蔡正道

（中共重慶市委黨校，重慶 400041）

試論中國公共政策制定的幾個轉(zhuǎn)變

蔡正道

（中共重慶市委黨校，重慶 400041）

公共政策是政府分配公共利益，調(diào)整利益關(guān)系的公共行為。改革開放30多年以來，中國公共政策從無到有，經(jīng)歷了幾個重大的轉(zhuǎn)變。從制定動力機制來講，實現(xiàn)了由倒逼推動到主動回應(yīng)的轉(zhuǎn)變；從制定主體上講，實現(xiàn)了從單一主體到多元主體的轉(zhuǎn)變；從制定過程上講，實現(xiàn)了從封閉向開放的轉(zhuǎn)變；從制定目的上講，實現(xiàn)了從管理向服務(wù)的轉(zhuǎn)變。

公共政策；轉(zhuǎn)變；開放；服務(wù)

隨著人類科學(xué)技術(shù)的不斷發(fā)展，專業(yè)化分工越來越細，人類面臨著越來越復(fù)雜的社會問題和矛盾。在這種情況下，作為公共權(quán)力機構(gòu)的政府就要提高處理復(fù)雜社會事務(wù)的能力，維護公民利益和社會秩序。公共政策學(xué)應(yīng)運而生。公共政策學(xué)就是研究政府如何制定公共政策，化解社會矛盾，更好地履行經(jīng)濟和社會服務(wù)職能的學(xué)科。關(guān)于公共政策的定義較多，美國公共政策學(xué)家托馬斯·R·戴伊的觀點具有代表性。他認為：“公共政策學(xué)就是政府選擇做與不做的事情，公共政策涉及調(diào)節(jié)個體行為、構(gòu)建官僚體系、分配利益、征稅，或者同時完成這些事務(wù)。”[1]改革開放后，我國興起了公共政策學(xué)科，開始研究政府如何科學(xué)設(shè)定政策問題、制定政策和執(zhí)行政策等一系列重大理論問題。30多年來，我國公共政策學(xué)得到快速發(fā)展，政府制定和執(zhí)行公共政策更加科學(xué)和規(guī)范。作為公共政策重要環(huán)節(jié)的公共政策制定也得到了較大發(fā)展。本文嘗試從公共政策制定的動力模式、主體、過程和目的四個方面對我國公共政策在制定階段上的轉(zhuǎn)變做出梳理和總結(jié)。

1 動力機制：從倒逼推動到主動回應(yīng)

中國公共政策制定的動力機制過去很長一段時間內(nèi)屬于倒逼推動型的，即原有的政策本身不合理或沒有達到協(xié)調(diào)利益關(guān)系滿足社會需求，使得社會矛盾越積越多，最后通過某一重大公共事件爆發(fā)出來，社會和輿論的普遍關(guān)注給了政府巨大的壓力，迫使政府正視現(xiàn)有政策存在的問題，制定新的政策以化解社會矛盾。比較典型的例子是2003年3月發(fā)生在廣州的“孫志剛事件”。孫志剛是一名大學(xué)生，在一天晚上前往網(wǎng)吧的路上因未帶身份證而被民警視為“三無”人員遣送至收容站，后在收容站遭毆打致死。此事引起社會廣泛熱議。兩個月后，北京大學(xué)三名法學(xué)博士俞江、騰彪、許志永向全國人大常委會呈交了《審查城市流浪乞討人員收容遣送辦法的建議》，建議廢除 《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》。經(jīng)過研究，同年6月20日，國務(wù)院頒布了《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法 》，實行了21年的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》同時廢止。至此，“孫志剛事件”告一段落。從這個案例中，我們可以看到新的救助管理辦法是政府迫于社會壓力和矛盾被動制定的，如果沒有“孫志剛事件”的發(fā)生，這個不合理的侵犯人身自由的政策還會實行下去。

