程平+喻勇

摘 要： 通過分析竹山縣在工程實施過程中，按照天保政策、工程實施方案和上級對森林資源管護的實施要求，積極采取有效措施推進天保工程森林資源管護各項工作，促進工程建設取得階段性的管護成效。

關鍵詞： 竹山；天保工程；現狀；發(fā)展；對策

中圖分類號： S718.5 文獻標識碼：A 文章編號：1004-3020（2017）01-0066-05

1998年入汛后，中國長江發(fā)生了繼1954年后的又一次全流域性大洪水，災難空前，損失慘重，舉國震驚。災難不僅給人們帶來深刻的教訓，而且也使人們清醒地認識到生態(tài)環(huán)境建設的重要性。為維護國土生態(tài)安全，實現林區(qū)產業(yè)結構調整優(yōu)化，促進地方經濟社會可持續(xù)發(fā)展，國家于2001年開展實施了天然林資源保護工程。

通過一期工程建設，竹山縣的森林資源得到了休養(yǎng)生息，天然林資源呈恢復性增長，森林資源質量逐步提高，森林群落結構趨于穩(wěn)定，水源涵養(yǎng)能力明顯增強，水土流失強度逐年降低，森林調節(jié)氣候和農業(yè)生產環(huán)境能力顯著增強，人居環(huán)境得到有效改善。林區(qū)生產觀念和生活方式迅速轉變，大力發(fā)展經濟林、林下種植和林產品加工業(yè)，拓寬了社會就業(yè)渠道，拉動了農民增收。同時，森林旅游、濕地旅游、景觀旅游等旅游產業(yè)快速崛起，森林的生態(tài)、經濟、社會價值逐步顯現。

1 工程現狀

竹山縣天保二期工程主要建設任務是繼續(xù)實施天然林停伐、資源管護、公益林建設、公益林生態(tài)補償、森林撫育以及職工轉崗就業(yè)、社會保障等。二期前五年，竹山縣完成了13.75萬hm2森林管護、公益林建設0.64萬hm2、森林撫育0.56萬hm2、木材停伐減產44.9萬m3、繳納職工五險1 138萬元。二期工程的實施，既是對一期建設成果的鞏固，更是進一步維護生態(tài)安全、提高林地生產力、推進產業(yè)結構調整、促進縣域經濟發(fā)展，最終實現產業(yè)富民、精準脫貧、生態(tài)文明這一可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要保障。

2 工程主要目標

根據湖北省林業(yè)廳批復的《竹山縣天然林資源保護工程二期實施方案》，通過工程的實施，使全縣13.75萬hm2的森林資源得到切實保護，全面停止對天然林的采伐，調減木材產量，努力構建漢水流域穩(wěn)定的森林生態(tài)屏障，實現森林資源從恢復性增長進一步向質量提高轉變，到2020年，全縣預計新增森林面積1.53萬hm2，活立木蓄積達到1 245萬m3，森林覆蓋率從51.23%提高到57.58%。生態(tài)狀況從逐步好轉進一步向明顯改善轉變，全縣水土流失明顯減少，每年減少水土流失81.2萬t，增加蓄水253.8萬m3。大力實施林業(yè)產業(yè)結構的調整，保證林業(yè)經濟以4%的速度增長，到2020年該縣林業(yè)生產總產值達到71 792萬元（按2010年不變價計，2010年林業(yè)總產值38 500萬元）。

3 工程主要任務

竹山縣天然林保護工程二期建設期十年，即2011～2020年，主要建設任務：一是繼續(xù)停止天然林商品性采伐，調減木材產量；二是管護森林面積13.75萬hm2，其中國有林管護5萬hm2，集體所有國家級生態(tài)公益林6.05萬hm2，集體所有地方生態(tài)公益林2.70萬hm2；三是完成公益林建設1.35萬hm2，其中人工造林0.16萬hm2、封山育林1.19萬hm2；四是完成國有林中幼齡林撫育1.41萬hm2，其中幼齡林0.33萬hm2，中齡林1.08萬hm2；五是完成政策性、社會性支出補助56人，其中公檢法司51人，醫(yī)療衛(wèi)生5人；六是保障和改善民生，足額繳納全縣355名森工企業(yè)在崗職工的基本養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育等五項保險。

