我國地方稅收體系構(gòu)建問題的探析

（四川大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，四川 成都 610065）

【摘 要】在“營改增”的推動(dòng)下，稅種設(shè)置不合理、稅種結(jié)構(gòu)不健全、主體稅種缺失、地方稅收規(guī)模急劇減小等問題日益凸顯。如何推動(dòng)地方稅體系的完善，優(yōu)化地方主體稅種和與之配套的輔助稅種是當(dāng)下我國財(cái)稅體制改革問題的重中之重。本文在全面分析我國地方稅收體系現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，指出我國地方稅收體系存在的問題，并從稅權(quán)、稅種及征管體制等方面提出了我國地方稅稅收體系的優(yōu)化方案。

【關(guān)鍵詞】地方稅；主體稅種；稅權(quán)

一、我國地方稅收體系現(xiàn)狀

（一）初步建立了地方的固定收入體系

自1994年分稅制改革實(shí)施以來，我國的稅收格局形成了中央稅、地方稅和中央與地方共享稅“三足鼎立”的局面。地方稅的特點(diǎn)是收入固定且全部歸屬地方政府，而共享稅則是中央政府和地方政府按照相應(yīng)的比例分成。在我國現(xiàn)行稅制結(jié)構(gòu)中，被列為地方專享稅種的主要是7類財(cái)產(chǎn)稅，包括房產(chǎn)稅、耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、契稅、煙葉稅；列為中央與地方共享稅種的包括企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、增值稅、資源稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、印花稅這六類稅種。按照稅源的特點(diǎn)，共享稅分成比例有所差異。其中，企業(yè)所得稅（除各銀行總行、鐵道部、海洋石油企業(yè)繳納的企業(yè)所得稅全部歸中央外）、個(gè)人所得稅（除儲(chǔ)蓄存款利息所得外）、增值稅（除海關(guān)代征的增值稅歸為中央外）均按中央和地方按6：4比例分成。除海洋石油企業(yè)繳納資源稅劃歸中央外，剩余部分資源稅歸地方政府所有。城市維護(hù)建設(shè)稅分成比例為中央1%，地方99%。自2016年1月1日起，證券交易印花稅已全部調(diào)整為中央收入，而在2016年1月1日之前證券交易印花稅按中央97%、地方3%比例分成1。

（二）分設(shè)國稅、地稅兩套稅務(wù)系統(tǒng)

為適應(yīng)分稅制管理體制改革的需要，我國分設(shè)國稅局和地稅局兩套稅務(wù)系統(tǒng)，中央稅和共享稅由國稅局負(fù)責(zé)征收，地方稅由地稅局負(fù)責(zé)征收。共享稅中收入歸屬地方的部分，由國稅局直接劃入地方金庫，形成地方政府的財(cái)政收入?？梢哉f，只要分稅制管理體制不改變，機(jī)構(gòu)分設(shè)的局面也將會(huì)繼續(xù)存在。

（三）統(tǒng)一了稅收立法權(quán)

目前，我國稅收立法權(quán)集中于中央政府，根據(jù)1993年國務(wù)院頒布的《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》的規(guī)定：“中央稅、共享稅以及地方稅的立法權(quán)都都要集中在中央，以保證中央政令統(tǒng)一，維護(hù)全國統(tǒng)一市場(chǎng)和企業(yè)平等競(jìng)爭(zhēng)”2。該決定直接規(guī)定了稅收立法權(quán)由中央掌握，地方稅的其他稅權(quán)，如稅收優(yōu)惠，征收方式等權(quán)利也完全集中于中央。

