廖偉偉

（1.安徽大學(xué) 高等教育研究所，合肥 230039；2.安徽大學(xué) 法學(xué)院，合肥 230601）

行政法視角下高等教育“放管服”改革的本質(zhì)、要點(diǎn)與路徑
——兼論我國教育行政執(zhí)法的重大變革

廖偉偉1，2

（1.安徽大學(xué) 高等教育研究所，合肥 230039；2.安徽大學(xué) 法學(xué)院，合肥 230601）

高等教育領(lǐng)域中的“放管服”改革本質(zhì)上是在中央政府引導(dǎo)下對政府行政權(quán)力重新配置與規(guī)范的過程。它是多種公權(quán)力多維博弈的過程，其中有兩條主線：一條是政府行政權(quán)力與高校辦學(xué)自主權(quán)之間的博弈，另一條是中央政府與地方政府之間的權(quán)力博弈。高等教育領(lǐng)域“放管服”改革的關(guān)鍵在政府，要圍繞公權(quán)力的依法科學(xué)配置與完善主要利益分配機(jī)制兩大法律任務(wù)，采用強(qiáng)化高等教育立法、建立合法性審查制度、規(guī)范教育行政審批等法治措施，對中央教育行政機(jī)關(guān)、省級人民政府、高校等教育行政執(zhí)法主體的權(quán)責(zé)、執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法程序、法律責(zé)任與監(jiān)督等進(jìn)行改革與完善，實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力和以高校辦學(xué)自主權(quán)為依托的社會公權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范化與制度化。

法治；“放管服”改革；“管辦評”分離；教育行政執(zhí)法

“放管服”改革是本屆政府深化行政管理體制改革的核心舉措，根據(jù)《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》等國家層面的規(guī)劃設(shè)計(jì)，其基本內(nèi)涵是“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革”①參見《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》第十四章“深化行政管理體制改革”。。我國高等教育具有公益性、專業(yè)性、服務(wù)性等特點(diǎn)，屬于改革的重點(diǎn)領(lǐng)域。如何通過“放管服”改革培養(yǎng)高等教育的國際競爭優(yōu)勢，為我國高校和學(xué)科躋身世界一流大學(xué)和一流學(xué)科優(yōu)化制度環(huán)境，積累效率優(yōu)勢是當(dāng)前較為緊迫的任務(wù)。2017年3月，教育部等五部門聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的意見》（以下簡稱《放管服》），此次改革“放權(quán)力度大、含金量高、協(xié)同度高、覆蓋面廣、系統(tǒng)性強(qiáng)”［1］。引導(dǎo)文件的出臺僅僅是高等教育領(lǐng)域“放管服”改革的起始階段，在全面推進(jìn)依法治教背景下，如何運(yùn)用法治思維厘清“放管服”改革的要點(diǎn)，用法治方式進(jìn)一步依法落實(shí)已經(jīng)出臺的“放管服”改革措施，在法治框架內(nèi)創(chuàng)新監(jiān)管方式與服務(wù)內(nèi)容，則需要對改革的法律本質(zhì)、法治目標(biāo)、法治要求和法治路徑進(jìn)行分析。

一、高等教育“放管服”改革的法律本質(zhì)：教育行政執(zhí)法的變革

依法推進(jìn)與落實(shí)高等教育領(lǐng)域“放管服”改革，首先需要明確其法律本質(zhì)。“放管服”改革的主體是政府，改革的對象是政府權(quán)力，改革影響的是高校的辦學(xué)自主權(quán)。高等教育領(lǐng)域“放管服”改革作為一項(xiàng)國家層面的改革，之所以不同于一般的社會改革，是因?yàn)榇隧?xiàng)改革的主體、內(nèi)容、方式等是法律的一部分或者從屬于法律，具有或者應(yīng)當(dāng)具有特定的法律效力，其本質(zhì)上屬于教育行政執(zhí)法的變革。

（一）政府是高等教育行政執(zhí)法的主體，同時(shí)也是高等教育“放管服”改革的主體

廣義的高等教育行政執(zhí)法是指各級人民政府及其所屬教育行政機(jī)關(guān)，以及依法獲得授權(quán)的執(zhí)法主體依照法定職權(quán)和程序，針對高等教育領(lǐng)域的法定事項(xiàng)和特定對象適用教育法律規(guī)范并直接產(chǎn)生法律效果的行為。狹義的高等教育行政執(zhí)法則是指有關(guān)行政主體在高等教育管理過程中采取的直接影響行政相對人權(quán)利義務(wù)的具體行政行為［2］。從范圍來看，驅(qū)動高等教育行政執(zhí)法的權(quán)力范圍涵蓋除了立法權(quán)與司法權(quán)之外的公權(quán)力，具體包括國家公權(quán)力與社會公權(quán)力。前者由政府行使，包括中央政府與地方政府及其職能部門；后者主要是通過法律規(guī)范授權(quán)而獲得的權(quán)力，由高校依據(jù)法律授權(quán)在辦學(xué)自主權(quán)范圍內(nèi)行使的權(quán)力，以及社會組織在本輪改革中獲得的教育評價(jià)權(quán)?！陡叩冉逃ā返谑龡l與第十四條確定了我國高校的行政管理體制：“全國高等教育事業(yè)由國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理，國務(wù)院教育行政部門主管全國高等教育工作，國務(wù)院其他有關(guān)部門在國務(wù)院規(guī)定的職責(zé)范圍內(nèi)，負(fù)責(zé)有關(guān)的高等教育工作?！碑?dāng)前階段，高等教育“放管服”改革中的簡政放權(quán)是中央政府對地方政府和高校的放權(quán)，國家行政部門推進(jìn)改革的工作措施則是向高校與地方政府放權(quán)①加大向高校放權(quán)力度，落實(shí)和擴(kuò)大高校在研究生院設(shè)置、二級學(xué)科設(shè)置、科研人員管理等方面的權(quán)利。加大向地方放權(quán)力度，將專科院校設(shè)置權(quán)下放至省級人民政府，將高職（?？疲┱猩?jì)劃審批權(quán)下放至省級教育行政部門。參見2016年8月31日在第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十二次會議上教育部部長陳寶生受國務(wù)院委托所作的《國務(wù)院關(guān)于高等教育改革與發(fā)展工作情況的報(bào)告》。。改革之前的地方政府依法承擔(dān)的行政職權(quán)是“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)本行政區(qū)域內(nèi)的高等教育事業(yè)，管理主要為地方培養(yǎng)人才和國務(wù)院授權(quán)管理的高等學(xué)?！雹趨⒁姟吨腥A人民共和國高等教育法》第十三條。，僅從事少量的直接行政，如設(shè)立實(shí)施專科教育的高等學(xué)校的審批權(quán)，更多的執(zhí)法權(quán)則源于上級政府的委托，間接行政較多。而高校在執(zhí)行法律法規(guī)授權(quán)事項(xiàng)時(shí)，行使的是所謂社會公權(quán)力，具有高等教育行政執(zhí)法的主體資格，如根據(jù)《教育法》第十七條、第二十一條、第二十二條、第三十條以及《高等教育法》第十三條、第三十七條的規(guī)定，高校也是教育行政行為的主體，高校在內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置和人員配備，評聘教師和其他專業(yè)技術(shù)人員的職務(wù)必須按照國家有關(guān)規(guī)定。在高等教育領(lǐng)域，中央與地方政府之間的行政關(guān)系構(gòu)成了高等教育治理與資源配置的基本網(wǎng)絡(luò)體系，地方政府經(jīng)由“放管服”改革將獲得更多的直接行政權(quán)力。高校則由早期的行政管理對象逐漸演變?yōu)閾碛懈蟮霓k學(xué)自主權(quán)，同時(shí)成為政府事中事后監(jiān)管的對象，以及政府服務(wù)的對象。