4 工程管理情況評估

4.1 組織管理

2012年，竹山縣成立了天然林資源保護二期工程建設工作領導小組，縣長任組長，分管副縣長任副組長，相關部門為成員，領導小組負責工程建設的組織協(xié)調與管理工作。同時保留一期成立的天保中心，核定全額撥款事業(yè)編制3名，天保工程管理中心具體負責工程的組織實施、規(guī)劃設計及日常管理等工作。明確17個鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站為天然林資源管護站，4個林場為天然林資源管護所，堵河源自然保護區(qū)管理局為保護區(qū)管理站。全縣共計22個管護站（所），具體負責各區(qū)域森林資源日常管護管理工作?？h天保中心設立檔案室，明確了1名專人負責檔案管理工作，配備了計算機、打印機、相機、掃描儀等辦公設備，按檔案局標準完善了文書檔案、電子檔案以及音像檔案。制定了《竹山縣天然林資源保護工程管理辦法》、《竹山縣生態(tài)公益林管理辦法》、《竹山縣天保工程檔案管理制度》等管護制度及管護措施共計17項，確保了工程建設有章可循。

4.2 監(jiān)督管理

工程建設過程中，竹山縣嚴格執(zhí)行工程“建設目標、任務、資金、責任”四到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的制度要求，積極接受上級主管部門、紀律部門、媒體輿論和社會監(jiān)督，做到資源管護宣傳到位、資金兌現公示到位，認真汲取社會各界提出的寶貴意見和建議。同時，先后聘請“湖北省造林綠化工程監(jiān)理公司”和“十堰市東森林業(yè)科技有限公司”兩家機構作為該縣天保工程監(jiān)理單位開展監(jiān)理工作，通過監(jiān)理查找問題，針對發(fā)現的問題進行整改，在整改過程中，對照工程建設任務進行認真排查，做到舉一反三，確保工程建設任務全面完成，工程質量得到保證。

4.3 資金管理情況

按照《天然林資源保護工程財政專項資金管理辦法》、《湖北省天然林資源保護工程財政專項資金管理實施細則》和《中央財政森林生態(tài)效益補償基金管理辦法》等文件精神， 圍繞工程“慎用錢”的方針，管好用好資金，“嚴”字當頭，全縣嚴格按制度辦事，嚴格按規(guī)定支出，確保資金專款專用，堅決制止擠占、截留、挪用資金等現象發(fā)生。近兩年，該縣天保工程資金分別通過國家林業(yè)局、湖北省審計廳和十堰市審計局審計，未發(fā)現違規(guī)使用資金的現象。

4.4 效益監(jiān)測、信息化管理情況

竹山縣充分應用計算機技術、數據庫技術、網絡技術、地理信息系統(tǒng)技術，通過“天然林保護工程管理業(yè)務應用系統(tǒng)”，實現了32個工程實施機構、255名在冊在崗職工的基本信息和五險繳納情況的信息化管理工作。通過“天然林保護工程管理業(yè)務應用系統(tǒng)”，將工程規(guī)劃、設計、施工、驗收等環(huán)節(jié)納入一體化信息監(jiān)管體系，管護落實到人、工程建設落實到山頭地塊，從各個環(huán)節(jié)保證工程實施質量。

有了信息系統(tǒng)的支持，保證了上報數據的真實性、準確性和唯一性，提高工程管理水平和效率。可為全縣開展工程績效考評提供支撐，為工程效益評估和監(jiān)測提供依據。同時，可為上級部門的工程管理以及科學決策提供準確、詳實的基礎數據。

5 工程實施的經驗總結與成效評估

5.1 取得的主要經驗

（1）加強領導，健全機構是天保工程二期實施的保障。天保工程二期，竹山縣成立了以縣長為組長、相關單位責任人為成員的天然林資源保護二期工程建設工作領導小組，小組負責工程建設的組織協(xié)調與管理工作。保留了一期成立的天然林管護管理中心，中心具體負責工程的組織實施與日常管理等工作。領導的高度重視、相關機構的統(tǒng)籌參與、健全的機構，以便全面開展各項工程建設任務，充分保障了二期工程的順利實施。

（2）建章立制，規(guī)范管理是天保工程二期實施的前提。竹山縣制訂出臺了《竹山縣天然林資源保護工程管理辦法》等17項管護制度及措施，涉及資源管護、資金管理、檔案管理以及護林員考勤考核等。通過這些規(guī)章制度的制訂來規(guī)范工程管理，明確工程建設程序，為工程建設提供完善的制度保障，確保工程建設有章可循、有法可依，是二期工程順利實施的前提。

（3）深入宣傳，源頭管理是天保工程二期實施的基礎。天保工程二期，竹山縣加大了工程宣傳力度，一是制作大、小宣傳牌共計458塊；二是通過宣傳車、電視、報紙、網絡以及廣播等媒體，廣泛宣傳工程相關政策；三是每年發(fā)放約40萬份宣傳單，宣傳防火知識。通過這些宣傳措施，天保工程相關政策已經深入各村組院落，家喻戶曉，工程建設良好氛圍已經形成。林農充分認識到天保工程的重要性，掌握了相關政策，提高了森林管護責任意識，自覺融入管護隊伍，履行管護義務，從源頭上保障了天然林資源安全。因此，深入宣傳，源頭管理是天保工程二期實施的基礎。

