劉曉莉，嚴(yán) 海

(東北師范大學(xué) 政法學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130117)

我國(guó)草原生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問題研究

劉曉莉，嚴(yán) 海

(東北師范大學(xué) 政法學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130117)

我國(guó)草原生態(tài)補(bǔ)償存在著補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)整體偏低、草畜平衡與禁牧標(biāo)準(zhǔn)差距過大、草畜平衡標(biāo)準(zhǔn)未作區(qū)分、動(dòng)態(tài)調(diào)整靈活性不足的缺陷，這主要因?yàn)閷?duì)草原生態(tài)價(jià)值和牧民發(fā)展機(jī)會(huì)成本的重視程度不夠、國(guó)家自然和社會(huì)狀況復(fù)雜、缺少市場(chǎng)導(dǎo)向。草原生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)測(cè)定著重于機(jī)會(huì)成本和草原生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值的計(jì)算，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的動(dòng)態(tài)調(diào)整應(yīng)在時(shí)間維度、空間地域維度、存在介入因素時(shí)、與占有草原面積對(duì)應(yīng)關(guān)系這四個(gè)方面展開。

草原生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；機(jī)會(huì)成本；草原生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值；動(dòng)態(tài)調(diào)整

草原生態(tài)補(bǔ)償從其運(yùn)行過程來看主要是一種利用經(jīng)濟(jì)手段調(diào)節(jié)草原相關(guān)者利益關(guān)系的制度安排，因此，與經(jīng)濟(jì)原理密切相關(guān)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問題便成為了草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)暮诵膯栴}。同時(shí)，不同生態(tài)要素間補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)調(diào)順暢是衡量體系性生態(tài)補(bǔ)償制度合理性的重要環(huán)節(jié)，因此，本文針對(duì)草原生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問題進(jìn)行探討時(shí)，也會(huì)適當(dāng)兼顧其他生態(tài)要素的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

一、我國(guó)草原生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的政策沿革

我國(guó)草原生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐始于2003年啟動(dòng)的退牧還草工程。在退牧還草期間，國(guó)家對(duì)牧民進(jìn)行糧食和飼料補(bǔ)助。全年禁牧的，每畝每年補(bǔ)助飼料糧5.5公斤，季節(jié)性休牧按休牧3個(gè)月計(jì)算，每畝每年補(bǔ)助飼料糧1.37公斤。同時(shí)對(duì)于陳化糧數(shù)量超過實(shí)際需要、或當(dāng)?shù)仃惢Z庫(kù)存不足的，按照0.15公斤陳化糧折0.32公斤口糧的標(biāo)準(zhǔn)兌換口糧。退牧還草工程與先期進(jìn)行的退耕還林工程一同成為了當(dāng)時(shí)我國(guó)重要的環(huán)境保護(hù)政策。

2011年農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部印發(fā)了《農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部關(guān)于2011年草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制政策實(shí)施的指導(dǎo)意見》(下文簡(jiǎn)稱“補(bǔ)獎(jiǎng)指導(dǎo)意見”)，我國(guó)草原生態(tài)補(bǔ)償由此邁上一個(gè)新的臺(tái)階。補(bǔ)獎(jiǎng)指導(dǎo)意見規(guī)定，牧戶實(shí)行禁牧的，每年每畝補(bǔ)助6元錢；實(shí)行草畜平衡的，每年每畝補(bǔ)助1.5元錢。第一輪補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策持續(xù)至2015年，在此之后，2016年又出臺(tái)了《新一輪草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策實(shí)施指導(dǎo)意見》(下文簡(jiǎn)稱“新一輪草原補(bǔ)獎(jiǎng)意見”)。新一輪草原補(bǔ)獎(jiǎng)意見將禁牧補(bǔ)助提高到每年每畝7.5元錢，草畜平衡補(bǔ)助提高到每年每畝2.5元錢。

客觀來說，無論是退牧還草工程，還是兩輪草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩膶?shí)施，對(duì)保護(hù)草原生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)牧民增收都是有積極作用的。筆者曾在調(diào)研中*本課題組于2016年10月8日至15日期間赴甘肅、青海兩省針對(duì)草原生態(tài)補(bǔ)償政策的實(shí)施情況展開調(diào)研工作，本文在撰寫過程中，涉及調(diào)研時(shí)所踏足的縣級(jí)及以下行政區(qū)域信息時(shí)，以大寫英文字母代替具體信息。大量走訪牧戶，與牧民進(jìn)行座談，廣大牧民在總體上是肯定草原生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)政策的。同時(shí)，廣大牧民也表示了對(duì)政策更高的期待。這揭示了我國(guó)目前的草原生態(tài)補(bǔ)償政策尚存在著缺陷與不足，尤其在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面表現(xiàn)得更為明顯。

