劉志剛

地方性法規(guī)在司法審判中所處的地位及適用*

劉志剛**

地方性法規(guī)在不同類(lèi)型司法審判中所處的地位不甚相同?；诜杀Ａ粼瓌t和罪刑法定原則的要求，地方性法規(guī)在刑事審判中不具有直接的適用性。它在刑事審判中的作用主要是經(jīng)由刑法分則中的空白罪狀和一些條文中的評(píng)價(jià)性要素間接進(jìn)入刑事審判中的。地方性法規(guī)在民事、行政審判中所處的地位不應(yīng)該是絕對(duì)的“依據(jù)”地位，而應(yīng)該是類(lèi)同于規(guī)章那樣的“參照”地位，法院在民事、行政審判中對(duì)地方性法規(guī)的適用應(yīng)當(dāng)建立在違憲、違法審查的前提之下。地方性法規(guī)在司法審判中所處的“參照”地位決定了法院在司法審判中有選擇地適用地方性法規(guī)的權(quán)力。法官在司法審判中適用地方性法規(guī)時(shí)要處理和解決好適用方式問(wèn)題。

地方性法規(guī) 司法審判地位 適用

法院“依法”審理案件是法治的基本要求和法院當(dāng)然的行為法則。但是，由于我國(guó)法律規(guī)范類(lèi)型的多元化、司法審判的不同類(lèi)型以及我國(guó)人大主導(dǎo)的民主政治制度等諸多方面的原因，使得地方性法規(guī)在司法審判中所處的地位存在一定的模糊之處，由此對(duì)司法審判中地方性法規(guī)的適用方式產(chǎn)生了一定的傳導(dǎo)性影響。為此，筆者擬對(duì)此進(jìn)行學(xué)理層面的分析評(píng)述，以就教于學(xué)界同仁。

一、地方性法規(guī)在司法審判中所處的地位

法院在司法審判中適用地方性法規(guī)時(shí)面臨的突出問(wèn)題是如何確定地方性法規(guī)在司法審判中的地位問(wèn)題，對(duì)該問(wèn)題的界定直接關(guān)涉到其他一系列后續(xù)問(wèn)題的展開(kāi)。對(duì)此，可以從三個(gè)方面展開(kāi)分析。

（一）地方性法規(guī)在刑事審判中所處的地位

《刑事訴訟法》（2012）對(duì)地方性法規(guī)在刑事審判中所處的地位未做明確具體的規(guī)定。但是，該法第3條第2款規(guī)定，“人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)進(jìn)行刑事訴訟，必須嚴(yán)格遵守本法和其他法律的有關(guān)規(guī)定。”1997年修訂的《刑法》第3條規(guī)定，“法律明確規(guī)定為犯罪行為的，依照法律定罪處刑；法律沒(méi)有明文規(guī)定為犯罪行為的，不得定罪處刑”。前述規(guī)定確立了罪刑法定原則的核心內(nèi)容，即：定罪法定化、刑罰法定化、定罪量刑程序法定化。2000年全國(guó)人大制定的《立法法》第8條、第9條中進(jìn)一步明確規(guī)定，關(guān)涉犯罪和刑罰的事項(xiàng)，只能由全國(guó)人大及其常委會(huì)通過(guò)法律的形式加以制定。而且，對(duì)于該類(lèi)事項(xiàng)，即便全國(guó)人大及其常委會(huì)尚未制定法律，也不可以授權(quán)其他國(guó)家機(jī)關(guān)加以制定。2009年，最高人民法院在其所做的《最高人民法院關(guān)于裁判文書(shū)引用法律、法規(guī)等規(guī)范性法律文件的規(guī)定》①2009年7月13日由最高人民法院審判委員會(huì)第1470次會(huì)議通過(guò)，自2009年11月4日起施行。第3條中規(guī)定，“刑事裁判文書(shū)應(yīng)當(dāng)引用法律、法律解釋或者司法解釋。刑事附帶民事訴訟裁判文書(shū)引用規(guī)范性法律文件，同時(shí)適用本規(guī)定第四條規(guī)定?！币罁?jù)前述規(guī)定，作為刑事審判依據(jù)的法僅限于法律，不包括地方性法規(guī)等其他形式的規(guī)范性法律文件。但是，在刑事附帶民事訴訟中，包括地方性法規(guī)在內(nèi)的其他規(guī)范性法律文件卻是法院在裁判文書(shū)中可以直接引用的。對(duì)此，有可能產(chǎn)生理解上歧義的地方在于：刑事附帶民事訴訟中適用的地方性法規(guī)僅僅適用于被附帶的民事訴訟，還是可以同時(shí)適用于作為主訴的刑事訴訟？也就是說(shuō)，在該類(lèi)訴訟中的定罪量刑問(wèn)題上是否也可以適用地方性法規(guī)？對(duì)此，學(xué)界均秉持否定的立場(chǎng)。目前，學(xué)界對(duì)地方性法規(guī)在刑事審判中的適用問(wèn)題總體上秉持否定的立場(chǎng)，但是，從司法審判實(shí)踐來(lái)看，地方性法規(guī)在刑事審判中的適用性依然存在一些懸疑之處，對(duì)此，筆者擬從以下兩個(gè)方面進(jìn)行分析。

其一，地方性法規(guī)經(jīng)由刑法中的空白罪狀進(jìn)入刑事審判的可能性。

我國(guó)刑法分則中許多條文在罪狀的表述上往往有諸如“違反國(guó)家規(guī)定”“違反……的法規(guī)”“違反……的規(guī)定”等表述，刑法學(xué)理論上將此類(lèi)表述稱(chēng)為空白罪狀。例如，刑法第137條工程重大安全事故罪規(guī)定：“建設(shè)單位、設(shè)計(jì)單位、施工單位、工程監(jiān)理單位違反國(guó)家規(guī)定，降低工程質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，造成重大安全事故的，對(duì)直接責(zé)任人員，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處罰金；后果特別嚴(yán)重的，處五年以上十年以下有期徒刑，并處罰金”。從法理上來(lái)說(shuō)，如果除了前述“違反國(guó)家規(guī)定”“違反……的法規(guī)”“違反……的規(guī)定”之類(lèi)的表述之外再?zèng)]有其他關(guān)于犯罪構(gòu)成要件的表述的話(huà)，該種空白罪狀就屬于完全的空白罪狀。反之，如果在該類(lèi)表述之外還有其他關(guān)涉犯罪構(gòu)成要件的文字表述，該種空白罪狀就屬于不完全的空白罪狀。從我國(guó)刑法分則的相關(guān)規(guī)定來(lái)看，空白罪狀均屬于不完全的空白罪狀。在存在空白罪狀的刑法條文中，對(duì)相關(guān)刑事犯罪的認(rèn)定除了依據(jù)刑法之外，還需要依據(jù)刑法之外的其他法律、法規(guī)的規(guī)定，該類(lèi)規(guī)定對(duì)于認(rèn)定刑事犯罪具有補(bǔ)充的功能。那么，地方性法規(guī)是否有可能經(jīng)由該類(lèi)空白罪狀的轉(zhuǎn)介，以所謂“國(guó)家規(guī)定”“法規(guī)”或者“規(guī)定”的名義合乎邏輯地進(jìn)入刑事審判之中，在定罪量刑方面發(fā)揮實(shí)質(zhì)性的作用呢？從直觀(guān)上來(lái)看，該種可能性似乎是不存在的。其原因在于：（1）現(xiàn)行刑法第96條規(guī)定，“本法所稱(chēng)違反國(guó)家規(guī)定，是指違反全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定的法律和決定，國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)、發(fā)布的決定和命令”；（2）2001年8月31日第九屆全國(guó)人大常委會(huì)第23次會(huì)議審議通過(guò)的《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)刑法〉第二百二十八條、第三百四十二條、第四百一十條的解釋》中規(guī)定：刑法第228條、第342條、第410條規(guī)定的“違反土地管理法規(guī)”，是指違反土地管理法、森林法、草原法等法律以及有關(guān)行政法規(guī)中關(guān)于土地管理的規(guī)定。對(duì)此，筆者秉持否定的立場(chǎng)。筆者認(rèn)為，刑法中關(guān)于空白罪狀的表述并不僅限于前述兩種類(lèi)型，刑法第96條和全國(guó)人大常委會(huì)前述法律解釋無(wú)法涵蓋刑法分則中空白罪狀的全部。有學(xué)者對(duì)刑法分則中關(guān)于空白罪狀的文字表述方式做了統(tǒng)計(jì)歸類(lèi)，將其分為三種類(lèi)型②蔣玲：《刑法中“違反國(guó)家規(guī)定”的理解和適用》，載《中國(guó)刑事法雜志》2012年第7期。：“首先，條文表述為‘違反國(guó)家規(guī)定’，此類(lèi)條文在分則中一共涉及20個(gè)條文26個(gè)罪名。” “其次，條文表述為‘違反……的法規(guī)’，此類(lèi)條文共計(jì)12個(gè)條文14個(gè)罪名。例如，第325條規(guī)定，‘違反文物保護(hù)法規(guī)，將收藏的國(guó)家禁止出口的珍貴文物私自出售或者私自贈(zèng)送給外國(guó)人的，處五年以下有期徒刑或者拘役，可以并處罰金’?！薄霸俅危瑮l文表述為‘違反……的規(guī)定’，此類(lèi)條文共計(jì)17個(gè)條文19個(gè)罪名?！鄙鲜龅谝环N類(lèi)型中，由于刑法第96條對(duì)違反國(guó)家規(guī)定的內(nèi)涵做了明確界定，因此地方性法規(guī)經(jīng)由該類(lèi)空白罪狀進(jìn)入刑事審判的可能性不大。2001年第九屆全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)的《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)刑法〉第二百二十八條、第三百四十二條、第四百一十條的解釋》所針對(duì)的是前述第二種類(lèi)型，但并沒(méi)有包括該種類(lèi)型中的全部?jī)?nèi)容。盡管如此，由于該種類(lèi)型中其他相關(guān)條文中所規(guī)定的“法規(guī)”基本上都是全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律，因此，地方性法規(guī)經(jīng)由該種類(lèi)型的空白罪狀進(jìn)入刑事審判的可能性也不存在。上述第三種類(lèi)型的“違反……的規(guī)定”中的規(guī)定，既有全國(guó)人大及其常委會(huì)和國(guó)務(wù)院頒發(fā)的法律、行政法規(guī)的規(guī)定，如第230條逃避商檢罪要求違反進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法的規(guī)定，也有國(guó)務(wù)院部委根據(jù)上位法律制定的規(guī)章的規(guī)定，如刑法第331條傳染病菌種、毒種擴(kuò)散罪要求違反國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)的有關(guān)規(guī)定。除此之外，地方性法規(guī)經(jīng)由該種類(lèi)型的空白罪狀進(jìn)入刑事審判的可能性也現(xiàn)實(shí)存在。