（二）通過完善高等教育行政執(zhí)法實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變是改革的主要內(nèi)容

教育行政執(zhí)法是建設(shè)法治政府，實(shí)現(xiàn)教育法宗旨和發(fā)揮教育法作用的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。對政府而言，“放管服”改革是一場針對教育行政執(zhí)法本身的“刀刃向內(nèi)”［3］的自我革命，改革的關(guān)鍵在政府，政府所行使的高等教育行政執(zhí)法權(quán)則是改革的重點(diǎn)。黨的十八大以來，為轉(zhuǎn)變政府職能，釋放高等教育發(fā)展?jié)摿Γ瑖鴦?wù)院通過強(qiáng)力推進(jìn)審批制度改革、深入推進(jìn)監(jiān)管方式創(chuàng)新等措施，綜合推進(jìn)簡政放權(quán)、放管結(jié)合與政府服務(wù)優(yōu)化。簡政放權(quán)是高等教育領(lǐng)域行政執(zhí)法改革的主要內(nèi)容。國務(wù)院在推進(jìn)改革的過程中，主要采用了減少行政審批事項(xiàng)、取消國務(wù)院部門及其指定地方實(shí)施的審批事項(xiàng)、清理規(guī)范審批中介服務(wù)事項(xiàng)、職業(yè)資格許可認(rèn)定事項(xiàng)等舉措。國務(wù)院通過分批次的取消和下放行政審批事項(xiàng)，目前已經(jīng)取消的涉及高等教育的行政審批事項(xiàng)包括：省級人民政府自行審批、調(diào)整的高等職業(yè)學(xué)校使用超出規(guī)定命名范圍的學(xué)校名稱審批；國家重點(diǎn)學(xué)科審批；高等學(xué)校博士學(xué)科點(diǎn)專項(xiàng)科研基金審批；高等學(xué)校新農(nóng)村發(fā)展研究院審批；高等學(xué)校赴境外設(shè)立教育機(jī)構(gòu)（含合作）及采取其他形式實(shí)施本科及以上學(xué)歷教育審批等①此外還包括中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)以及內(nèi)地與香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)、臺灣地區(qū)合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)聘任校長或者主要行政負(fù)責(zé)人核準(zhǔn)；高等學(xué)校部分特殊專業(yè)及特殊需要的應(yīng)屆畢業(yè)生就業(yè)計(jì)劃審批；民辦學(xué)校聘任校長核準(zhǔn)；利用互聯(lián)網(wǎng)實(shí)施遠(yuǎn)程高等學(xué)歷教育的教育網(wǎng)校審批；教育部科技查新機(jī)構(gòu)認(rèn)定等審批事項(xiàng)。。清理規(guī)范了行政審批中介事項(xiàng)兩項(xiàng)：一是設(shè)立民辦本科學(xué)校資產(chǎn)審計(jì)和實(shí)施本科以上高等學(xué)歷教育的中外合作辦學(xué)項(xiàng)目；二是內(nèi)地與香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)和臺灣地區(qū)合作辦學(xué)項(xiàng)目申請人驗(yàn)資?！斗殴芊穭t在學(xué)科專業(yè)、編制、崗位、進(jìn)人用人、職稱評審、薪酬分配、經(jīng)費(fèi)使用等方面將高校專業(yè)設(shè)置權(quán)、人事權(quán)與經(jīng)費(fèi)使用權(quán)等向地方政府和高校放權(quán)，擴(kuò)大了高校在學(xué)科專業(yè)設(shè)置、人事管理及崗位管理、職稱評審等方面的自主權(quán)②參見中國政府網(wǎng)“國務(wù)院已公布取消的行政審批事項(xiàng)查詢和國務(wù)院已公布下放的行政審批事項(xiàng)查詢”數(shù)據(jù)庫。具體文件可參閱《國務(wù)院關(guān)于第六批取消和調(diào)整行政審批項(xiàng)目的決定》（國發(fā)〔2012〕52號）、《國務(wù)院關(guān)于取消和下放一批行政審批項(xiàng)目等事項(xiàng)的決定》（國發(fā)〔2013〕19號）、《國務(wù)院關(guān)于取消和下放一批行政審批項(xiàng)目的決定》（國發(fā)〔2013〕44號）、《國務(wù)院關(guān)于清理國務(wù)院部門非行政許可審批事項(xiàng)的通知》（國發(fā)〔2014〕16號）、《國務(wù)院關(guān)于第三批取消中央指定地方實(shí)施行政許可事項(xiàng)的決定》（國發(fā)〔2017〕7號）等行政規(guī)范文件。。從法律性質(zhì)上看，《放管服》主要對中央政府與地方政府及其所屬行政部門直接影響高校辦學(xué)自主權(quán)的行政審批職權(quán)產(chǎn)生一定的改革效果。