倒逼推動式的政策制定使政府處于一個被動的狀態(tài)，政府不能有效協(xié)調(diào)和解決社會矛盾和風(fēng)險，不能準(zhǔn)確把握社會事務(wù)日趨復(fù)雜化和利益格局不斷調(diào)整的客觀趨勢，已經(jīng)遠遠不能適應(yīng)我國社會現(xiàn)實的需要。進幾年來，我國政府公共政策制定逐漸主動起來。政府往往能準(zhǔn)確把握社會發(fā)展趨勢及可能發(fā)生的社會風(fēng)險，及時制定出相應(yīng)的公共政策，滿足社會公眾的需求，取得了良好的社會效果。如為了激發(fā)企業(yè)的創(chuàng)造性和社會活力，下放或撤銷多個行政審批權(quán)，并制定實施了三證合一政策，降低了企業(yè)和個體工商戶的時間成本。針對我國已進入老齡化社會，老年人不斷增多和人口紅利逐漸減少的現(xiàn)實，國家有計劃一步步地制定了放開二孩政策，鼓勵生育。隨著我國城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的推進，為了使農(nóng)村居民享有與城市居民同等的公共服務(wù)，國家在有步驟推進戶籍制度改革的同時，也制定了相應(yīng)的政策。今年11月，國務(wù)院頒布了《居住證暫行條例》，規(guī)定符合條件的城市流動人口可以享有同城市戶籍人口同等的基本公共服務(wù)。這將極大地解決城市流動人口社會保障及子女就學(xué)難等問題，有效地化解社會矛盾。公共政策制定動力機制由倒逼推動轉(zhuǎn)向主動回應(yīng)，反映出我國政府具備了較強的審時度勢的能力，能有效防范社會矛盾，疏通社會梗塞，有效地提高政府社會管理的水平。

2 制定主體：從單一主體到多元主體

公共政策由誰制定，哪些主體有權(quán)利參與公共政策的制定，這是公共政策研究不可回避的問題。從公共政策發(fā)展歷程來看，公共政策制定主體經(jīng)歷了由具有排斥性和壟斷性的單一制定主體到具有包容性合作性的多元制定主體的轉(zhuǎn)變。單一制定主體中，只有官方政策制定者擁有制定公共政策的權(quán)力，將各種非官方制定者如社會組織、公民排除在外?！肮俜秸咧贫ㄕ呤侵改切碛泻戏?quán)威制定公共政策的人?！盵2]我國過去在公共政策制定上就存在公共權(quán)力機構(gòu)壟斷政策制定權(quán)的情況。由于政策制定者信息來源單一，對社會形勢和社會問題分析把握不當(dāng)，很多公共政策是制定者“拍腦袋”決定的，使得制定出臺的公共政策脫離社會發(fā)展實際，不能有效協(xié)調(diào)社會利益關(guān)系，處理社會矛盾。同時，政策制定者出現(xiàn)自利化和部門保護主義的傾向，制定的公共政策只滿足了部門利益卻未能體現(xiàn)公民利益，與公民利益產(chǎn)生了很大沖突，最終激化了社會矛盾。

公共政策制定由公共權(quán)力機構(gòu)壟斷的模式所產(chǎn)生的政策脫離社會實際、無公意性等種種弊端已經(jīng)極大影響了政府社會管理水平，激化了官民矛盾，因此必須要加以轉(zhuǎn)變。隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，人民的權(quán)利意識和參與公共事務(wù)的意識逐漸增強。各種社會團體、企業(yè)和個人要求參與公共政策的制定，希望公共政策能體現(xiàn)出他們的利益訴求。社會各種利益主體的興起已是不爭的事實，政府逐漸認識到社會多方參與制定公共政策的重要意義。公共政策處理的是公共利益關(guān)系，以實現(xiàn)人民利益為根本目的，必須要傾聽利益相關(guān)方的各種意見，充分吸收他們的利益主張，使公共政策接地氣。近幾年來，社會團體、企業(yè)和公民參與公共政策的制定逐漸常態(tài)化，參與方式主要分為兩種。第一種是通過網(wǎng)絡(luò)問政參政的方式影響公共政策的制定。目前各級政府都開通了微博和微信，為社會各方參政提供了重要的平臺。社會各利益主體通過在微博上留言或在線交流，表達各自的關(guān)注點和看法，為政府決策提供大量可供參考的信息。第二種是通過參加座談會，表達自己的利益訴求和對公共事務(wù)的看法，從而影響公共政策的制定。如國務(wù)院不定期地召開經(jīng)濟形勢座談會，聽取私營企業(yè)負責(zé)人和專家學(xué)者對當(dāng)前經(jīng)濟形勢的看法和建議，以制定合理的經(jīng)濟政策。在每次全國人大會召開前夕，國務(wù)院都會召開座談會，聽取企業(yè)負責(zé)人、專家學(xué)者和基層工作者對政府工作報告的意見和建議，使政府工作報告更能反映社會發(fā)展的需求。此外，各級地方政府也召開了不同形式的座談會，聽取社會多方人士的意見，以制定更科學(xué)有效的公共政策。公共政策制定主體由單一向多元轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)出我國公共政策制定更加科學(xué)和民主，也反映出政府尊重公民的權(quán)利意識，這對于我國公共政策制定水平的提高無疑具有積極意義。

