應(yīng)松年

關(guān)于國(guó)家賠償?shù)膸c(diǎn)思考
——從念斌案說(shuō)起

應(yīng)松年*

國(guó)家賠償在法治政府建設(shè)中扮演著十分重要的角色，但囿于多種原因，國(guó)家賠償制度已在多個(gè)方面表現(xiàn)出滯后性，需要從國(guó)家賠償標(biāo)準(zhǔn)、精神損害賠償、賠償義務(wù)機(jī)關(guān)、責(zé)任追究以及懲罰性賠償?shù)确矫嬷匦逻M(jìn)行設(shè)計(jì)，以滿足國(guó)家賠償實(shí)踐的需求。

國(guó)家賠償賠償標(biāo)準(zhǔn)賠償程序法律責(zé)任念斌案

一、關(guān)于侵犯人身自由的賠償標(biāo)準(zhǔn)

《國(guó)家賠償法》第三十三條規(guī)定：“侵犯公民人身自由的，每日賠償金按照國(guó)家上年度職工日平均工資計(jì)算?！痹诖_立這一標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，曾有過(guò)多種考慮，一種意見(jiàn)是確定一個(gè)固定標(biāo)準(zhǔn)，每日賠多少錢。但考慮到我國(guó)正處于改革時(shí)期，工資、物價(jià)在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)會(huì)不斷變化，如果確定一個(gè)固定的數(shù)額，可能不能適應(yīng)未來(lái)的變化。以上年度職工日平均工資為標(biāo)準(zhǔn)，使賠償金額隨著人民生活水平的提高及物價(jià)調(diào)整情況，可以作相應(yīng)變化，有利于保護(hù)公民權(quán)利。另一種意見(jiàn)是，我國(guó)幅員遼闊，各地區(qū)生活水平有一定差距，建議按不同地區(qū)的情況，差別計(jì)算賠償金額。但邊遠(yuǎn)地區(qū)的人強(qiáng)烈反對(duì)，認(rèn)為這樣做很不公平。因此，最后確定了一個(gè)活動(dòng)的計(jì)算方式：按上年度職工日平均工資計(jì)算。

但是，從近期國(guó)家賠償?shù)膶?shí)踐來(lái)看，這種計(jì)算方式還存在一些考慮不足之處，一是侵犯人身自由時(shí)間的長(zhǎng)短不同，引發(fā)了不同的差別。被關(guān)了一年和關(guān)了五年、十年、二十年的計(jì)算方式都一樣，這合理嗎？而且，索居囚室，隔離社會(huì)，其時(shí)間越長(zhǎng)，出獄后越難融進(jìn)社會(huì)；其遭受的經(jīng)濟(jì)和財(cái)產(chǎn)上的損失，也相應(yīng)越多，這些損失也還存在一個(gè)利息差別吧！因此，應(yīng)該是關(guān)押時(shí)間越長(zhǎng)，賠付金額也越高。比如，可否設(shè)置一個(gè)分段計(jì)算系列，一年、五年、十年、十五年、二十年的，逐段增加賠償比例。五年，1.5倍；十年，2倍；十五年，2.5倍；二十年，3倍，等等。這樣的差別處理，才算比較公平合理。當(dāng)然，這只是一個(gè)舉例假設(shè)，具體的時(shí)段和計(jì)算數(shù)額，可以細(xì)致討論。二是侵犯人身自由的嚴(yán)重程度不一樣，也應(yīng)予以不同的賠償。例如，被判死刑、無(wú)期的冤案，是按被關(guān)押時(shí)間賠償，還是另設(shè)一計(jì)算方式？這些以前都沒(méi)有考慮到。

