供給側(cè)改革視角下政府購買公共服務(wù)的現(xiàn)實(shí)困境與解決路徑

歐陽航+趙月+楊舒慧

[摘 要]我國加快政府職能轉(zhuǎn)變、推進(jìn)政府購買公共服務(wù)向市場釋放了大量的公共服務(wù)購買需求。然而，公共服務(wù)作為公共產(chǎn)品，其本質(zhì)屬性決定了其供給的特殊性。文章將供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革引入政府購買公共服務(wù)領(lǐng)域，探討了當(dāng)前我國政府購買公共服務(wù)的供給側(cè)缺陷，并在此基礎(chǔ)上從供給側(cè)改革的視角出發(fā)，就如何解決供給困境、推進(jìn)政府服務(wù)購買進(jìn)行對策研究。

[關(guān)鍵詞]政府購買；公共服務(wù)；供給缺陷；供給側(cè)改革

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.09.161

1 問題導(dǎo)論

推進(jìn)政府購買公共服務(wù)是當(dāng)前我國深化行政體制改革、加快政府職能轉(zhuǎn)變的重要內(nèi)容。作為一種市場交易性行為，政府購買公共服務(wù)同樣遵循相關(guān)的經(jīng)濟(jì)學(xué)供求理論。在這一供求關(guān)系中，政府作為顧客存在日益增長的需求，需要作為供給方的社會(huì)組織社會(huì)組織：本文所指社會(huì)組織是指包括社會(huì)組織和其他企事業(yè)單位在內(nèi)的一切可以向政府提供服務(wù)的組織。其中社會(huì)組織又包括社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位、基金會(huì)等，其他企事業(yè)單位包括國有企業(yè)、民營企業(yè)和事業(yè)單位等。的有效供給才能得到有效滿足。近年來，隨著服務(wù)型政府的加快建設(shè)和公共財(cái)政體系的不斷健全，政府購買公共服務(wù)在我國各級各地區(qū)不斷深入推進(jìn)，各級各部門所需購買的公共服務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大、種類不斷豐富、要求不斷提高。然而實(shí)踐中由于信息的不對稱、公共產(chǎn)品的特殊性等原因，社會(huì)對公共服務(wù)的供給很大程度上并不能滿足政府現(xiàn)有的需求，更談不上創(chuàng)造新的政府購買需求。供給側(cè)缺陷已儼然成為我國公共服務(wù)商品市場制約和限制政府購買公共服務(wù)的一大現(xiàn)實(shí)困境。

因此，推進(jìn)政府購買公共服務(wù)不僅要關(guān)注政府買什么、怎么買，如何去擴(kuò)大政府購買規(guī)模的問題，還需從供給側(cè)的角度出發(fā)，著眼于公共產(chǎn)品的供給端，關(guān)注如何有效滿足政府的購買需求，如何挖掘和擴(kuò)大其潛在購買需求，從而完善社會(huì)和市場對公共服務(wù)的有效供給，才能在有效滿足政府現(xiàn)有需求的同時(shí)進(jìn)一步激發(fā)其潛在需求，加快轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)服務(wù)型政府。

2 供給側(cè)角度下政府購買公共服務(wù)的現(xiàn)實(shí)困境

隨著我國政府購買公共服務(wù)的工作不斷推進(jìn)，其需求不斷擴(kuò)大，這就需要社會(huì)有更多符合條件的社會(huì)組織去滿足政府的需求，提供政府所需的公共服務(wù)。而從當(dāng)下從市場需求和供給的角度看，我國政府在向社會(huì)組織購買公共服務(wù)時(shí)卻已存在不容忽視的供給缺陷，這些供給缺陷主要表現(xiàn)有供需錯(cuò)配、供給偏差、供給不均和供給競爭缺乏這四個(gè)方面。

2.1 特征因素——導(dǎo)致供需錯(cuò)配

供需錯(cuò)配指當(dāng)前我國由社會(huì)組織提供的公共服務(wù)不能有效滿足政府和公眾的現(xiàn)實(shí)需求，主要表現(xiàn)為供給過剩和不足并存，某些領(lǐng)域公共服務(wù)社會(huì)供給過多，而某些領(lǐng)域又存在供給嚴(yán)重不足或零供給的狀態(tài)。

