金華市婺城區(qū)人民政府課題組

社區(qū)矯正制度完善研究
——以浙江省金華市婺城區(qū)的實(shí)踐為樣本

金華市婺城區(qū)人民政府課題組*

社區(qū)矯正作為非監(jiān)禁刑罰，發(fā)端于19世紀(jì)末近代學(xué)派的行刑社會(huì)化思想，體現(xiàn)了社會(huì)文明的進(jìn)步?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》將“制定社區(qū)矯正法”納入重點(diǎn)領(lǐng)域立法范圍。本文以浙江省金華市婺城區(qū)社區(qū)矯正為樣本，對(duì)社區(qū)矯正實(shí)踐中運(yùn)行問(wèn)題進(jìn)行分析并提出完善措施：按照社區(qū)服刑人員的監(jiān)管主要靠政府、矯治主要靠社會(huì)的思路重構(gòu)社區(qū)矯正工作體制，確立司法行政機(jī)關(guān)的刑罰執(zhí)行主體地位，并建立社區(qū)矯正垂直管理體系；擴(kuò)大社區(qū)矯正類型，增設(shè)社區(qū)服務(wù)刑；細(xì)化操作規(guī)程，完善入矯階段的調(diào)查評(píng)估制度，加強(qiáng)交付執(zhí)行環(huán)節(jié)的銜接，實(shí)施 “互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)矯正”工程提升信息化管理水平，明確收監(jiān)執(zhí)行主體確保責(zé)任落實(shí)，以期推動(dòng)我國(guó)社區(qū)矯正制度的完善。

社區(qū)矯正 實(shí)踐運(yùn)作 制度完善

伴隨著人類文明的進(jìn)程，世界各國(guó)都在不斷進(jìn)行刑罰制度的改革和創(chuàng)新，嘗試用最人道、最文明、最經(jīng)濟(jì)、最有效的方式處理犯罪和犯罪人，社區(qū)矯正是在這一背景下逐漸興起。社區(qū)矯正在我國(guó)起步較晚，2003年開始試點(diǎn)、2005年擴(kuò)大試點(diǎn)，2009年全面試行，2014年在全國(guó)全面推進(jìn)。2011年2月全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《中華人民共和國(guó)刑法修正案（八）》①《中華人民共和國(guó)刑法修正案（八）》明確規(guī)定對(duì)判處管制、緩刑以及裁定假釋的罪犯依法實(shí)行社區(qū)矯正。第2條：在刑法第38條中增加一款作為第2款：“判處管制，可以根據(jù)犯罪情況，同時(shí)禁止犯罪分子在執(zhí)行期間從事特定活動(dòng)，進(jìn)入特定區(qū)域、場(chǎng)所，接觸特定的人?！痹?款作為第3款，修改為：“對(duì)判處管制的犯罪分子，依法實(shí)行社區(qū)矯正?！钡?3條：將刑法第76條修改為：“對(duì)宣告緩刑的犯罪分子，在緩刑考驗(yàn)期限內(nèi)，依法實(shí)行社區(qū)矯正，如果沒(méi)有本法第七十七條規(guī)定的情形，緩刑考驗(yàn)期滿，原判的刑罰就不再執(zhí)行，并公開予以宣告。”第17條：將刑法第85條修改為：“對(duì)假釋的犯罪分子，在假釋考驗(yàn)期限內(nèi)，依法實(shí)行社區(qū)矯正，如果沒(méi)有本法第八十六條規(guī)定的情形，假釋考驗(yàn)期滿，就認(rèn)為原判刑罰已經(jīng)執(zhí)行完畢，并公開予以宣告。”和2012年3月全國(guó)人大通過(guò)的修改后的《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱《刑事訴訟法》）②《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》第258條規(guī)定：對(duì)被判處管制、宣告緩刑、假釋或者暫予監(jiān)外執(zhí)行的罪犯，依法實(shí)行社區(qū)矯正，由社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)行。在刑事實(shí)體法和程序法中正式確立了社區(qū)矯正這種新的刑罰執(zhí)行制度。最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部于2012年1月印發(fā)《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》，對(duì)社區(qū)矯正執(zhí)行體制、執(zhí)行程序、矯正措施、法律監(jiān)督等作出規(guī)定；2016年9月又印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)社區(qū)矯正工作銜接配合管理的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《銜接配合管理的意見(jiàn)》），對(duì)加強(qiáng)社區(qū)矯正適用前、社區(qū)服刑人員交付接收、監(jiān)督管理、收監(jiān)執(zhí)行的銜接配合管理等予以細(xì)化。十余年來(lái)，作為我國(guó)刑罰制度的一項(xiàng)重大改革，社區(qū)矯正工作進(jìn)展迅速，在完善我國(guó)非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行制度方面作出了有益探索。截止到2016年7月，全國(guó)各地社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)累計(jì)接收社區(qū)服刑人員298萬(wàn)人，累計(jì)解除社區(qū)矯正228萬(wàn)人，目前正在接受社區(qū)矯正的超過(guò)70萬(wàn)人，社區(qū)服刑人員在矯正期間的再犯罪率一直處于0.2%左右的較低水平。③羅書臻：《加強(qiáng)社區(qū)矯正銜接配合 確保依法適用規(guī)范運(yùn)行——司法部相關(guān)負(fù)責(zé)同志就“兩高兩部”〈關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)社區(qū)矯正工作銜接配合管理的意見(jiàn)〉答記者問(wèn)》，載《人民法院報(bào)》2016年9月22日。

一、近年來(lái)婺城區(qū)社區(qū)矯正概況

浙江省金華市婺城區(qū)（以下簡(jiǎn)稱婺城區(qū)）從2008年開始試點(diǎn)社區(qū)矯正工作，2009年在全區(qū)鋪開。截至2015年底，全區(qū)累計(jì)接收社區(qū)服刑人員2268人，累計(jì)給予警告362人次，治安處罰2人次，收監(jiān)執(zhí)行22人。在冊(cè)社區(qū)服刑人員401人，緩刑對(duì)象336名，假釋對(duì)象54名，暫予監(jiān)外執(zhí)行對(duì)象11名。

工作中，婺城區(qū)的主要做法：（1）加強(qiáng)組織體系建設(shè)。區(qū)一級(jí)成立以副區(qū)長(zhǎng)為主任、各相關(guān)職能部門分管領(lǐng)導(dǎo)為成員的社區(qū)矯正工作委員會(huì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）成立以主要領(lǐng)導(dǎo)為組長(zhǎng)、各職能部門相關(guān)人員為組員的社區(qū)矯正工作領(lǐng)導(dǎo)小組。區(qū)司法局設(shè)立社區(qū)矯正工作管理科和社區(qū)矯正執(zhí)法大隊(duì)，全區(qū)18個(gè)司法所承擔(dān)社區(qū)矯正日常工作，在全部村（居）建立社區(qū)矯正工作站。同時(shí)，建立社區(qū)矯正專職工作人員、社工和志愿者三支隊(duì)伍。（2）加強(qiáng)責(zé)任落實(shí)。嚴(yán)格監(jiān)管責(zé)任，2011年建立實(shí)施社區(qū)矯正監(jiān)管安全責(zé)任書制，2014年建立社區(qū)矯正監(jiān)管制，2015年區(qū)委區(qū)政府將社區(qū)矯正工作列入對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的目標(biāo)責(zé)任制考核；強(qiáng)化部門銜接機(jī)制，建立完善公、檢、法、司社區(qū)矯正交流協(xié)作機(jī)制；規(guī)范矯正執(zhí)法行為，制作矯正收發(fā)文登記本、矯正工作日記、社區(qū)服刑人員宣告書、社區(qū)服刑人員矯正日記簿，統(tǒng)一工作流程和文書格式。（3）加強(qiáng)管教力度。加強(qiáng)技防建設(shè)，建立社區(qū)矯正指揮中心，運(yùn)用“GPS”信息技術(shù)，開展“司法e通”移動(dòng)執(zhí)法，建立重大節(jié)假日雙備勤制度。全區(qū)社區(qū)服刑人員100%列入?yún)^(qū)域監(jiān)管、100%劃定電子圍墻，建立社區(qū)矯正“人臉+指紋”考勤管理制度；加強(qiáng)日常監(jiān)管，由區(qū)公、檢、法、司等部門組成檢查組開展社區(qū)矯正季度執(zhí)法大檢查活動(dòng)，并每月召開矯情分析會(huì)研究解決矯正工作中遇到的問(wèn)題；落實(shí)“一對(duì)一”“多幫一”和“定人包案”幫教機(jī)制，有效開展教育幫扶。