二、關(guān)于精神損害賠償

精神損害賠償?shù)慕疱X賠償，我們經(jīng)歷了一個(gè)從無(wú)到有的過(guò)程，制定《國(guó)家賠償法》時(shí)，沒(méi)有規(guī)定精神損害也應(yīng)該有金錢賠償，主要是顧及當(dāng)時(shí)的財(cái)政情況，同時(shí)對(duì)精神損害的范圍也理解得過(guò)于簡(jiǎn)單，所以只規(guī)定了“造成受害人名譽(yù)權(quán)、榮譽(yù)權(quán)損害的，應(yīng)當(dāng)在侵權(quán)行為影響的范圍內(nèi)，為受害人消除影響，恢復(fù)名譽(yù)，賠禮道歉?！敝敝?010年修改《國(guó)家賠償法》時(shí)，才加為“致人精神損害的，應(yīng)當(dāng)在侵權(quán)行為影響的范圍內(nèi)，為受害人消除影響，恢復(fù)名譽(yù)，賠禮道歉，造成嚴(yán)重后果的，應(yīng)當(dāng)支付相應(yīng)的精神損害撫慰金。”精神損害不僅僅是指“造成受害人名譽(yù)權(quán)、榮譽(yù)權(quán)”的損害，而是包括了受害人的極度痛苦、心理精神嚴(yán)重受損等情況，此后就有了精神損害的撫慰金賠償，但由于法律規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)單，因而在嚴(yán)重程度、賠與不賠和賠償標(biāo)準(zhǔn)方面都存在著很大異議。這也許形成了一種慣性思維。在有些人看來(lái)，精神損害嚴(yán)重時(shí)，給予一些“撫慰”就可以了。因而精神損害的撫慰金的數(shù)額一直較低。2014年最高人民法院賠償委員會(huì)發(fā)布了《最高人民法院關(guān)于人民法院賠償委員會(huì)審理國(guó)家賠償案件適用精神損害賠償若干問(wèn)題的意見(jiàn)》（法發(fā)〔2014〕14號(hào)），其中第七條規(guī)定：人民法院賠償委員會(huì)適用精神損害賠償條款，決定采用“支付相應(yīng)的精神損害撫慰金”方式的，應(yīng)當(dāng)綜合考慮以下因素確定精神損害撫慰金的具體數(shù)額：精神損害事實(shí)和嚴(yán)重后果的具體情況；侵權(quán)機(jī)關(guān)及其工作人員的違法、過(guò)錯(cuò)程度；侵權(quán)的手段、方式等具體情節(jié)；罪名、刑罰的輕重；糾錯(cuò)的環(huán)節(jié)及過(guò)程；賠償請(qǐng)求人住所地或者經(jīng)常居住地平均生活水平；賠償義務(wù)機(jī)關(guān)所在地平均生活水平；以及其他應(yīng)考慮的因素。這些考慮因素規(guī)定得相當(dāng)細(xì)致，其原則就是：損害程度高的應(yīng)該賠得多，輕的相對(duì)就少。應(yīng)該說(shuō)，《意見(jiàn)》的這一規(guī)定有助于實(shí)踐中正確確定精神賠償?shù)慕痤~。

但是，上述意見(jiàn)又劃定了精神損害賠償撫慰金最高額，其第七條第二款規(guī)定：“人民法院賠償委員會(huì)確定精神賠償撫慰金的具體數(shù)額，還應(yīng)當(dāng)注意體現(xiàn)法律規(guī)定的‘撫慰性質(zhì)’，原則上不超過(guò)依照《國(guó)家賠償法》第三十三條、第三十四條所確定的人身自由賠償金、生命健康賠償總額的百分之三十五，最低不少于一千元?！边@樣制定，有什么根據(jù)嗎？原來(lái)按該意見(jiàn)的意思，其法律依據(jù)是精神賠償金是屬于“撫慰”性質(zhì)。其實(shí)，“撫慰”二字不過(guò)是就精神創(chuàng)傷的特殊性而言，帶有安慰撫平的作用，并不含有不得高于人身自由賠償?shù)姆梢饬x，將精神損害賠償?shù)淖罡哳~，定為人身自由賠償?shù)娜种?，是沒(méi)有理論和實(shí)踐依據(jù)的。不過(guò)，應(yīng)該看到，《意見(jiàn)》對(duì)精神賠償撫慰金最高限額的規(guī)定，還留了一個(gè)口子：“原則上不超過(guò)”，而不是一刀切，絕對(duì)不能超過(guò)。

從念斌案的情況分析，精神損害的事實(shí)和后果極為嚴(yán)重，被判死刑，且是八年中被四次判死刑，有六年是背著死刑犯身份，以致念斌在六年中天天感受到死的威脅。難道這種精神上的傷害，比失去自由要輕松得多？?jī)H為其三分之一嗎？同時(shí)，念斌父母因承受不住兒子被無(wú)辜判死的打擊，雙雙亡故；其未成年的兒子也同樣受到精神上的巨大傷害，這些都構(gòu)成冤陷牢獄的念斌精神上的極大痛苦。所有這些疊加起來(lái)，應(yīng)該說(shuō)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了念斌失去自由坐八年牢的痛苦，其賠償金理應(yīng)更高。如本文前面建議的，希望對(duì)失去自由的賠償金應(yīng)該按時(shí)間段劃分比例，對(duì)精神損害的賠償也可以按嚴(yán)重程度劃分比例。判處死刑的，至少應(yīng)為失去自由賠償金額的一倍或二倍。像念斌案這樣特別嚴(yán)重的，應(yīng)該達(dá)到三倍。這才體現(xiàn)出司法的公正和賠償金的“撫慰”作用。