二、我國(guó)草原生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的缺陷分析

(一)缺陷描述

目前我國(guó)草原生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)存在的缺陷如下所述：

1.草原生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)整體偏低

雖然新一輪草原補(bǔ)獎(jiǎng)意見提高了禁牧與草畜平衡的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但從整體上看，我國(guó)目前草原生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)還是偏低的。偏低的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)使牧民的生活得不到有力的保障，部分牧民通過偷牧來滿足自身的經(jīng)濟(jì)需求，這樣便造成了原本該受保護(hù)的草原重新遭到破壞，草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)男Ч蟠蛘劭?。筆者在與青海省Q縣E鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府工作人員座談中了解到，該鎮(zhèn)牧民在實(shí)行草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)咔叭司杖朐?.6萬元左右，實(shí)行草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)吆?，因補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，使牧民的人均收入降至1.2萬元左右，*E鎮(zhèn)牧民在實(shí)行草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)咔昂蟮哪耆司杖霐?shù)據(jù)是通過與鎮(zhèn)政府工作人員的座談而獲取。草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)咴谠撴?zhèn)整體上并沒有起到牧民增收的作用。

2.草畜平衡與禁牧補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差距過大

目前草畜平衡補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與禁牧補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)間存在著較大的差距，這種情況并不合理。因?yàn)椴糠直粍澏椴菪笃胶鈪^(qū)的草原，牧民實(shí)行減畜措施所遭受的經(jīng)濟(jì)損失要高于禁牧區(qū)內(nèi)禁牧的經(jīng)濟(jì)損失，此時(shí)牧民能夠得到的補(bǔ)償款卻低于禁牧得到的補(bǔ)償款。雖然草畜平衡區(qū)內(nèi)仍可有限度地進(jìn)行放牧，但放牧收入加上草畜平衡補(bǔ)償總體上還是有可能低于禁牧補(bǔ)償。另外，筆者在與青海省Q縣草原監(jiān)理站工作人員座談中了解到，因第一輪草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩膶?shí)施使部分禁牧草原植被恢復(fù)狀況較好，監(jiān)理站考慮在第二輪補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)邔?shí)施時(shí)將這部分禁牧區(qū)劃定為草畜平衡區(qū)。如此做法雖與新一輪草原補(bǔ)獎(jiǎng)意見的規(guī)定相符合，但難免會(huì)遇到上述草畜平衡與禁牧補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差距過大所帶來的問題。

3.草畜平衡補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)未進(jìn)行差別區(qū)分

草畜平衡區(qū)內(nèi)可以進(jìn)行有限度的放牧，可放牧的數(shù)量根據(jù)這一區(qū)域草原的載畜量而定，這意味著草畜平衡區(qū)內(nèi)草原生態(tài)狀況和放牧情況較之禁牧區(qū)更加復(fù)雜。但現(xiàn)實(shí)中草畜平衡的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)卻未進(jìn)行差別化的區(qū)分，新一輪草原補(bǔ)獎(jiǎng)意見依舊將草畜平衡的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定為統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，此種做法欠缺合理性。

4.補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整靈活性不足

有學(xué)者指出，草原生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)結(jié)合國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、支付能力和公眾需求進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整[1]76。筆者通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的動(dòng)態(tài)調(diào)整在草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)際運(yùn)行中靈活性明顯不足，不能有效保證草原生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施效果的合理性。例如，筆者在甘肅省酒泉市下轄的S縣調(diào)研時(shí)了解到，該縣被劃分至省內(nèi)的河西荒漠草原區(qū)，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)很低。但該縣人口數(shù)量較少，這使得人均占有草原面積極大。特別是該縣的北部地區(qū)，全地區(qū)面積約3.8萬平方公里，全地區(qū)可補(bǔ)償禁牧草原面積270萬畝，可補(bǔ)償草畜平衡草原面積3 607.37萬畝，而全地區(qū)的人口數(shù)量?jī)H有一千余人。*S縣北部地區(qū)數(shù)據(jù)通過查看縣草原監(jiān)理局繪制的工作地圖而獲取。如此一來，S縣牧民得到的補(bǔ)償款數(shù)量非常之高。相比之下，同處甘肅省內(nèi)的T縣，人均占有草原面積只有35畝左右，雖然T縣被劃分至青藏高原草原區(qū)，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為省內(nèi)最高，但牧民實(shí)際得到的補(bǔ)償款卻很少?？梢?，因補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整的靈活性不足，使得部分地區(qū)和部分牧民在草原生態(tài)補(bǔ)償體系中處于被忽視的地帶。

