基于浮動回報的PPP融資模式風(fēng)險規(guī)制研究

王艷+閆曉燕

【摘要】財稅體制改革背景下，創(chuàng)新融資方式，運用PPP模式調(diào)動社會存量資金，有利于解決地方政府現(xiàn)階段融資約束與資金來源短缺的矛盾。然而，在項目運作方式和風(fēng)險管理上，西部地區(qū)推進PPP項目暴露出一些問題?；诟踊貓舐实睦碚撃Ｐ停沂镜胤秸c市場投資主體的博弈關(guān)系，創(chuàng)新西部地區(qū)實施PPP項目的優(yōu)化路徑。

【關(guān)鍵詞】PPP模式 浮動回報 西部地區(qū)

一、概念與理論綜述

從理論研究看：一是西方經(jīng)濟學(xué)關(guān)于政府針對基礎(chǔ)設(shè)施投資行為的理論支撐。在現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域，存在強調(diào)政府干預(yù)經(jīng)濟的國家干預(yù)主義理論，和主張發(fā)揮市場機制的經(jīng)濟自由主義理論兩大學(xué)派，雙方都提出政府管理方應(yīng)該運用財政工具和貨幣手段，對基礎(chǔ)設(shè)施項目投資進行重點調(diào)控。二是，發(fā)展經(jīng)濟學(xué)關(guān)于政府投資行為與PPP融資模式的主要觀點。發(fā)展經(jīng)濟學(xué)一些學(xué)者主張把發(fā)展戰(zhàn)略的重點放在如何籌措發(fā)展資金上，例如劉易斯二元經(jīng)濟發(fā)展模型的投資和資本積累分析；羅森斯坦—羅丹“大推進”理論與政府投資方式分析。中國特色社會主義市場經(jīng)濟的政府投資理論與模式分析。三是國際視野政府主導(dǎo)發(fā)展模式借鑒?！靶录悠缕孥E”與GIC（新加坡政府投資公司）+淡馬錫投資模；歐洲復(fù)興與美國主導(dǎo)的馬歇爾計劃；日本政府金融信貸系統(tǒng)與政府投資模式；德國“第三條道路”與政府退出盈利性領(lǐng)域做法；我國地方政府投資經(jīng)驗借鑒。

雖然PPP模式具有多種優(yōu)點，但不能否認地方政府在貫徹“深化財稅改革，推廣PPP模式”中依然會遇到一些具體的困難。作為PPP項目的博弈方，政府與私營資本由于社會地位、管理技術(shù)及經(jīng)營目標(biāo)的不同會遇到不同困難，這也就要求需要以博弈雙方為問題導(dǎo)向具體分析。

二、西部地區(qū)地方政府問題分析

作為PPP項目的博弈方，政府與私營資本由于社會地位、管理技術(shù)及經(jīng)營目標(biāo)的不同會遇到不同困難。政府部門在深化財稅改革的實施中，由于對PPP項目的了解不夠深刻，監(jiān)督管理體系不夠健全很有可能遇到各種問題，甚至?xí)夯F(xiàn)有地方政府的財政狀況，不利于發(fā)揮政府對市場的監(jiān)管與引導(dǎo)職能。

PPP項目參差不齊導(dǎo)致政府公共財政負擔(dān)：第一，政府管理方過度承擔(dān)PPP項目風(fēng)險，例如與市場投資方簽訂固定收益率合約、接受不恰當(dāng)?shù)臒o條件項目回購安排，以及為項目運營提供擔(dān)保與回報承諾。由于并不是所有的項目都適合PPP，地方政府在項目的甄別上一旦出現(xiàn)問題，極易承擔(dān)過度風(fēng)險，增加財政負擔(dān)。第二，安排項目的長期預(yù)算存在困難。根據(jù)財政部要求地方各級財政部門要從“補建設(shè)”向“補運營”逐步轉(zhuǎn)變，將政府財政補貼等支出分類納入同級政府預(yù)算。但政府與運營方商議改價、運行成本的不確定性會導(dǎo)致財政補貼動態(tài)化，并進而導(dǎo)致長期預(yù)算編制更加困難。第三，受PPP項目前期費用較低影響，政府可能過度投資。不同于一般性的政府基礎(chǔ)設(shè)施項目投資，PPP項目的前期政府資金需求較低，但后續(xù)投入可能持續(xù)存在。如果政府意識不到項目后期投入的問題，可能會大量上馬PPP項目，在項目的運營期一旦出現(xiàn)市場波動，運營方要求對項目進行財政補貼時會使得壓力驟增。