二、存在的問題

（一）共享稅占比偏高，稅系結(jié)構(gòu)失衡

據(jù)國家稅務(wù)局資料統(tǒng)計(jì)，2011年—2014年各年的地方共享稅占比分別為79.02%、77.48%、76.11%、75.48%，而地方固定稅收為20.98%、22.51%、23.88%、24.51%，以上數(shù)據(jù)說明共享稅在地方稅種結(jié)構(gòu)中的占比偏高，雖然有逐年遞減的趨勢(shì)，但該比例均高于四分之三，占據(jù)了地方稅的絕對(duì)主體地位；與之對(duì)應(yīng)，地方固定稅收有逐年上升的趨勢(shì)，但上升幅度不明顯，近幾年地方固定稅收占比均低于四分之一。2014年地方財(cái)政支出共129215.49億元，地方稅稅收入59139.91億元，其中獨(dú)享稅的稅收為14495.2億元，占地方財(cái)政支出的比例為11.21%，換言之，地方政府獨(dú)立的稅收自給率僅達(dá)11.21%。。“營改增”全面結(jié)束后，地方稅體系有望形成以房地產(chǎn)稅或資源稅為主體的新格局，正在改革的房地產(chǎn)稅或資源稅的稅收規(guī)模尚不明確，即使稅收有望增加，其有限的增長(zhǎng)幅度在短期內(nèi)難以彌補(bǔ)剔除共享稅帶來的收入差距。共享稅的不可或缺，決定了我國以共享稅主導(dǎo)、獨(dú)享稅補(bǔ)充的這種格局會(huì)長(zhǎng)期存在。

（二）地方稅體系中主體稅種缺位

在“營改增”前，營業(yè)稅長(zhǎng)期是我國地方稅的主體稅種，約占稅收總收入的30%以上，營業(yè)稅稅收貢獻(xiàn)度高。而在2016年?duì)I業(yè)稅走入歷史，地方稅主體稅種缺位，確立新的地方稅主體稅種便是當(dāng)務(wù)之急。而其他屬于地方稅體系的稅種雖然種類很多，但每個(gè)稅種在稅收收入占比非常低，稅收貢獻(xiàn)度小，因此還缺乏能夠在地方稅體系中充當(dāng)主體稅的稅種。主體稅種消失將導(dǎo)致以下問題：地方稅源流失嚴(yán)重，稅收規(guī)模急劇減??；地方收入增長(zhǎng)不穩(wěn)定容易催生地方政府尋求非稅收入、預(yù)算收入等種種行為；地方財(cái)力被削減會(huì)限制稅收的經(jīng)濟(jì)調(diào)控職能等等。

（三）地方稅立法滯后

我國目前地方稅體系中，只有個(gè)人所得稅由全國人大立法，其余稅種多是以條例或暫行條例的形式確立的，稅收法律級(jí)次低。地方稅收立法的滯后，不僅使我國稅法權(quán)威性大打折扣，不利于地方稅收體系的建立和完善，而且滋生了地方政府在實(shí)際操作中用大量紅頭文件代替稅法等多種不規(guī)范行為。

三、完善我國地方稅收體系的對(duì)策

（一）賦予地方一定程度稅收立法權(quán)

目前，我國中央與地方政府的財(cái)權(quán)事權(quán)劃分不明晰。在現(xiàn)實(shí)意義上，隨著我國地區(qū)財(cái)政收入差距的日益擴(kuò)大，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展成為地方政府的首要目標(biāo)，中央政府事權(quán)下放成為必然趨勢(shì)，但是伴隨“營改增”的實(shí)施，財(cái)權(quán)卻在上移，“一上一下”造成了地方政府并沒有與責(zé)任支出相匹配的財(cái)力。因此，應(yīng)在按照公共財(cái)政的要求進(jìn)一步明晰中央與地方政府的事權(quán)財(cái)權(quán)劃分，完善稅收法律體系，規(guī)范稅權(quán)劃分，賦予地方一定的稅收立法權(quán)。只有地方政府擁有靈活的稅權(quán)，才能保障其事權(quán)支出。而我國的地方政府目前尚不具備這種能力，地方收入也就無法支撐其職能履行的需要。

（二）優(yōu)化地方稅稅種結(jié)構(gòu)