三、關(guān)于賠償義務(wù)機(jī)關(guān)

國(guó)家賠償責(zé)任實(shí)質(zhì)上是國(guó)家責(zé)任，由國(guó)家支付賠償金。但國(guó)家是一個(gè)抽象的政治實(shí)體，受害人無(wú)法請(qǐng)求抽象的國(guó)家承擔(dān)具體的賠償義務(wù)，必須通過(guò)法律規(guī)定，由具體的某一機(jī)關(guān)來(lái)承擔(dān)賠償義務(wù)，這就是賠償義務(wù)機(jī)關(guān)。賠償義務(wù)機(jī)關(guān)是對(duì)特定賠償案件具體履行接受賠償請(qǐng)求、確定賠償金額、參加賠償訴訟等義務(wù)的機(jī)關(guān)。所以，國(guó)家賠償責(zé)任的真正主體是國(guó)家，賠償金由國(guó)庫(kù)支出，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)只是參與有關(guān)程序、辦理賠償事項(xiàng)的某一國(guó)家機(jī)關(guān)，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)并不是真正支付賠償金的機(jī)關(guān)。

如何具體確定賠償義務(wù)機(jī)關(guān)？《國(guó)家賠償法》從便民的角度考慮，確定了職權(quán)主義原則：一般是哪一機(jī)關(guān)行使職權(quán)時(shí)造成損害的，哪一機(jī)關(guān)就是賠償義務(wù)機(jī)關(guān)。這樣做的好處是方便受害人提起賠償請(qǐng)求，同時(shí)，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)也就是作出損害行為的機(jī)關(guān)，對(duì)造成損害的情況比較清楚，以便較快作出是否賠償和賠償多少的處理決定。好處是很明顯的，但這里有一個(gè)隱性的問(wèn)題，即公正性問(wèn)題，由作出損害行為的機(jī)關(guān)自己來(lái)確定賠償范圍、賠償金額，豈非“自己當(dāng)自己的法官”，這有違公正原則。當(dāng)然，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)如作出不公正的決定，受害人可以申請(qǐng)復(fù)議、可以上訴等等，但第一次處理決定是至關(guān)重要的，這已為實(shí)踐所證明。念斌案是典型案例之一。念斌曾被中院三次判處死刑，其決斷如一，無(wú)任何猶豫和籌措，真是令人驚嘆?，F(xiàn)在要這一機(jī)關(guān)來(lái)確定賠償范圍，給予足額賠償，能順利易行嗎？有一個(gè)相關(guān)細(xì)節(jié)，可以佐證：念斌八年牢獄，其中六年是死刑犯身份，按照規(guī)定，死刑犯必須夾帶工字型鐐銬，念斌就戴鐐六年多，造成嚴(yán)重傷殘。念斌提出傷殘賠償，法院卻以與其審判行為無(wú)關(guān)為由，讓他去找看守所索賠。稍有常識(shí)的人都知道，如果不是判死刑，就不會(huì)夾帶工字型鐐銬。責(zé)任顯然在判決機(jī)關(guān)。估計(jì)法院也不是不懂，不過(guò)是能推則推而已。在確定賠償金的組成、數(shù)額方面，都是困難重重，這不能說(shuō)與自己判定自己責(zé)任的立場(chǎng)無(wú)關(guān)。

但是，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的設(shè)置，對(duì)國(guó)家賠償制度的實(shí)現(xiàn)，確實(shí)是有好處的，尤其在便民方面，問(wèn)題在于法律應(yīng)該確定哪一主體擔(dān)當(dāng)國(guó)家賠償義務(wù)機(jī)關(guān)合適。破易立難，這一問(wèn)題需要很好研究，比如，可否將賠償義務(wù)機(jī)關(guān)分為兩種情況，以十萬(wàn)元人民幣為界，十萬(wàn)元以下的繼續(xù)奉行職權(quán)主義，由原行使職權(quán)的機(jī)關(guān)為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)；十萬(wàn)元以上的，由該機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)，或由上級(jí)機(jī)關(guān)指定另一機(jī)關(guān)為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)。有可能發(fā)生賠償案件的各級(jí)機(jī)關(guān)都應(yīng)設(shè)賠償委員會(huì)或小組，處理國(guó)家賠償事宜。這些可以研究討論。

四、關(guān)于追責(zé)

