田惠敏　李姿穎??

摘要：習近平總書記在中央財經(jīng)小組第十一次會議上提出供給側結構性改革方案，要求把去產(chǎn)能作為重要改革目標。產(chǎn)能過剩已成為制約我國經(jīng)濟發(fā)展的十分突出的阻礙，且我國的產(chǎn)能過?，F(xiàn)象是長期性的、全局性的、體制性的。文章認為我國現(xiàn)行的產(chǎn)業(yè)政策是產(chǎn)能過剩的深層原因，從20世紀90年代以來產(chǎn)業(yè)政策不但沒有化解產(chǎn)能過剩，反而使之愈演愈烈。為深化去產(chǎn)能目標在經(jīng)濟運行中的進程，認為應以“走出去”疏通過剩產(chǎn)能化解途徑、鼓勵新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，同時還應完善以市場為導向的產(chǎn)業(yè)轉型機制、多層次的投融資制度、市場準入和退出制度，并積極推進行政體制改革。

關鍵詞：產(chǎn)業(yè)政策；產(chǎn)能過剩；產(chǎn)業(yè)轉型；供給側改革

DOI：1013939/jcnkizgsc201652010

一、研究背景

本部分從三個方面進行分析。

（一）產(chǎn)能過剩已成為我國經(jīng)濟運行中突出問題

適度的產(chǎn)能過剩是市場經(jīng)濟運行中合理且普遍的現(xiàn)象，是由市場的自行調(diào)節(jié)形成的，同時也有利于有效市場競爭的形成。我國在市場經(jīng)濟的轉型期間，不止一次遇到過產(chǎn)能過剩的問題。2011年至今，受各種因素影響，我國工業(yè)增加值同比增長率逐年下降，2011年至2015年分別為：109%、81%、77%、7%和59%。在總體經(jīng)濟下滑的環(huán)境下，市場需求增長放緩，新一輪的產(chǎn)能過剩矛盾逐漸凸顯出來。產(chǎn)能利用率處于79%～83%，則是合理區(qū)間；產(chǎn)能利用率低于75%是嚴重過剩。2012年末我國工業(yè)企業(yè)產(chǎn)能利用率為801%，2014年前三季度降至787%。對于一些產(chǎn)業(yè)組織結構不合理的行業(yè)，企業(yè)之間的價格競爭與產(chǎn)能過剩之間形成了惡性循環(huán)，因此除了通過工業(yè)企業(yè)的產(chǎn)能利用率考量產(chǎn)能過剩程度以外，行業(yè)的銷售利潤率可以從另一個角度產(chǎn)能過剩，例如由于惡性競爭冶金工業(yè)2013—2015年的銷售利潤率均僅為2%，煉鋼行業(yè)的銷售利潤率在2015年下半年起均為負值，在成本競爭的狀態(tài)下企業(yè)即使利潤為負、產(chǎn)能過剩也必須依靠正常生產(chǎn)維持企業(yè)的資金流動的運營。因此，我國長期積累下來的嚴重的產(chǎn)能過剩問題，已成為制約我國經(jīng)濟發(fā)展十分尖銳的矛盾之一。

（二）“去產(chǎn)能”是供給側結構性改革的重要部分

進入2015年以來，我國經(jīng)濟進入到一個經(jīng)濟指標出現(xiàn)聯(lián)動性背離的階段，即經(jīng)濟增長放緩而CPI持續(xù)拉低，居民收入增加但企業(yè)利潤率下降，工業(yè)投資放緩但消費持續(xù)拉高的怪圈。從2012年下半年開始，截至2016年6月，煤炭、石油、金屬等幾大行業(yè)的生產(chǎn)價格指數(shù)已連續(xù)近50個月呈負增長狀態(tài)，對整個工業(yè)PPI下降的貢獻率占到了70%～80%。發(fā)展中國家更傾向于將資金投向技術先進、產(chǎn)品市場成熟、處于世界產(chǎn)業(yè)鏈內(nèi)部等特征的行業(yè)，在投資上出現(xiàn)的“潮涌現(xiàn)象”一定程度上導致了該產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)能過剩。西方發(fā)達國家的產(chǎn)能過剩多半是由需求不足引起的，而我國在改革開放之后出現(xiàn)的產(chǎn)能過剩行業(yè)主要時技術和檔次相對較低、處于產(chǎn)業(yè)鏈條中上游的中間產(chǎn)品，那些具有高需求彈性和高技術含量的新產(chǎn)品由于難以滿足市場需求，因此才會出現(xiàn)此類結構性產(chǎn)能過剩。面臨供需關系結構性失衡的現(xiàn)狀，以“去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板”為重點的供給側改革拉開序幕，著力提高供給體系質(zhì)量和效率，增強經(jīng)濟持續(xù)增長動力，改善第二產(chǎn)業(yè)中傳統(tǒng)工業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)的內(nèi)部矛盾。