其二，地方性法規(guī)經(jīng)由刑法分則相關(guān)條文中的評(píng)價(jià)性范疇進(jìn)入刑事審判的可能性。

刑法分則條文中包含了一些評(píng)價(jià)性范疇，該類(lèi)范疇的具體涵義在刑法及其司法解釋中并未做明確的厘定，但是，對(duì)該類(lèi)范疇之內(nèi)涵的準(zhǔn)確厘定卻直接關(guān)涉到對(duì)行為人行為性質(zhì)及量刑的判定。也就是說(shuō)，該類(lèi)范疇有些屬于規(guī)范構(gòu)成要素，直接關(guān)涉對(duì)行為人的行為是否構(gòu)成犯罪、構(gòu)成什么罪的判定；有些屬于量刑要素，它們并不涉及對(duì)犯罪嫌疑人行為性質(zhì)的界定，但卻直接關(guān)涉到對(duì)其有可能遭受的刑罰的決定。諸如此類(lèi)的范疇如：“公務(wù)”“入戶(hù)”“猥褻”“淫穢物品”“數(shù)額較大”“數(shù)額特別巨大”等。司法實(shí)踐中，法官在評(píng)判該類(lèi)范疇的時(shí)候，有可能以法律、行政法規(guī)為依據(jù)，也有可能以部門(mén)規(guī)章、地方性法規(guī)作為詮釋該類(lèi)范疇的依據(jù)，這樣一來(lái)，就為地方性法規(guī)進(jìn)入刑事審判提供了潛在的路徑。例如，在云南省永仁縣的“孫文德妨害公務(wù)案”③云南省永仁縣人民法院：“孫文德妨害公務(wù)案”，（2000）永刑初字第61號(hào)。中，辯護(hù)人提出的辯護(hù)意見(jiàn)是：被告孫文德的行為不構(gòu)成妨害公務(wù)罪。其原因在于：作為永仁縣交通運(yùn)政管理所工作人員行政執(zhí)法依據(jù)的《云南省道路運(yùn)輸管理?xiàng)l例》僅是地方性法規(guī)，不是國(guó)家性法律，而犯罪必須是違反國(guó)家法律以及國(guó)務(wù)院的法規(guī)，而公訴機(jī)關(guān)沒(méi)有舉出什么法律依據(jù)，故被告人的行為只違反了條例，沒(méi)有違反法律，不構(gòu)成妨害公務(wù)罪。法院認(rèn)為，被告孫文德的行為屬于“阻礙運(yùn)政工作人員依法規(guī)執(zhí)行公務(wù)的活動(dòng)”，構(gòu)成妨害公務(wù)罪，這也就是說(shuō)，在法院看來(lái)，盡管作為行政執(zhí)法人員執(zhí)法依據(jù)的僅僅是地方性法規(guī)，而不是法律或者行政法規(guī)，但它并不影響行政執(zhí)法人員行為的公務(wù)屬性，被告孫文德的行為依然屬于妨害公務(wù)罪。在這里，地方性法規(guī)成了認(rèn)定行政執(zhí)法人員行為性質(zhì)的依據(jù)，刑法第277條第1款所規(guī)定的“依法執(zhí)行職務(wù)”成了地方性法規(guī)進(jìn)入刑事審判的路徑。再如，在2004年福建省惠安縣“黃某某等妨害公務(wù)案”④福建省惠安縣人民法院：“黃某某3等妨害公務(wù)案”，（2004）惠刑初字第217號(hào)。中，法院在判決書(shū)中指出，“泉州公路局相關(guān)行政執(zhí)法人員在出示行政執(zhí)法證件表明身份后，欲暫扣欠繳公路通行費(fèi)的涉案閩C/75075車(chē)輛，符合福建省人大常委會(huì)制定、頒布的《福建省公路規(guī)費(fèi)征收管理?xiàng)l例》這一地方性法規(guī)的規(guī)定，行政執(zhí)法依法有據(jù)”，進(jìn)而認(rèn)定被告幾人實(shí)施的暴力阻礙行為符合妨害公務(wù)罪的構(gòu)成要件。在該案裁決中，地方性法規(guī)再次成為法院評(píng)判行政執(zhí)法人員行為性質(zhì)的依據(jù)，被告黃某某等3人行為的性質(zhì)也因?yàn)樾姓?zhí)法人員行為性質(zhì)的確定而得以明確化，被確定為妨害公務(wù)罪。這里，地方性法規(guī)再次經(jīng)由刑法第277條第1款所規(guī)定的“依法執(zhí)行職務(wù)”進(jìn)入刑事審判之中。

綜合前述，筆者認(rèn)為，由于法律保留原則及罪刑法定原則的框定，地方性法規(guī)不屬于法院審理刑事案件的依據(jù)。按照《最高人民法院關(guān)于裁判文書(shū)引用法律、法規(guī)等規(guī)范性法律文件的規(guī)定》，法院在審理刑事案件時(shí)，不能引用地方性法規(guī)。但是，誠(chéng)如上文所梳理的那樣，由于空白罪狀的現(xiàn)實(shí)存在，由于刑法分則相關(guān)條文中評(píng)價(jià)性范疇的存在，地方性法規(guī)依然有進(jìn)入刑事審判中的可能性。對(duì)于該種進(jìn)入有可能引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)該秉持足夠的警覺(jué)。地方性法規(guī)在刑事審判中應(yīng)該主要存在于判決說(shuō)理部分，不能作為刑事審判的依據(jù)存在。與民事審判、行政審判中地方性法規(guī)的適用相比，刑事審判中地方性法規(guī)所處的地位較為清晰、問(wèn)題不甚明顯，因此，下文不再重點(diǎn)分析刑事審判中地方性法規(guī)的適用問(wèn)題。

（二）地方性法規(guī)在民事審判中所處的地位

現(xiàn)行《民事訴訟法》對(duì)地方性法規(guī)在民事審判中所處的地位未作明確規(guī)定，最早對(duì)其作出規(guī)定的是1993年最高人民法院作出的《全國(guó)經(jīng)濟(jì)審判工作座談會(huì)紀(jì)要》⑤1993年5月6日，法發(fā)［1993］8號(hào)。2012年11月19日最高人民法院審判委員會(huì)第1560次會(huì)議審議通過(guò)《最高人民法院關(guān)于廢止1980年1月1日至1997年6月30日期間發(fā)布的部分司法解釋和司法解釋性質(zhì)文件（第九批）的決定》，自2013年1月18日起施行。該決定廢止了《全國(guó)經(jīng)濟(jì)審判工作座談會(huì)紀(jì)要》。。該紀(jì)要指出，地方性法規(guī)可以作為人民法院審理經(jīng)濟(jì)糾紛案件的依據(jù)，但只能適用于本行政區(qū)域內(nèi)發(fā)生的經(jīng)濟(jì)糾紛案件。2012年11月19日，最高人民法院以“社會(huì)形勢(shì)發(fā)生變化”為由，“不再適用”該紀(jì)要。目前，關(guān)涉地方性法規(guī)在民事審判中適用的規(guī)定主要集中在最高人民法院在1999年11月29日《全國(guó)民事案件審判質(zhì)量工作座談會(huì)紀(jì)要》⑥最高人民法院1999年11月29日印發(fā)，法［1999］231號(hào)。中。該《紀(jì)要》指出，“在處理各類(lèi)民事案件時(shí)，對(duì)于國(guó)家法律、行政法規(guī)有規(guī)定，而地方性法規(guī)和各種規(guī)章中規(guī)定的內(nèi)容，屬于結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況而對(duì)有關(guān)立法精神和原則具體化、條文化，加以明確范圍和標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)適用或者參照；對(duì)于國(guó)家法律、行政法規(guī)尚無(wú)明確規(guī)定，地方性法規(guī)或規(guī)章的規(guī)定不違反國(guó)家法律的基本原則的，可以適用或者參照；與法律、行政法規(guī)規(guī)定的基本原則和精神相抵觸的，不能適用或者參照。對(duì)于一些地方性立法機(jī)關(guān)對(duì)地方性法規(guī)所作的解釋?zhuān)龅胤叫苑ㄒ?guī)權(quán)限，或者就全國(guó)性通用法律術(shù)語(yǔ)所作的解釋?zhuān)荒茏鳛槿嗣穹ㄔ簩徖砻袷掳讣姆梢罁?jù)?！币罁?jù)該《紀(jì)要》的前述精神，最高人民法院在適用地方性法規(guī)之前，要對(duì)其合法性進(jìn)行間接、附帶的審查，只有在確認(rèn)其符合法律、行政法規(guī)規(guī)定的情況下，才能承認(rèn)其效力并予以適用。這實(shí)際上等同于間接否定了地方性法規(guī)在民事審判中的依據(jù)地位。2009年，最高人民法院在其所做的《最高人民法院關(guān)于裁判文書(shū)引用法律、法規(guī)等規(guī)范性法律文件的規(guī)定》⑦2009年7月13日由最高人民法院審判委員會(huì)第1470次會(huì)議通過(guò)，自2009年11月4日起施行。第4條規(guī)定，“民事裁判文書(shū)應(yīng)當(dāng)引用法律、法律解釋或者司法解釋。對(duì)于應(yīng)當(dāng)適用的行政法規(guī)、地方性法規(guī)或者自治條例和單行條例，可以直接引用。”依據(jù)該規(guī)定，地方性法規(guī)在民事審判中所處的地位是“可以直接引用”，但是，“直接引用”的前提是屬于“應(yīng)當(dāng)適用的地方性法規(guī)”。該種立場(chǎng)和最高人民法院在前述《全國(guó)民事案件審判質(zhì)量工作座談會(huì)紀(jì)要》中秉持的立場(chǎng)基本相同。