（三）通過法治與行政手段自上而下推行的改革

自1985年中共中央頒布《關(guān)于教育體制改革的決定》，至今已經(jīng)過去30多年，從改革的組織與實(shí)施機(jī)制來看，中央政府在歷次高等教育重大改革中均是決策者與設(shè)計(jì)者，中央與地方的教育政策主要以行政規(guī)范性文件為載體，通過自上而下的行政命令逐級推動與落實(shí)。通過簡政放權(quán)賦予高校更多的辦學(xué)自主權(quán)是歷次改革的重要主題，雖然在不同時(shí)期簡政放權(quán)的內(nèi)涵與措施都有所區(qū)別，甚至在20世紀(jì)末還出現(xiàn)部分已經(jīng)下放權(quán)力被回收的情況，但實(shí)質(zhì)上中央政府一直在根據(jù)社會的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和高校的發(fā)展實(shí)際進(jìn)行調(diào)整，持續(xù)推動向地方政府和高校放權(quán)。“事實(shí)上在改革的不同階段都曾出現(xiàn)過反向的權(quán)力回收，因此放與收在簡政放權(quán)的過程中其實(shí)是一個(gè)博弈的過程?！保?］參與博弈的主要為不同程度掌握國家公權(quán)力的中央政府與地方政府，以及依據(jù)法律授權(quán)、依托辦學(xué)自主權(quán)掌握一定社會公權(quán)力的高校。這個(gè)多維博弈的過程有兩條主線：一條是政府行政權(quán)力與高校辦學(xué)自主權(quán)之間的博弈，另一條是中央政府與地方政府之間的權(quán)力博弈。之前的歷次改革由于博弈主體之間的利益協(xié)調(diào)缺乏法治保障，政策落實(shí)依靠的多是法律效力很低的行政規(guī)范性文件，實(shí)施過程中未通過法定程序?qū)崿F(xiàn)有效的上下貫通和整體聯(lián)動，因此在一定程度上存在公權(quán)力無效博弈的情況，高等教育領(lǐng)域的簡政放權(quán)進(jìn)入了“一收就死，一放就亂”的怪圈之中。本屆政府實(shí)施的高等教育領(lǐng)域“放管服”改革在組織方式、實(shí)施條件和實(shí)施方式方面體現(xiàn)了與以往不同的特質(zhì)，具有較強(qiáng)的可行性與執(zhí)行力。首先，從組織方式上看，在中央層面，高等教育“放管服”改革同其他領(lǐng)域一樣，由國務(wù)院推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變協(xié)調(diào)小組負(fù)責(zé)牽頭推進(jìn)①具體成員和主要工作職責(zé)參見《國務(wù)院辦公廳關(guān)于成立國務(wù)院推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變協(xié)調(diào)小組的通知》（國辦發(fā)〔2015〕29號）。，類似于行政審批、審批中介服務(wù)事項(xiàng)、職業(yè)資格許可等事項(xiàng)的改革都可以通過國務(wù)院發(fā)布的行政規(guī)范性文件進(jìn)行②如《國務(wù)院關(guān)于清理國務(wù)院部門非行政許可審批事項(xiàng)的通知》（國發(fā)〔2014〕16號）、《國務(wù)院關(guān)于規(guī)范國務(wù)院部門行政審批行為改進(jìn)行政審批有關(guān)工作的通知》（國發(fā)〔2015〕6號）、《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)2015年推進(jìn)簡政放權(quán)放管結(jié)合轉(zhuǎn)變政府職能工作方案的通知》（國發(fā)〔2015〕29號）、《國務(wù)院關(guān)于規(guī)范國務(wù)院部門行政審批行為改進(jìn)行政審批有關(guān)工作的通知》（國發(fā)〔2015〕6號）等均包含了改革的基本要求。，雖然此類文件不具有法律的效力，但卻具有極高的行政命令效力，在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部具有較強(qiáng)的執(zhí)行力。此外，國務(wù)院教育行政部門與其他行政部門之間的協(xié)同性明顯增強(qiáng)，《放管服》就是由多個(gè)部門聯(lián)合發(fā)布實(shí)施的。其次，從實(shí)施條件上看，法治條件較以往成熟很多。目前，我國已經(jīng)建立起了中國特色社會主義的法律體系，除了教育類法律，《立法法》《行政許可法》《行政訴訟法》等法律資源均可以為高等教育行政執(zhí)法權(quán)的取消、下放、承接與行使提供基本的法律依據(jù)。再次，從實(shí)施方式上看，“放管服”強(qiáng)調(diào)的是“運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革”，在《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》《國家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》《依法治教實(shí)施綱要（2016—2020年）》等一系列重要文件中均明確將法治作為改革的基本要求。與歷次改革相比較，用法治手段來建立和維護(hù)高等教育領(lǐng)域中的辦學(xué)與社會秩序是本次改革的根本要求，本輪改革的針對性更強(qiáng)：需要圍繞高等教育領(lǐng)域公權(quán)力的配置與規(guī)制展開，通過對高等教育執(zhí)法主體、職責(zé)、行為與程序的綜合規(guī)定來推進(jìn)改革。目前，我國正行駛在法制建設(shè)的快車道上，高等教育領(lǐng)域需要抓住機(jī)會，用法治精神凝聚高等教育改革共識，規(guī)范改革過程，保障改革成果。

二、高等教育“放管服”改革的要點(diǎn)：明確法治目標(biāo)與改革主線

如何運(yùn)用法治思維與法治方式堅(jiān)持高等教育領(lǐng)域“放管服”改革，確保下放給地方政府和高校的權(quán)力能夠“接得住、用得好”，是改革進(jìn)入攻堅(jiān)階段的主要任務(wù)。根據(jù)行政法的原理，既然“放管服”改革的法律性質(zhì)是對高等教育行政執(zhí)法行為的改革與完善，那就需要考慮改革的法治目標(biāo)與改革的主線，從權(quán)力下放的原則、承接文件的法律效力、執(zhí)法主體的職權(quán)、執(zhí)法的基本程序要求等方面進(jìn)行綜合考量。

（一）法治目標(biāo)：公權(quán)力的科學(xué)配置與有效規(guī)范

高等教育領(lǐng)域“放管服”改革是在全面推進(jìn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下展開的，按照公共治理的要求，教育行政執(zhí)法模式需要從單一的國家教育行政向教育公共行政轉(zhuǎn)變，即高等教育領(lǐng)域的行政逐漸由國家壟斷的國家行政，轉(zhuǎn)向以促進(jìn)高等教育發(fā)展為核心行政任務(wù)支配下的“以國家行政為主、多元行政主體共同參與”的開放型公共行政。具體表現(xiàn)為圍繞著發(fā)展高等教育、完善中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度這一核心任務(wù)，厘清國家教育行政權(quán)與高校辦學(xué)自主權(quán)的界限，在政府與高校之間科學(xué)配置國家行政權(quán)與社會行政權(quán)，同時(shí)實(shí)現(xiàn)國家高等教育行政職權(quán)在中央政府與地方政府之間合理配置，并依法對兩類權(quán)力進(jìn)行規(guī)制。