（三）產(chǎn)業(yè)政策是我國產(chǎn)能過剩的深層原因

針對我國產(chǎn)業(yè)過?，F(xiàn)象，不同學者觀點不一，其中一派是從市場和企業(yè)角度切入，用要素窖藏、進退出壁壘和“潮涌”現(xiàn)象解釋；另一派更傾向于市場經(jīng)濟轉軌期間體制缺陷、補貼措施與激勵扭曲，地方政府不當干預所致。目前中國還處于經(jīng)濟轉型期間，市場的決定性作用還遠低于政府的作用，無論是產(chǎn)業(yè)政策、財政政策和貨幣政策，都離不開政府“有形的手”。當前中國產(chǎn)業(yè)政策的首要任務是解決產(chǎn)業(yè)過度投資和產(chǎn)能過剩兩方面，但是產(chǎn)業(yè)政策不但沒有起到一定的作用，反而加劇了產(chǎn)能過剩的情況。市場信息和市場因素會導致企業(yè)周期性的產(chǎn)能過剩，由于技術低下創(chuàng)新不足導致企業(yè)產(chǎn)品供需錯配會造成結構性過剩，而結合中國轉型經(jīng)濟的現(xiàn)實來看，我國產(chǎn)能過剩的根本成因在于非市場因素。

二、我國產(chǎn)能過?，F(xiàn)狀

本部分從以下三個方面進行分析。

（一）我國的產(chǎn)能過剩屬于長期性過剩，不是階段性過剩

我國產(chǎn)能長期過剩，鋼鐵行業(yè)表現(xiàn)得尤為突出。國辦發(fā)〔2003〕103號《關于制止鋼鐵行業(yè)盲目投資的若干意見》（以下簡稱《意見》）認為：到2003年底，我國鋼鐵生產(chǎn)能力將達到25億噸，目前在建能力約08億噸，預計到2005年底將形成33億噸鋼鐵生產(chǎn)能力，已大大超過 2005 年市場預期需求?！兑庖姟分赋鰧τ诋斍俺霈F(xiàn)的盲目發(fā)展現(xiàn)象，如不加以引導和調(diào)控，將導致一些品種產(chǎn)量嚴重過剩和市場過度競爭。2005年我國鋼產(chǎn)量已經(jīng)達到38億噸，超過預測，行業(yè)產(chǎn)品銷售率達到98%，并未出現(xiàn)預料中的產(chǎn)能過剩，因此國內(nèi)的投資和產(chǎn)能擴張沒有停止。在國際金融危機之前這一時期，產(chǎn)能的階段性過?？赡艽嬖冢怯捎诮?jīng)濟增長速度快、需求旺盛，階段性的過剩產(chǎn)能很快就被需求的快速擴張所消化。

國發(fā)辦〔2013〕41號《國務院關于化解產(chǎn)能嚴重過剩矛盾的指導意見》指出：在市場經(jīng)濟條件下，供給適度大于需求是市場競爭機制發(fā)揮作用的前提，有利于調(diào)節(jié)供需，促進技術進步與管理創(chuàng)新。但產(chǎn)品生產(chǎn)能力嚴重超過有效需求時，將會造成社會資源巨大浪費，降低資源配置效率，阻礙產(chǎn)業(yè)結構升級。如不及時采取措施加以化解，勢必會加劇市場惡性競爭，造成行業(yè)虧損面擴大、企業(yè)職工失業(yè)、銀行不良資產(chǎn)增加、能源資源瓶頸加劇、生態(tài)環(huán)境惡化等問題，直接危及產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，甚至影響到民生改善和社會穩(wěn)定大局。