如表1可見，在一般的八大類社會(huì)組織中，深圳市最多的社會(huì)組織是社會(huì)事業(yè)類（社會(huì)福利類），而其他類別的社會(huì)組織明顯較少，有些甚至完全沒有，諸如文娛體育類。造成此困境的原因包括：①公共產(chǎn)品特征：公共服務(wù)因其規(guī)模性、公益性、專業(yè)性等特征決定了真正具備資質(zhì)和能力向政府提供公共服務(wù)的社會(huì)組織在客觀上是有限的，加之很多領(lǐng)域的準(zhǔn)入放開力度不夠，很多組織無法進(jìn)入相關(guān)領(lǐng)域。②社會(huì)組織發(fā)展：雖然目前我國社會(huì)上能夠提供的公共服務(wù)的社會(huì)組織越來越多，但由于我國絕大數(shù)社會(huì)組織尚處于初期發(fā)展階段，其提供的公共服務(wù)還是較低級和普遍常規(guī)的，同質(zhì)性也很高，而企事業(yè)單位提供的公共服務(wù)種類較為固定。因此一方面某一類公共服務(wù)供給過剩、導(dǎo)致資源浪費(fèi)，另一方面很多政府所需的較高層級的新型公共服務(wù)供給卻不足，從而導(dǎo)致政府無法購買。③信息不暢通：同時(shí)由于信息的不透明、不對稱，社會(huì)各界無法及時(shí)捕捉政府對公共服務(wù)的需求信息，無法果斷識別政府的政策方針，因此不敢盲目生產(chǎn)新的公共產(chǎn)品或服務(wù)，也導(dǎo)致了零供給或生產(chǎn)制造滯后的現(xiàn)狀，造成政府的需求無法得到有效滿足。

2.2 委托代理——導(dǎo)致供給偏差

隨著政府將越來越多公共服務(wù)外包給社會(huì)組織，社會(huì)組織提供的公共服務(wù)無法滿足和有效解決公共問題和公共需求的現(xiàn)象也日益增多，服務(wù)質(zhì)量參差不齊，很多多元化、個(gè)性化、細(xì)致化的需求無法得到滿足，即社會(huì)組織的公共服務(wù)供給沒有滿足真正的需求目標(biāo)，形式大于實(shí)質(zhì)，績效低下。

這種供給偏差產(chǎn)生的原因是在政府購買公共服務(wù)的政策框架下，行政機(jī)構(gòu)不再直接生產(chǎn)公共服務(wù)，而是以公民的利益代言人和服務(wù)購買者的身份出現(xiàn)，向服務(wù)市場提出購買需求，并借助服務(wù)合同方式向服務(wù)承包商購買服務(wù)以滿足公共服務(wù)需求（詹國彬，2013）。在這種框架下，政府是和服務(wù)承包商而不是服務(wù)的直接受益者構(gòu)成委托—代理關(guān)系，政府是委托人，服務(wù)承包商是代理者，兩者之間一旦形成委托—代理關(guān)系，就很難避免逆向選擇和規(guī)避道德風(fēng)險(xiǎn)問題。在多方信息不對稱的情況下，再加上目前我國政府購買公共服務(wù)的監(jiān)管制度不完善，績效評估機(jī)制不健全，現(xiàn)實(shí)中還尚未成立專門的機(jī)構(gòu)或部門對社會(huì)組織購買的公共服務(wù)的質(zhì)量和效果進(jìn)行科學(xué)系統(tǒng)的監(jiān)管與評估包，因此導(dǎo)致很多服務(wù)承包商一方面只討好委托者（即政府相關(guān)部門或官員）的喜好。另一方面在金錢和利益的驅(qū)動(dòng)下，提供給社會(huì)和公眾的也是以次充好的服務(wù)，結(jié)果并沒有真正解決社會(huì)問題滿足公眾需要，導(dǎo)致嚴(yán)重的供給偏差。

2.3 要素分布——導(dǎo)致供給不均

當(dāng)前我國公共服務(wù)供給不均主要表現(xiàn)為地域供給不均。政府職能轉(zhuǎn)移和購買公共服務(wù)是簡政放權(quán)、推動(dòng)政府行政體制改革的必然要求，是各級各地政府部門都必須推行的工作。2013年7月，李克強(qiáng)總理在國務(wù)院常務(wù)會(huì)議上要求推進(jìn)政府向社會(huì)力量購買服務(wù)并頒布指導(dǎo)意見。然而目前我國社會(huì)組織公共服務(wù)供給出現(xiàn)嚴(yán)重的地域不均問題，主要表現(xiàn)為大城市供給多于小城市、省會(huì)城市供給多于其他地級市、市府所在縣區(qū)供給多于其他縣區(qū)（如表2所示）。