1.公權(quán)力的科學(xué)配置

“在高等教育領(lǐng)域中，我國政府正由單純的管理型政府向有限政府、治理型政府、責(zé)任型政府、服務(wù)型政府等多元角色轉(zhuǎn)換。”［5］政府職能變化是政府角色轉(zhuǎn)換的表征，當(dāng)前的高等教育行政管理體制法治化主要遵循“管辦評”分離的思路。根據(jù)《教育部關(guān)于深入推進(jìn)教育管辦評分離促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見》，“管辦評”分離是要“構(gòu)建政府、學(xué)校、社會之間新型關(guān)系”①改革目標(biāo)是：到2020年，基本形成政府依法管理、學(xué)校依法自主辦學(xué)、社會各界依法參與和監(jiān)督的教育公共治理新格局，為基本實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化提供重要制度保障。。此外，在《依法治教實(shí)施綱要（2016—2020年）》中，增加了“深入推進(jìn)擴(kuò)大省級政府教育統(tǒng)籌權(quán)改革”的內(nèi)容，這是中央政府向地方政府放權(quán)的政策依據(jù)。雖然文件中有提及“切實(shí)按照法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為的原則，依法清理、精簡行政權(quán)力”這一權(quán)力配置思路，但事實(shí)上，包括《放管服》也未確定更加明確的權(quán)力配置原則。究竟哪些權(quán)力政府應(yīng)當(dāng)保留，哪些應(yīng)當(dāng)由中央政府下放給地方政府，哪些權(quán)力應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)移給高校，這些都還需要進(jìn)一步明確。根據(jù)《高等教育法》的規(guī)定，政府是大學(xué)的主要舉辦者，同時(shí)也是最主要的執(zhí)法主體。政府所行使的行政權(quán)是除了立法權(quán)與司法權(quán)之外的剩余權(quán)，《放管服》僅僅通過列舉式確定具體的放權(quán)舉措尚不足以實(shí)現(xiàn)公權(quán)力的科學(xué)配置。高等教育行政具有秩序行政與福利行政的雙重屬性，在行政任務(wù)、行政權(quán)力和行政控制之間，呈現(xiàn)出相互影響的正比例關(guān)系［6］。因此，在尋求對公權(quán)力進(jìn)行配置時(shí)，可以將高等教育執(zhí)法的事項(xiàng)進(jìn)行類型化處理，從而確定權(quán)力配置原則：將高等教育事務(wù)涉及的法治價(jià)值排序?yàn)閲野踩?、社會秩序、高等教育發(fā)展與綜合利益，權(quán)力可以按照所涉及事務(wù)的價(jià)值進(jìn)行排序。前兩類權(quán)力屬于秩序行政的范圍，必須由政府行使，如專業(yè)設(shè)置權(quán)就存在有放有管的情況，涉及國家安全或者戰(zhàn)略性安排的專業(yè)設(shè)置需要由國家控制布點(diǎn)；后兩種事務(wù)多屬于福利行政范圍，中央政府只需要保留規(guī)劃制定、標(biāo)準(zhǔn)制定、監(jiān)管等權(quán)力，屬于具體執(zhí)法事務(wù)的都可以下放給地方政府，如果由高?；蛘呱鐣M織承擔(dān)更加適合的，可以通過試點(diǎn)之后進(jìn)行放權(quán)。政府的行政權(quán)力必須與高等教育領(lǐng)域內(nèi)的公共需求相匹配。當(dāng)前“放管服”改革與高等教育的實(shí)踐需求相比，還存在一定的距離，有些該放的權(quán)還沒放，還需要重點(diǎn)對高等教育領(lǐng)域中的各種許可等限制進(jìn)行清理，遏制變相審批；對下放的權(quán)力要盡快在地方政府和高校兩個(gè)主體層面形成配套與銜接，降低高等教育發(fā)展的制度性成本。

2.公權(quán)力的有效規(guī)范

社會變化快，立法資源有限或者立法條件不成熟，通過行政規(guī)劃安排施政目標(biāo)是常見的輔助手段。從近幾年已經(jīng)實(shí)施的措施來看，中央政府及其行政部門綜合運(yùn)用行政規(guī)劃、行政命令、行政指導(dǎo)等方式命令或引導(dǎo)國家行政部門、地方政府和高校進(jìn)行改革。從法源層次上看，《放管服》屬于行政規(guī)范性文件，其法效力低于法律、行政法規(guī)與規(guī)章。雖然其強(qiáng)制力與約束力弱于《立法法》所確定的“法”，但從功能上看，其價(jià)值主要在于引導(dǎo)與規(guī)范，依靠行政力量對下級政府和各類高校進(jìn)行引導(dǎo)、調(diào)整和約束。合法性原則是公權(quán)力規(guī)范的主要要求，概言之，它要求高等教育行政執(zhí)法主體的職權(quán)必須由法律設(shè)定或者獲得依法授權(quán)；權(quán)力的行使必須有法律規(guī)范作為依據(jù)，遵循法定程序，接受監(jiān)督，違法無效且需要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。從合法性角度考察，一些改革措施或后期的改革舉措還得增強(qiáng)合法性：一是承接文件的法律效力低，不足以承擔(dān)相應(yīng)的改革事項(xiàng)。例如，“以《中央和國家機(jī)關(guān)差旅費(fèi)管理辦法》第二十五條為代表的高校經(jīng)費(fèi)管理制度，違背科學(xué)研究的一般規(guī)律，妨害了高校教師制定研究和實(shí)施計(jì)劃、參與學(xué)術(shù)交流、發(fā)表學(xué)術(shù)觀點(diǎn)等自主權(quán)利的行使”［7］。依據(jù)《立法法》的法律保留原則和法律優(yōu)先原則，選擇適當(dāng)?shù)姆ㄔ闯袚?dān)改革事項(xiàng)是后期“放管服”改革的必經(jīng)之路。二是改革舉措迫切需要行政組織法的規(guī)范。行政組織法是指有關(guān)行政組織的設(shè)置，內(nèi)部結(jié)構(gòu)、法律地位、相互關(guān)系、程序、履行組織職能的人員任用及其地位以及必要物質(zhì)手段的法律規(guī)范［8］。在《放管服》中，對學(xué)位授權(quán)審核權(quán)、高校本?？茖I(yè)設(shè)置權(quán)、高校教師職稱評審權(quán)等權(quán)力根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況不同程度地下放給了地方政府或者高校，但該意見本身只是確定了行政任務(wù)，而有關(guān)行政組織的原則、權(quán)力行使的程序、相關(guān)的法律后果等事項(xiàng)還比較模糊，中央政府和地方政府在組織法層面還需要回應(yīng)行政任務(wù)的變化，為地方政府和高校承接與行使相應(yīng)的權(quán)力提供合法性依據(jù)。