(二)原因分析

我國(guó)草原生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)出現(xiàn)如上缺陷的主要原因包括以下幾個(gè)方面：

1.生態(tài)觀念偏差，對(duì)草原生態(tài)價(jià)值的重視不夠

草原具有巨大的生態(tài)價(jià)值，而我國(guó)長(zhǎng)期對(duì)此缺乏明確的認(rèn)識(shí)。“在傳統(tǒng)文化中鄙視草的詞匯隨處可見……這種輕視草原的錯(cuò)誤觀念，給草原生態(tài)保護(hù)帶來極大的負(fù)面影響?！盵2]89生態(tài)觀念的偏差，使國(guó)家在制定草原生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，對(duì)草原生態(tài)價(jià)值的重視程度不夠，進(jìn)而導(dǎo)致補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的偏低。與此相對(duì)照的是，森林生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要明顯高于草原，甚至部分地方政府會(huì)有針對(duì)森林生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶ｉT政策和財(cái)政計(jì)劃。

2.草原生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)未充分顧及發(fā)展機(jī)會(huì)成本

在目前的草原生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定在經(jīng)濟(jì)成本方面更多的是考慮了牧民的直接成本*當(dāng)然，目前對(duì)直接成本的考慮也并非完全充分、合理的。，卻并未充分顧及發(fā)展機(jī)會(huì)成本。誠(chéng)然，發(fā)展機(jī)會(huì)成本的計(jì)算具有很強(qiáng)的不穩(wěn)定性和不精確性，但如果完全不顧及牧民這一部分成本的存在，勢(shì)必會(huì)造成草原生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的不合理。

3.我國(guó)幅員遼闊，自然與社會(huì)狀況皆復(fù)雜多變

我國(guó)幅員遼闊，人口眾多，地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r差異也很大。這些情況造成了草原生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定在我國(guó)是件極為復(fù)雜的事情。從時(shí)間維度看，固定不變的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的節(jié)奏與規(guī)律；從空間地域維度看，不加區(qū)分的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不能有效反映不同地域的草原生態(tài)價(jià)值；從存在介入因素的角度看，對(duì)象單一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)阻礙實(shí)現(xiàn)草原生態(tài)補(bǔ)償所指向的草原生態(tài)保護(hù)；從與占有草原面積的對(duì)應(yīng)關(guān)系來看，集中統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)僅實(shí)現(xiàn)了形式公平，缺失實(shí)質(zhì)公平。

4.我國(guó)草原生態(tài)補(bǔ)償尚缺少市場(chǎng)資源配置導(dǎo)向

我國(guó)目前的草原生態(tài)補(bǔ)償以財(cái)政補(bǔ)貼為主要形式進(jìn)行，尚缺少市場(chǎng)的導(dǎo)向作用。缺少市場(chǎng)對(duì)資源的配置，單純依靠政策性補(bǔ)貼進(jìn)行草原生態(tài)補(bǔ)償，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)便會(huì)帶有濃厚的計(jì)劃性色彩，不能真實(shí)反映經(jīng)濟(jì)規(guī)律，而生態(tài)補(bǔ)償就其運(yùn)行過程來看本就是一種經(jīng)濟(jì)手段。

三、我國(guó)草原生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)測(cè)定方法

草原生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)測(cè)定旨在通過對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)各種影響因素進(jìn)行分析計(jì)算后而劃定可供參考的數(shù)值，因政府主導(dǎo)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)往往以政策性文件的形式確定，所以一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的數(shù)值首先應(yīng)該被提供出來。在已有研究中，普遍認(rèn)同的草原生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的影響因素主要包括直接經(jīng)濟(jì)成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本和草原生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值[3]125。對(duì)三種影響因素的測(cè)定都存在著不同的方法，同時(shí)，在各種因素的測(cè)定過程中也都有值得商榷的問題。