（4）強化管理，嚴格管護是天保工程二期實施的關鍵。竹山縣根據國家、省、市、縣天保工程各項規(guī)章制度，結合實際，建立一支由416人組成的強有力的專業(yè)管護隊伍。做到管護人員、地塊、責任、獎懲“四到位”制度，強化各項管理措施，督促各項責任落實，嚴格按制度辦事，將責、權、利相掛鉤，大力提升護林人員工作積極性，維護了天然林安全，確保了林業(yè)用地面積、有林地面積、活立木蓄積、森林覆蓋率“四個增長”的良好局面，二期既定目標正逐步實現。因此，強化管理，嚴格管護是天保工程二期實施的關鍵。

（5）嚴格控制，把關質量是天保工程二期實施的重點。工程建設重點把好四個關口，即設計關、施工關、督導關、驗收關。設計由具有相關資質單位進行，按要求選取地類和樹種；施工嚴格按設計進行，嚴禁隨意變更；工程實施過程中，聘請相關資質機構為監(jiān)理單位，嚴格督導，發(fā)現問題立即整改，確保工程質量；工程竣工由驗收組統(tǒng)一驗收，按驗收結果結算工程資金。高質量的工程，直接關系到二期工程建設的成敗，質量高則成效好，質量低則成效差。因此，應把工程質量作為天保二期工作的重點來抓。

（6）開源節(jié)流，改燃代柴是天保工程二期實施的途徑。天保二期實施以來，竹山縣不斷推進改灶節(jié)柴、改燃代柴的進度，減少燒柴等對森林資源的低價值消耗。全縣戶用沼氣8.5萬戶，占總戶數15.1萬戶的56.29%；生物質爐2萬戶，占總戶數的23.53%；太陽能熱水器6萬戶，占總戶數的39.74%。由于開源節(jié)流，狠抓改燃代柴，農民生活、生產用柴大幅下降，一年可節(jié)省薪材1.6億kg，相當于節(jié)約木材21萬m3。因此，開源節(jié)流，改燃代柴是保護好天然林的有效途徑。

（7）產業(yè)扶貧，生態(tài)文明是天保工程二期實施的目的。竹山縣的地理環(huán)境決定了經濟發(fā)展在山、潛力在林，產業(yè)建設成為精準扶貧的主戰(zhàn)場。天保二期工程建設就是要通過生態(tài)護林、發(fā)展經濟林、林下種植、林產品加工，做大做強林特產業(yè)，拓寬就業(yè)崗位，增加貧困人口收入，助推貧困人口盡快脫貧致富，最終實現人、經濟、社會和諧發(fā)展的生態(tài)文明。因此，產業(yè)扶貧，生態(tài)文明是天保工程二期實施的目的[1]。

5.2 成效評估

（1）森林面積、蓄積等增長情況。天保工程二期的5年，全縣呈現出林業(yè)用地面積、有林地面積、活立木蓄積、森林覆蓋率“四個增長”的良好局面。據該縣森林資源調查數據顯示，全縣林業(yè)用地面積由2010年的28.24萬hm2增加至28.63萬hm2，凈增0.39萬hm2；有林地面積由2010年的15.00萬hm2增加至17.76萬hm2，凈增2.77萬hm2；活立木蓄積由2010年的954.57萬m3增加至1 136.8萬m3，凈增182.23萬m3；森林覆蓋率由2010年的51.23%提升到現在的61.23%，凈增10個百分點。據相關資料表明，林木每生長1 m3蓄積量，大約可以吸收1.83 t二氧化碳，釋放1.62 t氧氣。竹山縣新增的182.23萬m3蓄積，可吸收約333.48萬 t二氧化碳，釋放295.21萬t氧氣，森林的碳匯功能顯著提升。

（2）生態(tài)狀況改善情況。林地征占用情況：2010年，該縣辦理林地征占用手續(xù)17起，面積總計876.27 hm2；2015年，辦理林地征占用手續(xù)21起，面積總計73.47 hm2。2015年林地征占用手續(xù)辦理總數雖較2010年有所增加，但征占用面積僅占2010年的8.89%。