二、當(dāng)前社區(qū)矯正中存在的主要問(wèn)題

由于社區(qū)矯正在我國(guó)起步較晚，對(duì)社區(qū)矯正的定位尚不清晰，相關(guān)制度亦不完善，實(shí)際操作中也存在不少問(wèn)題。下面結(jié)合婺城區(qū)社區(qū)矯正工作實(shí)際，從宏觀層面和操作層面作一分析。

（一）宏觀層面：執(zhí)行主體權(quán)責(zé)不匹配，社區(qū)矯正的社會(huì)屬性未能體現(xiàn)，社區(qū)矯正對(duì)象單一

1． 執(zhí)行主體權(quán)責(zé)不匹配，致使基層司法行政機(jī)關(guān)和司法所難以勝任社區(qū)矯正工作。目前，相關(guān)文件都將社區(qū)矯正的執(zhí)行機(jī)關(guān)界定為司法行政機(jī)關(guān)，承擔(dān)社區(qū)矯正的監(jiān)督管理、教育矯正、幫困扶助等三大任務(wù)，并由基層司法所承擔(dān)具體工作。但就基層司法行政機(jī)關(guān)和司法所的現(xiàn)狀來(lái)看，它們實(shí)際上難以完成這些任務(wù)。

（1）社區(qū)矯正的角色定位不明確。從頂層設(shè)計(jì)上看，司法行政機(jī)關(guān)在社區(qū)矯正工作中的角色定位尚未成型，比如《刑事訴訟法》第258條規(guī)定，“對(duì)被判處管制、宣告緩刑、假釋或者暫予監(jiān)外執(zhí)行的罪犯，依法實(shí)行社區(qū)矯正，由社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)行”，這只是明確社區(qū)矯正由社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)行，并未提及司法行政機(jī)關(guān)。但接下來(lái)的第259條對(duì)被判處剝奪政治權(quán)利的罪犯的執(zhí)行，卻明確由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。實(shí)際上，社區(qū)矯正是一項(xiàng)刑事執(zhí)法活動(dòng)，是社區(qū)矯正管理機(jī)關(guān)根據(jù)人民法院作出的已經(jīng)發(fā)生法律效力的刑事判決、裁定或根據(jù)監(jiān)獄機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)的決定，依照有關(guān)法律的規(guī)定，對(duì)緩刑、假釋、管制和暫予監(jiān)外執(zhí)行的罪犯，將其生效的或繼續(xù)生效的刑罰付諸實(shí)施的刑事執(zhí)法活動(dòng)。因此，從社區(qū)矯正的刑事執(zhí)法性質(zhì)來(lái)看，社區(qū)矯正的執(zhí)行機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)是國(guó)家的刑事執(zhí)法機(jī)關(guān)。但從立法層面，無(wú)論是基層司法行政機(jī)關(guān)還是具體從事該項(xiàng)工作的司法行政機(jī)關(guān)工作人員，均未被賦予刑事執(zhí)法權(quán)。司法行政機(jī)關(guān)開展社區(qū)矯正工作，職、權(quán)、責(zé)設(shè)置不對(duì)等。

（2）司法所難以勝任社區(qū)矯正工作。我國(guó)社區(qū)矯正工作開展之前，司法所的工作職責(zé)包括人民調(diào)解、法制宣傳、法律服務(wù)、法律援助、安置幫教、司法信訪綜合服務(wù)窗口等，但這些均不是刑事執(zhí)法。以婺城區(qū)為例，大多數(shù)司法所工作人員缺乏刑事執(zhí)法方面的專業(yè)知識(shí)，許多人并沒(méi)有接受過(guò)專業(yè)法律方面的教育。這種情況下，僅靠短期的培訓(xùn)無(wú)法滿足刑事執(zhí)法工作的需要。司法所除不具有刑事執(zhí)法的性質(zhì)、不適應(yīng)對(duì)社區(qū)矯正進(jìn)行專業(yè)化管理外，其現(xiàn)狀也不利于社區(qū)矯正工作的開展。這主要體現(xiàn)在司法所存在著管理體制不順、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、工作任務(wù)繁重、工作力量不足和隊(duì)伍素質(zhì)相對(duì)較低等問(wèn)題。

近年來(lái)，為理順?biāo)痉ㄋ芾眢w制，加強(qiáng)司法行政機(jī)關(guān)對(duì)司法所的管理，各地都在力推直屬司法所建設(shè)，將司法所原來(lái)隸屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）改制為直屬于縣級(jí)司法局，實(shí)行司法局和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的雙重管理。但實(shí)際運(yùn)作中效果尚未完全體現(xiàn)出來(lái)。一方面，編制收回后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨委、政府對(duì)社區(qū)矯正工作的支持力度進(jìn)一步降低。另一方面，司法所基本上處于一鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一所的設(shè)置，因基層司法行政機(jī)關(guān)資金限制，司法所均借用鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）辦公場(chǎng)所，司法所因工作本身與鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）聯(lián)系密切，需要獲得其支持，此外也為了鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的考核獎(jiǎng)，司法所工作人員或多或少存在兼職從事鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）工作的情況，但司法所本身工作任務(wù)繁雜④根據(jù)《司法部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所建設(shè)的意見(jiàn)》，司法所負(fù)責(zé)指導(dǎo)管理和組織實(shí)施本轄區(qū)的司法行政各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作，主要承擔(dān)九項(xiàng)職能：（1）指導(dǎo)管理人民調(diào)解工作，參與調(diào)解疑難、復(fù)雜民間糾紛；(2)承擔(dān)社區(qū)矯正日常工作，組織開展對(duì)非監(jiān)禁服刑人員的管理、教育和幫助；（3）指導(dǎo)管理基層法律服務(wù)工作；（4）協(xié)調(diào)有關(guān)部門和單位開展對(duì)刑釋解教人員的安置幫教工作；（5）組織開展法制宣傳教育工作；（6）組織開展基層依法治理工作,為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）依法行政、依法管理提供法律意見(jiàn)和建議；（7）協(xié)助基層政府處理社會(huì)矛盾糾紛；（8）參與社會(huì)治安綜合治理工作；（9）完成上級(jí)司法行政機(jī)關(guān)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）交辦的維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的有關(guān)工作。。在這種事多人少的情況下，司法所投入到社區(qū)矯正工作的精力極其有限。因此，將社區(qū)矯正這一法律性、專業(yè)性很強(qiáng)的刑事執(zhí)法活動(dòng)交由司法所承擔(dān)，司法所難堪重負(fù)。

（3）司法行政機(jī)關(guān)從事社區(qū)矯正的正規(guī)軍力量薄弱。社區(qū)矯正是一項(xiàng)專業(yè)的刑事執(zhí)法行為，對(duì)執(zhí)法人員素質(zhì)要求高，應(yīng)具備相應(yīng)的法學(xué)、心理學(xué)、社會(huì)學(xué)和教育學(xué)等專業(yè)知識(shí)。但實(shí)際基層司法行政機(jī)關(guān)從事社區(qū)矯正工作的正式在編人員數(shù)量少且專業(yè)對(duì)口度低。司法所的工作人員基本上是從鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部中轉(zhuǎn)編過(guò)來(lái)；司法局機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)科室的工作人員也大多從其他科室轉(zhuǎn)崗，少部分來(lái)自公、檢、法、監(jiān)獄等，大部分工作人員有行政和鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作基礎(chǔ)，但缺乏刑事執(zhí)法工作經(jīng)驗(yàn)，亦未接受過(guò)系統(tǒng)的矯正理論學(xué)習(xí)。婺城區(qū)18個(gè)司法所中，有編制并實(shí)際從事司法所工作人員18人，法律專業(yè)僅8人；區(qū)司法局矯正科和執(zhí)法大隊(duì)正式在編工作人員僅3人，法律專業(yè)2人。