（二）改革的主線：利益的公平分配

高等教育領(lǐng)域中教育資源配置的公平程度最終決定我國高等教育事業(yè)發(fā)展的質(zhì)量與速度。教育公平是中國高等教育的首要價(jià)值，也是政府“放管服”改革所要追求的根本目標(biāo)。以往的高等教育改革中對高等教育資源配置時(shí)強(qiáng)調(diào)的是效率優(yōu)先，高校之間基于區(qū)域、類型、行業(yè)等因素所形成的不公平日益成為制約高等教育發(fā)展的關(guān)鍵。政府作為教育資源的提供者與分配的主導(dǎo)者，在本輪“放管服”改革中有必要確立公平與效率并重的分配思路。教育公平應(yīng)該解決如何有效配置資源、發(fā)揮市場作用的問題［9］。如果不設(shè)置公平的利益分配機(jī)制，設(shè)法統(tǒng)一中央政府與地方政府利益，協(xié)調(diào)區(qū)域之間、高校之間的合理訴求，將會直接影響“放管服”改革的效果。在“放管服”改革過程中，部門利益與地方利益如果規(guī)范不當(dāng)可能會引發(fā)行政不作為，使改革具體落實(shí)的時(shí)候大打折扣，而且在行政合法性上也會面臨重大行為偏差。

利益的公平分配需要考慮高等教育的特點(diǎn)以及遵循法定的程序。政府應(yīng)當(dāng)主導(dǎo)主要高等教育資源的分配。我國自20世紀(jì)80年代開始進(jìn)行教育改革以來，一直有學(xué)者主張將市場化與民營化作為公立高?！叭バ姓?、解決辦學(xué)經(jīng)費(fèi)緊張的主要方式。在國家的整體設(shè)計(jì)中，簡政放權(quán)在很大程度上是處理政府與市場的關(guān)系。但是在高等教育領(lǐng)域，我們必須堅(jiān)持高等教育的公益性與國家戰(zhàn)略性，要用政府教育行政權(quán)力的“減法”換取高校辦學(xué)與創(chuàng)新活力的“乘法”。需要明確的是：取消和下放行政權(quán)力，其目的是充分發(fā)揮高校在辦學(xué)中的主體地位；政府權(quán)力的取消和下放并不意味著國家高等教育舉辦者法律責(zé)任的消解；高等教育資源的分配應(yīng)當(dāng)兼顧社會公平與辦學(xué)效率，不能盲目運(yùn)用市場手段對高等教育資源進(jìn)行配置，要最大限度地發(fā)揮國家在資源配置中的主導(dǎo)作用，以實(shí)現(xiàn)高等教育資源的精準(zhǔn)配置。

特定領(lǐng)域的公私合作可以作為實(shí)現(xiàn)辦學(xué)自主權(quán)的一條路徑。在新自由主義思想的支配下，以美國為代表的一些國家在20世紀(jì)80年代掀起了一股教育私有化改革的風(fēng)潮?！芭c以往教育改革的思路不同，它試圖從制度上扭轉(zhuǎn)政府對學(xué)校的直接干預(yù)，擴(kuò)大學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)和學(xué)生的選擇權(quán)，使學(xué)校能夠?qū)W(xué)生的需求做出直接的反應(yīng)，從而提高等教育的質(zhì)量、效率和公平。從科層制度向市場制度轉(zhuǎn)變是一個(gè)復(fù)雜的過程，轉(zhuǎn)變的程度和改革的成效是有限的。于是，建立公立教育與私立教育之間合作伙伴關(guān)系的方案作為一種折中或是新的變革思路，被付諸實(shí)施?！保?0］因此，應(yīng)綜合考慮行政的成本，能夠通過私法實(shí)現(xiàn)行政任務(wù)的事項(xiàng)，如學(xué)生助學(xué)貸款、學(xué)生資助、編外人員的聘用等，公權(quán)力均可退出，僅需保留事中和事后監(jiān)管的權(quán)力。具體而言，就需要進(jìn)一步建立高等教育資源分配的公平機(jī)制，通過法定程序規(guī)范高等教育資源配置過程。

三、高等教育“放管服”改革的法治路徑：綜合利用多種治理手段實(shí)現(xiàn)全面依法行政

“放管服”改革的落實(shí)需要具體的政策與法治工具，綜合采用強(qiáng)化高等教育立法實(shí)現(xiàn)與改革政策相銜接、建立合法性審查制度與改革文件后評估制度、規(guī)范與深度清理沒有法律依據(jù)的非行政許可性行政審批、權(quán)力的清單化管理，建立相對集中行使高等教育執(zhí)法權(quán)制度等法治措施，對中央教育行政機(jī)關(guān)、省級人民政府和高校等教育行政執(zhí)法主體的權(quán)責(zé)、執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法程序、權(quán)利救濟(jì)制度、法律責(zé)任與監(jiān)督等進(jìn)行改革與完善，實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力和以高校辦學(xué)自主權(quán)為依托的社會公權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范化與制度化。

（一）高等教育立法需要與改革政策相銜接

《依法治教實(shí)施綱要（2016—2020年）》提出：“堅(jiān)持教育立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)，以法律規(guī)范引領(lǐng)和推動教育改革、促進(jìn)和保障教育發(fā)展。堅(jiān)持立、改、廢、釋并舉，及時(shí)修訂、完善教育法律法規(guī)和規(guī)章、規(guī)范性文件。”已經(jīng)頒布的“放管服”改革文件均為行政規(guī)范性文件，其范圍主要局限于行政機(jī)關(guān)，包含行政命令的屬性，具有較強(qiáng)的執(zhí)行性與約束力，但從“放管服”改革的內(nèi)容來看，僅僅依靠行政規(guī)范性文件還不能完全支撐起相關(guān)的改革內(nèi)容?！白鳛檎咻d體的行政規(guī)范性文件并不具有普遍約束力。沒有法律規(guī)范的依據(jù)，對政策進(jìn)行立法是使其發(fā)揮外部效力的唯一方法?！保?1］“放管服”改革的法治化需要政策引導(dǎo)與立法保障共同推進(jìn)。在進(jìn)行相關(guān)立法時(shí)，首先要以教育公平為基礎(chǔ)。中央政府在制度設(shè)計(jì)時(shí)，盡量避免在地方政府之間、高校之間、政府與高校之間存在非合作與競爭性博弈。在涉及高等教育資源分配的事項(xiàng)時(shí)，要實(shí)現(xiàn)政府決策、高等教育執(zhí)法行為與模式同代表國家利益、社會利益與個(gè)人利益的統(tǒng)一與平衡。其次，在相關(guān)立法的出臺過程中，中央政府與地方政府需要協(xié)同推進(jìn)，配套政策的出臺要以教育行政部門為主導(dǎo)，對政府相關(guān)業(yè)務(wù)部門進(jìn)行橫向協(xié)同；高校的外部管理體制改革與內(nèi)部管理體制改革的協(xié)同推進(jìn)。再次，高等教育領(lǐng)域所有通過簡政放權(quán)下放給地方政府或者高校的權(quán)力，以及通過“管辦評”分離轉(zhuǎn)移給社會組織的評價(jià)權(quán)，最終都應(yīng)當(dāng)以立法或者法律授權(quán)的方式成為地方政府、高?；蛘呱鐣M織的法定職權(quán)，并通過行政組織法對各類權(quán)力主體的職權(quán)、職責(zé)、執(zhí)法程序、執(zhí)法責(zé)任等作出詳細(xì)規(guī)定。