統(tǒng)合前述，筆者認(rèn)為，地方性法規(guī)在民事審判中所處的地位可以從以下四個(gè)方面加以理解：第一，地方性法規(guī)在民事審判中具有適用性。與刑事審判不同，民事審判中并不排斥地方性法規(guī)的適用，這并不違反《立法法》規(guī)定的法律保留原則，民法及民事訴訟法中也不存在類(lèi)同于罪刑法定原則那樣的限制性規(guī)定。第二，地方性法規(guī)在民事審判中并不具有當(dāng)然的“依據(jù)”地位。也就是說(shuō)，法院在審理民事案件的時(shí)候，對(duì)于地方性法規(guī)并不是不加思辨地適用，而是要根據(jù)不同類(lèi)型地方性法規(guī)的性質(zhì)審慎決定對(duì)其適用性秉持的立場(chǎng)。第三，地方性法規(guī)在民事審判中的適用有一定的限制性條件。具體來(lái)說(shuō)就是：對(duì)于執(zhí)行性的地方性法規(guī)，應(yīng)當(dāng)適用；對(duì)于在沒(méi)有法律、行政法規(guī)明確規(guī)定前提下圍繞“純地方性事務(wù)”制定的地方性法規(guī)以及“先行先試”的地方性法規(guī)，在其不違反上位法基本原則和精神的前提下適用。第四，地方性法規(guī)在民事審判中的適用存在例外情形。《全國(guó)民事案件審判質(zhì)量工作座談會(huì)紀(jì)要》指出，“根據(jù)《合同法》的規(guī)定，判斷合同效力的依據(jù)是全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律和國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)，地方性法規(guī)和部門(mén)規(guī)章不能直接作為確定合同效力的依據(jù)。但是，其規(guī)定不違反法律和行政法規(guī)規(guī)定的，可以作為處理合同糾紛的參照依據(jù)?！?/p>

（三）地方性法規(guī)在行政審判中所處的地位

《行政訴訟法》（1989）第52條第1款規(guī)定，“人民法院審理行政案件，以法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)為依據(jù)。地方性法規(guī)適用于本行政區(qū)域內(nèi)發(fā)生的行政案件”。第53條第1款規(guī)定：“人民法院審理行政案件，參照國(guó)務(wù)院部、委根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令制定、發(fā)布的規(guī)章以及省、自治區(qū)、直轄市和省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)制定、發(fā)布的規(guī)章。”依據(jù)前述規(guī)定，地方性法規(guī)是地方各級(jí)人民法院審理行政案件的“依據(jù)”，規(guī)章是法院審理行政案件時(shí)的“參照”。由于《行政訴訟法》（1989）對(duì)地方性法規(guī)在行政審判中的適用簡(jiǎn)單地規(guī)定為“依據(jù)”，并且對(duì)規(guī)章在行政審判中的適用做了不同于地方性法規(guī)的規(guī)定，由此使得表征地方性法規(guī)在行政審判中所處地位的“依據(jù)”兩字的內(nèi)涵顯見(jiàn)具有了較為獨(dú)特的、不同于“參照”的意義。有學(xué)者認(rèn)為，“‘依據(jù)’是指人民法院審理行政案件時(shí)，必須適用該規(guī)范，不能拒絕適用”⑧應(yīng)松年主編：《當(dāng)代中國(guó)行政法》（下卷），中國(guó)方正出版社2005年版，第1804頁(yè)。?！皩?duì)應(yīng)當(dāng)依據(jù)的地方性法規(guī)，法院沒(méi)有合法與否的評(píng)判權(quán)以及適用與否的決定權(quán)”⑨馬懷德主編：《行政訴訟原理》，法律出版社2009年版，第371～372頁(yè)。。但是，從我國(guó)行政審判實(shí)踐來(lái)看，最高人民法院對(duì)地方性法規(guī)在行政審判中的適用問(wèn)題卻秉持著與前述學(xué)者迥然相異的立場(chǎng)。1993年3月11日，最高人民法院制發(fā)《最高人民法院關(guān)于人民法院審理行政案件對(duì)地方性法規(guī)的規(guī)定與法律和行政法規(guī)不一致的應(yīng)當(dāng)執(zhí)行法律和行政法規(guī)的規(guī)定的復(fù)函》⑩法函［1993］16號(hào)。。該復(fù)函指出：“人民法院審理行政案件，對(duì)地方性法規(guī)的規(guī)定與法律和行政法規(guī)的規(guī)定不一致的，應(yīng)當(dāng)執(zhí)行法律和行政法規(guī)的規(guī)定?！币罁?jù)前述立場(chǎng)，地方性法規(guī)在行政審判中所處的地位顯然并不是“依據(jù)”，而是“參照”，這與前述學(xué)者所秉持的立場(chǎng)明顯不同。2003年4月29日，最高人民法院制發(fā)了《最高人民法院對(duì)人民法院審理鹽業(yè)行政案件中如何適用國(guó)務(wù)院〈國(guó)務(wù)院食鹽專(zhuān)營(yíng)辦法〉第二十五條規(guī)定與〈河南省鹽業(yè)管理?xiàng)l例〉第三十條第一款規(guī)定問(wèn)題的答復(fù)》?最高人民法院法行［2000］36號(hào)。。該《答復(fù)》指出：根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第11條第2款關(guān)于“法律、行政法規(guī)對(duì)違法行為已經(jīng)作出行政處罰規(guī)定，地方性法規(guī)需要作出具體規(guī)定的，必須在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類(lèi)和幅度的范圍內(nèi)規(guī)定”的規(guī)定，《河南省鹽業(yè)管理?xiàng)l例》第30條第1款關(guān)于對(duì)承運(yùn)人罰款基準(zhǔn)為“鹽產(chǎn)品價(jià)值”及對(duì)貨主及承運(yùn)人罰款幅度為“1倍以上3倍以下”的規(guī)定，與國(guó)務(wù)院《食鹽專(zhuān)營(yíng)辦法》第25條規(guī)定不一致。人民法院在審理有關(guān)行政案件時(shí)，應(yīng)根據(jù)《中華人民共和國(guó)立法法》第64條第2款、第79條第2款規(guī)定的精神進(jìn)行選擇適用。依據(jù)該《答復(fù)》所秉持的前述立場(chǎng)，地方性法規(guī)在行政審判中所處的地位并不是前述學(xué)者所提出的所謂絕對(duì)的、不加思辨的“依據(jù)”，而是建立在合法性審查基礎(chǔ)上的“選擇適用”，這與規(guī)章在行政審判中所處的“參照”地位實(shí)際上完全相同。由前述最高人民法院先后在1993年、2003年作出的《答復(fù)》和《復(fù)函》中所秉持的立場(chǎng)可以看出，行政審判實(shí)踐的發(fā)展已經(jīng)突破了1989年《行政訴訟法》對(duì)地方性法規(guī)在行政審判中所處“依據(jù)”地位的厘定，將其改造成了類(lèi)同于規(guī)章那樣的“參照”地位。國(guó)家立法機(jī)關(guān)在修改完善1989年《行政訴訟法》的時(shí)候，理應(yīng)對(duì)此作出回應(yīng)，重新在立法層面厘定地方性法規(guī)在行政審判中所處的地位。但是，從2016年修改之后的《行政訴訟法》的內(nèi)容來(lái)看，立法層面對(duì)此并未作出應(yīng)有的回應(yīng)，依然保留了修改之前的規(guī)定。《行政訴訟法》（2016）第63條規(guī)定，“人民法院審理行政案件，以法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)為依據(jù)。地方性法規(guī)適用于本行政區(qū)域內(nèi)發(fā)生的行政案件。人民法院審理行政案件，參照規(guī)章?！?/p>

二、對(duì)地方性法規(guī)在司法審判中所處地位的學(xué)理反思

（一）現(xiàn)行立法和司法解釋關(guān)于地方性法規(guī)在司法審判所處地位的規(guī)定

統(tǒng)合前述三個(gè)方面所做的分析梳理，可以看出：地方性法規(guī)在不同類(lèi)型司法審判中所處的地位不甚相同。就刑事審判而言，基于法律保留原則和罪刑法定原則的要求，地方性法規(guī)在刑事審判中不具有直接的適用性。它在刑事審判中的作用主要是經(jīng)由刑法分則中的空白罪狀和一些條文中的評(píng)價(jià)性要素間接進(jìn)入刑事審判中的。對(duì)此，人們的立場(chǎng)總體上是一致的。就民事審判而言，由于民事訴訟法中并未明確規(guī)定地方性法規(guī)在司法審判中所處的地位，加之最高法院在其1993年作出的《全國(guó)經(jīng)濟(jì)審判工作座談會(huì)紀(jì)要》、1999年作出的《全國(guó)民事案件審判質(zhì)量工作座談會(huì)紀(jì)要》以及2009年作出的《最高人民法院關(guān)于裁判文書(shū)引用法律、法規(guī)等規(guī)范性法律文件的規(guī)定》中所秉持的立場(chǎng)總體一致，因此，審判實(shí)踐中法院對(duì)于地方性法規(guī)在民事審判中所處的地位并不存在理解上的歧義，圍繞這個(gè)問(wèn)題產(chǎn)生的爭(zhēng)議主要表現(xiàn)為地方人大及其常委會(huì)與法院在該問(wèn)題上的立場(chǎng)不一致，2003年發(fā)生的“洛陽(yáng)種子案”就是典型實(shí)例。就行政審判而言，該問(wèn)題顯得較為復(fù)雜一些。其原因在于：無(wú)論是1989年的行政訴訟法，還是2016年修改之后的行政訴訟法，均將地方性法規(guī)作為法院審理行政案件的依據(jù)，且對(duì)規(guī)章在行政審判中的地位作了迥然相異的規(guī)定。但是，最高法院在其先后于1993年作出的《最高人民法院關(guān)于人民法院審理行政案件對(duì)地方性法規(guī)的規(guī)定與法律和行政法規(guī)不一致的應(yīng)當(dāng)執(zhí)行法律和行政法規(guī)的規(guī)定的復(fù)函》以及2003年作出的《最高人民法院對(duì)人民法院審理鹽業(yè)行政案件中如何適用國(guó)務(wù)院〈國(guó)務(wù)院食鹽專(zhuān)營(yíng)辦法〈第二十五條規(guī)定與〈河南省鹽業(yè)管理?xiàng)l例〉第三十條第一款規(guī)定問(wèn)題的答復(fù)》中均將地方性法規(guī)置于類(lèi)同于規(guī)章那樣的“參照”地位。更加之，2000年通過(guò)的《立法法》中事實(shí)上已經(jīng)賦予了法院在地方性法規(guī)與法律、行政法規(guī)發(fā)生沖突時(shí)選擇適用上位法的權(quán)力，該種立場(chǎng)顯然更接近最高法院在前述司法解釋中所秉持的立場(chǎng)，與修改前后的《行政訴訟法》所秉持的立場(chǎng)卻并不一致。因此，對(duì)行政審判中地方性法規(guī)所處地位的厘定，不僅要從學(xué)理上予以分析和論證，而且要從實(shí)證法律操作的角度解釋清楚司法解釋與《行政訴訟法》《立法法》與《行政訴訟法》在適用上的關(guān)系。