(一)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的測(cè)定

草原生態(tài)補(bǔ)償所需測(cè)定的經(jīng)濟(jì)價(jià)值通常包含牧民因保護(hù)草原而喪失的直接經(jīng)濟(jì)成本和發(fā)展機(jī)會(huì)成本，但是嚴(yán)格說來，直接成本和機(jī)會(huì)成本的分類更多的是一種基于計(jì)算方法的分類，而不是簡(jiǎn)單的并列關(guān)系。因此，改進(jìn)我國(guó)草原生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在經(jīng)濟(jì)價(jià)值上的測(cè)定，主要是一種計(jì)算方法上的改變，由直接成本計(jì)算法改變?yōu)闄C(jī)會(huì)成本計(jì)算法。

1.禁牧機(jī)會(huì)成本的測(cè)定

利用機(jī)會(huì)成本計(jì)算方法測(cè)定禁牧補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，具體的計(jì)算模型和參照的數(shù)據(jù)會(huì)有很大程度的不同，所以得出的結(jié)論體現(xiàn)出非常大的差異性。例如有學(xué)者利用最小數(shù)據(jù)方法估算甘肅省瑪曲縣禁牧的最佳補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為116.79元/畝[4]28-38，而另有學(xué)者根據(jù)意愿調(diào)查法估算內(nèi)蒙古錫林郭勒盟草原禁牧的平均受償意愿為5.73元/畝[5]747-751?？梢?，機(jī)會(huì)成本計(jì)算法雖然具有合理性，但計(jì)算具有極大的不穩(wěn)定性。在現(xiàn)有研究中，研究結(jié)論與政策性標(biāo)準(zhǔn)較為貼近的是禁牧補(bǔ)償平均為8.21元/畝[6]63-68，該結(jié)論是結(jié)合調(diào)研做出的，因調(diào)研時(shí)間在2016年之前，所以8.21元/畝的標(biāo)準(zhǔn)較2011年補(bǔ)獎(jiǎng)指導(dǎo)意見的標(biāo)準(zhǔn)上浮2.21元。若結(jié)合新一輪草原補(bǔ)獎(jiǎng)意見的規(guī)定，總體數(shù)值還應(yīng)隨之提高。同時(shí)，筆者在甘肅省T縣調(diào)研時(shí)曾了解到該縣牧民自身理想中的補(bǔ)償數(shù)額約為現(xiàn)在的2倍左右。綜合其他學(xué)者的研究成果和筆者調(diào)研的經(jīng)歷，在排除后述草原生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值影響因素后，筆者建議草原生態(tài)補(bǔ)償中禁牧機(jī)會(huì)成本補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)定為10元/畝較為合理，且在當(dāng)下是易于實(shí)現(xiàn)的。

2.草畜平衡機(jī)會(huì)成本的測(cè)定

草畜平衡區(qū)內(nèi)生態(tài)狀況和放牧狀況較禁牧區(qū)更為復(fù)雜，所以草畜平衡機(jī)會(huì)成本的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)視不同情況而有所區(qū)分*事實(shí)上，禁牧區(qū)本也應(yīng)按照具體的生態(tài)狀況和禁牧機(jī)會(huì)成本喪失狀況而采取差別化的補(bǔ)償，但從政策的穩(wěn)定性角度出發(fā)，筆者建議禁牧補(bǔ)償應(yīng)暫采取統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。。但是如此一來，草畜平衡的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)便成為一個(gè)無法確定的標(biāo)準(zhǔn)，甚至說不能稱其為標(biāo)準(zhǔn)。因此，本著穩(wěn)妥可行的思路，筆者建議將草畜平衡機(jī)會(huì)成本補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定為三個(gè)等級(jí)，最低等級(jí)為現(xiàn)行草畜平衡標(biāo)準(zhǔn)2.5元/畝，最高等級(jí)與禁牧標(biāo)準(zhǔn)等同為10元/畝，中間等級(jí)取二者中間值6.5元/畝。等級(jí)的確定以減畜量為主要考察因素，并結(jié)合草畜平衡區(qū)內(nèi)的生態(tài)狀況和牧民占有草地面積等因素綜合考察。