3 制定過程：從封閉走向開放

公共政策的制定過程是封閉的還是開放的，決定著公共政策的科學(xué)性和有效性。政策制定不是靜態(tài)的概念而是動態(tài)的過程，它通常是指“為解決公共問題而提出相關(guān)的、可接受的行動建議(通常被成為備選方案、政策建議或可選方案)的過程”[2]。顯然，政策制定包含問題界定、議程設(shè)立和政策制定三個方面。封閉性的政策制定過程最終會形成不合理的僵化的公共政策，我們可以從政策制定過程的三個方面加以分析。首先從問題界定上講，什么樣的問題才算公共問題或必須由政府才能解決的問題，這是公共政策制定過程中首先要解決的問題。在封閉型的政策制定過程中，由于政策由政府單一制定，缺乏社會參與，對于什么是公共問題或必須由政府才能解決的問題認識不清，出現(xiàn)一些不必要的政策。如前幾年廣州市政府出臺禁令禁止市民穿睡衣上街。市民穿睡衣上街屬于個人行為，有沒有上升為公共問題有待分析，在這種情況下政府干預(yù)出臺政策可能會產(chǎn)生適得其反的效果。其次，從議程設(shè)定上講，封閉型的政策制定過程由于缺乏公開性和社會監(jiān)督，政策制定者在議程設(shè)定上有很大的自由選擇空間。政策制定者往往將一些有利于部門利益的政策提上議事日程，并與一些利益集團勾結(jié)，使反映利益集團利益的政策草案進入政策討論環(huán)節(jié)，而將一些亟待解決的社會問題或體現(xiàn)公眾利益的政策草案隱藏起來。最后，從政策制定上看，在封閉型的政策制定過程中，“政府內(nèi)各政策制定部門是政策方案的主要提供者,在備選方案中沒有來自政府外的競爭,大部分政策方案是從其他的實踐經(jīng)驗中發(fā)現(xiàn)改變或改造的,有的甚至就是對上級決策的二次決策”[3]。這就使得政策缺乏客觀性和科學(xué)性，達不到解決社會問題的目的。

公共政策制定過程的封閉性造成的政策未能反映實際情況和處理社會關(guān)系的弊端，已經(jīng)在社會上積壓了越來越多的問題，而政府又不能很好地解決這些問題，嚴(yán)重影響了社會的穩(wěn)定。隨著信息化社會的到來，自媒體逐漸增多，使得政府放開政策制定過程，允許公民對公共政策的制定進行監(jiān)督。如政府在制定政策前，首先要調(diào)查清楚哪些問題已經(jīng)影響到公共利益和社會秩序，必須要加以解決。政府通常會派調(diào)研組赴各地調(diào)研，了解不同行業(yè)的發(fā)展情況及其問題，聽取不同職業(yè)人士的建議，初步確定政策問題。在政策問題討論階段，政府召開協(xié)商座談會和聽證會。首先陳述對政策問題界定的過程，其次聽取社會各方人士對這項政策問題是否可進入議程環(huán)節(jié)的建議，最后通過補充新的內(nèi)容使政策問題更具有針對性。在最后的政策制定環(huán)節(jié)，政府也更加包容和開放，社會團體、企業(yè)和公民個人可以以不同方式參與政策的制定，使公共政策更具科學(xué)性和民主性。公共政策制定過程由封閉性走向開放性說明了我國民主政治的發(fā)展，政府在決策科學(xué)化和民主化方面邁出了一大步。這一轉(zhuǎn)變有利于公民權(quán)利意識增強和公民社會的發(fā)展，也有利于構(gòu)建良性互動的政府與社會、政府與公民的關(guān)系。

4 制定目的：從管理到服務(wù)

制定公共政策無疑是為公民提供更好的公共服務(wù)，公共政策的本質(zhì)在于其公益性和服務(wù)性。法國政治思想家盧梭認為：“公意是全體人民的共同意志,公意只著眼于公共的利益?！盵4]這就需要政府制定公共政策要以為公民提供公共利益和公共服務(wù)為根本目的。但我國過去很長一段時間內(nèi)，政府制定公共政策是從管理的目的出發(fā)，便于對公共事務(wù)的處理，往往會出現(xiàn)治標(biāo)不治本的現(xiàn)象?？此平鉀Q了問題，實際上未能認識到問題產(chǎn)生的深層次原因。我國公共政策制定的管理目的源于兩個方面。一是全能主義體制的路徑依賴。全能主義體制將權(quán)力伸向社會的各個方面，政府全面控制社會和私人生活，將公民作為一個被管理者看待，扼殺公民的自主意識。二是政府的執(zhí)政觀念較落后。以往政府一直強調(diào)其政治統(tǒng)治職能，淡化社會服務(wù)職能。這一觀念使得政府將社會作為機械化個人的組合體，通過強制公民接受以達到管控社會維護社會秩序的目的。特別是中國人口眾多，社會事務(wù)復(fù)雜，這也是政府將便于管理作為其政策目的的重要原因。以各級政府推行的暫住條例為例，暫住條例的內(nèi)容大多是限制暫住人員的各種行為，沒有對暫住人員應(yīng)當(dāng)享有哪些權(quán)利作出規(guī)定。政府機構(gòu)通過限制暫住人員的各種行為以達到城市社會穩(wěn)定的目的，很明顯是出于便于管理的目的制定的公共政策。