（二）學(xué)界關(guān)于地方性法規(guī)在司法審判中所處地位的認(rèn)識(shí)

《民事訴訟法》第7條規(guī)定，“人民法院審理民事案件，必須以事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩?！蹦敲?，該條中的“法律”究竟是狹義的還是廣義的法律？對(duì)此，學(xué)界的立場(chǎng)不甚相同，主要有兩種觀(guān)點(diǎn)：其一，狹義說(shuō)。該觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，該條中所說(shuō)的法律是指“民法通則、婚姻法、繼承法、經(jīng)濟(jì)合同法、涉外經(jīng)濟(jì)合同法、專(zhuān)利法、商標(biāo)法、著作權(quán)法等民事法律和有關(guān)經(jīng)濟(jì)法律的規(guī)定”?梁書(shū)文主編：《民事訴訟法釋義》，中國(guó)檢察出版社1991年版，第11頁(yè)。。其二，廣義說(shuō)。該觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，該條中的法律是廣義的法律，包括現(xiàn)行有效的全部法律和行政法規(guī)及地方性法規(guī)。即憲法和國(guó)家機(jī)構(gòu)組織法律、民事法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)、國(guó)際條約、正式法律解釋?zhuān)⒎ń忉尯退痉ń忉專(zhuān)?馬原主編：《民事訴訟法條文精解》，人民法院出版社2003年版，第25頁(yè)。。依據(jù)前述“廣義說(shuō)”，地方性法規(guī)也應(yīng)當(dāng)是法院審理民事案件的依據(jù)。司法實(shí)踐中，一些地方人大及其常委會(huì)往往傾向于秉持該種立場(chǎng)，認(rèn)為地方性法規(guī)應(yīng)當(dāng)是法院審理民事案件的當(dāng)然依據(jù)，法院沒(méi)有拒絕適用的權(quán)力，更無(wú)權(quán)質(zhì)疑和挑戰(zhàn)其合法性?在2003年“洛陽(yáng)種子案”裁決作出之后，河南省人大認(rèn)為，該判決“實(shí)質(zhì)是對(duì)省人大常委會(huì)通過(guò)的地方性法規(guī)的違法審查，違背了我國(guó)人民代表大會(huì)制度……，是嚴(yán)重違法行為”。。與《民事訴訟法》不同，修改前后的《行政訴訟法》中均明確規(guī)定了地方性法規(guī)在行政審判中的“依據(jù)”地位。圍繞《行政訴訟法》中所作的規(guī)定，學(xué)界對(duì)地方性法規(guī)在行政審判中所處的地位主要有兩種觀(guān)點(diǎn)：其一，“絕對(duì)依據(jù)說(shuō)”。該種觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，行政訴訟法關(guān)于地方性法規(guī)在行政審判中所處地位的規(guī)定意味著“在行政審判中人民法院對(duì)地方性法規(guī)的合憲性、合（狹義的）法律性和合行政法規(guī)性不具有直接的審查權(quán)；如果發(fā)現(xiàn)地方性法規(guī)違反憲法、法律或行政法規(guī)，或者地方性法規(guī)之間產(chǎn)生沖突和不一致，各級(jí)人民法院只能通過(guò)相應(yīng)程序送請(qǐng)有關(guān)部門(mén)作出解釋和裁決”?胡建淼主編：《行政訴訟法學(xué)》，法律出版社2004年版，第181～182頁(yè)。。其二，“參照說(shuō)”。該種觀(guān)點(diǎn)質(zhì)疑地方性法規(guī)在行政審判中所處的依據(jù)地位?應(yīng)松年：《當(dāng)代中國(guó)行政法》（上冊(cè)），中國(guó)方正出版社2005年版，第30頁(yè)。，認(rèn)為地方性法規(guī)不能作為（行政）審判的依據(jù)?劉松山：《人民法院的審判依據(jù)》，載《政法論壇》2006年第4期。，應(yīng)當(dāng)處于“參照”地位?崔文?。骸度嗣穹ㄔ簩徖戆讣m用地方性法規(guī)問(wèn)題的探討》，載《天津商學(xué)院學(xué)報(bào)》2007年第4期。。

（三）對(duì)地方性法規(guī)在司法審判中所處地位的學(xué)理反思

筆者認(rèn)為，地方性法規(guī)在民事、行政審判中所處的地位不應(yīng)該是絕對(duì)的“依據(jù)”地位，而應(yīng)該是類(lèi)同于規(guī)章那樣的“參照”地位，法院在民事、行政審判中對(duì)地方性法規(guī)的適用應(yīng)當(dāng)建立在違憲、違法審查的前提之下。主要理由包括以下三個(gè)方面：

其一，地方法院的產(chǎn)生方式及其所處的地位不足以使地方性法規(guī)獲得司法審判中的“依據(jù)”地位。

地方性法規(guī)之所以被視為法院審理行政案件的依據(jù)，主要原因是：地方性法規(guī)由地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)制定，是對(duì)法律的具體化，或者根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要制定和頒布。地方各級(jí)人民法院由相應(yīng)的地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生，并對(duì)之負(fù)責(zé)和報(bào)告工作，有責(zé)任將地方性法規(guī)作為本行政區(qū)域內(nèi)司法審查的依據(jù)?羅豪才主編：《中國(guó)司法審查制度》，北京大學(xué)出版社1993年版，第445頁(yè)。。對(duì)此，有學(xué)者提出反對(duì)意見(jiàn)。該學(xué)者認(rèn)為，“從憲法和有關(guān)法律的規(guī)定特別是憲法體制的邏輯看，地方權(quán)力機(jī)關(guān)與同級(jí)法院關(guān)系的實(shí)質(zhì)應(yīng)當(dāng)是：地方權(quán)力機(jī)關(guān)基于國(guó)家法律在本行政區(qū)域?qū)嵤┑男枰x舉產(chǎn)生地方人民法院；地方人民法院雖然由地方權(quán)力機(jī)關(guān)選舉產(chǎn)生，但卻是國(guó)家法律的執(zhí)行機(jī)關(guān)而不是地方權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)；地方人民法院對(duì)產(chǎn)生它的地方權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，是就其執(zhí)行法律的情況向同級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，接受同級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督；地方權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)地方人民法院的各種監(jiān)督也僅限于對(duì)其執(zhí)行法律而非執(zhí)行其他任何機(jī)關(guān)包括權(quán)力機(jī)關(guān)本身或者個(gè)人意志的監(jiān)督”。?同注?。對(duì)此，筆者秉持后種立場(chǎng)。筆者認(rèn)為，地方法院的產(chǎn)生方式及其所處的地位不足以使地方性法規(guī)獲得司法審判中的“依據(jù)”地位。從現(xiàn)行憲法和地方組織法的相關(guān)規(guī)定來(lái)看，地方人民法院相較于地方人大及其常委會(huì)處于依附地位。從地方法院的產(chǎn)生方式來(lái)看，現(xiàn)行憲法第101條第2款規(guī)定，縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉并且有權(quán)罷免本級(jí)人民法院院長(zhǎng)?！兜胤浇M織法》（2004）第8條、第10條重申了該項(xiàng)規(guī)定。此外，《地方組織法》（2004）第44條規(guī)定，縣級(jí)以上地方各級(jí)人大常委會(huì)有權(quán)根據(jù)人民法院組織法的規(guī)定，任免人民法院副院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)、審判委員會(huì)委員、審判員。依據(jù)前述規(guī)定，地方各級(jí)人民法院是經(jīng)由地方各級(jí)人大及其常委會(huì)而產(chǎn)生的。從地方法院相較于地方人大及其常委會(huì)的地位來(lái)看，現(xiàn)行憲法第96條規(guī)定，地方各級(jí)人民代表大會(huì)是地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)?？h級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)設(shè)立常務(wù)委員會(huì)。第104條規(guī)定，縣級(jí)以上地方各級(jí)人大常委會(huì)監(jiān)督本級(jí)人民法院的工作。第128條規(guī)定，地方各級(jí)人民法院對(duì)產(chǎn)生它的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。依據(jù)前述規(guī)定，地方各級(jí)人民法院在地位上依附于地方人大及其常委會(huì)。那么，地方法院所處的這種依附地位是否足以使地方性法規(guī)獲致司法審判中的“依據(jù)”地位呢？筆者秉持否定的立場(chǎng)。筆者認(rèn)為，地方法院要對(duì)地方人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)，并接受其監(jiān)督，絲毫也不意味著地方法院是地方人大及其常委會(huì)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，必須忠實(shí)貫徹執(zhí)行地方人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)。其原因在于：依據(jù)現(xiàn)行憲法第123條的規(guī)定，包括地方各級(jí)法院在內(nèi)的中華人民共和國(guó)所有法院都是國(guó)家的審判機(jī)關(guān)，而不是地方的審判機(jī)關(guān)。依據(jù)現(xiàn)行憲法第105條及《地方組織法》（2004）第54條的規(guī)定，地方各級(jí)人大的執(zhí)行機(jī)關(guān)是地方各級(jí)人民政府，而不是地方各級(jí)法院。因此，地方法院對(duì)于地方人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)并沒(méi)有不折不扣地貫徹實(shí)施的義務(wù)。