社會(huì)組織服務(wù)供給不均與服務(wù)生產(chǎn)要素的分布和流動(dòng)性有密切關(guān)系。按照經(jīng)濟(jì)學(xué)的一般原理分析，單一的或極少的一兩種生產(chǎn)要素不可能形成生產(chǎn)力，只有若干種生產(chǎn)要素的相互結(jié)合和有機(jī)結(jié)合才能形成生產(chǎn)力并促進(jìn)社會(huì)發(fā)展。發(fā)達(dá)地區(qū)集中了形成社會(huì)組織的多種生產(chǎn)要素，諸如各類勞動(dòng)、人才、技術(shù)和資金等，因此在此比較容易形成各種社會(huì)組織，并茁壯成長，去購買政府的公共服務(wù)。而在欠發(fā)達(dá)地區(qū)則剛好相反，擁有一兩種生產(chǎn)要素難以形成諸多社會(huì)組織來提供政府所需購買的服務(wù)。此外，公共服務(wù)作為一種公共產(chǎn)品，其流動(dòng)性較差，雖然國家一直在倡導(dǎo)各類企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體或大學(xué)生組織開展“科教、文衛(wèi)、藝術(shù)”三下鄉(xiāng)活動(dòng)，但這些活動(dòng)開展成本高、運(yùn)作過程難、活動(dòng)收益小，其內(nèi)在的流動(dòng)性還是比較固化和吃力的。因此社會(huì)組織的分布是存在嚴(yán)重不均，由此帶來的社會(huì)組織服務(wù)供給的嚴(yán)重不均已極大程度上限制了相關(guān)地方政府部門向社會(huì)力量購買公共服務(wù)的推進(jìn)，很多發(fā)達(dá)地區(qū)早已承包給社工組織開展的社區(qū)服務(wù)在一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)仍由政府在親力親為。

2.4 市場未全——缺少供給競爭

所有支持和倡導(dǎo)政府購買的理論都是建立在“政府購買把公共服務(wù)供給推向一個(gè)市場競爭的領(lǐng)域中，而市場競爭的結(jié)果將帶來效率的提升和成本的降低”的假設(shè)之上，可見政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)效益的實(shí)現(xiàn)是建立在充分的市場競爭上的。然而在我國社會(huì)組織在公共服務(wù)的供給方面卻存在兩個(gè)問題：一是市場競爭主體難以形成；二是現(xiàn)有競爭水平較低。據(jù)調(diào)查在人口超過1300萬的廣州，公共服務(wù)購買洽談會(huì)僅有34家社工服務(wù)機(jī)構(gòu)出席參加競投，而人口僅有700萬的香港，卻有超過1萬家民間組織參與其中。

公共服務(wù)產(chǎn)品的屬性決定了其供給主體的特殊性與有限性，進(jìn)而導(dǎo)致公共服務(wù)市場發(fā)育困難，市場主體沒有完全形成。在我國很多地區(qū)、很多公共服務(wù)，如果不是政府需要，根本就不會(huì)有供給、有市場。因此在更多時(shí)候，政府要么放棄購買要么被迫采用定向購買（委托購買）的方式，所謂的市場競爭很多情況下都不存在，服務(wù)的數(shù)量與質(zhì)量就難以保障，而建立在此基礎(chǔ)上的成本降低和效率提高也因此大打折扣。

由此可見，政府購買服務(wù)轉(zhuǎn)移職能主要靠各類社會(huì)組織來實(shí)現(xiàn)，社會(huì)組織的發(fā)展與成長，即供給側(cè)的發(fā)展深刻影響著政府購買公共服務(wù)的行為表現(xiàn)、質(zhì)量和力度。

3 政府購買公共服務(wù)供給側(cè)困境的解決路徑

擴(kuò)大政府購買公共服務(wù)的力度，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)移，在把政府諸多職能推向社會(huì)或市場的同時(shí)，絕不能忽略社會(huì)和市場的承受能力，即公共服務(wù)的供給能力，改善供給體系才能有效對接相應(yīng)需求?；谝陨戏治觯徺I公共服務(wù)在擴(kuò)大總需求的同時(shí)，政府或社會(huì)應(yīng)因勢利導(dǎo)，以問題倒逼的形式，著眼供給側(cè)改革，多方合力解決我國政府購買公共服務(wù)的供給困境。

3.1 引入多元主體，引導(dǎo)發(fā)展方向，解決供需錯(cuò)配

政府要積極轉(zhuǎn)變觀念，明確自身管理職能與定位、堅(jiān)定服務(wù)型轉(zhuǎn)型方向，重新審視和界定社會(huì)組織等在社會(huì)治理上的角色定位與重要作用，逐步加大放開力度和放開領(lǐng)域，促進(jìn)以社會(huì)組織為主導(dǎo)的多元公共服務(wù)社會(huì)供給主體的形成。此外，在培育增量的同時(shí)，還需調(diào)整存量，調(diào)整公共服務(wù)資源在不同領(lǐng)域的分配，以緩解供給過剩與不足并存的局面。要積極引導(dǎo)社會(huì)組織等向無供給方、供給匱乏的公共服務(wù)領(lǐng)域發(fā)展，鼓勵(lì)社會(huì)資本和社會(huì)組織等進(jìn)入相關(guān)公共服務(wù)領(lǐng)域，引導(dǎo)其將現(xiàn)有資源從供給過剩的領(lǐng)域調(diào)整到供給匱乏的領(lǐng)域、開發(fā)和提供新型公共服務(wù)，提高自身產(chǎn)品的獨(dú)特性，培育適銷對路的公共服務(wù)。