隨著社會流動和區(qū)域交流的頻繁，政府的執(zhí)政理念發(fā)生了明顯轉(zhuǎn)變，政府逐漸加強社會服務(wù)職能?！罢M織由公眾創(chuàng)建，為了公共利益而存在，并對公眾負責(zé)?！盵5]對公眾負責(zé)就要以實現(xiàn)公眾利益作為政策制定的出發(fā)點，為公民提供更好的服務(wù)。近幾年特別是黨的十八大以來，政府推出的各項政策明顯具有服務(wù)性。比如，近兩年來，各地政府推出政策，允許身份證遺失人員就近辦補辦手續(xù)，無需回戶籍所在地派出所辦理。這項政策減少了公民辦證的時間成本，得到廣大公民的支持。各地也在研究異地高考問題，盡早出臺新的異地高考政策，方便隨遷子女的考試。2016年11月國務(wù)院頒布了《居住證暫行條例》。條例賦予了城市流動人口基本的公共服務(wù)權(quán)利，包括就業(yè)、醫(yī)療、社會保障和教育，有利于保障了城市流動人員的基本權(quán)利，在社會上引發(fā)了強烈反響。公共政策制定的目的從管理向服務(wù)的轉(zhuǎn)變是我國公共政策所取得的最大進步，它說明公共政策制定者在觀念上有了重大轉(zhuǎn)變，是服務(wù)型政府建設(shè)的重要體現(xiàn)，標(biāo)志著我國的公共政策和公共服務(wù)水平進入了新的階段。

5 結(jié)語

中國公共政策理論在國外公共政策理論的引介和中國社會急劇變遷的背景下發(fā)生了巨大變化。本文分別從制定動力機制、制定主體、制定過程和制定目的四方面闡述了中國公共政策所經(jīng)歷的重大變化和取得的顯著成就。但目前公共政策還存在著許多需要解決的問題，如公意性不足，受利益集團影響等。黨的十八屆三中全會提出推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，為中國公共政策理論的發(fā)展描繪了藍圖、指明了方向。公共政策作為國家治理的工具和手段，其科學(xué)性和民主性決定著國家治理能力。因此中國公共政策要在總結(jié)以往經(jīng)驗和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，以提高國家治理能力為根本目標(biāo)，推動公共政策新的發(fā)展。

[1]托馬斯·R·戴伊.理解公共政策[M].謝明，譯.12版.北京：中國人民大學(xué)出版社,2011:1.

[2]詹姆斯·E安德森.公共政策制定[M].謝明，等譯.5版.北京：中國人民大學(xué)出版社,2009:55,120.

[3]郭濤,楊瑩.封閉性與開放性公共政策制定——兩種公共政策制定模式的比較[J].社會科學(xué)論壇，2005(2): 20-22.

[4]盧梭.社會契約論[M].何兆武，譯.北京：商務(wù)印書館, 1980:19.

[5]歐文·E·休斯.公共管理導(dǎo)論[M].張成福，馬子博,等譯.4版.北京：中國人民大學(xué)出版社,2015:143.

責(zé)任編輯周丁力

Study on the Transitions in the Public Policy-making of China

CAI Zhengdao
（Party School of Chongqing Municipal Committee of CPC,Chongqing 400041,China）

Public policy is the public behavior which the government allocates the public interest and adjusts the benefit structure.The public policy of China has experienced several major transitions since Reform and Opening-up for more than 30 years.It has realized the transition from forced push to active response in terms of making dynamic mechanism from a single main body to multiple main bodies in terms of policy-making bodies from closing to opening in terms of making procedure and from managing to serving in terms of the making purpose.

public policy;transition;open;services

D630

A

1674－5787（2017）01－0029－04

10.13887/j.cnki.jccee.2017（1）.8

2016-12-07

蔡正道（1990—），男，湖北仙桃人，重慶市委黨校政治學(xué)理論專業(yè)碩士研究生，研究方向：政治學(xué)理論與方法研究。