其二，賦予地方性法規(guī)在司法審判中的“依據(jù)”地位將有可能破壞國(guó)家法制的統(tǒng)一，使國(guó)家的法院異化為地方的法院。

為了確保國(guó)家法制的統(tǒng)一，《立法法》在確認(rèn)地方人大及其常委會(huì)擁有地方性法規(guī)制定權(quán)的同時(shí)，對(duì)該種立法權(quán)作了進(jìn)一步的限制。依據(jù)《立法法》（2015）第72條、第73條的規(guī)定，該種限制包括：（1）不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸；（2）（設(shè)區(qū)的市）不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸，且限于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)；（3）對(duì)地方性事務(wù)的立法，不得涉及法律保留事項(xiàng)。從應(yīng)然的角度來(lái)說(shuō)，如果地方人大及其常委會(huì)在制定地方性法規(guī)的時(shí)候，能夠嚴(yán)格遵循《立法法》所確定的前述諸種限制性規(guī)定，國(guó)家法制的統(tǒng)一是有望得以保證的。但是，從我國(guó)的立法實(shí)踐來(lái)看，“個(gè)別地方為了維護(hù)局部經(jīng)濟(jì)、政治利益，無(wú)視《立法法》確立的法律保留原則，在地方性法規(guī)中規(guī)定職能只能制定法律的事項(xiàng)，不同程度地侵犯了全國(guó)人大及其常委會(huì)的專(zhuān)屬立法權(quán)。更常見(jiàn)的是，一些地方‘名正言順’地將地方性法規(guī)作為與國(guó)、與民爭(zhēng)利的工具，對(duì)法律規(guī)定的事項(xiàng)作出變通或者補(bǔ)充規(guī)定，變相擴(kuò)大地方政府的職權(quán)。這種以地方保護(hù)主義為指針的立‘法’，多是與憲法和法律（包括憲政精神和立法原則）相抵觸的‘劣法’，甚至是‘惡法’。?郭道暉：《立法要維護(hù)整體權(quán)益與法制統(tǒng)一》，載《岳麓法學(xué)評(píng)論》2000年卷。如果法院在審理民事、行政案件的時(shí)候，不加思辨地絕對(duì)適用地方性法規(guī)，就會(huì)從根本上破壞國(guó)家法制的統(tǒng)一。舍此而外，還必須注意到的問(wèn)題是，盡管依據(jù)現(xiàn)行憲法第123條的規(guī)定，地方法院是國(guó)家的法院，而不是地方的法院，但是，由于我國(guó)現(xiàn)行憲法規(guī)定，法院院長(zhǎng)以及法官由同級(jí)人大及其常委會(huì)產(chǎn)生并對(duì)其負(fù)責(zé)，再加上財(cái)政也完全依賴(lài)地方權(quán)力，已經(jīng)導(dǎo)致了法院對(duì)地方政府的嚴(yán)重依賴(lài)?賀衛(wèi)方：《司改：四組矛盾，八項(xiàng)課題》，載《中外法學(xué)》2000年第6期。。這一狀況阻礙了法院正確、充分地履行職責(zé)，即宏觀(guān)上嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家的憲法與法律，維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一；微觀(guān)層面上平等地保護(hù)公民、法人及其他組織的權(quán)力。所以，“使人民法院真正成為國(guó)家的法院，防止地方人民法院成為地方保護(hù)主義的工具”已經(jīng)成為人民法院改革的一項(xiàng)基本內(nèi)容。?同注。如果地方法院在審理民事、行政案件時(shí)，只能機(jī)械地適用地方性法規(guī)，而沒(méi)有質(zhì)疑和挑戰(zhàn)其合法性的權(quán)力，那么，以捍衛(wèi)、公平正義為使命的人民法院就會(huì)在不知不覺(jué)中被異化為純粹維護(hù)地方利益的法院，其原本應(yīng)該具有的維護(hù)司法公信力的品質(zhì)卻在外觀(guān)上正義的法律適用中被泯滅了。

其三，賦予地方性法規(guī)在司法審判中的“依據(jù)”地位是對(duì)法律淵源內(nèi)涵以及《行政訴訟法》相關(guān)規(guī)定的誤讀。

誠(chéng)如前文所述，《民事訴訟法》中并未明確規(guī)定地方性法規(guī)在司法審判中的“依據(jù)”地位，實(shí)踐中存在的該種認(rèn)識(shí)其實(shí)是對(duì)《立法法》的誤讀。依據(jù)《立法法》第8條的規(guī)定，關(guān)涉“民事基本制度”的事項(xiàng)只能由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定法律，由此衍生出的意思是：“非民事基本制度”可以由包括地方性法規(guī)在內(nèi)的其他規(guī)范性法律文件加以規(guī)定。如是以來(lái)，地方性法規(guī)就成為民法的一種重要淵源形式。那么，相較于民事審判而言，這究竟意味著什么呢？筆者認(rèn)為，這實(shí)際上會(huì)牽涉到對(duì)其在民事審判中所處地位的厘定。有學(xué)者指出，“能否作為司法機(jī)關(guān)辦案依據(jù)，是衡量一種社會(huì)規(guī)范是否屬于法的范圍的一個(gè)重要標(biāo)志，……一種社會(huì)規(guī)范，不能作為司法機(jī)關(guān)辦案依據(jù)，不能在辦案中加以適用，就不是法”?周旺生主編：《立法學(xué)》，高等教育出版社2000年版，第66頁(yè)。?！胺蓽Y源具有約束力，是法院和其他執(zhí)法機(jī)關(guān)必須遵循的‘依據(jù)’。反過(guò)來(lái)，只有具有這個(gè)特征才能被承認(rèn)為法律淵源”?同注?。。依據(jù)該種觀(guān)點(diǎn)，既然地方性法規(guī)是民法的一種淵源，那么，它自然就應(yīng)該成為法院審理民事案件的依據(jù)。從直觀(guān)上來(lái)看，該種立場(chǎng)在邏輯上是周延的，似乎可以合乎邏輯地從《立法法》的相關(guān)規(guī)定及學(xué)界對(duì)法律淵源所秉持的立場(chǎng)中推導(dǎo)出來(lái)。但是，問(wèn)題的癥結(jié)在于：“可以作為法院辦案的依據(jù)”和“法院審理案件時(shí)必須依據(jù)”在內(nèi)涵上是否完全相同？筆者認(rèn)為，這兩者之間具有本質(zhì)的差別?？梢猿蔀榉ㄔ簩徖戆讣r(shí)的依據(jù)是法律淵源所必須具備的質(zhì)素，否則，相關(guān)社會(huì)規(guī)范就不足以成為法律淵源。與之相比，“法院審理案件時(shí)必須依據(jù)”卻并不必然是法律淵源所必須具備的條件。否則，法院面對(duì)如是眾多的法律淵源形式，就無(wú)法在踐行其“必須依據(jù)”的義務(wù)時(shí)確保國(guó)家法制的統(tǒng)一。因此，在筆者看來(lái)，前述觀(guān)點(diǎn)就不足以成為論證地方性法規(guī)作為民事審判依據(jù)的理由，它在本質(zhì)上屬于對(duì)法律淵源本質(zhì)的一種誤讀。與民事審判相比，對(duì)行政審判中地方性法規(guī)所處地位的厘定顯見(jiàn)得更為繁雜一些，其原因在于：一方面，《行政訴訟法》中確立了地方性法規(guī)在行政審判中的依據(jù)地位，且對(duì)規(guī)章所處的地位做了迥然相異于地方性法規(guī)的規(guī)定。另一方面，《立法法》卻又在事實(shí)上賦予了法院面對(duì)地方性法規(guī)與法律、行政法規(guī)的沖突時(shí)選擇適用上位法的權(quán)力。更加之，最高人民法院又先后于1993年和2003年通過(guò)兩個(gè)司法解釋推翻了《行政訴訟法》賦予地方性法規(guī)的依據(jù)地位。如是以來(lái)，地方性法規(guī)在行政審判中所處的地位在司法實(shí)踐中就顯得有些含混不清。筆者認(rèn)為，學(xué)界之所以對(duì)地方性法規(guī)在行政審判中所處地位產(chǎn)生諸多認(rèn)識(shí)上的歧義，歸根結(jié)底基于兩個(gè)方面的原因：其一，將學(xué)界對(duì)法律淵源的理解與《行政訴訟法》中的“依據(jù)”二字關(guān)聯(lián)起來(lái)，認(rèn)為相關(guān)規(guī)范能夠成為法律淵源就意味著它應(yīng)當(dāng)作為法院審理案件的依據(jù)，既然《行政訴訟法》已經(jīng)將地方性法規(guī)作為行政法的淵源，并且賦予了其“依據(jù)”的地位，那么，法院在審理行政案件的時(shí)候自然就應(yīng)該不加思辨地絕對(duì)予以適用，不能也不應(yīng)該質(zhì)疑和挑戰(zhàn)其合法性。但是，誠(chéng)如筆者前文所說(shuō)，該種理解實(shí)際上將“可以作為法院辦案的依據(jù)”和“法院審理案件時(shí)必須依據(jù)”混淆了，法律淵源所能夠包含的是前者，但人們卻自覺(jué)不自覺(jué)地將其理解成了后者，該種理解本質(zhì)上并不是對(duì)《行政訴訟法》中“二字”的學(xué)理解讀，而是借助《行政訴訟法》中的“依據(jù)”二字為自己先前秉持的對(duì)法律淵源的理解尋找到的一個(gè)佐證。其二，將《行政訴訟法》中關(guān)涉地方性法規(guī)所處審判地位的“依據(jù)”與關(guān)涉規(guī)章所處審判地位的“參照”關(guān)聯(lián)起來(lái)。學(xué)界普遍認(rèn)為，《行政訴訟法》（1989）第52條第1款所規(guī)定的“依據(jù)”和第53條第1款所規(guī)定的“參照”之間存在邏輯上的關(guān)聯(lián)性，具有明顯的對(duì)應(yīng)性。前者要求法院不加思辨地絕對(duì)適用，后者要求法院根據(jù)合法性審查的結(jié)果選擇性地適用。筆者認(rèn)為，該種理解是錯(cuò)誤的。依據(jù)1981年《最高人民法院關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》的規(guī)定，“凡關(guān)于法律、法令條文本身需要進(jìn)一步明確界限或作補(bǔ)充規(guī)定的，由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)進(jìn)行解釋或用法令加以規(guī)定。凡屬于法院審判工作中具體應(yīng)用法律、法令的問(wèn)題，由最高人民法院進(jìn)行解釋。”目前，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)《行政訴訟法》（1989）第52條中的“依據(jù)”和第53條中的“參照”的具體內(nèi)涵并未作出解釋?zhuān)牵罡呷嗣穹ㄔ涸谄湎群笥?993年、2003年所做的司法解釋中已經(jīng)對(duì)《行政訴訟法》第52條中地方性法規(guī)的“適用”問(wèn)題作了具體的規(guī)定，這實(shí)際上已經(jīng)厘清了地方性法規(guī)在行政審判中所處的地位。將《行政訴訟法》（1989）第52條中的“依據(jù)”和第53條中的“參照”關(guān)聯(lián)起來(lái)，并進(jìn)而聯(lián)系學(xué)理上一些學(xué)者關(guān)涉法律淵源的理解，由此質(zhì)疑和挑戰(zhàn)地方性法規(guī)在《行政訴訟法》中所處的“依據(jù)”地位，實(shí)際上是對(duì)《行政訴訟法》中相關(guān)規(guī)定的誤讀。