隨著金融危機的爆發(fā)，經(jīng)濟下行壓力不斷加大，眾多行業(yè)在快速發(fā)展過程中累積的矛盾和問題逐漸暴露，產(chǎn)能過剩的問題導致企業(yè)經(jīng)營困難加劇，虧損面和虧損額不斷擴大，我國從階段性產(chǎn)能過剩轉變?yōu)殚L期性產(chǎn)能過剩。國發(fā)辦〔2016〕6號《關于鋼鐵行業(yè)化解過剩產(chǎn)能實現(xiàn)脫困發(fā)展的意見》提出了去產(chǎn)能工作目標：在近年來淘汰落后鋼鐵產(chǎn)能的基礎上，從2016年開始，用5年時間再壓減粗鋼產(chǎn)能1億～15億噸，行業(yè)兼并重組取得實質(zhì)性進展，產(chǎn)業(yè)結構得到優(yōu)化，資源利用效率明顯提高，產(chǎn)能利用率趨于合理，產(chǎn)品質(zhì)量和高端產(chǎn)品供給能力顯著提升，企業(yè)經(jīng)濟效益好轉，市場預期明顯向好。可見這是個任重而道遠的過程。《意見》明確強調(diào)嚴禁新增產(chǎn)能；化解過剩產(chǎn)能；嚴格執(zhí)法監(jiān)管；推動行業(yè)升級。

經(jīng)過強制性的去產(chǎn)能調(diào)整，2016年上半年，鋼鐵行業(yè)運行態(tài)勢呈回暖跡象，1月至5月，中鋼協(xié)會員鋼鐵企業(yè)盈虧相抵實現(xiàn)利潤8736億元，同比增長738倍；虧損面2828%，同比下降1313個百分點；銷售利潤率為083%；上半年，粗鋼產(chǎn)量下降11%，鋼材產(chǎn)量僅增長11%，表明鋼鐵業(yè)發(fā)展整體呈收縮態(tài)勢。要想實質(zhì)性實現(xiàn)去產(chǎn)能必須實現(xiàn)“僵尸”企業(yè)退出和企業(yè)加快轉型升級，實現(xiàn)精細化、高端化發(fā)展，因此化解眾多行業(yè)產(chǎn)能過剩是長期任務，必須不斷推進改革升級。

（二）我國的產(chǎn)能過剩屬于全局性過剩，不是局部性過剩

經(jīng)過金融危機，我國由局部性產(chǎn)能過剩轉變?yōu)槿中援a(chǎn)能過剩。即我國的產(chǎn)能過剩在2008年之前主要存在于鋼鐵、水泥、有色、煤化工和平板玻璃等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)。國發(fā)辦〔2009〕38號《關于抑制部分行業(yè)產(chǎn)能過剩和重復建設引導產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展若干意見的通知》指出：不僅鋼鐵、水泥等產(chǎn)能過剩的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)仍在盲目擴張，風電設備、多晶硅等新興產(chǎn)業(yè)也出現(xiàn)了重復建設傾向，電解鋁、造船、大豆壓榨等行業(yè)產(chǎn)能過剩矛盾也十分突出。2012年底的中央經(jīng)濟工作會議指出，2012年除了鋼鐵、水泥、平板玻璃、煤化工和造船等傳統(tǒng)行業(yè)產(chǎn)能大量過剩外，氮肥、電石、氯堿、甲醇和塑料等一度熱銷的化工產(chǎn)品也因為產(chǎn)大于需而銷售困難； 銅、鋁、鉛鋅冶煉等有色行業(yè)生產(chǎn)形勢低迷，產(chǎn)能過剩問題凸顯，甚至多晶硅、風電設備等新興產(chǎn)業(yè)領域的產(chǎn)品也出現(xiàn)產(chǎn)能過剩。到2015年底工信部公布工業(yè)行業(yè)淘汰落后和過剩產(chǎn)能企業(yè)名單，鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶行業(yè)產(chǎn)能嚴重過剩，而光伏和風電被移出產(chǎn)能過剩行業(yè)。2016年2月中國歐盟商會發(fā)布《中國的產(chǎn)能過剩如何阻礙黨的改革進程》報告顯示中國產(chǎn)能過剩主要集中于鋼鐵、電解鋁、水泥、化工、煉油、平板玻璃、造船、紙和紙板八大行業(yè)。