（4）對(duì)社工隊(duì)伍的培育重視不夠。社區(qū)矯正的專職社工，是政府通過(guò)購(gòu)買公共服務(wù)的形式設(shè)立的公益性崗位，一般為按勞動(dòng)合同管理的編外聘用人員，經(jīng)過(guò)統(tǒng)一筆試、面試和體檢、政審后擇優(yōu)聘用，其工作職責(zé)是協(xié)助司法行政機(jī)關(guān)開展社區(qū)矯正工作，屬于輔助人員地位。一方面，基層司法行政機(jī)關(guān)因從事社區(qū)矯正工作的正式在編人員不足，過(guò)于依賴社工，往往不得不將相當(dāng)一部分工作職能交由不具有執(zhí)法資格的社工完成。另一方面，社工隊(duì)伍的培育也尚未得到高度重視。首先是社工的入職門檻低，普遍存在學(xué)歷不高、專業(yè)不對(duì)口、不具有社工資質(zhì)問(wèn)題。婺城區(qū)在聘的20名社工中，沒(méi)有一名具有社工資格，本科以上學(xué)歷的僅7名，法律專業(yè)的僅4名。其次對(duì)社工的再教育投入不足，未將其納入職工培訓(xùn)計(jì)劃，對(duì)社工參加職業(yè)資格考試和繼續(xù)教育沒(méi)有相應(yīng)的政策支持。再次是社工本身屬于臨聘人員，工資待遇相對(duì)較低，工作缺乏上升空間，導(dǎo)致其流動(dòng)性大、工作積極性不高、對(duì)工作的認(rèn)同感和責(zé)任心不夠強(qiáng)。

2．社區(qū)矯正的社會(huì)屬性未能體現(xiàn)。社區(qū)矯正這種刑事執(zhí)法模式的理念，發(fā)端于19世紀(jì)末近代學(xué)派的行刑社會(huì)化思想，即采用非監(jiān)禁刑罰措施和對(duì)罪犯人格的教育改造，以彌補(bǔ)監(jiān)獄刑罰的缺陷和不足。⑤參見(jiàn)顏區(qū)良、胡永秀：《社區(qū)矯正的理論基礎(chǔ)及在我國(guó)的發(fā)展前景》，載《現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)》2013年第1期。與監(jiān)所服刑以及其他執(zhí)行方式相比，社區(qū)矯正具有的一個(gè)重要特性就是社區(qū)參與性或群眾性。社區(qū)服刑人員利用社區(qū)資源主動(dòng)接受教育、改造，并參與所在社區(qū)的群眾活動(dòng)，這種雙向的互動(dòng)是社區(qū)矯正的應(yīng)有之意。但我國(guó)目前的社區(qū)矯正執(zhí)法方式幾乎由司法行政機(jī)關(guān)一家主導(dǎo)，業(yè)務(wù)范圍涵蓋了前述社區(qū)矯正所有的三大職能，社會(huì)團(tuán)體、組織等專業(yè)力量未得到有效使用。盡管各地都建立了由監(jiān)護(hù)人、志愿者等多元主體參與的矯正小組，但這些力量較為分散，管理難度大，且監(jiān)護(hù)人無(wú)監(jiān)護(hù)自覺(jué)，志愿者往往靠發(fā)展各村（居）的兩委工作人員擔(dān)任，參與社區(qū)矯正的主動(dòng)性和積極性欠缺。

3．社區(qū)矯正對(duì)象單一。我國(guó)社區(qū)矯正的種類目前只有管制、緩刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行4類，除名稱不同、適用對(duì)象不同外，具體的執(zhí)行內(nèi)容幾乎雷同，未能體現(xiàn)不同刑種之間的區(qū)別，缺少針對(duì)性。

（二）操作層面：入矯前的社會(huì)調(diào)查實(shí)際使用率影響矯正效果，入矯階段交付不及時(shí)易于出現(xiàn)漏管現(xiàn)象，矯正期間相關(guān)措施乏力易于出現(xiàn)脫管現(xiàn)象，解矯中收監(jiān)過(guò)程的扯皮致使司法行政機(jī)關(guān)不堪重負(fù)

下面，按照社區(qū)矯正涉及的階段進(jìn)行劃分，對(duì)每一階段實(shí)際操作中存在的問(wèn)題作一分析：

1．入矯前的審前社會(huì)調(diào)查。

審前社會(huì)調(diào)查，起源于美國(guó)的緩刑資格調(diào)查制度，是指審判機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、監(jiān)獄管理機(jī)關(guān)擬對(duì)刑事被告人、罪犯實(shí)行社區(qū)矯正前，委托司法行政機(jī)關(guān)對(duì)被告人、罪犯的個(gè)人情況、一貫表現(xiàn)和社會(huì)背景等情況進(jìn)行調(diào)查，由司法行政機(jī)關(guān)調(diào)查后向委托機(jī)關(guān)提交書面調(diào)查報(bào)告的活動(dòng)。⑥詳見(jiàn)2011年8月9日浙江省高級(jí)人民法院、浙江省人民檢察院、浙江省公安廳、浙江省司法廳聯(lián)合制訂的《浙江省社區(qū)矯正審前社會(huì)調(diào)查實(shí)施辦法（試行）》第2條。《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》和《銜接配合管理的意見(jiàn)》均明確規(guī)定，人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)、監(jiān)獄對(duì)擬適用或者提請(qǐng)適用社區(qū)矯正的被告人、犯罪嫌疑人或者罪犯，需要調(diào)查其對(duì)所居住社區(qū)影響的，可以委托其居住地縣級(jí)司法行政機(jī)關(guān)調(diào)查評(píng)估；對(duì)罪犯提請(qǐng)假釋的，應(yīng)當(dāng)委托其居住地縣級(jí)司法行政機(jī)關(guān)調(diào)查評(píng)估。實(shí)踐中此項(xiàng)制度未能得到有效使用：（1）法院委托率較低。婺城區(qū)司法局受理的審前社會(huì)調(diào)查案件，大多來(lái)自省內(nèi)監(jiān)獄部門對(duì)擬假釋罪犯的委托調(diào)查評(píng)估，來(lái)自法院的調(diào)查委托率不高。2015年受理的60件案件中，監(jiān)獄委托43件，外地法院委托15件，本地法院2件。與此同時(shí)，在社區(qū)服刑人員中，緩刑罪犯336人，占83.79%。從刑法規(guī)定看，宣告緩刑應(yīng)符合對(duì)所居住社區(qū)沒(méi)有重大不良影響的條件。但現(xiàn)實(shí)中，大量的緩刑罪犯未經(jīng)社會(huì)調(diào)查，沒(méi)有全面客觀評(píng)估其對(duì)居住地的影響而進(jìn)入社區(qū)矯正。（2）審前社會(huì)調(diào)查缺乏科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)脑u(píng)估體系。一是調(diào)查對(duì)象的選擇、數(shù)量確定缺乏標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)查人員主觀隨意性較強(qiáng)；二是被調(diào)查對(duì)象的配合程度影響調(diào)查結(jié)果，有時(shí)不僅是社區(qū)，甚至公安派出所出于某些顧慮，也不愿意配合調(diào)查；三是沒(méi)有專業(yè)的評(píng)估量表，造成評(píng)估意見(jiàn)僅僅關(guān)注社區(qū)、公安機(jī)關(guān)、家屬和被害人意見(jiàn)，忽視了對(duì)被告人、罪犯本身人身危險(xiǎn)性的分析評(píng)估，調(diào)查評(píng)估基本淪為各方意見(jiàn)的傳聲筒。（3）暫予監(jiān)外執(zhí)行實(shí)際被排除在審前社會(huì)調(diào)查范圍之外。2014年10月最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部、國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委聯(lián)合制定的《暫予監(jiān)外執(zhí)行規(guī)定》規(guī)定，“監(jiān)獄、看守所對(duì)擬提請(qǐng)暫予監(jiān)外執(zhí)行的罪犯，應(yīng)當(dāng)核實(shí)其居住地。需要調(diào)查其對(duì)所居住社區(qū)影響的，可以委托居住地縣級(jí)司法行政機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)查?！睂?shí)踐中，監(jiān)獄、看守所委托調(diào)查的并不多。在法院決定暫予監(jiān)外執(zhí)行環(huán)節(jié)，根據(jù)《暫予監(jiān)外執(zhí)行規(guī)定》⑦《暫予監(jiān)外執(zhí)行規(guī)定》第17條規(guī)定：對(duì)符合暫予監(jiān)外執(zhí)行條件的，被告人及其辯護(hù)人有權(quán)向人民法院提出暫予監(jiān)外執(zhí)行的申請(qǐng)，看守所可以將有關(guān)情況通報(bào)人民法院。對(duì)被告人、罪犯的病情診斷、妊娠檢查或者生活不能自理的鑒別，由人民法院依照本規(guī)定程序組織進(jìn)行。的規(guī)定，只需要被告人、辯護(hù)人申請(qǐng)，法院依程序鑒定身體狀況符合保外條件的，不需要保證人保證，也不需要調(diào)查對(duì)居住地影響。在銜接配合上，《銜接配合管理的意見(jiàn)》要求，人民法院在作出決定前征求人民檢察院意見(jiàn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)附罪犯的病情診斷、妊娠檢查或者生活不能自理的鑒別意見(jiàn)等有關(guān)材料。