(二)草原生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值的測(cè)定

草原生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值的測(cè)定是通過計(jì)算草原生態(tài)價(jià)值而得出對(duì)應(yīng)的經(jīng)濟(jì)數(shù)額，基于生態(tài)管理的必需，自然科學(xué)一直致力于計(jì)算整體及各種要素的生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)價(jià)值。有學(xué)者指出，“生態(tài)補(bǔ)償量必須考慮的是生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價(jià)值增量，而不是生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價(jià)值總量……生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價(jià)值量只是生態(tài)補(bǔ)償?shù)那疤岷屠碛?，而不是生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。”[1]73筆者贊同草原生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)對(duì)草原生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值的測(cè)定應(yīng)以服務(wù)價(jià)值增量為依據(jù)，然而這在當(dāng)下也還是有問題的。計(jì)算草原生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)價(jià)值總量已屬不易，而增量的計(jì)算更加復(fù)雜，能否保證計(jì)算的合理性首先就是有疑問的。另外，按照增量依據(jù)論學(xué)者的設(shè)定，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的價(jià)值增量似乎更適宜在市場(chǎng)主導(dǎo)型草原生態(tài)補(bǔ)償階段予以計(jì)算和使用。據(jù)此而言，當(dāng)下我國(guó)立即采取將草原生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)價(jià)值增量作為草原生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的測(cè)定因素之一有過于急迫之嫌。

對(duì)增量的采納顯得過于急迫，對(duì)總量的計(jì)算又無法直接當(dāng)作補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，草原生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)價(jià)值似乎對(duì)當(dāng)下草原生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的測(cè)定無多大意義，但事實(shí)上卻并非如此。如本文開篇所言，不同生態(tài)要素間生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)順暢，此時(shí)，不同生態(tài)要素的生態(tài)服務(wù)價(jià)值總量便顯得極為重要，它是協(xié)調(diào)各要素生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的重要參照。對(duì)于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值的計(jì)算在自然科學(xué)界存在著不同的方法和結(jié)論，本文采納較新的研究成果，選取森林、草地、沼澤濕地*因分類標(biāo)準(zhǔn)的不同，沼澤濕地有時(shí)常被劃分至草地生態(tài)要素內(nèi)。本文參照原研究成果的分類方式，將沼澤濕地劃分為單獨(dú)一類生態(tài)要素。、河流湖泊、海洋、耕地六類典型生態(tài)要素的生態(tài)服務(wù)價(jià)值進(jìn)行比較。蔡中華等(2014)計(jì)算出的以上六類生態(tài)要素的單位生態(tài)服務(wù)價(jià)值分別為：森林18 649.1美元/hm2·a、草地3 119.4美元/hm2·a、沼澤濕地263 265.6美元/hm2·a、河流湖泊114 234.2美元/hm2·a、海洋7 166.5美元/hm2·a、耕地1 237美元/hm2·a[7]17。比較不同生態(tài)要素的生態(tài)服務(wù)價(jià)值在今后生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的過程中，對(duì)計(jì)算價(jià)值增量有一定的幫助作用。但在當(dāng)下，尚無法根據(jù)不同的生態(tài)服務(wù)價(jià)值直接進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的比例換算，這是因?yàn)椴煌鷳B(tài)要素間進(jìn)行比例換算要以某一生態(tài)要素為參照，而這一要素的選取本身就頗費(fèi)周折；同時(shí)，我國(guó)全領(lǐng)域的生態(tài)補(bǔ)償在當(dāng)下基本都是以政策性形式存在，普遍存在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低的問題，如果以某一要素為參照，按照生態(tài)服務(wù)價(jià)值進(jìn)行比例換算，那很可能得到的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)會(huì)更低。不同生態(tài)要素生態(tài)服務(wù)價(jià)值的計(jì)算及比較在當(dāng)下的意義在于為生態(tài)補(bǔ)償確立增益性的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并以較低價(jià)值的要素為參照，進(jìn)行相應(yīng)的倍數(shù)加成。據(jù)此，筆者建議，設(shè)耕地生態(tài)服務(wù)價(jià)值增益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為每年X元/畝，其他要素依次加倍，則草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)纳鷳B(tài)服務(wù)價(jià)值增益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為每年2.5X元/畝*因沼澤濕地在實(shí)際中基本不存在禁牧和草畜平衡的需求，所以該倍數(shù)加成考慮的是可以用于放牧的草地資源。。需要強(qiáng)調(diào)的是，增益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)并非上述草原生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值的增量，而是在增量較難測(cè)定、且當(dāng)下不適宜采用的情況下，為表明草原生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值因素而增設(shè)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)了對(duì)生態(tài)系統(tǒng)價(jià)值的重視。