通過對行業(yè)產(chǎn)出資本比的對比發(fā)現(xiàn)，在2007年之前絕大多數(shù)行業(yè)的產(chǎn)出資本比都持續(xù)提高，2008年之后普遍下降，“石油和天然氣開采業(yè)” “黑色金屬礦采選業(yè)” “有色金屬礦采選業(yè)” “農(nóng)副食品加工業(yè)” “石油加工、煉焦及核燃料加工業(yè)” “黑色金屬冶煉及壓延加工業(yè)” “有色金屬冶煉及壓延加工業(yè)” “金屬制品業(yè)”等產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)出資本比仍然沒有恢復到國際金融危機之前的水平。國際金融危機前產(chǎn)能顯著過剩的主要是低端產(chǎn)品，而國際金融危機后高端產(chǎn)品也出現(xiàn)過剩，甚至出現(xiàn)同一產(chǎn)業(yè)內(nèi)部高端產(chǎn)品賣不過低端產(chǎn)品的情況。因此我國目前的產(chǎn)能過剩是全局性的，涉及傳統(tǒng)行業(yè)和新興、高技術產(chǎn)業(yè)，行業(yè)數(shù)量多、范圍廣，去產(chǎn)能要著眼于全局，體制上、根本上的改革應作為精細化實施產(chǎn)業(yè)政策的基礎。

（三）我國的產(chǎn)能過剩屬于體制性過剩，不是周期性過剩

我國產(chǎn)能過剩產(chǎn)生的誘因一定程度上是源于中國自身經(jīng)濟周期調(diào)節(jié)和金融危機的沖擊，但進入 21 世紀以來，過度使用政策杠桿，形成了政府大于市場的“政府價格信號”，各級政府盲目追求經(jīng)濟增長，過度使用各種經(jīng)濟政策杠桿，大幅降低了生產(chǎn)要素價格，對GDP貢獻大的行業(yè)進行大幅補貼，可謂是“上開龍頭，下疏管道”，導致了政府創(chuàng)造的價格信號成為引導企業(yè)投資的重要調(diào)節(jié)信號，而不是依據(jù)市場信號，反而加劇了產(chǎn)能過剩，進而形成上述長期性、全局性產(chǎn)能過剩現(xiàn)象。

三、產(chǎn)能過剩的深層成因分析

本部分從以下三個方面進行分析。

（一）行政考核機制誤導了企業(yè)的投資行為，致使投資結構不合理、效益不理想

作為一個發(fā)展中大國，追求增速一直以來都是經(jīng)濟發(fā)展的首要目標，在中國特色的政治體制和行政管理體制下，各級政府背負一定的發(fā)展任務，由此制定出來一套以GDP增速為核心的政績考核體系，在這種體系下政府偏向于激勵可以帶來GDP和財政收入高速增長的行業(yè)，由此帶來了投資“潮涌”現(xiàn)象的發(fā)生。下面從財政補貼、稅收誘惑、價格管控和土地財政四個方面論述政府行政考核機制的偏頗導致產(chǎn)能過剩愈加嚴重的過程。

第一，財政補貼是政府支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要工具，以光伏為例，光伏產(chǎn)業(yè)作為國家新興產(chǎn)業(yè)，對調(diào)整能源結構、推進能源生產(chǎn)和促進生態(tài)文明建設具有重大意義。光伏被很多地方政府列為重點支持對象，大干快干地招商引資，中央也對光伏產(chǎn)業(yè)的財政補貼在很長的一段時間內(nèi)達到了70%，從而引起了全國范圍內(nèi)光伏業(yè)投資熱潮，最終造成了盲目建設，粗放式擴張的后果。2013年光伏產(chǎn)能利用率低于60%，企業(yè)經(jīng)營困難，但政府仍然不斷鼓勵大量新企業(yè)進入到光伏產(chǎn)業(yè)中，逐漸陷入了過剩和投資的惡性循環(huán)的怪圈。政府對于重點行業(yè)，應采取多層、形式的財政補貼，而且應該根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀及時調(diào)整。