三、地方性法規(guī)違反上位法時(shí)的司法適用方式

地方性法規(guī)在司法審判中所處的“參照”地位決定了法院在司法審判中有選擇地適用地方性法規(guī)的權(quán)力。也就是說(shuō)，只有當(dāng)?shù)胤叫苑ㄒ?guī)與作為其上位法的法律、行政法規(guī)之間不存在沖突時(shí)，地方性法規(guī)方才有被法院選擇適用的可能性。反之，法院就只能選擇適用作為其上位法的法律或者行政法規(guī)了。但是，面對(duì)地方性法規(guī)與法律、行政法規(guī)之間的沖突，法院究竟應(yīng)該如何選擇適用上位法呢？對(duì)此，筆者擬從下述三個(gè)方面進(jìn)行分析：

（一）地方法院在司法審判中是否有權(quán)宣布地方性法規(guī)違法無(wú)效

多數(shù)意見(jiàn)認(rèn)為，地方法院在司法審判中無(wú)權(quán)宣布地方性法規(guī)違法無(wú)效。例如，在“酒泉市惠寶公司訴酒泉市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局行政處罰案”中，甘肅省人大認(rèn)為，“酒泉中院無(wú)權(quán)認(rèn)定省人大法規(guī)無(wú)效，法院在行政審判過(guò)程中無(wú)權(quán)直接不適用人大法規(guī)，即使認(rèn)為法律與地方人大法規(guī)相抵觸，法院也只能報(bào)請(qǐng)人大常委會(huì)裁決，不能擅自作出。甘肅省人大提出的依據(jù)是：我國(guó)現(xiàn)行憲法第3條規(guī)定，審判機(jī)關(guān)由人民代表大會(huì)產(chǎn)生對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督；法院組織法第17條規(guī)定，地方各級(jí)人民法院對(duì)地方各級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作；行政訴訟法第52條規(guī)定，人民法院審理行政案件，以法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)為依據(jù)；其第53條第2款規(guī)定，人民法院認(rèn)為地方人民政府制定、發(fā)布的規(guī)章與國(guó)務(wù)院部委發(fā)布的規(guī)章不一致的，由最高人民法院送請(qǐng)國(guó)務(wù)院裁決；全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議第4條規(guī)定，凡屬于地方性法規(guī)條文本身需要進(jìn)一步明確界限或作補(bǔ)充規(guī)定的，由制定機(jī)關(guān)或其常委會(huì)進(jìn)行解釋或作出規(guī)定?！?參見(jiàn)：《法院廢了人大法規(guī)？》，載《中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》2000年9月4日。再如，在2003年的“洛陽(yáng)種子案”中，河南省人大常委會(huì)在其下發(fā)的《關(guān)于洛陽(yáng)市中級(jí)人民法院在民事審判中違法宣告省人大常委會(huì)通過(guò)的地方性法規(guī)有關(guān)內(nèi)容無(wú)效問(wèn)題的通報(bào)》中指出，“洛陽(yáng)市中級(jí)人民法院作為一級(jí)審判機(jī)關(guān)，在其民事判決書(shū)中宣告省人大常委會(huì)通過(guò)的地方性法規(guī)有關(guān)內(nèi)容無(wú)效，其實(shí)質(zhì)是對(duì)省人大常委會(huì)通過(guò)的地方性法規(guī)的違法審查，違背了我國(guó)的人民代表大會(huì)制度，侵犯了權(quán)力機(jī)關(guān)的職權(quán)，暴露了一些審判機(jī)關(guān)對(duì)人民代表大會(huì)制度意識(shí)的淡薄，是嚴(yán)重違法行為?！?“法理學(xué)案例分析：洛陽(yáng)玉米種子糾紛案”，http：//yingyu.100xuexi.com/view/specdata/20100624/6C459980-3502-46FD-B58F-39F68AAFBD53.html， 2016年8月16日訪(fǎng)問(wèn)。2001年“酒泉市惠寶公司訴酒泉市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局行政處罰案”發(fā)生之后，針對(duì)甘肅省人大對(duì)該案秉持的立場(chǎng)，有學(xué)者撰文指出，“表面上甘肅省人大似乎提出了較為充分的成文依據(jù)”，但是，“從這些成文依據(jù)到得出法院無(wú)權(quán)‘判’人大法規(guī)無(wú)效這一結(jié)論的邏輯過(guò)程是值得質(zhì)疑的，其中包含著對(duì)法律條文內(nèi)涵的許多誤解”。具體理由包括：“（ 1）人大對(duì)法院的監(jiān)督和法院對(duì)人大的負(fù)責(zé)只是整體的、抽象的、間接的，而在具體的個(gè)案審判活動(dòng)中法院只服從法律”。在該案中，“酒泉中院認(rèn)為產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督管理?xiàng)l例第13條、第30條與我國(guó)產(chǎn)品質(zhì)量法及行政處罰法相關(guān)規(guī)定沖突，根據(jù)與上級(jí)法相抵觸的下級(jí)法無(wú)效的效力淵源規(guī)則，選擇適用產(chǎn)品質(zhì)量法和行政處罰法，而不適用產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督管理?xiàng)l例，這完全是法院在審判活動(dòng)中只向法律負(fù)責(zé)的具體表現(xiàn)”?！埃?2）在審判過(guò)程中，當(dāng)不同的法律規(guī)范相互沖突時(shí)，法院無(wú)需一概上報(bào)裁決；只有當(dāng)相互抵觸的法律規(guī)范的等級(jí)效力相同或不明確時(shí)，才需報(bào)請(qǐng)有權(quán)機(jī)關(guān)裁決”。在該案中，“地方性人大法規(guī)與全國(guó)人大通過(guò)的法律之間存在明顯的效力等級(jí)差別，所以，酒泉中院有權(quán)直接根據(jù)適用規(guī)則選擇判案依據(jù)，無(wú)需報(bào)請(qǐng)人大裁決”?！埃?3）全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議第4條規(guī)定，凡屬于地方性法規(guī)本身需要進(jìn)一步明確界限或作補(bǔ)充規(guī)定的，由制定機(jī)關(guān)進(jìn)行解釋或作出規(guī)定。但本案中根本不存在地方性法規(guī)本身需要進(jìn)一步明確或作補(bǔ)充規(guī)定的問(wèn)題，而只涉及地方性法規(guī)與全國(guó)人大通過(guò)的法律相抵觸的問(wèn)題。雖然法院在判斷人大法規(guī)與法律抵觸與否時(shí)，需對(duì)人大法規(guī)及法律的條文作出相應(yīng)的理解，但這屬于應(yīng)用解釋的范疇，是司法權(quán)的當(dāng)然權(quán)能”?！坝纱耍覀兛梢赃_(dá)成一個(gè)共識(shí)：法院當(dāng)然有權(quán)在個(gè)案中不適用與法律抵觸的地方性法規(guī)，即有權(quán)判人大法規(guī)無(wú)效。”?張旭勇：《酒泉中院“判”人大法規(guī)無(wú)效一案評(píng)析——兼論我國(guó)司法權(quán)的邊緣化》，載《研究生法學(xué)》2001年第3期。對(duì)此，筆者的立場(chǎng)不甚相同。筆者認(rèn)為，地方法院在司法審判中是否有權(quán)徑行選擇適用與地方性法規(guī)存在沖突的上位法，與地方法院是否有權(quán)在司法審判中宣布地方性法規(guī)違法無(wú)效是兩個(gè)不同層面的問(wèn)題。前者在性質(zhì)上屬于地方性法規(guī)在司法審判中所處的地位問(wèn)題，后者屬于地方性法規(guī)在司法審判中的適用方式問(wèn)題。誠(chéng)如前文所說(shuō)，地方性法規(guī)在司法審判中所處的地位是“參照”，不是“依據(jù)”，地方法院在司法審判中有選擇適用地方性法規(guī)的權(quán)力。但是，這絲毫也不意味著地方法院有權(quán)在司法審判中宣布地方性法規(guī)違法無(wú)效。必須強(qiáng)調(diào)指出的是，人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度，它與西方國(guó)家的三權(quán)分立制度存在本質(zhì)上的差別。在人民代表大會(huì)制度下，人大及其常委會(huì)與同級(jí)法院之間的關(guān)系是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，而不是權(quán)力分立的關(guān)系。人大及其常委會(huì)有權(quán)監(jiān)督法院，法院要向其負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，沒(méi)有監(jiān)督人大及其常委會(huì)的權(quán)力。認(rèn)為法院有權(quán)在司法審判中宣布人大及其常委會(huì)制定的法律違法無(wú)效是對(duì)我國(guó)人民代表大會(huì)制度的誤解和對(duì)人大及其常委會(huì)與法院之間關(guān)系的誤判。前述學(xué)者所秉持立場(chǎng)的錯(cuò)誤在于：將地方性法規(guī)在司法審判中所處的地位與地方性法規(guī)在司法審判中的適用方式混為一談，并自覺(jué)不自覺(jué)地背離了作為我國(guó)根本政治制度的人民代表大會(huì)制度，偏離了為憲法所框定的人大及其常委會(huì)與法院之間關(guān)系的軌道。前述案例中，甘肅省人大和河南省人大常委會(huì)的立場(chǎng)固然有失偏頗，所秉持的理由也顯見(jiàn)得有些牽強(qiáng)，但是，就地方法院無(wú)權(quán)在司法審判中宣布地方性法規(guī)無(wú)效這個(gè)問(wèn)題上，它們的立場(chǎng)是正確的。