（二）建立合法性審查制度

根據(jù)“重大改革于法有據(jù)”，各級各類的改革文件在出臺之前應(yīng)當(dāng)進(jìn)行合法性審查。目前，一些地方政府已經(jīng)建立了專門的合法性審查機(jī)制，可以考慮將后期地方政府落實(shí)《放管服》的措施納入合法性審查的范圍。同時(shí)，鼓勵(lì)高校盡快建立合法性審查機(jī)制，對在辦學(xué)自主權(quán)內(nèi)行使的專業(yè)設(shè)置權(quán)、教師職稱評審權(quán)、經(jīng)費(fèi)使用權(quán)等涉及的標(biāo)準(zhǔn)、程序、責(zé)任等進(jìn)行實(shí)體性與程序性審查。以“放管服”改革中的高校行使人事權(quán)為例，合法性審查要重點(diǎn)審查承接事項(xiàng)所依托的法律文件是否有上位法依據(jù)、是否與上位法抵觸、是否符合《立法法》的要求采用了適當(dāng)?shù)姆ㄔ?、是否符合組織法的要求?！陡叩冉逃ā罚?015年修訂）第三十七條規(guī)定：“高等學(xué)校根據(jù)實(shí)際需要和精簡、效能的原則，自主確定教學(xué)、科學(xué)研究、行政職能部門等內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置和人員配備；按照國家有關(guān)規(guī)定，評聘教師和其他專業(yè)技術(shù)人員的職務(wù)，調(diào)整津貼及工資分配。”同時(shí)，該法第四十七條規(guī)定了“高等學(xué)校實(shí)行教師職務(wù)制度”“高等學(xué)校教師職務(wù)的具體任職條件由國務(wù)院規(guī)定”①《高等教育法》（2015年修訂）第四十七條高等學(xué)校實(shí)行教師職務(wù)制度。高等學(xué)校教師職務(wù)根據(jù)學(xué)校所承擔(dān)的教學(xué)、科學(xué)研究等任務(wù)的需要設(shè)置。教師職務(wù)設(shè)助教、講師、副教授、教授。高等學(xué)校的教師取得前款規(guī)定的職務(wù)應(yīng)當(dāng)具備下列基本條件：（一）取得高等學(xué)校教師資格；（二）系統(tǒng)地掌握本學(xué)科的基礎(chǔ)理論；（三）具備相應(yīng)職務(wù)的教育教學(xué)能力和科學(xué)研究能力；（四）承擔(dān)相應(yīng)職務(wù)的課程和規(guī)定課時(shí)的教學(xué)任務(wù)。教授、副教授除應(yīng)當(dāng)具備以上基本任職條件外，還應(yīng)當(dāng)對本學(xué)科具有系統(tǒng)而堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)理論和比較豐富的教學(xué)、科學(xué)研究經(jīng)驗(yàn)，教學(xué)成績顯著，論文或者著作達(dá)到較高水平或者有突出的教學(xué)、科學(xué)研究成果。高等學(xué)校教師職務(wù)的具體任職條件由國務(wù)院規(guī)定。。這兩條規(guī)定確定了高校人事權(quán)行使的基本法定條件，因此進(jìn)行合法性審查時(shí)就需要考慮：（1）高校內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置和人員配備屬于高校辦學(xué)自主權(quán)的范圍，符合法律的原則性規(guī)定即可；（2）評聘教師和其他專業(yè)技術(shù)人員的職務(wù)，調(diào)整津貼及工資分配屬于有限的辦學(xué)自主權(quán)，需要按照有關(guān)國家規(guī)定執(zhí)行，這里的國家規(guī)定未明確為法律，考慮到這里的行政管理職權(quán)為政府設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)的行為，因此審查行政規(guī)范性文件層級的法源即可；（3）高校教師職務(wù)制度的具體任職條件由國務(wù)院規(guī)定，即高校教師職務(wù)的具體任職條件需要國務(wù)院統(tǒng)一設(shè)置基本標(biāo)準(zhǔn)，不屬于高校辦學(xué)自主權(quán)的范圍。《國務(wù)院關(guān)于第三批取消中央指定地方實(shí)施行政許可事項(xiàng)的決定》（國發(fā)〔2017〕7號）將高等學(xué)校副教授評審權(quán)審批由省級教育行政部門下放至高校，同時(shí)要求“取消審批后，教育部要制定相關(guān)管理辦法，規(guī)范監(jiān)管。教育行政部門要通過開展隨機(jī)抽查、暢通投訴舉報(bào)渠道等方式，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管”。在有國務(wù)院明確規(guī)定的情況下，高等學(xué)校教師職務(wù)評審權(quán)的下放才具有合法性。