第二，稅收誘惑。增值稅是我國第一大稅種，增值稅在生產(chǎn)地和生產(chǎn)項下征收，在某一地區(qū)的生產(chǎn)型企業(yè)越多，稅后收入就越高，因此工業(yè)投資就成為地方政府稅收增長的關鍵因素。地方政府為保證稅收來源最大化，不斷增加招商引資的力度，而對后期企業(yè)發(fā)展經(jīng)營狀況并不關注。重點繳納增值稅的行業(yè)包括鋼鐵、汽車、建材、化工、機械、造紙、煤炭等，地方政府會幫助此類行業(yè)擴大投資，各地為了競爭稅源導致地區(qū)重復建設、產(chǎn)業(yè)結構趨同。據(jù)統(tǒng)計，長三角15個城市中有14個地區(qū)都將汽車設定為支出產(chǎn)業(yè)；2008年之后全國31個省都將光伏產(chǎn)業(yè)列入到重點發(fā)展產(chǎn)業(yè)目錄，導致全國光伏產(chǎn)能遠遠超出同期國內(nèi)外市場需求總和[9]。

第三，價格管控。目前我國還沒有完全建立市場決定價格機制，一些資源要素價格沒真實反映市場供求關系。在土地價格方面，地方政府為了吸引企業(yè)投資，政府通常以遠低于實際價格的廉價向企業(yè)提供工業(yè)用地，政府通常通過招標、拍賣和向社會公開的方式出讓商業(yè)用地和居住用地，但是對于工業(yè)用地則長期保持行政劃撥以及協(xié)議出讓的用地體制，沒有納入到市場化運作體系中。在水電價干預方面，由于用電成本是鋼鐵、電解鋁、水泥等制造業(yè)中占比最高的成本，我國電價本身就在世界電價水平處于中等偏下水平，我國對于工業(yè)部門長期實行優(yōu)惠政策，政府經(jīng)常通過獎勵、補貼和直接降價等方式干預電價，以此來降低企業(yè)的生產(chǎn)成本，刺激企業(yè)生產(chǎn)投資，加快能源產(chǎn)能釋放。工業(yè)用水和用電同樣具有很多行政干預和優(yōu)惠政策。

第四，在現(xiàn)有土地財政帶來巨大吸引力下，政府的經(jīng)營目標變成了實現(xiàn)土地的增值，由公共人變成了經(jīng)營土地資本、追求土地收益最大的經(jīng)濟人。地方負債問題已引起了中央的高度重視，地方政府之所以有強烈的負債投資的沖動，根源在于房地產(chǎn)催發(fā)的土地財政收益的驅動。在現(xiàn)有土地財政帶來巨大吸引力下，變成了以實現(xiàn)土地增值為目標的經(jīng)營，在很多地區(qū)土地出讓金收入要占預算外收入的60%以上。根據(jù)官方數(shù)據(jù)粗略估計，政府和銀行 2012 年從房地產(chǎn)獲得收入47917億元，占全年房地產(chǎn)業(yè)銷售額64萬億元的75% 。