森林資源消耗情況：2011～2015年，省林業(yè)廳下達該縣木材采伐計劃52萬m3，2011～2015年均為10.4萬m3。雖然木材需求量較一期增幅較大，但通過實施禁伐天然林政策，該縣實際采伐7.1萬m3，累計占采伐總計劃的13.65%，年均2.73%。通過木材減產，將天然林停伐落實到了實處，有效維護了該縣天然林資源安全。

生物多樣性保護和野生動植物消長情況：竹山縣森林資源豐富，有植物資源2 327種。屬國家重點保護的野生植物34種，屬國家一級保護的珍稀樹種有珙桐、光葉珙桐、紅豆杉、南方紅豆杉、伯樂樹5種；屬國家二級保護的珍稀樹種有銀杏、連香樹、紅豆樹等19種。有陸生野生動物286種，其中國家重點保護的野生動物55種，屬國家一、二級保護動物的有獼猴、黑熊、香獐、斑羚等18種。據資料顯示， 2010年至2015年，該縣野生動植物資源總量以及國家重點保護數量未發(fā)生減少現象。

林業(yè)案件查處情況：2010年該縣共查處涉林案件172件，其中林業(yè)行政案件156件，刑事案件16件。156件行政案件中盜伐、濫伐林木類49件，無證經營、加工、運輸木材類56件，非法獵捕、收購、運輸野生動物類7件，非法征占用林地類18件，森林火災類26件。16件刑事案件中盜伐、濫伐林木類8件，森林火災類6件，林地類2件。2015年共查處涉林案件154件，其中林業(yè)行政案件140件，刑事案件14件。154件行政案件中盜伐、濫伐林木類47件，無證經營、加工、運輸木材類23件，非法獵捕、收購、運輸野生動物類10件，非法征占用林地類52件，森林火災類8件。14件刑事案件中盜伐、濫伐林木類11件，野生動物類3件。案件總數有所降低，未發(fā)生重大刑事案件。

通過實施天保二期工程，該縣森林資源質量得以改觀，生態(tài)狀況顯著改善，使得森林涵養(yǎng)水源的能力大幅提升，帶來116.5萬千瓦的豐富水能，為南水北調工程提供了充足、優(yōu)質的水源保證，同時也為該縣“建生態(tài)水電大縣、走綠色發(fā)展之路”奠定了強有力的生態(tài)基礎。據統(tǒng)計，竹山縣已建成36座大中小型水電站，水電裝機突破90萬千瓦，其中大中型水電站四座，分別是潘口水電站裝機51.3萬千瓦、小漩水電站裝機5萬千瓦、松樹嶺水電站裝機5萬千瓦、龍背灣水電站裝機18萬千瓦。全縣堵河干流水電站的梯級開發(fā)，在充分利用豐富的水能資源，化水為電、造福百姓的同時，亦可調節(jié)洪峰，減輕干旱和水澇災害發(fā)生，有效保障了農業(yè)生產和居民生命財產安全。全縣水電產業(yè)年產值可達10億元，已躋身全省水電能源大縣。

（3）林區(qū)就業(yè)和民生改善情況。通過林特產業(yè)建設，總面積達到5萬hm2，其中茶葉1.39萬hm2、發(fā)展核桃0.69萬hm2、肚倍0.93萬hm2、板栗0.3萬hm2，木瓜0.3萬hm2、耳菇林1.33萬hm2、其它0.05萬hm2。林下種植藥材0.27萬hm2，養(yǎng)殖家禽330萬只，解決林農自身就業(yè)問題的同時，可直接帶來林特產業(yè)收入53 418萬元，戶均增收1 100元，實現了林農“綠色增收”、“產業(yè)富民”；通過生態(tài)公益林政策，年發(fā)放補償資金1 371萬元，3.4萬戶林農通過落實管護責任，戶均收益430元/年；通過申報將扶貧系統(tǒng)在列的8 000余名精準貧困人口轉化為林業(yè)生態(tài)護林員，充實全縣天然林管護隊伍，保障了天然林資源安全，同時為貧困人口提供就業(yè)崗位8 000個，促進其快速脫貧致富；通過發(fā)展生態(tài)旅游，建設“湖北堵河源國家級自然保護區(qū)”、“九女峰國家森林公園”和“圣水湖國家濕地公園”三張國家級生態(tài)名片，以及其它生態(tài)景點，年旅游人數達140.62萬人次，直接帶來旅游業(yè)收入9.28億元，有效拉動地方就業(yè)和社會經濟增收。下一步，該縣將著力對17個鄉(xiāng)鎮(zhèn)地處偏遠、環(huán)境惡劣的5.65萬貧困人口，實施生態(tài)移民問題戰(zhàn)略，向竹房城鎮(zhèn)帶易地搬遷，鼓勵農民進集鎮(zhèn)、入城市，徹底解決其為了生存而開墾林地、砍伐林木的現狀，進一步維護天然林資源安全。