在向地方政府放權(quán)時(shí)，改革事項(xiàng)中涉及許可的，按照《行政許可法》的規(guī)定：需要由地方通過地方政府規(guī)章設(shè)置臨時(shí)性許可的，應(yīng)在改革成果通過試點(diǎn)與合法性審查之后，通過地方性法規(guī)設(shè)置許可。學(xué)位授權(quán)審核與高校本?？茖I(yè)設(shè)置權(quán)力的下放與監(jiān)管是同步的，對于不符合規(guī)定的學(xué)位授權(quán)點(diǎn)以及存在問題的專業(yè)實(shí)行撤銷學(xué)位授權(quán)、暫停招生等處罰措施，這些改革需要依照《行政處罰法》的規(guī)定處理。同時(shí)，試點(diǎn)改革還需要遵循基本的法治要求。高等教育改革試點(diǎn)學(xué)校與地區(qū)的做法在沒有進(jìn)入復(fù)制推廣階段時(shí)，要按照法定要求進(jìn)行試點(diǎn)，遵守《立法法》第十三條規(guī)定：“全國人民代表大會及其常務(wù)委員會可以根據(jù)改革發(fā)展的需要，決定就行政管理等領(lǐng)域的特定事項(xiàng)授權(quán)在一定期限內(nèi)在部分地方暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用法律的部分規(guī)定。”此外，試點(diǎn)改革需要適當(dāng)延長評估期與實(shí)驗(yàn)期，對于沒有推廣的改革舉措，先行試點(diǎn)地區(qū)在落實(shí)推進(jìn)時(shí)就要采用法治方法進(jìn)行，要讓改革舉措運(yùn)行在法治的框架內(nèi)，在督查考核時(shí)不僅要將改革試點(diǎn)的效果作為考察要點(diǎn)，也要將法治化水平列入考核范圍。

（三）規(guī)范與深度清理沒有法律依據(jù)的非行政許可性行政審批

建立行政審批清理檢查制度，對高等教育領(lǐng)域中的行政審批進(jìn)行動態(tài)監(jiān)控?！吧罨逃姓徟贫雀母?，規(guī)范教育行政審批行為，落實(shí)和擴(kuò)大省級政府教育統(tǒng)籌權(quán)，對于促進(jìn)高等教育科學(xué)發(fā)展，服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)至關(guān)重要。”［12］規(guī)范與深度清理沒有法律依據(jù)的非行政許可性行政審批，需要從內(nèi)部程序控制和外部監(jiān)督兩個(gè)方面避免下放或取消的行政審批被中途截留，如通過將其放到其他目錄或列為其他事項(xiàng)等方式進(jìn)行變相保留；加強(qiáng)合法性審查，防止變相審批、無法律依據(jù)的新設(shè)審批等。必須通過合法方式設(shè)置高等教育領(lǐng)域中的行政許可，對于全國性的統(tǒng)一事項(xiàng)，需要通過法律和行政法規(guī)進(jìn)行設(shè)置；地方政府為了發(fā)展高等教育，在和上位法不沖突的情況下，可以通過地方性法規(guī)設(shè)置行政許可。嚴(yán)格執(zhí)行《行政許可法》，盡快完成教育部權(quán)力清單和責(zé)任清單梳理工作，完成省級政府高等教育領(lǐng)域的權(quán)力清單梳理工作。要防止通過部門規(guī)章、地方政府規(guī)章和行政規(guī)范性文件設(shè)定新的有礙于高校行使辦學(xué)自主權(quán)的非行政許可性行政審批。對于高等教育領(lǐng)域中準(zhǔn)入門檻高、互為前置審批的現(xiàn)象要及時(shí)進(jìn)行清理。法治是控制與規(guī)范政府權(quán)力的工具，但同時(shí)也具有促進(jìn)政府完成行政任務(wù)的價(jià)值。以“放管服”改革為標(biāo)志，高等教育領(lǐng)域內(nèi)的教育行政執(zhí)法將打破原先模糊的行政權(quán)概念，通過清單化管理逐步實(shí)現(xiàn)高等教育執(zhí)法權(quán)行使精準(zhǔn)化。

（四）建立相對集中行使高等教育執(zhí)法權(quán)制度，完善行政執(zhí)法責(zé)任

建立相對集中行使執(zhí)法權(quán)制度，推動跨部門行政執(zhí)法。“放管服”改革中的專業(yè)設(shè)置權(quán)、經(jīng)費(fèi)管理權(quán)以及人事權(quán)的下放均涉及不同的行政部門，為提高行政執(zhí)法的效率，增強(qiáng)政府服務(wù)的效能，加強(qiáng)部門間的執(zhí)法協(xié)作，有必要探索建立相對集中行使高等教育執(zhí)法權(quán)的制度?！案鶕?jù)整體政府和行政主體理論，行政執(zhí)法體制機(jī)制改革應(yīng)當(dāng)樹立政府主體責(zé)任理念，實(shí)現(xiàn)行政協(xié)調(diào)的法治化，建立縱向無縫隙銜接、橫向跨區(qū)域跨部門協(xié)作機(jī)制，通過行政程序立法確立行政協(xié)助、權(quán)限爭議裁決程序制度?！保?3］由于實(shí)踐中存在職權(quán)分散現(xiàn)象，我國《行政處罰法》曾經(jīng)對集中行使行政處罰權(quán)作出規(guī)定：“經(jīng)批準(zhǔn)，一個(gè)行政機(jī)關(guān)可以行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)?！笨梢詤⒖技行惺剐姓幜P權(quán)的有益經(jīng)驗(yàn)，在高等教育領(lǐng)域推行綜合行政執(zhí)法制度，就“放管服”涉及的事項(xiàng)探索建立“教育執(zhí)法事務(wù)聯(lián)席會議”制度，改善現(xiàn)有的高等教育行政執(zhí)法方式。當(dāng)然，還有另外一種方式，對于行政職能方面的權(quán)力進(jìn)行整合，推進(jìn)教育行政部門與相關(guān)部門交叉權(quán)力的整合，對于像高校人員總量管理這類涉及不同部門且實(shí)在無法進(jìn)行整合的，要完善執(zhí)法制度，提高協(xié)同執(zhí)法效率。

建立嚴(yán)格與規(guī)范的權(quán)力主體責(zé)任體系，將行政不作為納入追責(zé)范圍。中央政府在設(shè)計(jì)監(jiān)管方案時(shí)，要防止地方政府的不作為，加強(qiáng)對地方政府的考核監(jiān)督。政府的“放管服”職責(zé)及相關(guān)負(fù)面清單、義務(wù)清單、權(quán)力清單內(nèi)容必須法制化、程序化，職責(zé)對應(yīng)的政府行為應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格受到法的約束和激勵(lì)，固守法律底線，絕不能突破法治框架。一旦違背職責(zé)規(guī)定或程序規(guī)則，造成損害后果，“放管服”的具體行為人都將承擔(dān)不同程度和類型的法律責(zé)任［14］。目前教育部正在研究起草《關(guān)于深化教育行政執(zhí)法體制機(jī)制改革的意見》，可以發(fā)揮該意見對高等教育“放管服”改革的細(xì)化與規(guī)范作用，引導(dǎo)地方政府和高校設(shè)立簡政放權(quán)之后的責(zé)任體系，將行政不作為納入追責(zé)范圍。這項(xiàng)規(guī)則可以用來解決《放管服》落實(shí)的法律責(zé)任等問題，使高等教育“放管服”改革符合基本的法治要求。