3.2 促進(jìn)轉(zhuǎn)型升級，強(qiáng)化社會(huì)責(zé)任，克服供給偏差

各類市場公共服務(wù)的提供者應(yīng)不斷促進(jìn)自身發(fā)展、促進(jìn)自身轉(zhuǎn)型升級，積極學(xué)習(xí)吸收國外先進(jìn)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)、積極探索適合我國國情的發(fā)展模式，引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)和理念，創(chuàng)新管理模式、服務(wù)種類和產(chǎn)品形式，不斷滿足我國社會(huì)和公眾對公共服務(wù)日新月異的需要。同時(shí)，強(qiáng)化企業(yè)或組織的社會(huì)責(zé)任感，克服組織內(nèi)部的官僚主義作風(fēng)，明確自身成立使命與價(jià)值，清晰自身具體工作任務(wù)和目標(biāo)，真正為社會(huì)、為公眾等具體服務(wù)對象服務(wù)，實(shí)現(xiàn)對組織和個(gè)人的績效管理。

3.3 促進(jìn)要素合理分配，因地制宜開發(fā)新要素，破除供給不均

引導(dǎo)和鼓勵(lì)一些發(fā)展成熟的社會(huì)組織和基金會(huì)等將公共服務(wù)的業(yè)務(wù)范圍擴(kuò)展到不發(fā)達(dá)城市，利用資金支持、稅收減免等優(yōu)惠政策促進(jìn)公共服務(wù)生產(chǎn)要素逐步向不發(fā)達(dá)地區(qū)輸送。公共服務(wù)市場供給匱乏的地方政府更應(yīng)發(fā)揮積極作用，積極主動(dòng)引進(jìn)相關(guān)要素，努力營造良好的發(fā)展環(huán)境，使得外面的社會(huì)組織等更容易進(jìn)駐。同時(shí)更應(yīng)充分認(rèn)識和了解當(dāng)?shù)刭Y源、盤活和充分利用當(dāng)?shù)噩F(xiàn)有要素、鼓勵(lì)相關(guān)要素向提供政府和公共所需的公共服務(wù)發(fā)展，培育和發(fā)展當(dāng)?shù)厣鐣?huì)組織，因地制宜發(fā)展適合地區(qū)社會(huì)情況公共服務(wù)市場供給。

3.4 規(guī)范購買行為，加大公開透明度，促進(jìn)供給競爭

為形成競爭購買環(huán)境，在發(fā)展社會(huì)組織、引入競爭機(jī)制的同時(shí)，還需健全政府購買服務(wù)運(yùn)行機(jī)制，促進(jìn)購買服務(wù)規(guī)范化、常態(tài)化。各級各地應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際和人民群眾對公共服務(wù)的現(xiàn)實(shí)需求，在充分聽取社會(huì)各界意見基礎(chǔ)上，盡快研究制定政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)性目錄，明確政府購買的服務(wù)種類、性質(zhì)和內(nèi)容，并及時(shí)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，及時(shí)向社會(huì)公開發(fā)布，從而促進(jìn)公共服務(wù)社會(huì)供給的穩(wěn)定性、常態(tài)性和競爭性。

我國政府購買公共服務(wù)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革路徑

4 結(jié) 論

加快轉(zhuǎn)變政府職能、推進(jìn)政府購買服務(wù)向社會(huì)和市場釋放了大量的公共服務(wù)需求，有效的需求需要有效的供給才能滿足，即購買公共服務(wù)的需求和公共服務(wù)的供給相對接才能真正實(shí)現(xiàn)政府公共服務(wù)的市場化交易行為。面對公共服務(wù)社會(huì)供給市場存在的問題，我們應(yīng)轉(zhuǎn)變思維和方式，將供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的思維引進(jìn)來，重視和解決政府購買服務(wù)的供給側(cè)問題，才能在滿足現(xiàn)有需求的同時(shí)，擴(kuò)大和刺激潛在需求。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的過程中將帶來兩方面的利好：一是促進(jìn)政府購買公共服務(wù)的發(fā)展，加快轉(zhuǎn)變政府職能和服務(wù)型政府的建設(shè)；二是將給市場創(chuàng)造巨大的就業(yè)空間和創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)。因此，推動(dòng)政府購買公共服務(wù)的供給側(cè)改革將是一件利國利民的重要舉措。

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