除此之外，實(shí)踐中還缺乏統(tǒng)一的居住地標(biāo)準(zhǔn)和爭(zhēng)議解決機(jī)制?！渡鐓^(qū)矯正實(shí)施辦法》僅規(guī)定社區(qū)服刑人員應(yīng)當(dāng)在居住地縣級(jí)司法行政機(jī)關(guān)接受社區(qū)矯正?！躲暯优浜瞎芾淼囊庖?jiàn)》要求，對(duì)擬適用社區(qū)矯正的被告人或者罪犯，裁定或者決定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)核實(shí)其居住地?！墩憬∩鐓^(qū)矯正實(shí)施細(xì)則（試行）》在本省范圍內(nèi)對(duì)此界定為：“居住地應(yīng)當(dāng)同時(shí)具備下列條件：（一）社區(qū)矯正人員應(yīng)當(dāng)具有本人所有、承租或者他人、有關(guān)單位提供且能夠連續(xù)居住一年（含）以上的固定住所，社區(qū)矯正執(zhí)行期少于一年的除外；（二）社區(qū)矯正人員有固定生活來(lái)源，或者有他人、有關(guān)單位為其提供的生活保障。”“不能確定居住地的，在戶籍地接受社區(qū)矯正?！钡撘?guī)定仍有不夠明確的地方，如“能夠連續(xù)居住一年”是指入矯前已經(jīng)居住一年還是以后繼續(xù)居住一年，證明的依據(jù)是什么？“固定生活來(lái)源”是否指在居住地有固定生活來(lái)源，其認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)是什么，是否要求達(dá)到最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)？實(shí)踐中，有的司法局要求要在本地交納過(guò)社保，有的要求提供銀行流水，有的要求所在社區(qū)證明等等，操作不一。同時(shí)，因尚未出臺(tái)居住地爭(zhēng)議解決機(jī)制，個(gè)案中都是爭(zhēng)議涉及的縣級(jí)司法行政機(jī)關(guān)和矯正決定機(jī)關(guān)互相協(xié)商，費(fèi)時(shí)費(fèi)力。在人員接收和變更居住地執(zhí)行過(guò)程中，常出現(xiàn)因標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一導(dǎo)致社區(qū)服刑人員無(wú)法落實(shí)矯正或者無(wú)法變更居住地執(zhí)行。另外，在實(shí)踐中，也出現(xiàn)了很多涉及居住地認(rèn)定的新問(wèn)題。以金華的婺城區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)為例，兩個(gè)區(qū)地理位置互相交叉，很多人平時(shí)跨區(qū)工作、生活，白天在一個(gè)區(qū)上班，晚上回另一個(gè)區(qū)居住，對(duì)于這種情況，該如何認(rèn)定？有的屬于外來(lái)流動(dòng)人口，租住房或工作單位經(jīng)常變動(dòng)，又該如何認(rèn)定？還有的為了不在戶籍地矯正，臨時(shí)在外地租房居住，又如何認(rèn)定？在工作中還發(fā)現(xiàn)謊報(bào)居住地、偽造勞動(dòng)合同的情況。這些新情況都需要有標(biāo)準(zhǔn)來(lái)指導(dǎo)工作開展。

2． 入矯階段。

（1）交付執(zhí)行不及時(shí)。一是決定機(jī)關(guān)的告知不到位。根據(jù)《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》和《銜接配合管理的意見(jiàn)》，對(duì)擬適用社區(qū)矯正的被告人或者罪犯，裁定或者決定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)核實(shí)其居住地；在向其宣判時(shí)或者在其離開監(jiān)所之前，書面告知其到居住地縣級(jí)司法行政機(jī)關(guān)報(bào)到的時(shí)間期限以及逾期報(bào)到的后果，并在規(guī)定期限內(nèi)將有關(guān)法律文書送達(dá)居住地縣級(jí)司法行政機(jī)關(guān)，同時(shí)抄送居住地縣級(jí)人民檢察院和公安機(jī)關(guān)；社區(qū)服刑人員前來(lái)報(bào)到時(shí)，居住地縣級(jí)司法行政機(jī)關(guān)未收到法律文書或者法律文書不齊全，可以先記錄在案，并通知人民法院、監(jiān)獄或者看守所在5日內(nèi)送達(dá)或者補(bǔ)齊法律文書。但實(shí)踐中，這一規(guī)定沒(méi)有被很好執(zhí)行。有的決定機(jī)關(guān)未核實(shí)居住地，而是由社區(qū)服刑人員自行選擇報(bào)到地；有的未告知報(bào)到時(shí)限；有的未告知逾期報(bào)到后果等等，容易造成社區(qū)服刑人員脫管。二是法律文書送達(dá)不規(guī)范。法律文書送達(dá)不及時(shí)，決定機(jī)關(guān)未在規(guī)定的3日內(nèi)送出法律文書，致使社區(qū)服刑人員未能按時(shí)入矯；法律文書送達(dá)方式不規(guī)范，未采用郵寄送達(dá)和由工作人員送達(dá)的方式，而是將法律文書交由社區(qū)服刑人員或其家屬、朋友、其他非工作人員送達(dá)，一方面使司法行政機(jī)關(guān)無(wú)從判斷法律文書的真實(shí)性，也易造成社區(qū)服刑人員延遲報(bào)到或者不報(bào)到。三是二審終審案件交付遲延。在二審終審案件中，作為終審的二審法院的做法是將生效的法律文書及案卷發(fā)回一審法院后，再由一審法院告知社區(qū)服刑人員報(bào)到事項(xiàng)、向司法行政機(jī)關(guān)送達(dá)法律文書。待一審法院經(jīng)辦人收到二審的判決文書后再告知社區(qū)服刑人員時(shí)，往往已經(jīng)超過(guò)報(bào)到時(shí)限。