從國際經(jīng)驗(yàn)的借鑒看，大多數(shù)國家的地方稅體系設(shè)立以財(cái)產(chǎn)稅為單主體稅種或者財(cái)產(chǎn)稅與所得稅相結(jié)合的雙主體稅種。地方主體稅種的選擇需要滿足如下幾條標(biāo)準(zhǔn)：一是稅源廣泛且豐裕；二是稅基穩(wěn)定且流動(dòng)性較差；三是便于地方政府征管。財(cái)產(chǎn)稅與所得稅的首要特點(diǎn)是直接稅，可有效抑制稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁，調(diào)節(jié)轄區(qū)間的居民收入差距。首先，由于所得稅的稅基流動(dòng)性大，受外部環(huán)境波動(dòng)的沖擊容易產(chǎn)生稅源不穩(wěn)定的問題，所得稅并不適宜作為主體稅種。我國當(dāng)前的財(cái)產(chǎn)稅主要包括房產(chǎn)稅、土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等多個(gè)稅種，與地方政府經(jīng)濟(jì)的發(fā)展息息相關(guān)，財(cái)產(chǎn)的收益性確保財(cái)產(chǎn)稅可以實(shí)現(xiàn)地方稅收的長(zhǎng)期穩(wěn)定增長(zhǎng)，財(cái)產(chǎn)的固定性決定了稅源不易受外界環(huán)境的影響，稅基穩(wěn)定。因此，選擇財(cái)產(chǎn)稅作為地方稅的主體稅種的可行性高。其次，伴隨著城鎮(zhèn)化的全面推進(jìn)，我國的房地產(chǎn)市場(chǎng)已日趨成熟，因此應(yīng)適時(shí)推進(jìn)房產(chǎn)稅改革，重新確立房產(chǎn)稅的征稅范圍、稅基和稅率，使其成為地方財(cái)政主要收入，改變現(xiàn)行土地財(cái)政主導(dǎo)地方財(cái)政收入不合理的現(xiàn)狀；再次，開征遺產(chǎn)與贈(zèng)與稅。最終確定以房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、契稅、土地增值稅、耕地使用稅和遺產(chǎn)與贈(zèng)與稅為主的財(cái)產(chǎn)稅體系。

（三）改革稅收管理體制

從世界范圍來看，目前大部分發(fā)達(dá)國家選擇一級(jí)財(cái)政，一級(jí)稅權(quán)的管理體制，稅權(quán)完全集中于中央政府的國方政家并不多?！耙患?jí)財(cái)政，一級(jí)稅權(quán)”這種征管體制既能給予地府一定的稅權(quán)，又能保證獨(dú)立高效的征收運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)中央政府與地方政府財(cái)權(quán)、稅權(quán)、事權(quán)的統(tǒng)一。因而應(yīng)在合理分配中央與地方政府間的財(cái)政關(guān)系，保障地方一定的稅收立法權(quán)，明確劃分國稅地稅的稅收征收管理責(zé)任，解決好國稅地稅兩部門的征管職責(zé)重疊以及部分稅費(fèi)征管職責(zé)不清等問題基礎(chǔ)上，構(gòu)建出層次分明，穩(wěn)定的地方稅主體稅種和具有鮮明地方特色輔助稅種。

注釋：

1數(shù)據(jù)來源：http：//wenwen.sogou.com/z/q701634987.htm

2王淑梅. 完善地方政府分稅制財(cái)政體制的對(duì)策選擇[J]. 社會(huì)科學(xué)輯刊.2015

作者簡(jiǎn)介：趙陽燦（1990—），男，漢族，湖北松滋人，碩士研究生學(xué)歷，四川大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，研究方向：納稅籌劃理論與實(shí)踐。

【參考文獻(xiàn)】

[1]周晶琳. 試論我國地方稅收立法權(quán)的確立[D].山東科技大學(xué)，2010年

[2]周克清，項(xiàng)梓鳴. 關(guān)于我國地方稅系建設(shè)的若干思考[J]. 稅務(wù)研究，2013，11：15-18.