（二）面對(duì)地方性法規(guī)與上位法的沖突，法院是否可以中止案件的審理，報(bào)請(qǐng)最高人民法院作出解釋之后再恢復(fù)審理？

面對(duì)地方性法規(guī)與法律、行政法規(guī)之間的沖突，司法實(shí)踐中法院采取的一種審判方式是：中止對(duì)該案件的審理，逐級(jí)報(bào)請(qǐng)有權(quán)機(jī)關(guān)處理之后，再行審理該案。例如，在1991年的“陳乃信、陳信祥不服漁政行政處罰決定案”?參見(jiàn)http：//www.shu163.com/shu163thread-63586/， 2016年8月16日訪(fǎng)問(wèn)。中，法院在審判過(guò)程中發(fā)現(xiàn)《漁業(yè)法》《漁業(yè)法實(shí)施細(xì)則》與《福建省實(shí)施〈漁業(yè)法〉辦法》之間存在沖突。《漁業(yè)法》第30規(guī)定：“未按本法規(guī)定取得捕撈許可證擅自進(jìn)行捕撈或者捕撈許可證進(jìn)行捕撈，情節(jié)嚴(yán)重的，可以沒(méi)收漁具”。該條中沒(méi)有規(guī)定可以沒(méi)收漁船，《漁業(yè)法實(shí)施細(xì)則》也沒(méi)有作出規(guī)定。《福建省實(shí)施〈漁業(yè)法〉辦法》第34條規(guī)定，未取得捕撈許可證擅自進(jìn)行捕撈或者偽造捕撈許可證進(jìn)行捕撈，情節(jié)嚴(yán)重的，可以沒(méi)收漁船。該規(guī)定與《漁業(yè)法》及《漁業(yè)法實(shí)施細(xì)則》的規(guī)定相抵觸。在該案中作出的行政處罰決定恰恰包括了沒(méi)收漁船，受理該案的福建省霞浦縣人民法院不能決定應(yīng)該適用《漁業(yè)法》還是《福建省實(shí)施〈漁業(yè)法〉辦法》，遂逐級(jí)報(bào)請(qǐng)最高人民法院予以答復(fù)。最高人民法院行政審判庭在電話(huà)答復(fù)中指出，根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)法工委1989年11月17日給最高人民法院的答復(fù)（并非針對(duì)本案），應(yīng)當(dāng)執(zhí)行最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的法律。一審法院據(jù)此撤銷(xiāo)了沒(méi)收漁船的行政處罰決定。二審期間，福建省人大常委會(huì)辦公廳致函福建省高級(jí)人民法院等機(jī)關(guān)，指出一審法院撤銷(xiāo)漁政站依據(jù)《福建省實(shí)施〈漁業(yè)法〉辦法》作出的行政處罰決定是錯(cuò)誤的。二審法院遂再次逐級(jí)報(bào)請(qǐng)最高人民法院，最高人民法院經(jīng)研究并征求全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)和國(guó)務(wù)院法制局的意見(jiàn)，制發(fā)了《最高人民法院關(guān)于人民法院審理行政案件對(duì)地方性法規(guī)的規(guī)定與法律和行政法規(guī)不一致的應(yīng)當(dāng)執(zhí)行法律和行政法規(guī)的規(guī)定的復(fù)函》，二審法院據(jù)此適用《漁業(yè)法》審理了該案，排斥了地方性法規(guī)在該案中的適用。再如，在2003年的“洛陽(yáng)種子案”中，一審判決作出后，河南省人大常委會(huì)辦公廳于2003年10月18日下發(fā)通報(bào)，要求河南省高級(jí)人民法院對(duì)洛陽(yáng)市中級(jí)人民法院的“嚴(yán)重違法行為作出認(rèn)真、嚴(yán)肅的處理，對(duì)直接責(zé)任人和主管領(lǐng)導(dǎo)依法作出處理”。洛陽(yáng)市中級(jí)法院根據(jù)要求，決定撤銷(xiāo)判決書(shū)簽發(fā)人趙廣云的副庭長(zhǎng)職務(wù)和李慧娟的審判長(zhǎng)及助理審判員職務(wù)?韓大元主編：《中國(guó)憲法實(shí)例研究》（一），法律出版社2005年版，第285頁(yè)。。被告不服一審判決，向河南省高級(jí)人民法院提起上訴。河南省高級(jí)法院受理后向最高人民法院請(qǐng)示。最高人民法院于2004年3月30日作出《關(guān)于河南省汝陽(yáng)縣種子公司與河南省伊川縣種子公司玉米種子代繁合同糾紛一案請(qǐng)示的答復(fù)》，河南省高級(jí)法院據(jù)此作出終審判決，維持洛陽(yáng)市中級(jí)人民法院的初審判決。由前述案例中法院適用地方性法規(guī)的做法來(lái)看，無(wú)論是在1991年的“陳乃信、陳信祥不服漁政行政處罰決定案”中，還是在2003年的“洛陽(yáng)種子案”中，法院均采取了中止案件審理，逐級(jí)上報(bào)至最高法院，待答復(fù)作出之后再行審理的做法。該種做法與一審法院的做法相比，顯然更為可取。對(duì)于法院逐級(jí)上報(bào)，而后根據(jù)答復(fù)適用地方性法規(guī)審理案件的做法，有學(xué)者提出了反對(duì)意見(jiàn)。該學(xué)者認(rèn)為，“我國(guó)立法法在適用與備案一章中規(guī)定了解決規(guī)范沖突的兩種方式：一是，由適用機(jī)關(guān)根據(jù)適用規(guī)則作出選擇；二是，送請(qǐng)有權(quán)機(jī)關(guān)裁決。前一種方式適用于不同效力等級(jí)的規(guī)范相抵觸之情形；后一種方式僅適用于同級(jí)規(guī)范或無(wú)明確效力等級(jí)差別的規(guī)范之間相抵觸的情況”。?同注。立法法的前述規(guī)定表明，“審判過(guò)程中，對(duì)于相互沖突的法律規(guī)范，要求法院報(bào)請(qǐng)有權(quán)機(jī)關(guān)裁決的條件是，相互沖突的法律規(guī)范的效力等級(jí)相同或無(wú)明顯的等級(jí)差別。在該案中，地方性法規(guī)與全國(guó)人大通過(guò)的法律之間存在明顯的效力等級(jí)差別，所以，酒泉中院有權(quán)直接根據(jù)適用規(guī)則選擇判案依據(jù)，無(wú)需報(bào)請(qǐng)人大裁決”。?同注。對(duì)此，筆者秉持否定立場(chǎng)。筆者認(rèn)為，法院在司法審判中針對(duì)地方性法規(guī)與法律、行政法規(guī)之間的沖突，有權(quán)報(bào)請(qǐng)最高人民法院解釋。誠(chéng)然，依據(jù)《立法法》（2015）第94條、第95條的規(guī)定，法院報(bào)請(qǐng)最高人民法院送請(qǐng)其他國(guó)家機(jī)關(guān)裁決的前提條件是：發(fā)生沖突的法律規(guī)范的位階相同，如法律與法律之間的沖突、同一機(jī)關(guān)制定的新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定之間的沖突、地方性法規(guī)與部門(mén)規(guī)章之間的沖突、部門(mén)規(guī)章之間的沖突、部門(mén)規(guī)章與地方政府規(guī)章之間的沖突等等。但是，最高法院作為國(guó)家最高審判機(jī)關(guān)，它原本就擔(dān)負(fù)著對(duì)司法審判中法律適用問(wèn)題作出解釋的責(zé)任。面對(duì)地方性法規(guī)與法律、行政法規(guī)之間的沖突，地方法院在不能確定如何適用時(shí)報(bào)請(qǐng)最高人民法院解釋是完全可以的。由于最高人民法院解釋的對(duì)象涉及全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律、國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)，或者同時(shí)涉及法律和行政法規(guī)，為了確保國(guó)家法制的統(tǒng)一，最高人民法院在解釋時(shí)與全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院法制局溝通之后進(jìn)而作出解釋是理所應(yīng)當(dāng)?shù)模@并不違反立法法的規(guī)定。而且，從司法實(shí)踐來(lái)看，法院在選擇適用上位法、排斥適用地方性法規(guī)時(shí)往往會(huì)面對(duì)來(lái)自地方人大及其常委會(huì)的壓力，通過(guò)報(bào)請(qǐng)最高法院解釋而后再審理案件有助于緩解與地方人大及其常委會(huì)之間的關(guān)系，前文所提及的幾個(gè)案件中都不同程度地反映了這一點(diǎn)。當(dāng)然，必須指出的是，地方性法規(guī)與法律、行政法規(guī)之間的沖突在司法審判中是會(huì)經(jīng)常碰到的，面對(duì)該種沖突，法院動(dòng)輒中止對(duì)案件的審理，逐級(jí)上報(bào)至最高人民法院解釋會(huì)在較大程度上影響法院的審判效能，而且，該種做法事實(shí)上也有悖于《立法法》賦予法院的選擇適用法律規(guī)范權(quán)力的規(guī)定。因此，筆者對(duì)該種做法秉持的立場(chǎng)是：制度上并無(wú)不可，但其存在的缺陷也是較為明顯的。