（2）禁止出境報(bào)備有漏洞。根據(jù)《中華人民共和國(guó)出境入境管理法》⑧《中華人民共和國(guó)出境入境管理法》第12條規(guī)定：中國(guó)公民有下列情形之一的，不準(zhǔn)出境：……（二）被判處刑罰尚未執(zhí)行完畢或者屬于刑事案件被告人、犯罪嫌疑人的；第28條規(guī)定：外國(guó)人有下列情形之一的，不準(zhǔn)出境：（一）被判處刑罰尚未執(zhí)行完畢或者屬于刑事案件被告人、犯罪嫌疑人的，但是按照中國(guó)與外國(guó)簽訂的有關(guān)協(xié)議，移管被判刑人的除外。及《中華人民共和國(guó)護(hù)照法》⑨《中華人民共和國(guó)護(hù)照法》第13條規(guī)定：申請(qǐng)人有下列情形之一的，護(hù)照簽發(fā)機(jī)關(guān)不予簽發(fā)護(hù)照：……(四)被判處刑罰正在服刑的。，被判處刑罰正在服刑的人不得申領(lǐng)出境證件，屬于禁止出境人員。金華市通行的做法是，在社區(qū)服刑人員到縣級(jí)司法行政機(jī)關(guān)報(bào)到后，由司法行政機(jī)關(guān)將該人員向縣級(jí)公安機(jī)關(guān)出入境管理部門進(jìn)行禁止出境通報(bào)備案，同時(shí)對(duì)其持有的出境證照收繳代管或宣布作廢。這在操作中存在一定問(wèn)題：一是時(shí)間銜接上存在脫節(jié)。社區(qū)服刑人員的報(bào)到期限是判決生效后10日內(nèi)到司法行政機(jī)關(guān)報(bào)到。在這10日內(nèi)，公安機(jī)關(guān)已經(jīng)撤銷偵查階段的報(bào)備，而司法行政機(jī)關(guān)社區(qū)矯正階段的報(bào)備尚未開始。10日的間隙，足夠社區(qū)服刑人員重新申領(lǐng)出境證照。二是報(bào)備效力的限制。公安機(jī)關(guān)出入境管理部門和海關(guān)屬于不同部門，尚未實(shí)現(xiàn)信息互通。禁止出境通報(bào)備案，僅具有限制社區(qū)服刑人員辦理新的出（國(guó)）境證照的功能，而其已持有的有效出（國(guó)）境證照仍有效并可使用，其也不會(huì)被海關(guān)限制出入境。三是司法行政機(jī)關(guān)查詢權(quán)受限。對(duì)于社區(qū)服刑人員是否持有有效出（國(guó)）境證照、在社區(qū)矯正期間是否違法出（國(guó)）境，根據(jù)公安部制定的《公安機(jī)關(guān)查詢出入境記錄工作規(guī)定》，司法行政機(jī)關(guān)不在可以因公查詢出入境記錄之列⑩《公安機(jī)關(guān)查詢出入境記錄工作規(guī)定》第4條規(guī)定：出入境邊防檢查總站、公安邊防總隊(duì)、邊防檢查站和地（市）級(jí)以上公安機(jī)關(guān)出入境管理部門可以受理縣級(jí)以上公安機(jī)關(guān)、國(guó)家安全機(jī)關(guān)、人民檢察院、人民法院、紀(jì)檢監(jiān)察以及審計(jì)、海關(guān)、稅務(wù)、軍隊(duì)保衛(wèi)等部門因公查詢出入境記錄的申請(qǐng)。。司法行政機(jī)關(guān)對(duì)于這些信息的來(lái)源，主要靠社區(qū)服刑人員本人的主動(dòng)提供。若其刻意隱瞞，司法行政機(jī)關(guān)很難依現(xiàn)有的監(jiān)管手段發(fā)現(xiàn)。四是司法行政機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)收繳代管出（國(guó)）境證照。關(guān)于司法行政機(jī)關(guān)可以收繳出國(guó)（境）證照的規(guī)定，見(jiàn)于《浙江省社區(qū)矯正人員考核獎(jiǎng)懲辦法（試行）》第18條“社區(qū)矯正人員……持有出國(guó)（境）證照的，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)向縣級(jí)司法行政機(jī)關(guān)上繳出國(guó)（境）證照”，但該規(guī)定與更高位階的由全國(guó)人大常委會(huì)出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)護(hù)照法》存在明顯抵觸，該法第15條規(guī)定“人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)、國(guó)家安全機(jī)關(guān)、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)因辦理案件需要，可以依法扣押案件當(dāng)事人的護(hù)照。案件當(dāng)事人拒不交出護(hù)照的，前款規(guī)定的國(guó)家機(jī)關(guān)可以提請(qǐng)護(hù)照簽發(fā)機(jī)關(guān)宣布案件當(dāng)事人的護(hù)照作廢。”司法行政機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)收繳出國(guó)（境）證照和提請(qǐng)宣布作廢。

3．矯正期間。

（1）信息互通不暢。公安機(jī)關(guān)對(duì)重新犯罪、發(fā)現(xiàn)余漏罪的社區(qū)服刑人員采取有關(guān)措施或者進(jìn)行治安管理處罰，或者人民法院對(duì)社區(qū)服刑人員重新犯罪、余漏罪的判決或者采取司法拘留，在信息互通上還存在一定的問(wèn)題。

（2）治安管理處罰難?！渡鐓^(qū)矯正實(shí)施辦法》第24條規(guī)定，“社區(qū)矯正人員違反監(jiān)督管理規(guī)定或者人民法院禁止令，依法應(yīng)予治安管理處罰的，縣級(jí)司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)同級(jí)公安機(jī)關(guān)依法給予處罰?！?《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》第60條規(guī)定：有下列行為之一的，處五日以上十日以下拘留，并處二百元以上五百元以下罰款：……（四）被依法執(zhí)行管制、剝奪政治權(quán)利或者在緩刑、暫予監(jiān)外執(zhí)行中的罪犯或者被依法采取刑事強(qiáng)制措施的人，有違反法律、行政法規(guī)或者國(guó)務(wù)院有關(guān)部門的監(jiān)督管理規(guī)定的行為。《浙江省社區(qū)矯正人員考核獎(jiǎng)懲辦法（試行）》第41條補(bǔ)充解釋“社區(qū)矯正人員有下列情形之一的……由縣級(jí)司法行政機(jī)關(guān)評(píng)議審核決定向同級(jí)公安機(jī)關(guān)提出治安管理處罰建議書并附相關(guān)證據(jù)：（一）違反人民法院禁止令的；（二）無(wú)正當(dāng)理由未按規(guī)定時(shí)間報(bào)到或者接受社區(qū)矯正期間脫離監(jiān)管，十五天以上、不滿一個(gè)月的；（三）其他違反監(jiān)督管理規(guī)定行為，情節(jié)較重的?！钡珜?duì)于違反人民法院禁止令達(dá)到什么程度？怎么樣算其他違反監(jiān)督管理規(guī)定行為，情節(jié)較重？并未給出解釋。導(dǎo)致實(shí)際操作中，公安機(jī)關(guān)僅對(duì)社區(qū)服刑人員“無(wú)正當(dāng)理由未按規(guī)定時(shí)間報(bào)到或者接受社區(qū)矯正期間脫離監(jiān)管，十五天以上、不滿一個(gè)月的”給予治安管理處罰，弱化了這一手段的效用。對(duì)社區(qū)服刑人員的處罰手段幾乎除了警告就只剩下收監(jiān)，缺少中間階段的過(guò)渡。

（3）組織追查責(zé)任劃分不明。《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》和《銜接配合管理的意見(jiàn)》規(guī)定，居住地社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)社區(qū)服刑人員脫管，應(yīng)當(dāng)及時(shí)采取聯(lián)系本人、其家屬親友，走訪有關(guān)單位和人員等方式組織追查，沒(méi)有明確公安機(jī)關(guān)在追查脫漏管社區(qū)服刑人員中應(yīng)承擔(dān)的任務(wù)。實(shí)踐中，司法行政機(jī)關(guān)限于執(zhí)法主體資格的缺失和裝備、技術(shù)條件的限制，難以組織有效的追查。