PPP模式會增加基礎(chǔ)設(shè)施項目的預(yù)期風(fēng)險：一是因不能有效識別和分配風(fēng)險導(dǎo)致政府責(zé)任不清晰；在私營資本運營中存在大量風(fēng)險，政府如果不能有效界定各自的責(zé)任極易導(dǎo)致出現(xiàn)問題互相推諉的現(xiàn)象。二是項目的信息披露不充分，導(dǎo)致政府與運營方的信息不對稱；由于政府與私營資本的運營方參與PPP模式的目的不同，兩者會為利益分配及定價等形成博弈，私營資本掌握運營收入等信息披露如果存在問題，就會形成信息不對稱損害政府方利益。三是將政府的財政支出責(zé)任轉(zhuǎn)嫁；地方政府在投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域具有相應(yīng)的支出責(zé)任，一旦大部分依賴于PPP模式后，政府可能會逃避支出責(zé)任，將其進行轉(zhuǎn)嫁。

三、PPP項目浮動投資回報率風(fēng)險規(guī)制路徑

（一）基本框架

基于規(guī)制模型，測度得出PPP項目融資中市場參與主體的資金流，借助資金流來評價市場參與主體的項目經(jīng)營狀況。根據(jù)上述模型，提出的浮動投資回報合理區(qū)間，參考項目收益狀況與浮動投資回報區(qū)間，設(shè)置上下限，進而確定政府規(guī)制方案。

（二）項目浮動回報

在政府視角下，如何規(guī)制市場參與主體行為選擇，是基于浮動投資回報率擔(dān)保模型，對PPP項目規(guī)制行為研究的重點。以PPP項目風(fēng)險監(jiān)管為主要目，項目浮動回報規(guī)制行為可以部分消除PPP項目實施中的動態(tài)變化與不確定性。但是，PPP模式下，政府實施方作出浮動投資回報率擔(dān)保，能夠有效保障或降低PPP項目風(fēng)險。尤其是面對PPP項目系統(tǒng)性風(fēng)險和市場經(jīng)濟不佳的情況，PPP項目浮動投資回報有效設(shè)定收益區(qū)間，可以為市場參與主體參降低成本、屏蔽風(fēng)險、增加利潤，激發(fā)市場主體參與積極性。

（三）PPP融資模式風(fēng)險規(guī)制方案

為了破解PPP模式下基礎(chǔ)設(shè)施項目中的規(guī)制滯后效應(yīng)，政府管理方需要向市場參與主體參與方提供足夠法律效率的回報率擔(dān)保?；诤暧^經(jīng)濟學(xué)競爭性均衡，把PPP融資模式風(fēng)險規(guī)制視為隨機過程的現(xiàn)象，政府管理方制定規(guī)制的范圍、規(guī)模與期限，并制定具體的規(guī)制條款。

（四）PPP融資動態(tài)規(guī)制管理

基于PPP融資模式浮動投資回報率擔(dān)保的思想，政府管理方制定規(guī)制的范圍、規(guī)模與期限，需要界定控制規(guī)制的規(guī)模，實施彈性的項目收益分配方案，進而可以規(guī)避項目經(jīng)營長期不穩(wěn)定的風(fēng)險。此外，政府管理方需要加大規(guī)制條款的緊密度，對涉及到PPP項目營業(yè)性收益等進行嚴(yán)格控制，進而實現(xiàn)PPP項目經(jīng)營效益最大化。第三，在PPP項目規(guī)制方式上，政府管理方制定規(guī)制應(yīng)在特殊經(jīng)營權(quán)許可的情況下，探索尺度化競爭、特許權(quán)競爭等新型PPP融資規(guī)制方案，進而有利于提高市場參與主體參與方的競爭力，激發(fā)市場與參與方參與PPP項目建設(shè)的積極性與經(jīng)營創(chuàng)新，提高PPP項目的收益。

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基金項目：云南省哲學(xué)社會科學(xué)項目：欠發(fā)達地區(qū)政府融資平臺轉(zhuǎn)型與ppp模式路徑創(chuàng)新研究。

作者簡介：王艷（1984-），女，云南保山人，中級會計師。