朱利江

試論各國(guó)議會(huì)參與聯(lián)合國(guó)人權(quán)普遍定期審議*

朱利江**

各國(guó)議會(huì)是否應(yīng)當(dāng)參與以及如何參與聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)普遍定期審議機(jī)制正在成為一個(gè)新話題。從議會(huì)在人權(quán)保護(hù)和促進(jìn)方面固有的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)、人權(quán)條約機(jī)構(gòu)的實(shí)踐以及有關(guān)普遍定期審議的國(guó)際法文件來(lái)看，各國(guó)議會(huì)應(yīng)當(dāng)、而且可以參與這一機(jī)制。從實(shí)踐來(lái)看，許多國(guó)家的議會(huì)已經(jīng)在國(guó)家報(bào)告的準(zhǔn)備、互動(dòng)對(duì)話、審議建議的執(zhí)行等各個(gè)階段參與這一機(jī)制。我國(guó)的全國(guó)人大在國(guó)家報(bào)告的準(zhǔn)備、互動(dòng)對(duì)話和審議建議的執(zhí)行等各個(gè)階段已經(jīng)參與這一機(jī)制，不過(guò)仍需要進(jìn)一步提升參與的空間。

議會(huì) 人權(quán)理事會(huì) 普遍定期審議 聯(lián)合國(guó)