四、結(jié)語

基辛格認(rèn)為，當(dāng)今的國際體系正在經(jīng)歷四百年來未有之大變局［15］。從國際形勢來看，“后美國時(shí)代”全球高等教育秩序與規(guī)則面臨著重塑，而我們正處在這個(gè)變化節(jié)點(diǎn)上。隨著我國綜合國力進(jìn)入世界前列以及經(jīng)濟(jì)文化戰(zhàn)略經(jīng)由“一帶一路”向全球展開，國家經(jīng)濟(jì)增長與社會發(fā)展比任何時(shí)候都更需要源于高等教育領(lǐng)域的人文與科技支撐。在上述背景下，中央政府下決心在高等教育領(lǐng)域推動“放管服”改革，地方政府和高校需要抓住機(jī)遇、協(xié)同利益，協(xié)力將高等教育建設(shè)成為具有中國特色和世界水準(zhǔn)的現(xiàn)代化教育。按照全面推進(jìn)依法治國的要求，全面推進(jìn)依法治教，用法治方式推進(jìn)與落實(shí)“放管服”改革：既要充分利用現(xiàn)有的法律機(jī)制與制度資源，又要與時(shí)俱進(jìn)，根據(jù)實(shí)踐需要增設(shè)新的法律制度，在國家立法的框架內(nèi)通過法律制度實(shí)現(xiàn)高等教育領(lǐng)域內(nèi)的權(quán)力配置與規(guī)制、利益的公平分配和糾紛的有效解決。

［1］ 教育部舉行高教領(lǐng)域“放管服”改革座談會［J］.教育發(fā)展研究，2017，37（8）：68.

［2］ 周葉中，周佑勇.高等教育行政執(zhí)法問題研究［M］.武漢：武漢大學(xué)出版社，2007：3.

［3］ “放管服”改革總理為何講要“刀刃向內(nèi)”？［EB／OL］.［2017-06-25］.http：／／www.gov.cn／xinwen／2017-06／19／content_5203775.htm.

［4］ 勞凱聲.回眸與前瞻：我國教育體制改革 30年概觀［J］.教育學(xué)報(bào)，2015，11（5）：3-12.

［5］ 程雁雷，廖偉偉.高等教育發(fā)展中的政府角色與教育立法［J］.法學(xué)雜志，2012，33（7）：108-113.

［6］ 于立深.多元行政任務(wù)下的行政機(jī)關(guān)自我規(guī)制［J］.當(dāng)代法學(xué)，2014，28（1）：12-20.

［7］ 鄭毅.高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理與學(xué)術(shù)自由的保障研究——以《中央和國家機(jī)關(guān)差旅費(fèi)管理辦法》第25條為切入點(diǎn)［J］.當(dāng)代法學(xué)，2015，29（3）：50-57.

［8］ 漢斯·J·沃爾夫，奧托·巴霍夫，羅爾夫·施托貝爾.行政法：第3卷［M］.高家偉，譯.北京：商務(wù)印書館，2007：10-12.

［9］ 朱永新.政府簡政放權(quán)：實(shí)現(xiàn)教育公平的利器［J］.探索與爭鳴，2015（5）：12-14.

［10］閻鳳橋.教育私有化改革的演進(jìn)邏輯［J］.中國人民大學(xué)教育學(xué)刊，2011（2）：16-26.

［11］黃宇驍.高等教育政策的規(guī)范效力與法治化路徑——兼論《“放管服”意見》的落實(shí)形式［J］.高校教育管理，2017，11（4）：38-46.

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［13］金國坤.行政執(zhí)法機(jī)關(guān)間協(xié)調(diào)配合機(jī)制研究［J］.行政法學(xué)研究，2016（5）：14-23，62.

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［15］倪峰.中國與世界的關(guān)系正在發(fā)生歷史性變化［N］.學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)，2016-07-21（06）.

The Essence，Main Points and Path in the Field of Higher Education“Streamline Administration，Delegating Powers，Improving Regulation and Services”Reform from the Perspective of Administrative Law——Addition on the Significant Change of China’s Educational Administration Law Enforcement

LIAO Weiwei1，2
（1．Institute of Higher Education，Anhui University，Hefei230039，China；2．Law School，Anhui University，Hefei230601，China）

The reform of“streamline administration，delegating powers，improving regulation and services”in the field of higher education is essentially the process of reallocating and regulating the administrative power of government under the guidance of the central government.It is a process of multi-dimensional game of various public power，of which there are two main lines，one is the game between the government administrative power and the autonomy of running a university，the other is the power game between central government and local government.In the field of higher education，the key to the reform lies in the government which should focus on the legal allocation of the public power according to the law and improve the legal responsibility of the relevant law enforcement subject，perfect the two major legal tasks of the main interests distribution and the contradiction resolution mechanism，adopt the legislation of higher education，the establishment of the legitimacy review system，and standardize the administrative examination and approval of education and so on，in order to reform and improve the law enforcement subject，basis，procedures，responsibility and supervision of central education administrative organs，the provincial people’s government，colleges and universities，and to achieve the standardization and institutionalization of the operation of social public power based on the administrative power and the autonomy of colleges and universities.

rule by law；reform of“streamline administration，delegating powers，improving regulation and services”；separation of management，operation and evaluation；education administrative law enforcement

G649.20

A

1673-8012（2017）06-0028-10

10.15998／j.cnki.issn1673-8012.2017.06.004

2017-09-08

全國教育科學(xué)“十二五”規(guī)劃教育部青年項(xiàng)目“我國教育行政執(zhí)法改革中的重大法律問題研究”（EFA120359）

廖偉偉（1982—），男，安徽淮南人，安徽大學(xué)高等教育研究所助理研究員，安徽大學(xué)法學(xué)院博士生，美國威廉瑪麗學(xué)院法學(xué)院訪問學(xué)者，主要從事行政法和教育法研究。

廖偉偉.行政法視角下高等教育“放管服”改革的本質(zhì)、要點(diǎn)與路徑［J］.重慶高教研究，2017，5（6）：28-37.

format：LIAO Weiwei.The essence，main points and path in the field of higher Education“streamline administration，delegating powers，improving regulation and services”reform from the perspective of administrative law——addition on the significant change of china’s educational administration law enforcement［J］.Chongqing higher education research，2017，5（6）：28-37.

（責(zé)任編輯 張海生）