（4）禁止令執(zhí)行難。關(guān)于由司法行政機(jī)關(guān)執(zhí)行禁止令的規(guī)定，見(jiàn)于《最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部關(guān)于對(duì)判處管制、宣告緩刑的犯罪分子適用禁止令有關(guān)問(wèn)題的規(guī)定（試行）》?該《規(guī)定》第9條規(guī)定：禁止令由司法行政機(jī)關(guān)指導(dǎo)管理的社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)行。。根據(jù)該《規(guī)定》，禁止令需滿足必要性、針對(duì)性和可行性三個(gè)條件，但實(shí)踐中，法院的一些禁止令很難被執(zhí)行。如“禁止經(jīng)營(yíng)休閑中心業(yè)務(wù)”的禁止令，從市場(chǎng)監(jiān)管局對(duì)市場(chǎng)業(yè)務(wù)的分類上看，并無(wú)此種分法。既然無(wú)法界定，司法行政機(jī)關(guān)則無(wú)法落實(shí)。禁止令執(zhí)行難還體現(xiàn)在手段不足，如“禁止從事箱包經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”的禁止令。首先，根據(jù)市場(chǎng)監(jiān)管局屬地管理的登記查詢制度，需要查明社區(qū)服刑人員是否辦理該內(nèi)容的工商登記，需要向國(guó)家工商行政管理總局查詢，否則就有可能遺漏。其次，對(duì)于實(shí)際出資由他人掛名經(jīng)營(yíng)的，司法行政機(jī)關(guān)依現(xiàn)有的手段、技術(shù)很難發(fā)現(xiàn)。

4．解除矯正階段。

盡管《銜接配合管理的意見(jiàn)》明確，社區(qū)服刑人員因違反監(jiān)督管理規(guī)定被依法撤銷緩刑、撤銷假釋或者暫予監(jiān)外執(zhí)行被決定收監(jiān)執(zhí)行的，應(yīng)當(dāng)本著就近、便利、安全的原則，送交其居住地所屬的?。▍^(qū)、市）的看守所、監(jiān)獄執(zhí)行刑罰。但在具體操作環(huán)節(jié)還存在一些問(wèn)題，主要是收監(jiān)過(guò)程的扯皮現(xiàn)象，特別是因疾病被決定暫予監(jiān)外執(zhí)行的社區(qū)服刑人員，被決定收監(jiān)執(zhí)行后，執(zhí)行難度大，司法行政機(jī)關(guān)不得不在此類案件中積極協(xié)調(diào)，成為事實(shí)上的工作主體，同時(shí)也承擔(dān)了相當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)。

三、完善社區(qū)矯正制度的建議

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》將“制定社區(qū)矯正法”納入重點(diǎn)領(lǐng)域立法范圍。針對(duì)社區(qū)矯正工作在我國(guó)實(shí)踐中運(yùn)行的實(shí)際狀況，對(duì)完善社區(qū)矯正制度提出如下建議：

（一）將社區(qū)矯正三大職能進(jìn)行分解，重構(gòu)社區(qū)矯正工作體制

隨著實(shí)踐的推進(jìn)，越來(lái)越多的基層司法行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)，以目前基層司法行政機(jī)關(guān)的職能和力量，完成社區(qū)矯正三大任務(wù)非常困難，也不符合社區(qū)矯正社會(huì)化的特性。有的地方開始嘗試主抓監(jiān)督管理這一社區(qū)矯正刑事執(zhí)法的本質(zhì)職能，將社區(qū)矯正的教育矯正職能分離給村（社區(qū)）、社會(huì)組織和志愿者。筆者認(rèn)為，要重新梳理社區(qū)矯正職能，按照社區(qū)服刑人員的監(jiān)管主要靠政府、矯治主要靠社會(huì)的思路重構(gòu)社區(qū)矯正工作體制。

1．確立司法行政機(jī)關(guān)的刑罰執(zhí)行主體地位。社區(qū)矯正和監(jiān)獄管理的性質(zhì)一樣，都屬于刑事執(zhí)法活動(dòng)，根據(jù)刑事一體化原則，絕大多數(shù)國(guó)家都將這兩項(xiàng)工作放在同一個(gè)系統(tǒng)來(lái)管理。同時(shí)，監(jiān)獄矯正和社區(qū)矯正在執(zhí)行上又具有很多相似之處，都包含對(duì)服刑人員的監(jiān)管、改造和幫助服刑人員回歸社會(huì)等內(nèi)容，將二者放在一個(gè)部門管理，有利于工作間的相互銜接、滲透。建議通過(guò)立法確定司法行政機(jī)關(guān)作為刑罰的執(zhí)行機(jī)關(guān)，賦予其刑事執(zhí)行方面的職能。

2．在司法行政機(jī)關(guān)內(nèi)部建立社區(qū)矯正垂直管理體系。在司法部設(shè)置國(guó)家刑罰執(zhí)行總局，分設(shè)監(jiān)獄管理局和社區(qū)矯正管理局，并自上而下地在司法行政系統(tǒng)設(shè)置專門執(zhí)行機(jī)構(gòu)。基層社區(qū)矯正管理機(jī)構(gòu)，可由省級(jí)社區(qū)矯正局在縣級(jí)設(shè)立相對(duì)獨(dú)立、直接隸屬的社區(qū)矯正管理局，并根據(jù)社區(qū)服刑人員分布情況，參考派出所設(shè)置模式，設(shè)立社區(qū)矯正大隊(duì)作為縣級(jí)社區(qū)矯正管理局的派出機(jī)構(gòu)，直接開展社區(qū)矯正日常監(jiān)督管理工作。縣級(jí)司法局和司法所不再?gòu)氖律鐓^(qū)矯正工作，縣級(jí)社區(qū)矯正管理局、社區(qū)矯正大隊(duì)也不向縣級(jí)司法局和司法所負(fù)責(zé)。

同時(shí)，加強(qiáng)社區(qū)矯正執(zhí)法隊(duì)伍專業(yè)化建設(shè)。在國(guó)外，專業(yè)的社區(qū)矯正執(zhí)法人員主要是緩刑官、假釋官以及緩刑官加假釋官三種模式，一般由具有穩(wěn)定編制和較好福利待遇的公務(wù)員擔(dān)任。鑒于此，建議參考法官、檢察官、人民警察的相關(guān)規(guī)定，建立社區(qū)矯正官的職業(yè)保障、職業(yè)晉升和發(fā)展機(jī)制。

3．明確部門分工和職責(zé)，形成大矯正工作格局。目前我國(guó)的社區(qū)矯正，實(shí)際上是監(jiān)獄執(zhí)行在監(jiān)外的延伸，是將過(guò)去由監(jiān)獄一個(gè)機(jī)構(gòu)履行的職能，交由其他政府部門共同履行?！褒R抓共管，各負(fù)其責(zé)，綜合治理”看上去很美好，因?qū)嵺`中立法對(duì)其他政府部門在社區(qū)矯正中需要承擔(dān)的職責(zé)并未明確，互相推諉扯皮現(xiàn)象不在少數(shù)。同時(shí)，如民政、住建、人社等部門本身具有幫困扶助職能，使符合條件的社區(qū)服刑人員享受相應(yīng)的救助幫扶政策是其職責(zé)所在。因此，對(duì)已經(jīng)明確有職能部門的幫困扶助等任務(wù)，應(yīng)當(dāng)交還給職能部門完成；對(duì)公安、法院、司法行政機(jī)關(guān)職能有交叉、分工不明晰的地方，應(yīng)當(dāng)理順機(jī)制，并通過(guò)立法明確權(quán)責(zé)界限。

4．充分發(fā)揮社會(huì)力量的作用。將社區(qū)矯正的教育矯正、部分幫困扶助任務(wù)和一些不涉及執(zhí)法的監(jiān)督管理輔助事務(wù)轉(zhuǎn)移給社會(huì)力量完成，積極推動(dòng)政府購(gòu)買服務(wù)，統(tǒng)籌利用城鄉(xiāng)社區(qū)、人民團(tuán)體、社會(huì)組織等資源，調(diào)動(dòng)社會(huì)工作者、志愿者積極性，探索和鼓勵(lì)社會(huì)組織、志愿者為社區(qū)服刑人員提供專業(yè)化、個(gè)性化幫教服務(wù)，促進(jìn)社區(qū)矯正社會(huì)化。