綜合以上分析，筆者認(rèn)為，草原生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)需結(jié)合機(jī)會(huì)成本標(biāo)準(zhǔn)和生態(tài)服務(wù)價(jià)值增益標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)上述兩個(gè)方面因素的分析，我國(guó)草原生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)測(cè)定結(jié)果為：禁牧補(bǔ)償每年10+2.5X元/畝，草畜平衡補(bǔ)償分為10+2.5X元/畝、6.5+2.5X元/畝、2.5+2.5X元/畝三個(gè)等級(jí)。X的數(shù)值因不是基于某種計(jì)算方法而測(cè)定出的結(jié)果，所以其更多需要考慮的是國(guó)家當(dāng)前的財(cái)政投入能力。據(jù)此，筆者建議，當(dāng)下可行的做法是，將X的數(shù)值暫設(shè)定為最小的正整數(shù)1。如此一來，當(dāng)下我國(guó)草原生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)最終的基礎(chǔ)測(cè)定數(shù)值為：禁牧補(bǔ)償每年12.5元/畝，草畜平衡補(bǔ)償分為12.5元/畝、8元/畝、5元/畝三個(gè)等級(jí)。同時(shí)，因X為可變量，所以X的數(shù)值還可以根據(jù)具體需要進(jìn)行動(dòng)態(tài)性的調(diào)整。

四、我國(guó)草原生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的動(dòng)態(tài)調(diào)整規(guī)則

我國(guó)幅員遼闊，不同地區(qū)草地的生態(tài)狀況和當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r差異很大，因此需要對(duì)基礎(chǔ)性的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行適度的動(dòng)態(tài)調(diào)整。筆者認(rèn)為，草原生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的動(dòng)態(tài)調(diào)整應(yīng)在以下四個(gè)方面予以展開：

第一，時(shí)間維度的動(dòng)態(tài)調(diào)整。從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度看，逐步建立市場(chǎng)主導(dǎo)、政府監(jiān)管的草原生態(tài)補(bǔ)償制度是合理的，可以更為有效地促進(jìn)“人類環(huán)境權(quán)與生存權(quán)、發(fā)展權(quán)之間沖突的協(xié)調(diào)”[8]201。但是，市場(chǎng)主導(dǎo)型草原生態(tài)補(bǔ)償制度的建立需要一定的過程，在這期間也需要解決許多問題。在向市場(chǎng)化轉(zhuǎn)向的過程中，政府主導(dǎo)型草原生態(tài)補(bǔ)償制度在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問題上應(yīng)分階段不斷進(jìn)行完善，前述其他學(xué)者研究成果中所設(shè)計(jì)的草原生態(tài)補(bǔ)償五個(gè)發(fā)展階段具有參考的價(jià)值。本文所測(cè)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)含有X的變量，國(guó)家可根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律不斷提高X的數(shù)值，在草原生態(tài)補(bǔ)償發(fā)展到較為成熟的階段，X變量應(yīng)逐步以更加科學(xué)的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值增量來取代。

第二，空間地域維度的動(dòng)態(tài)調(diào)整。根據(jù)不同地域的生態(tài)狀況和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，調(diào)整相應(yīng)的草原生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是當(dāng)下已經(jīng)被部分省份適用的調(diào)整方法。目前空間地域維度的調(diào)整在行政層級(jí)上還僅限于省級(jí)草原監(jiān)理機(jī)關(guān)對(duì)省區(qū)內(nèi)草原生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行地區(qū)性調(diào)整，在今后的發(fā)展方向中，可以嘗試逐步將調(diào)整權(quán)限下放，即在地級(jí)甚至在縣級(jí)機(jī)關(guān)層面，更加具體、有針對(duì)性地調(diào)整本區(qū)域內(nèi)草原生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