6 存在的主要問題

6.1 森林管護有待加強

管護區(qū)內很多林農對天保工程概念模糊，認知度不夠，自用材管理有待加強，天然林內砍柴、放牧等現象時有發(fā)生。部分護林員雖按時巡山，記錄了巡山日志，但不能反映出具體巡山情況。

6.2 工程檔案有待完善

天保工程跟蹤檢查中發(fā)現，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)管護站檔案資料不合格。主要表現在：無目錄、資料不齊、檔案順序混亂、巡山日志篇數不夠或內容簡單、年度考核材料填寫不規(guī)范等。

6.3 工程資金投入偏低

人工造林補助標準雖提升至4 500元/hm2，但跟新一輪退耕還林相比差距較大。森林撫育補助仍為1 800元/hm2，現在勞力成本較2010年上漲幅度很大，補助標準卻未提升。按照國家補助標準難以滿足造林和撫育費用，實施單位只能籌工投勞以節(jié)約成本、保證工程質量，一定程度上影響了實施單位工程建設積極性。

6.4 生態(tài)補償計劃偏少

竹山縣地處南水北調中線工程重要水源區(qū)，集體和個人所有的國家和地方生態(tài)公益林131.26萬畝，僅占全縣林地面積429.48的30.56%，與竹山縣這一生態(tài)區(qū)位嚴重不符。同時，各管理級別之間公益林補償標準低且差距較大，浙江、廣東等省每畝補助達到了30～80元，而湖北還停留在15元以內。因受計劃限制，劃進生態(tài)公益林補償的農戶與未劃進的農戶之間存在攀比心理，存在一定的矛盾隱患。

6.5 天保工程基層管護站（所）基礎設施亟待改善

竹山縣天保工程區(qū)管護站點、道路、職工住房、通訊、飲用水、用電等生產生活基礎設施嚴重滯后，17個管護站目前有6個無站房，5個管護所管護面積最大，所轄20個管護點的房屋已成危房，存在較大的安全隱患，基層職工的生產生活條件十分艱苦。

7 對策

（1）擴大工程范圍，將竹山縣天然林納入管護。黨的十八大以來，習近平總書記作出多次重要指示，要求高度重視天然林保護工作，力爭把所有的天然林都更好地保護起來。據全縣2015年林地更新調查數據，全縣天然林面積為25.33萬hm2，而該縣目前納入管護面積僅13.75萬hm2，仍有11.58萬hm2天然林處于未管護狀態(tài)。建議省廳擴大該縣天然林工程范圍，將25.33萬hm2天然林全部納入管護。

（2）繼續(xù)實施生態(tài)公益林補償，提高補償標準。繼續(xù)實施生態(tài)公益林補償工作，在現有8.75萬hm2的基礎上新增7.81萬hm2，將該縣16.56萬hm2宜納入生態(tài)公益林的林地全部納入生態(tài)補償范疇。同時，建議將公益林補償現有標準國家級191.25元/hm2、省級116.25元/hm2、縣級15元/hm2統(tǒng)一提升至30元/hm2。

（3）加大工程技術培訓力度。天保二期工程同一期相比，工程建設內容增加了，技術標準和手段提高了，為保證工程建設任務完成，各地都要有一批熟練掌握工程建設相關技術的人員。因此，建議省林業(yè)廳加大技術培訓力度，確保工程建設任務圓滿完成。

（4）加大林下產業(yè)扶持力度。近年來，竹山縣充分利用林地資源，大力發(fā)展林下種植和林特產業(yè)。涌現出了湖北圣水茶場有限責任公司、湖北強生園生物油脂有限責任公司以及湖北神農妙蓮天香有限責任公司等一批林業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)。因我縣財力有限，建議省林業(yè)廳在項目和政策上給予扶持，以確保企業(yè)蓬勃發(fā)展，真正實現產業(yè)富民。

（5）加強基層管護站（所）基礎設施和隊伍建設。竹山縣22個管護站中6個管護站無辦公用房，5個管護所的20個管護點房屋亟待修繕。建議省廳加大基礎建設投入力度，切入政策和項目資金，扶持我縣基層管護站（所）體系建設。同時，充實基層護林人員，壯大管護力量，尤其是增加基層森林公安派出所人員警力，加大執(zhí)法力度，提高政社性支出公檢法司人員經費補助標準，確保管護工作順利、高效運轉。

參 考 文 獻

[1]劉延天.淺談如何做好天然林保護工程[J].農村實用科技信息，2001（9）：36.

（責任編輯：唐 嵐）