（二）擴(kuò)大社區(qū)矯正類型

由于各國(guó)社區(qū)矯正歷史文化不同，社區(qū)矯正的內(nèi)容與種類也有差異。在歐美國(guó)家，社區(qū)矯正不僅種類繁多，而且不斷調(diào)整更新?國(guó)外社區(qū)矯正的種類，大致可以分為以下幾類：（1）緩刑，包括普通緩刑，附考驗(yàn)期限緩刑、附完成公共利益勞動(dòng)義務(wù)的緩刑；（2）中間制裁，包括休克監(jiān)禁（休克緩刑監(jiān)禁、間歇性符合刑罰、矯正訓(xùn)練營(yíng)）、家庭監(jiān)禁（即“軟禁”）；（3）假釋，包括完全假釋、日假釋、法定假釋、假釋合同、休克（shock）假釋、精神障礙犯罪者假釋；（4）特別釋放，包括提前釋放和暫時(shí)釋放。提前釋放又可分為無(wú)條件提前釋放和附條件提前釋放。無(wú)條件提前釋放即減刑；附條件提前釋放包括減刑、標(biāo)準(zhǔn)釋放、善時(shí)制、緊急釋放、強(qiáng)制性釋放或強(qiáng)制性假釋、法定釋放；（5）赦免，包括大赦、特赦，完全赦免、有條件赦免、個(gè)人赦免、集體赦免；（6）其他形式，包括電子監(jiān)控、社區(qū)服務(wù)、日間報(bào)告中心、中途之家、犯罪人中心計(jì)劃；（7）恢復(fù)性司法，包括賠償、社區(qū)服務(wù)、被害人后果陳述、被害人-犯罪人調(diào)解、家庭小組會(huì)議。。與國(guó)外社區(qū)矯正的種類比較，我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定的社區(qū)矯正種類少，內(nèi)容單一雷同，無(wú)法體現(xiàn)不同類型罪犯的區(qū)別處遇。因此，在社區(qū)矯正的種類設(shè)置上，不僅要根據(jù)教育矯正罪犯的需要與實(shí)際情況予以擴(kuò)張，如增設(shè)社區(qū)服務(wù)刑，而且還要考慮社區(qū)矯正的綜合效果及目的、任務(wù)、功能及效益的實(shí)現(xiàn)，增設(shè)復(fù)合社區(qū)刑罰，由司法機(jī)關(guān)交叉適用、執(zhí)行機(jī)關(guān)綜合利用。

社區(qū)服務(wù)刑，在國(guó)外也稱為社會(huì)服務(wù)、社區(qū)勞役或公益勞動(dòng)等，是指一種法院判令被告人在社區(qū)從事一定時(shí)數(shù)的無(wú)償勞動(dòng)或服務(wù)的刑罰，是替代短期自由刑的非監(jiān)禁行刑方式。社區(qū)服務(wù)刑融教育刑思想與賠償理論于一體，體現(xiàn)了刑罰寬緩化的國(guó)際趨勢(shì)?胡永浩：《中國(guó)社區(qū)矯正發(fā)展的路徑選擇——基于中外社區(qū)矯正實(shí)證考察視角》，華中科技大學(xué)2008年博士學(xué)位論文。。我國(guó)社區(qū)矯正中的社區(qū)服務(wù)制度，在某種程度上體現(xiàn)了社區(qū)服務(wù)刑的內(nèi)容，但由于法律滯后，面臨著合法性問(wèn)題。因此，需要在刑事法律中做出明確規(guī)定，為實(shí)踐提供法律依據(jù)。

（三）加強(qiáng)具體制度的可操作性

1．入矯階段。

（1）完善調(diào)查評(píng)估制度

首先，明確將審前社會(huì)調(diào)查作為社區(qū)矯正的前置環(huán)節(jié)，對(duì)擬進(jìn)入社區(qū)矯正的被告人、罪犯均應(yīng)通過(guò)調(diào)查，評(píng)估其危險(xiǎn)和對(duì)社會(huì)的影響。盡管《銜接配合管理的意見(jiàn)》已經(jīng)明確要求，委托機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真審查調(diào)查評(píng)估意見(jiàn)，作為依法適用或者提請(qǐng)適用社區(qū)矯正的參考。但需進(jìn)一步強(qiáng)化調(diào)查評(píng)估意見(jiàn)的重要性，委托機(jī)關(guān)對(duì)調(diào)查評(píng)估意見(jiàn)不采信的，應(yīng)說(shuō)明理由。

其次，建立科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)脑u(píng)估體系。一是明確調(diào)查對(duì)象的范圍、產(chǎn)生程序、數(shù)量，確保調(diào)查結(jié)果更加客觀、公正。調(diào)查對(duì)象包括居住地基層組織、所在單位、學(xué)校等機(jī)構(gòu)，鄰里、同事等周邊群眾，被害人及其家屬，被告人、罪犯的親屬等。基層派出所就其掌握的被告人、罪犯前科劣跡情況出具書面說(shuō)明。二是調(diào)查情況應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格保密。除調(diào)查機(jī)關(guān)合議評(píng)估、委托單位辦案、檢察機(jī)關(guān)檢察監(jiān)督使用外，調(diào)查情況在涉及審前調(diào)查的公、檢、法、司各環(huán)節(jié)均應(yīng)嚴(yán)格保密，以保護(hù)被調(diào)查單位和個(gè)人。三是設(shè)計(jì)專業(yè)的評(píng)估量表。邀請(qǐng)法學(xué)、心理學(xué)、社會(huì)學(xué)等領(lǐng)域?qū)＜?，設(shè)計(jì)操作性強(qiáng)又能盡量客觀反映調(diào)查情況的評(píng)估量表，使調(diào)查人員能夠根據(jù)量表對(duì)調(diào)查情況進(jìn)行綜合分析，得出較為可靠的調(diào)查結(jié)論。評(píng)估量表可以是一份綜合性量表，也可以是一系列量表。量表結(jié)合罪犯人身危險(xiǎn)性評(píng)估量表，加入調(diào)查各方的反饋意見(jiàn)、居住環(huán)境情況、家庭成員（監(jiān)護(hù)人）相關(guān)情況等項(xiàng)目，對(duì)不同項(xiàng)目根據(jù)其對(duì)被告人、罪犯危險(xiǎn)性、改造效果等的影響大小設(shè)定一定的分值。最后依據(jù)總分所處區(qū)間，得出被告人、罪犯是否適用社區(qū)矯正的評(píng)估意見(jiàn)。

再次，將擬暫予監(jiān)外執(zhí)行對(duì)象納入審前社會(huì)調(diào)查范疇。對(duì)擬暫予監(jiān)外執(zhí)行對(duì)象，除應(yīng)當(dāng)按照《銜接配合管理的意見(jiàn)》征求人民檢察院的意見(jiàn)外，亦應(yīng)評(píng)估其人身危險(xiǎn)性和社會(huì)危害性，并對(duì)保證人是否適格進(jìn)行調(diào)查。

（2）建立統(tǒng)一的居住地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和爭(zhēng)議解決機(jī)制

其一，要明確和統(tǒng)一居住地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。認(rèn)定社區(qū)服刑人員居住地應(yīng)當(dāng)要求其提供在該地有合法穩(wěn)定住所、固定收入來(lái)源和適格監(jiān)護(hù)人的材料。

證明有固定住所的材料，包括：房屋租賃合同、房屋產(chǎn)權(quán)證明文件、購(gòu)房合同或者房屋出租人、用人單位、就讀學(xué)校出具的住宿證明等。他人提供住所的，住所提供人應(yīng)提供上述證明，并書面承諾同意為該社區(qū)服刑人員在矯正期間提供固定、穩(wěn)定的住所。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)有社區(qū)服刑人員居所所在村（社區(qū)）對(duì)其在該住所實(shí)際固定居住的證明。