第三，存在介入因素時(shí)的動(dòng)態(tài)調(diào)整。筆者在甘肅省Q縣E鎮(zhèn)的調(diào)研中通過與牧民座談了解到，部分進(jìn)行禁牧的草地區(qū)，因缺少了人們的生產(chǎn)活動(dòng)，許多野生動(dòng)物便會(huì)肆虐草地。而草原地區(qū)通常又沒有足夠的資金增設(shè)維護(hù)設(shè)施，如此草地資源在人們已經(jīng)停止放牧的情況下，反倒遭到了自然性的破壞，草原生態(tài)補(bǔ)償沒能真正起到保護(hù)草原的作用。類似的情況不僅包括野生動(dòng)物的侵襲，還包括其他類型的自然性破壞。當(dāng)存在草原自然性破壞的介入因素時(shí)，草原生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)便應(yīng)進(jìn)行一定程度的動(dòng)態(tài)調(diào)整。在具體操作時(shí)，可將對(duì)于草原本身進(jìn)行防護(hù)的這部分補(bǔ)償轉(zhuǎn)化為一定比例的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，同樣給予牧民，使其有充足的資金增設(shè)草原的維護(hù)設(shè)施。

第四，與占有草原面積對(duì)應(yīng)關(guān)系的動(dòng)態(tài)調(diào)整。牧民占有草原面積的大小直接影響能夠得到的草原生態(tài)補(bǔ)償款的多少，這對(duì)占有草原面積較小的牧民來說是極為不利的。在今后草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)陌l(fā)展與完善過程中，可以嘗試補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與占有草原面積對(duì)應(yīng)關(guān)系的動(dòng)態(tài)調(diào)整，將占有草原面積劃分為不同的層級(jí)，在較低層級(jí)內(nèi)(即占有草地面積較小)，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)適度提高，而層級(jí)提高則補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行適度降低，以實(shí)現(xiàn)草原生態(tài)補(bǔ)償實(shí)質(zhì)性的公平。

[1] 鞏芳，常青.我國(guó)政府主導(dǎo)型草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建與應(yīng)用研究[M].北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2012.

[2] 劉曉莉.我國(guó)草原生態(tài)補(bǔ)償法律制度反思[J].東北師大學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2016(4).

[3] 洪冬星.草原生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償機(jī)制——基于中國(guó)西部地區(qū)的研究[M].北京：經(jīng)濟(jì)管理出版社，2012.

[4] 韋惠蘭，宗鑫.禁牧草地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問題研究——基于最小數(shù)據(jù)方法在瑪曲縣的運(yùn)用[J].自然資源學(xué)報(bào)，2016(1).

[5] 楊光梅，等.基于CVM方法分析牧民對(duì)禁牧政策的受償意愿——以錫林郭勒草原為例[J].生態(tài)環(huán)境，2006(4).

[6] 胡振通，等.基于機(jī)會(huì)成本法的草原生態(tài)補(bǔ)償中禁牧補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)的估算[J].干旱區(qū)資源與環(huán)境，2017(2).

[7] 蔡中華，等.中國(guó)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值的再計(jì)算[J].生態(tài)經(jīng)濟(jì)，2014(2).

[8] 劉曉莉.中國(guó)草原保護(hù)法律制度研究[M].北京：人民出版社，2015.

[責(zé)任編輯：秦衛(wèi)波]

TheStudyofStandardofChineseGrasslandEco-compensation

LIU Xiao-li，YAN Hai

(College of Politics and Law，Northeast Normal University，Changchun 130117，China)

In China，the grassland eco-compensation is flawed. It contains low compensation standard，large gap between grassland-livestock balance standard and grazing prohibition standard，no distinction of grassland-livestock balance，no flexibility of dynamic regulation. This is mainly because of ignoring ecological value of grassland and herdsman developing opportunity cost，complicated situation of national nature and society，lack of market orientation. Grassland eco-compensation standard measurement focuses on the basis of opportunity cost and grassland ecosystem services value calculation. The dynamic adjustment of compensation standard should exist in regional time dimension，space dimension，intervention factors，and take possession of grassland area of corresponding relation between the four aspects.

Grassland Eco-compensation Standard；Opportunity Cost；the Value of Grassland Ecosystem Services；Dynamic Regulation

10.16164/j.cnki.22-1062/c.2017.06.019

2016-08-04

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目(15BMZ076)。

劉曉莉(1963-)，女，內(nèi)蒙古通遼人，東北師范大學(xué)政法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師； 嚴(yán)海(1988-)，男，遼寧丹東人，東北師范大學(xué)政法學(xué)院博士研究生。

D922.64

A

1001-6201(2017)06-0097-05