審批部門和政府部門沒有讓老百姓充分參與到必要的聽證程序之中；三是被拆遷戶漫天要價(jià)，故意為難。有一部分的被拆遷戶缺乏正確的思想道德觀念以及法律意識(shí)，一味地想通過拆遷發(fā)家致富，一旦補(bǔ)償?shù)慕痤~沒有達(dá)到自己的要求，就故意為難拆遷人員，尋釁滋事；四是政府執(zhí)法部門的角色問題。在被拆遷戶與開發(fā)商之間發(fā)生沖突和矛盾時(shí)，有一部分的政府執(zhí)法部門并沒有站在同一水平線上解決和調(diào)節(jié)這些矛盾，而是與開發(fā)商一起去打壓這些所謂的“釘子戶”，甚至有些地方政府運(yùn)用暴力的手段去壓制，造成暴力血腥事件的發(fā)生。除此之外，拆遷對(duì)社會(huì)發(fā)展具有重要的促進(jìn)作用，如果不進(jìn)行拆遷是無(wú)法完成舊城改造的，就更談不上城市的現(xiàn)代化建設(shè)和城市化建設(shè)了，也無(wú)法滿足人們逐漸增加的文化需求和物質(zhì)需求，繼而導(dǎo)致城市出現(xiàn)生活不便、購(gòu)物娛樂難、道路擁擠、城市基礎(chǔ)設(shè)施不完善、污染嚴(yán)重等的問題，影響到城市現(xiàn)代化的發(fā)展和建設(shè)。所以在進(jìn)行拆遷的過程中，應(yīng)對(duì)拆遷相關(guān)人員的行為做出明確的規(guī)范，房屋征收的程序也應(yīng)明確，進(jìn)而使拆遷過程更加規(guī)范化和透明化，加強(qiáng)土地征收的效率。這樣能夠降低整體的社會(huì)拆遷成本，加強(qiáng)房屋的有效供給，合理配置土地資源，充分發(fā)揮平抑房?jī)r(jià)的有效作用。

三、基于法治視角下和諧拆遷的具體措施

（一）樹立正確的拆遷觀念，堅(jiān)持以人為本的法治和諧拆遷

政府相關(guān)部門不應(yīng)通過侵犯弱勢(shì)群體利益的形式獲取地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展或財(cái)政收入，應(yīng)消除傳統(tǒng)的陳舊觀念，充分遵循和貫徹法治的核心精神和底線原則，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)每一個(gè)人的平等約束，設(shè)計(jì)、執(zhí)行和遵守保證公民權(quán)利的法律，促進(jìn)人的全面發(fā)展。這一底線原則在每一個(gè)城鎮(zhèn)化建設(shè)的環(huán)節(jié)都有所體現(xiàn)，例如具體的拆遷環(huán)節(jié)、項(xiàng)目的規(guī)劃以及審批，充分地落實(shí)以人為本的政策。同時(shí)由于我國(guó)受到傳統(tǒng)的中央集權(quán)影響，具有人治社會(huì)和權(quán)力本位的發(fā)展慣性，導(dǎo)致我國(guó)即便執(zhí)行法治很長(zhǎng)時(shí)間，也無(wú)法根除傳統(tǒng)的特權(quán)思想以及權(quán)威觀念。所以，我國(guó)法治建設(shè)必須貫徹底線原則和核心精神，解決現(xiàn)階段我國(guó)法治建設(shè)的困境。政府需要通過改革政治體制，利用法律合理配置權(quán)利，保障公權(quán)的范圍是以公民、服務(wù)社會(huì)以及國(guó)家安全為主。同時(shí)還要樹立社會(huì)主義法治觀念。法治應(yīng)服務(wù)于法治觀念，法治觀念則是法治建設(shè)的主導(dǎo)價(jià)值觀和理論基礎(chǔ)，如果沒有正確指導(dǎo)和基礎(chǔ)，就無(wú)法找到正確的科學(xué)的發(fā)展方向，很難推進(jìn)法治建設(shè)的深度和廣度。