（二）我國生產(chǎn)要素定價機制不完善，供給效率低下

改革開放近四十年來，我國的要素市場一直滯后于產(chǎn)品市場，土地、資本市場市場化進程明顯慢于產(chǎn)品市場，政府掌握著資源配置的主導權。政府在現(xiàn)代企業(yè)制度逐漸完善的環(huán)境下更趨向于通過扭曲市場價格信號來引導投資方向。工業(yè)生產(chǎn)資料價格雙軌制名亡實存，在勞動力市場和土地資源上表現(xiàn)得尤為明顯，商品價格走向市場化而基本的生產(chǎn)要素被強勢的行政力量控制，這被稱為“新雙軌制度”。同時，產(chǎn)權模糊不清的現(xiàn)狀也致使資源配置效率低下，并最終導致要素資源配置的扭曲。我國的要素市場定價機制不完善主要體現(xiàn)在資本、土地、資源型及環(huán)境要素等大量稀缺資源掌握在了政府手中，大幅壓低要素價格從而降低企業(yè)投資成本和生產(chǎn)經(jīng)營的成本。與此同時，要素市場扭曲也成為過剩產(chǎn)能退出市場的障礙。其一，由于低要素價格對企業(yè)經(jīng)營虧損形成了直接的補貼，本來在市場無法生存的企業(yè)仍然存活并繼續(xù)進行生產(chǎn)經(jīng)營；其二，各地政府為收回在招商引資階段投入的大量土地要素、資本要素等“隱形成本”，千方百計阻止企業(yè)破產(chǎn)倒閉，由此產(chǎn)生了一大批嚴重產(chǎn)能過剩的“僵尸”企業(yè)。

我國低端產(chǎn)能過?，F(xiàn)象與供給效率低下有著很大的聯(lián)系。供給效率的低下主要受制度不完善和技術不發(fā)達兩方面影響。在制度供給方面，我國正處于由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉軌的特殊時期，尚未建立起完善的市場經(jīng)濟體制，投資拉動型經(jīng)濟增長模式和財稅制度激勵地方政府盲目追逐經(jīng)濟總量增長，同時生產(chǎn)要素市場扭曲、投融資體制缺陷和國有企業(yè)改革懸置給地方政府行政干預創(chuàng)造了客觀條件，使地方政府有能力弱化企業(yè)的成本約束，難以形成有效的供給結構。在產(chǎn)能過剩的化解階段，技術發(fā)展的受阻一方面會對產(chǎn)業(yè)升級、結構調(diào)整造成較大障礙，延長行業(yè)更新?lián)Q代周期；另一方面會對中國本土產(chǎn)品的出口和國際競爭造成不良影響，因此也使得產(chǎn)能過剩行業(yè)想要靠走出去化解過剩產(chǎn)品難上加難，進而減慢過剩產(chǎn)能釋放速度，為治理和化解產(chǎn)能過剩制造障礙，引起產(chǎn)能過剩問題的固化。

（三）產(chǎn)業(yè)政策的可實施性和針對性較差

不同政策工具對產(chǎn)能過剩的影響不盡相同，稅負降低會帶來產(chǎn)能利用率的下降，貿(mào)易保護程度的增強在短期內(nèi)會提高產(chǎn)能利用率，政府補貼對創(chuàng)新效率具有負作用。但我國產(chǎn)業(yè)政策對產(chǎn)能利用率的效應顯著為負。我國到目前為止共經(jīng)歷了五次針對產(chǎn)能過剩的政策調(diào)整。第一次產(chǎn)能過剩調(diào)控是在1993—1997年，財政部出臺了一系列政策措施著力解決經(jīng)濟運行中出現(xiàn)的亂集資、違章拆借和房地產(chǎn)管理等方面的問題，提出了清理壓縮基本建設項目、控制固定資產(chǎn)投資過快增長的要求，具體做好已開工重點項目的物資保障、嚴格審批新開工項目、加強資金市場規(guī)范化管理等，到1996開始實施固定資產(chǎn)項目資本金制度。第二次產(chǎn)能過剩調(diào)整是在1998—2004年，國家經(jīng)貿(mào)委、國務院對鋼鐵行業(yè)出現(xiàn)的嚴重的產(chǎn)能過剩和重復建設問題作出調(diào)整，嚴格控制產(chǎn)量，使企業(yè)新上項目要經(jīng)過更嚴苛的審批程序，同時進一步嚴格控制土地和資金的共計，提高生產(chǎn)和環(huán)保標準。第三次調(diào)整是在2005—2007年，這一時期政府采取措施對收入分配、社會保障等基本公共制度進行完善，進一步擴大了內(nèi)需；同時中央采取措施加大支持國有企業(yè)和金融體制改革，加快政企分離的進程，對鐵路和電信等活力差的壟斷行業(yè)進行改革，完善金融風險監(jiān)控防范體制。第四次調(diào)整是在2008—2014年，受金融危機影響我國經(jīng)濟走低，有效內(nèi)需不足、國際經(jīng)濟形勢嚴峻的環(huán)境下，中央采取強有力的措施刺激經(jīng)濟發(fā)展，不再嚴格采取嚴格的抑制產(chǎn)能過剩，轉而實施有利于企業(yè)擴大需求方面的政策。第五次調(diào)整是在2015年底至今，中央政府提出大力推進供給側改革，用增量改革促存量調(diào)整，優(yōu)化產(chǎn)權結構，優(yōu)化投融資結構實現(xiàn)資源優(yōu)化配置，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構提升產(chǎn)品質(zhì)量，優(yōu)化分配結構實現(xiàn)公平分配，優(yōu)化流通結構節(jié)約交易成本，優(yōu)化消費結構實現(xiàn)消費品的不斷升級。