證明有固定收入來(lái)源的材料，包括：工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照、勞動(dòng)合同、用人單位出具的勞動(dòng)關(guān)系證明、其他能夠證明有合法穩(wěn)定就業(yè)的材料等。收入來(lái)源為他人提供的，提供人應(yīng)提供上述證明，證實(shí)自己具有穩(wěn)定的供給能力，并書面承諾同意為該社區(qū)服刑人員在矯正期間提供穩(wěn)定的收入來(lái)源。

為確保社區(qū)矯正的穩(wěn)定性和連續(xù)性，以上合法穩(wěn)定住所和固定收入來(lái)源應(yīng)能夠在社區(qū)服刑人員入矯后持續(xù)供應(yīng)一年以上或者不短于其社區(qū)矯正執(zhí)行期限。

適格監(jiān)護(hù)人的資格審查可以參考《刑事訴訟法》關(guān)于取保候?qū)彵ＷC人的認(rèn)定條件。

其二，要建立統(tǒng)一的居住地爭(zhēng)議解決機(jī)制。對(duì)發(fā)生管轄權(quán)爭(zhēng)議的，可以先由爭(zhēng)議雙方協(xié)商解決。協(xié)商無(wú)法解決的，應(yīng)逐級(jí)提交共同的上級(jí)司法行政機(jī)關(guān)指定管轄。上級(jí)司法行政機(jī)關(guān)對(duì)指定管轄實(shí)行合議制度，合議人員由負(fù)責(zé)指定管轄的司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人、法制部門、社區(qū)矯正部門等相關(guān)人員組成。司法行政機(jī)關(guān)對(duì)指定管轄不服，可以向決定機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)核，復(fù)核期間不停止決定的執(zhí)行。

2． 接收環(huán)節(jié)。

（1）加強(qiáng)交付執(zhí)行的銜接。對(duì)于被判處管制、宣告緩刑、假釋的罪犯，決定機(jī)關(guān)應(yīng)嚴(yán)格按照《銜接配合管理的意見(jiàn)》的要求履行法定告知義務(wù)，并在規(guī)定期限內(nèi)送達(dá)法律文書。對(duì)于未履行法定告知義務(wù)，或者未依法送達(dá)交付執(zhí)行法律文書的，人民檢察院要按照《銜接配合管理的意見(jiàn)》加強(qiáng)監(jiān)督，依法提出糾正意見(jiàn)。同時(shí)，對(duì)于二審終審的案件，應(yīng)當(dāng)明確由終審法院履行告知義務(wù)。

（2）完善禁止出境管理制度。將社區(qū)服刑人員禁止出境通報(bào)備案及收繳證照的權(quán)限歸還公安機(jī)關(guān)。

3． 矯正期間。

（1）“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)矯正”提升信息化管理水平。司法行政機(jī)關(guān)要嚴(yán)格按照《銜接配合管理的意見(jiàn)》，建立完善社區(qū)服刑人員的信息交換平臺(tái)，推動(dòng)與人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)互聯(lián)互通，利用網(wǎng)絡(luò)及時(shí)準(zhǔn)確傳輸交換有關(guān)法律文書，根據(jù)需要查詢社區(qū)服刑人員脫管漏管、被治安管理處罰、犯罪等情況，共享社區(qū)矯正工作動(dòng)態(tài)信息，確保各部門第一時(shí)間獲取關(guān)于社區(qū)服刑人員相關(guān)的信息，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上辦案、網(wǎng)上監(jiān)管、網(wǎng)上監(jiān)督。

（2）進(jìn)一步明確治安管理處罰的適用情形。以概括式和列舉式相結(jié)合的方式細(xì)化社區(qū)矯正中治安管理處罰的情形。如哪些違反禁止令的情形可予以治安管理處罰？其他違反監(jiān)督管理規(guī)定，情節(jié)較重的行為，要求達(dá)到何種程度？社區(qū)服刑人員公然對(duì)抗監(jiān)管的能否給予治安管理處罰？等等。

（3）明確追查責(zé)任劃分。社區(qū)服刑人員在社會(huì)上服刑，無(wú)關(guān)押場(chǎng)所。若由司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)追逃抓捕，幾乎需要構(gòu)建一整套和公安機(jī)關(guān)類似強(qiáng)度的設(shè)備、人員及機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)，并不經(jīng)濟(jì)，也造成資源浪費(fèi)。因此，社區(qū)服刑人員脫逃的追逃抓捕工作由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)更為合適。

（4）完善禁止令制度。禁止令的三個(gè)條件中最重要的是可行性。法院在宣告禁止令時(shí)，應(yīng)首先關(guān)注禁止令的可行性。禁止令是為犯罪人量身定制的個(gè)性化矯正措施，需要對(duì)犯罪人的犯罪原因以及導(dǎo)致犯罪的環(huán)境有詳細(xì)的了解，這些信息在法院的庭審程序中較難獲得。因此，在審前調(diào)查階段由司法行政機(jī)關(guān)對(duì)擬禁止事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)查并提出建議十分必要，且可以避免法院禁止令執(zhí)行性不強(qiáng)的尷尬。涉及資格審批、治安管理等職能的，市場(chǎng)監(jiān)管、公安等部門應(yīng)積極配合司法行政機(jī)關(guān)的調(diào)查。同時(shí)，司法行政機(jī)關(guān)在執(zhí)行禁止令時(shí)要充分發(fā)揮社會(huì)力量作用，依靠大數(shù)據(jù)，加強(qiáng)對(duì)社區(qū)服刑人員監(jiān)控。

4． 解除矯正階段。

在司法行政機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)中明確一個(gè)收監(jiān)執(zhí)行主體，避免兩個(gè)部門間扯皮現(xiàn)象發(fā)生。如果將社區(qū)服刑人員收監(jiān)執(zhí)行主體授予司法行政機(jī)關(guān)，法律就應(yīng)該解決社區(qū)矯正工作人員的警察身份，賦予其押解、抓捕等刑罰執(zhí)行權(quán)和刑事強(qiáng)制權(quán)。另一方面，考慮到公安機(jī)關(guān)已經(jīng)具備成熟的人力、物力、財(cái)力、程序、方式、手段等資源，可將收監(jiān)執(zhí)行主體交回公安機(jī)關(guān)，司法行政機(jī)關(guān)予以協(xié)助。同時(shí)，檢察院要嚴(yán)格落實(shí)《銜接配合管理的意見(jiàn)》，加強(qiáng)對(duì)看守所、監(jiān)獄未依法收監(jiān)執(zhí)行的監(jiān)督，并依法提出糾正意見(jiàn)。

綜上，社區(qū)矯正工作作為我國(guó)刑罰執(zhí)行方式的重要改革和社會(huì)管理手段的重要?jiǎng)?chuàng)新，在不斷的探索中積極前進(jìn)，并逐漸得到社會(huì)的認(rèn)可。新生事物的出現(xiàn)到成熟需要一個(gè)摸索的過(guò)程，會(huì)有挫折，會(huì)有彎路，通過(guò)不斷分析、論證、嘗試，最終能夠迎來(lái)社區(qū)矯正的春天。

*本文系2015年浙江省金華市婺城區(qū)人民政府重點(diǎn)課題“關(guān)于社區(qū)矯正工作的調(diào)研”的研究成果。課題組成員：唐學(xué)兵，浙江省高級(jí)人民法院新聞宣傳處處長(zhǎng)（曾掛任中共浙江省金華市婺城區(qū)委常委、副區(qū)長(zhǎng)）；盛桂華，浙江省金華市婺城區(qū)司法局局長(zhǎng)；鄭甬，浙江省金華市婺城區(qū)司法局副局長(zhǎng)；黃玲英，浙江省金華市婺城區(qū)司法局矯正科科長(zhǎng)。