（二）采取正確的價(jià)格補(bǔ)償政策，適當(dāng)?shù)剡\(yùn)用合法的強(qiáng)制措施

和諧拆遷應(yīng)根據(jù)我國(guó)的國(guó)情，進(jìn)行以促進(jìn)人的全面發(fā)展為根本的法治化拆遷建設(shè)。首先，實(shí)施區(qū)片綜合價(jià)和綜合年產(chǎn)值。各地應(yīng)在進(jìn)行安置補(bǔ)助費(fèi)和土地補(bǔ)償費(fèi)預(yù)算的過程中，根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況綜合分析地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、區(qū)位條件以及人民生活水平，確定一定范圍內(nèi)的固定預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)。通過采取同一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)對(duì)拆遷工作中的突出問題進(jìn)行一一的解決。其次，對(duì)于不同用地性質(zhì)和投資主體統(tǒng)一價(jià)格。對(duì)于土地所有者的集體經(jīng)濟(jì)組織來(lái)說，人員安置費(fèi)用和土地的使用價(jià)值并不會(huì)因?yàn)橛玫匦再|(zhì)和投資主體的不同而產(chǎn)生巨大的差別，雖然會(huì)導(dǎo)致生產(chǎn)生活環(huán)境發(fā)生一定的變化，但是并不會(huì)影響集體經(jīng)濟(jì)的收益。但是對(duì)于個(gè)體戶來(lái)說，所承受的利益損失會(huì)由于用地性質(zhì)和投資主體的不同而造成不同的結(jié)果。所以，不應(yīng)實(shí)施差別補(bǔ)償待遇，這是不合理的。再次，對(duì)于要挾公共利益的“釘子戶”采取適當(dāng)?shù)膹?qiáng)拆措施。其中公共利益指的是在社會(huì)一定的條件下，多數(shù)人享有的、不具有營(yíng)利性、競(jìng)爭(zhēng)性的共同利益。我國(guó)應(yīng)借鑒一定的國(guó)外拆遷經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于公益性的拆遷進(jìn)行的補(bǔ)償應(yīng)比市場(chǎng)評(píng)估的高，但不能超出一定的范圍。在確定了合法公益性的拆遷項(xiàng)目時(shí)，開始統(tǒng)計(jì)侵占公共利益的“釘子戶”，一旦數(shù)量達(dá)到了一定的百分比，行政機(jī)關(guān)可以依照一定的法律來(lái)采取相應(yīng)的強(qiáng)制措施，并由“釘子戶”自己承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

四、結(jié)語(yǔ)

總而言之，構(gòu)建和諧拆遷應(yīng)在保證促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的前提之下進(jìn)行。促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的實(shí)質(zhì)就是實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展，進(jìn)而為自然和諧、社會(huì)以及人類的可持續(xù)發(fā)展做出巨大的貢獻(xiàn)。這也就表示社會(huì)發(fā)展的方向應(yīng)是建立生態(tài)的法治道路建設(shè)，將自然、社會(huì)以及人類視為一個(gè)整體，不能一味地只注重一方面的發(fā)展。所以，我國(guó)的拆遷法治建設(shè)應(yīng)注重對(duì)法律的豐富和合理設(shè)計(jì)，進(jìn)而為公民的基本人權(quán)提供保障和尊重，有效促進(jìn)社會(huì)、自然以及人的和諧發(fā)展，在促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的同時(shí)，推進(jìn)人的全面發(fā)展。

〔1〕李國(guó)征，黃書賢.沙灃河畔：奏響和諧拆遷曲——河南省漯河市源匯區(qū)陰陽(yáng)趙鎮(zhèn)和諧拆遷紀(jì)實(shí) 〔J〕.農(nóng)村·農(nóng)業(yè)·農(nóng)民 （A版），2012，（7）：487-492.

〔2〕蔣學(xué)舟.“釘子戶”問題成因及推進(jìn)和諧拆遷的對(duì)策措施〔J〕.十堰職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)，2007，（6）：100-102.

〔3〕陳永毅.陽(yáng)光征地和諧拆遷——樂山市市中區(qū)車子鎮(zhèn)征地拆遷的實(shí)踐與啟示〔J〕.中共樂山市委黨校學(xué)報(bào)，2008，（5）：96-98.

D630.8

A

1672-5646（2017）05-0034-03

劉鳳云（1984-），女，安徽渦陽(yáng)人，講師，碩士研究生，研究方向：理論法學(xué)。

（責(zé)任編輯 煜 旸）