行政調(diào)控產(chǎn)業(yè)過剩存在一些問題。第一，政府調(diào)控容易矯正過度，具有很高的操作風險，增加了“硬著陸”的概率。政府希望通過嚴格控制土地釋放抑制過剩，但是對于投資能力強的民營企業(yè)可以充分利用廢棄廠房和設備擴大再生產(chǎn)。第二，中央和地方政府在貫徹產(chǎn)業(yè)政策時“同船不同心”，地方政府會以本地區(qū)的實際利益為出發(fā)點，中央宏觀的調(diào)控的政策得不到有效的落實，中央與地方政府之間的博弈難度不斷加大。國家相關部門提高企業(yè)進入口檻是對新増項目產(chǎn)能規(guī)模的抑制具有一定的作用，但地方政府甚至會幫助企業(yè)通過各種途徑尋求達到準入標準的行為，使得提高門檻這一手段的效果大打折扣，同時通過這種方式保護了現(xiàn)存者、打壓了潛在的競爭者，完全不利于企業(yè)的優(yōu)勝劣汰和兼并重組，不利于產(chǎn)業(yè)的優(yōu)化升級。第三，當一個行業(yè)因產(chǎn)能過剩面臨調(diào)整時，政府刻板性地決定企業(yè)去留問題本身就會刺激企業(yè)競相擴大經(jīng)營規(guī)模，使產(chǎn)能過剩問題更加惡化。

四、政策建議

本部分從以下五個方面進行分析。

（一）建立省域之間產(chǎn)能疏通渠道，積極促進產(chǎn)能“走出去”

我國企業(yè)小而眾，產(chǎn)業(yè)結構不合理，要素利用效率低下是發(fā)生產(chǎn)能過剩的重要誘因，至今發(fā)達國家出現(xiàn)過多次大規(guī)模的收購兼并浪潮，但是我國進入到工業(yè)化發(fā)展的中后期仍然沒有發(fā)生過兼并收購浪高潮，嚴重地制約了產(chǎn)能過剩糾偏。因此應建立多層次資本市場，鼓勵企業(yè)兼并重組而不是破產(chǎn)，從而整合產(chǎn)業(yè)資源、提高市場集中度。

中央提出“一帶一路”重大戰(zhàn)略，微觀上牽頭設立金磚銀行、亞投行和絲路基金等，重要目的都是支持國內(nèi)傳統(tǒng)優(yōu)勢行業(yè)以及過剩行業(yè)能夠企業(yè)“走出去”，以化解國內(nèi)產(chǎn)能過剩。然而對于東歐大部分國家和美國而言，也已經(jīng)屬于產(chǎn)能過剩階段。因此，建議建立省域之間產(chǎn)能疏通渠道，如將河北的幾大鋼鐵廠轉移到更具有地理優(yōu)勢和資源優(yōu)勢的新疆建廠，兩地政府共同合作，優(yōu)化資源配置，節(jié)約生產(chǎn)成本，提高環(huán)保要求，將產(chǎn)能通過絲綢之路運送到西亞地區(qū)，利用分稅互利，帶動兩省經(jīng)濟發(fā)展和居民就業(yè)。