國(guó)家賠償?shù)呢?zé)任主體是國(guó)家，因?yàn)閲?guó)家工作人員是在為國(guó)家工作，但是在具體制度設(shè)計(jì)上，如果責(zé)任僅由國(guó)家承擔(dān)，實(shí)踐中可能會(huì)產(chǎn)生工作人員大膽妄為、無(wú)所顧忌的現(xiàn)象，因此，世界各國(guó)也都確立了向工作人員追責(zé)的規(guī)定。但如果一律都追責(zé)，又可能造成工作人員因怕?lián)?zé)而不敢作為，為此，世界各國(guó)也都確定了必須是因故意或重大過(guò)失侵犯當(dāng)事人權(quán)益、造成損失的，才向工作人員追責(zé)，既要防止亂作為，也要防止不作為。我國(guó)《國(guó)家賠償法》也這樣規(guī)定。以念斌案而言，在最高法院不予核準(zhǔn)死刑的情況下，竟然仍再次判處死刑?，F(xiàn)已明確念案是錯(cuò)案，相關(guān)人員是否應(yīng)當(dāng)被問(wèn)責(zé)？目前法律對(duì)追責(zé)問(wèn)題規(guī)定不明確，需要進(jìn)一步細(xì)化。

五、關(guān)于懲罰性賠償

懲罰性賠償在民事侵權(quán)領(lǐng)域早已實(shí)施，目的就是要對(duì)情節(jié)特別惡劣的民事侵權(quán)行為予以懲罰性重罰，使其對(duì)惡行付出足夠的代價(jià)，以達(dá)到懲前毖后的目的。這種情況在公權(quán)力侵權(quán)方面也同樣存在，因此，在國(guó)家賠償中也應(yīng)該建立懲罰性賠償制度，使之同樣起到懲前毖后的作用。在制定《國(guó)家賠償法》時(shí)，曾研究過(guò)這一問(wèn)題，但認(rèn)為當(dāng)時(shí)的條件尚不成熟，待以后再看?，F(xiàn)在，法治環(huán)境已有巨大改善，財(cái)政力量也與前大不相同，公權(quán)力惡性侵權(quán)行為也時(shí)有發(fā)生，因此，建立懲罰性賠償制度的條件已成熟，應(yīng)該進(jìn)入國(guó)家賠償?shù)姆秶．?dāng)然，法律在設(shè)置這一制度時(shí)，必須作比較嚴(yán)格、清晰的規(guī)定。比如，懲罰性賠償?shù)姆秶鷳?yīng)該僅限于侵犯人身自由和生命健康權(quán)的范圍，條件是侵權(quán)者必須主觀上有故意，至于重大過(guò)失是否劃入，尚須研究。懲罰性賠償?shù)慕痤~可以是國(guó)家賠償?shù)囊恢炼?。懲罰性賠償應(yīng)列入追償范圍，在國(guó)家賠償后，再向侵權(quán)人追責(zé)。在侵權(quán)人實(shí)在無(wú)力支付懲罰性賠償金額時(shí)，可以易以處分。追責(zé)時(shí)，在經(jīng)濟(jì)上仍應(yīng)保障侵權(quán)人的正常生活。

此外，還有一些難以處理的其他經(jīng)費(fèi)，如律師費(fèi)是否應(yīng)列入賠償金額范圍內(nèi)，是否應(yīng)仿照行政訴訟中一方的律師費(fèi)由敗訴一方承擔(dān)的做法，律師費(fèi)也應(yīng)該由侵權(quán)方承擔(dān)。再如，在我國(guó)，冤獄發(fā)生后，常有申訴、上訪等情況，確定賠償后，這些費(fèi)用是否應(yīng)有合理的補(bǔ)償。念斌案中，為了申訴，其姐不再工作，其兄賣掉住房，并借了一百多萬(wàn)外債，以供不斷申訴上訪的化費(fèi)，這些損失是否應(yīng)有適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，按什么比例？這是很難處理的問(wèn)題，需要研究。

總之，從念斌案可以發(fā)現(xiàn)，為使我國(guó)的國(guó)家賠償制度更臻完善，現(xiàn)行《國(guó)家賠償法》需要進(jìn)一步研究和改進(jìn)，使國(guó)家能更好履行保護(hù)公民權(quán)利的責(zé)任，通過(guò)賠償使受傷者的心靈得到撫慰，共建和諧社會(huì)。

（責(zé)任編輯：盧護(hù)鋒）

*廣州大學(xué)公法研究中心主任，中國(guó)政法大學(xué)終身教授。