（三）法院是否可以徑行適用上位法，對(duì)地方性法規(guī)的違法性問(wèn)題避而不談？

面對(duì)地方性法規(guī)和法律、行政法規(guī)之間的沖突，法院只能送請(qǐng)有權(quán)機(jī)關(guān)解釋或者裁決，還是可以徑行適用上位法？對(duì)此，學(xué)界存在較大的分歧。有學(xué)者指出，“在法律規(guī)范發(fā)生沖突時(shí)，法院依據(jù)法律適用規(guī)則選擇確定所適用的法律規(guī)范并解決沖突，這是任何法治國(guó)家均允許的做法，也是一種古老的做法。原因很簡(jiǎn)單，因?yàn)榉ㄔ杭热皇撬痉C(jī)關(guān)，確定法律的選擇適用當(dāng)然是司法的應(yīng)有之義，法官在選擇適用法律上具有充分的能動(dòng)性。如果法官連選擇適用法律的權(quán)力都沒(méi)有，也就無(wú)司法權(quán)可言”。?孔祥?。骸墩摲ü僭诜梢?guī)范沖突中的選擇適用權(quán)》，載《法律適用》2004年第4期。對(duì)此，筆者深以為然。事實(shí)上，我國(guó)《立法法》已經(jīng)解決了這一問(wèn)題?！读⒎ǚā返谖逭聦?zhuān)門(mén)規(guī)定了“適用與備案”，其內(nèi)容包括三個(gè)方面：法律規(guī)范沖突的適用規(guī)則、法律規(guī)范沖突的裁決機(jī)制、法律規(guī)范的備案審查制度。其中，前兩者屬于在特定情況下對(duì)發(fā)生沖突的法律規(guī)范的直接適用取舍，其性質(zhì)屬于法律規(guī)范在個(gè)案中的選擇適用規(guī)則；與前兩者相比，后者屬于對(duì)不適當(dāng)或者不合

法的立法的徹底糾正。就法律規(guī)范沖突的適用規(guī)則與裁決機(jī)制而言，《立法法》中專(zhuān)章對(duì)其作出規(guī)定的目的就是為了在法律規(guī)范發(fā)生沖突時(shí)能夠由執(zhí)行機(jī)關(guān)作出適用上的選擇，而不必動(dòng)輒交由有權(quán)機(jī)關(guān)裁決。對(duì)此，時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)主任的顧昂然在“關(guān)于《中華人民共和國(guó)立法法》（草案）的說(shuō)明”中明確指出：“現(xiàn)在各種法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章愈來(lái)愈多，執(zhí)行中法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章提出了許多問(wèn)題，需要確定適用規(guī)則，明確它們相互間的效力等級(jí)。根據(jù)憲法和有關(guān)法律的規(guī)定，《立法法草案》進(jìn)一步明確了法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章的適用規(guī)則。基本原則是：第一，上位法的效力高于下位法；第二，同違法中的特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定；第三，不溯及既往的原則，但為了更好地保護(hù)公民、法人和其他組織的權(quán)利和利益而作的特別規(guī)定除外。同時(shí)，草案還規(guī)定，法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章之間不一致，執(zhí)行機(jī)關(guān)不能根據(jù)效力高低確定如何適用時(shí)，應(yīng)由有權(quán)機(jī)關(guān)對(duì)如何適用作出裁決”。依據(jù)顧昂然在《立法法草案說(shuō)明》中所做的前述解釋?zhuān)ㄔ簩⒌胤叫苑ㄒ?guī)與法律、行政法規(guī)之間的沖突送請(qǐng)有權(quán)機(jī)關(guān)裁決的前提應(yīng)當(dāng)是：“不能根據(jù)效力高低確定如何適用”。這也就是說(shuō)，如果法院能夠“根據(jù)效力高低確定如何適用”時(shí)，就可以徑行選擇適用上位法，而無(wú)需送請(qǐng)有權(quán)機(jī)關(guān)裁決。但是，問(wèn)題的癥結(jié)在于：地方性法規(guī)相較于法律、行政法規(guī)的地位能夠根據(jù)效力高低確定如何適用嗎？顯然不可能！《立法法》中明確規(guī)定，法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)。行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)。它們之間的位階關(guān)系應(yīng)該說(shuō)是清清楚楚、不存在什么懸疑之處的。如是觀(guān)之，《立法法》中確立不同類(lèi)型法律規(guī)范的效力等級(jí)關(guān)系的目的就在于賦予法院或者行政機(jī)關(guān)選擇適用法律規(guī)范并進(jìn)而自行解決法律規(guī)范沖突的權(quán)力。從法理上來(lái)說(shuō)，《立法法》第五章所確立的法律規(guī)范沖突適用規(guī)則并不是賦予最高人民法院選擇適用法律規(guī)范的壟斷性權(quán)力，地方法院也同樣應(yīng)該擁有依據(jù)該規(guī)則選擇適用法律規(guī)范的權(quán)力，如果法院對(duì)該沖突適用規(guī)則的認(rèn)識(shí)出現(xiàn)偏差，錯(cuò)誤地選擇適用了相關(guān)的法律規(guī)范，其上級(jí)法院可以通過(guò)二審程序或者審判監(jiān)督程序予以矯正，這完全符合法院依法獨(dú)立審理案件的原則和上下級(jí)法院之間“監(jiān)督”關(guān)系的本質(zhì)。與之相比，司法實(shí)踐中法院更傾向于采取的報(bào)請(qǐng)有權(quán)機(jī)關(guān)解釋或者裁決的做法倒是從根本上背離了前述原則和二者之間的關(guān)系。然而，問(wèn)題的癥結(jié)在于，為什么司法實(shí)踐中幾乎所有的法院均傾向于采取逐級(jí)報(bào)送有權(quán)機(jī)關(guān)解釋或者裁決的方式呢？筆者認(rèn)為，產(chǎn)生這種現(xiàn)象的原因主要包括兩個(gè)方面：其一，法院在選擇適用上位法時(shí)必須對(duì)地方性法規(guī)的合法、有效、合理或者適當(dāng)性進(jìn)行必要的評(píng)述。最高人民法院在其制發(fā)的《最高人民法院關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問(wèn)題的座談會(huì)紀(jì)要》中指出，“人民法院審查認(rèn)為被訴具體行政行為依據(jù)的具體應(yīng)用解釋和其他規(guī)范性文件合法、有效并合理、適當(dāng)?shù)模谡J(rèn)定被訴具體行政行為合法性時(shí)應(yīng)承認(rèn)其效力；人民法院可以在裁判理由中對(duì)具體應(yīng)用解釋和其他規(guī)范性文件是否合法、有效、合理或適當(dāng)進(jìn)行評(píng)述”。依據(jù)該規(guī)定，法院在司法審判中徑行選擇適用上位法，拒絕適用地方性法規(guī)時(shí)應(yīng)當(dāng)在判決理由中對(duì)此作出說(shuō)明，這既是判決書(shū)在行文上的邏輯要求，也是對(duì)主張適用地方性法規(guī)的一方當(dāng)事人的意見(jiàn)的回應(yīng)。徑行選擇適用上位法，對(duì)地方性法規(guī)的違法性避而不談是不妥當(dāng)?shù)?。其二，人民代表大?huì)制度決定了法院對(duì)地方性法規(guī)的違法性進(jìn)行分析評(píng)述不具有現(xiàn)實(shí)性。我國(guó)實(shí)行的是人民代表大會(huì)制度，它是建立在民主集中制基礎(chǔ)之上的，與西方國(guó)家的議會(huì)制度具有本質(zhì)上的差別。在人民代表大會(huì)制度下，人大及其常委會(huì)有權(quán)監(jiān)督法院，法院必須對(duì)其負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，它沒(méi)有、也不可能有監(jiān)督人大及其常委會(huì)的權(quán)力。該種制度和二者之間的關(guān)系格局決定了法院在司法審判中無(wú)權(quán)對(duì)地方人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)的合法性、有效性、合理或者適當(dāng)性進(jìn)行分析評(píng)述，否則，就會(huì)招致地方人大及其常委會(huì)的不滿(mǎn)，甚至，有可能會(huì)為此而受到“處理”。前述甘肅省“酒泉市惠寶公司訴酒泉市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局行政處罰案”與“洛陽(yáng)種子案”就是典型實(shí)例。在“酒泉市惠寶公司訴酒泉市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局行政處罰案”中，甘肅省人大于1999年8月17日致函甘肅省高級(jí)人民法院，要求其提審

此案并撤銷(xiāo)酒泉市中級(jí)法院的二審判決書(shū)，同時(shí)要求再全省法院系統(tǒng)公開(kāi)批評(píng)該中級(jí)法院，并提出追究有關(guān)負(fù)責(zé)人的意見(jiàn)。在“洛陽(yáng)種子案”中，河南省人大常委會(huì)辦公廳于2003年10月13日下發(fā)了“關(guān)于洛陽(yáng)市中級(jí)人民法院在民事審判中違法宣告省人大常委會(huì)通過(guò)的地方性法規(guī)有關(guān)內(nèi)容無(wú)效問(wèn)題的通報(bào)”，“通報(bào)”指出，“為了維護(hù)地方性法規(guī)在全省貫徹執(zhí)行的嚴(yán)肅性，請(qǐng)省法院對(duì)洛陽(yáng)市中級(jí)人民法院的嚴(yán)重違法行為作出認(rèn)真、嚴(yán)肅的處理，認(rèn)真查找、分析再次出現(xiàn)類(lèi)似情況的原因，真正采取切實(shí)措施，以避免類(lèi)似情況的再發(fā)生，并將處理結(jié)果報(bào)告省人大常委會(huì)。”基于前述兩個(gè)方面的原因，司法實(shí)踐中地方法院幾乎均不愿意采取徑行選擇上位法、回避地方性法規(guī)違法性的做法。如是以來(lái)，《立法法》確立法律規(guī)范沖突適用規(guī)則的原初意圖就難以在司法審判實(shí)踐中得到真正的實(shí)現(xiàn)，法院選擇適用地方性法規(guī)的方式就集中表現(xiàn)為具有明顯瑕疵的前述第二種模式上，即中止案件的審理、逐級(jí)上報(bào)有權(quán)機(jī)關(guān)解釋或者裁決。

*本文系上海市法學(xué)會(huì)2016年項(xiàng)目“司法審判中地方性法規(guī)適用研究”的階段性研究成果。

**作者簡(jiǎn)介：劉志剛，復(fù)旦大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師。