（二）完善投融資制度的市場準入退出制度，遏制盲目投資和重復建設

完善投融資體制，一方面要淡化單純的資金撥款意識，把重點放在改革僵化單一的投融資體制機制上，鼓勵多層次融資渠道的建立，大力支持新三板市場發(fā)展，不斷簡化企業(yè)的融資程序，幫助企業(yè)拓寬融資渠道。

通過建立市場準入和退出機制遏制盲目投資和重復建設，具體為建立完善的固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能評估和審查制度產(chǎn)業(yè)能效準入標準限制，防止不合規(guī)企業(yè)進入行業(yè)，提高市場的公平競爭和技術創(chuàng)新。在落后企業(yè)退出市場方面，政府應建立一套完善的企業(yè)突出援助機制，給予退出企業(yè)一定的優(yōu)惠政策和經(jīng)濟補償，進而應該建立健全社會保障體系，保證由于企業(yè)退出產(chǎn)生的失業(yè)人員有最基本的生活保障。

（三）建立以市場為導向的產(chǎn)業(yè)轉型機制

政府部門應逐漸退出直接行政干預市場，將市場機制作為資源配置的主體地位不動搖，充分發(fā)揮市場的調(diào)節(jié)作用，使企業(yè)自發(fā)進行調(diào)整升級，引入市場競爭來提升壟斷性規(guī)制產(chǎn)業(yè)的競爭力。在以市場為核心的基礎之上進行供給層改革，淘汰落后產(chǎn)能，加強產(chǎn)業(yè)集中度，提高勞動生產(chǎn)率、市場競爭力和國際競爭力。建立產(chǎn)能利用率定期發(fā)布制度，最終應建立可覆蓋全部規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)按月定期發(fā)布主要工業(yè)行業(yè)產(chǎn)能、產(chǎn)量和產(chǎn)能利用率數(shù)據(jù)，以此作為一種市場信號，引導企業(yè)的投資行為。

（四）積極推進行政體制改革

中共中央組織部2013年12月出臺的《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》指出：不應再把地區(qū)GDP及增長率作為政績評價的主要指標，把有質(zhì)量、有效益、可持續(xù)的經(jīng)濟發(fā)展和民生改善、社會和諧進步、文化建設、生態(tài)文明建設、黨的建設等作為考核評價的重要內(nèi)容。強化約束性指標考核，加大資源消耗、環(huán)境保護、消化產(chǎn)能過剩、安全生產(chǎn)等指標的權重。更加重視科技創(chuàng)新、教育文化、勞動就業(yè)、居民收入、社會保障、人民健康狀況的考核。給國家利益造成重大損失的，損害群眾利益造成惡劣影響的，造成資源嚴重浪費的，造成生態(tài)嚴重破壞的，盲目舉債造成不良后果的將會追責到底。把政府負債將成為政績考核的重要指標，要實行負面清單管理，制定出禁止或限制投資的產(chǎn)業(yè)清單、政府的權力清單以及水平型產(chǎn)業(yè)政策或競爭性政策清單。

（五）重視鼓勵科學技術創(chuàng)新

提升企業(yè)創(chuàng)新效率。其一，應完善創(chuàng)新補貼方式，可以通過稅收手段實現(xiàn)，對新興企業(yè)研發(fā)和生產(chǎn)階段產(chǎn)生的增值稅進行合理補貼，對所得稅進行相應的扣除，規(guī)范補貼資金的分配和管理監(jiān)督，從而提高補貼效率。其二，應該對于國家經(jīng)濟發(fā)展有戰(zhàn)略性意義的新興產(chǎn)業(yè)應予以創(chuàng)新獎勵，建立動態(tài)的壟斷制度來鼓勵創(chuàng)新經(jīng)濟的發(fā)展。其三，要著重營造對于創(chuàng)新和新興產(chǎn)業(yè)的良好投資氛圍，通過大力發(fā)展非銀行金融機構總部經(jīng)濟，引導企業(yè)對科技研發(fā)的資金投入，給企化的創(chuàng)新發(fā)展創(chuàng)造有利的外部條件，激發(fā)企業(yè)的研發(fā)活力與創(chuàng)新動力，通過自覺自發(fā)的科技創(chuàng)新使企業(yè)提高市場競爭力，成功轉型升級獲得技術提升。

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