一、問(wèn)題的提出

為了確保聯(lián)合國(guó)在審議人權(quán)問(wèn)題時(shí)的普遍性、客觀性和非選擇性，消除雙重標(biāo)準(zhǔn)和政治化，2006年3月15日，第60屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)全體會(huì)議以170票贊成、4票反對(duì)、3票棄權(quán)的表決結(jié)果通過(guò)了第251號(hào)決議，①四個(gè)投反對(duì)票的國(guó)家是：以色列、馬紹爾群島、帕勞和美國(guó)。三個(gè)棄權(quán)的國(guó)家是白俄羅斯、伊朗和委內(nèi)瑞拉。參見(jiàn)：A/60/PV.72, at 6.決定“在瑞士日內(nèi)瓦設(shè)立一個(gè)人權(quán)理事會(huì)，取代人權(quán)委員會(huì)，作為大會(huì)的一個(gè)附屬機(jī)關(guān)”，②A/RES/60/251，2006年3月15日，有效案文，第1段。會(huì)議還決定，人權(quán)理事會(huì)應(yīng)“根據(jù)客觀和可靠的信息，以確保普遍、平等地對(duì)待并尊重所有國(guó)家的方式，定期普遍審議每個(gè)國(guó)家履行人權(quán)義務(wù)和承諾的情況”。③同注②，第5段第5分段。2007年6月18日，人權(quán)理事會(huì)第五屆會(huì)議通過(guò)了題為《聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)的體制建設(shè)》的第一號(hào)決議文件，為人權(quán)理事會(huì)各項(xiàng)職責(zé)的具體運(yùn)作建立起了一套程序和方法。普遍定期審議機(jī)制就規(guī)定在這一文件的第一部分，它規(guī)定了普遍定期審議的依據(jù)、原則和目標(biāo)、周期性安排與順序、程序和模式以及審議結(jié)果等（下稱(chēng)“《普遍定期審議機(jī)制》”）。④A/HRC/RES/5/1，2007年6月18日，附件一（普遍定期審議機(jī)制）。這標(biāo)志著人權(quán)理事會(huì)普遍定期審議機(jī)制的基本建立。⑤人權(quán)理事會(huì)2007年6月18日通過(guò)的《普遍定期審議機(jī)制》是這一機(jī)制運(yùn)作的基本框架。2011年，就在人權(quán)理事會(huì)成立五周年之際，人權(quán)理事會(huì)第16屆會(huì)議通過(guò)了題為《審查人權(quán)理事會(huì)的工作和運(yùn)作情況》的第16/21號(hào)決議（A/HRC/RES/16/21）。在普遍定期審議方面，該決議對(duì)2007年6月18日建立的普遍定期審議機(jī)制做了一些調(diào)整。此外，人權(quán)理事會(huì)還通過(guò)了有關(guān)普遍定期審議機(jī)制其他方面問(wèn)題的一些決議，人權(quán)理事會(huì)主席還發(fā)表了與這一機(jī)制有關(guān)問(wèn)題的一些主席聲明。它們一起構(gòu)成了現(xiàn)在運(yùn)作的普遍定期審議機(jī)制體系，維持著這一機(jī)制的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。這一機(jī)制的設(shè)立是聯(lián)合國(guó)人權(quán)保護(hù)的最大制度創(chuàng)新和亮點(diǎn)，⑥Lucia Nader, “The Role of NGOs in the UN Human Rights Council”, SUR-International Journal on Human Rights,Vol. 7, 2007, p. 17.是新的人權(quán)理事會(huì)與舊的人權(quán)委員會(huì)最大的不同和唯一發(fā)生的實(shí)質(zhì)性改變。⑦Gareth Sweeney and Yuri Saito, ‘An NGO Assessment of the New Mechanisms of the UN Human Rights Council’, Human Rights Law Review, Vol. 9, 2009, p. 203.在新的人權(quán)理事會(huì)中引入這一機(jī)制是對(duì)舊的人權(quán)委員會(huì)中的雙重標(biāo)準(zhǔn)和選擇性審議的最強(qiáng)有力回應(yīng)。⑧Elvira Domínguez-Redondo, “The Universal Periodic Review of the UN Human Rights Council： An Assessment of the First Session”, Chinese Journal of International Law, Vol. 7, 2008, pp. 721-34.2016年10月31日至11月11日，人權(quán)理事會(huì)第26屆普遍定期審議會(huì)議在日內(nèi)瓦萬(wàn)國(guó)宮舉行，審議了第二輪普遍定期審議的最后一組國(guó)家。⑨第二輪審議的最后一組受審議國(guó)分別是湯加、敘利亞、委內(nèi)瑞拉、冰島、津巴布韋、立陶宛、烏干達(dá)、東帝汶、摩爾多瓦、海地和南蘇丹。最終審議結(jié)果將在2017年2月至3月舉行的人權(quán)理事會(huì)第34屆全體會(huì)議上通過(guò)。這標(biāo)志著自2012年開(kāi)始的聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)第二輪普遍定期審議機(jī)制的基本完成。另外，2016年3月23日，聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)第31屆全體會(huì)議決定，將于2017年5月啟動(dòng)第三輪普遍定期審議。⑩Human Rights Council, “Commencement of the Third Cycle of the Universal Periodic Review”, A/HRC/DEC/31/116. 所有聯(lián)合國(guó)會(huì)員國(guó)接受第三輪普遍定期審議的周期表安排（2017-2021年）已經(jīng)公布，詳見(jiàn)：http：//www.ohchr.org/CH/HRBodies/UPR/Pages/UPRMain. aspx，2017年1月24日訪問(wèn)。自2008年以來(lái)，聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)完成了對(duì)所有聯(lián)合國(guó)會(huì)員國(guó)履行人權(quán)義務(wù)和承諾的兩輪審議，審議率達(dá)到了100%，聯(lián)合國(guó)所有會(huì)員國(guó)參與了普遍定期審議，兌現(xiàn)了聯(lián)合國(guó)制定普遍定期審議機(jī)制的初衷，顯示了這一嶄新而又年輕的機(jī)制強(qiáng)大的凝聚力、號(hào)召力和生命力。?Elvira Domínguez Redondo, “The Universal Periodic Review-Is There Life Beyond Naming and Shaming in Human Rights Implmentation?”, New Zealand Law Review, Vol. 4, 2012, p. 694. 迄今為止，聯(lián)合國(guó)所有會(huì)員國(guó)均得到了審議，沒(méi)有一個(gè)國(guó)家缺席審議的。2012年5月，以色列正式通知聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)，打算“暫停與人權(quán)高專(zhuān)辦、人權(quán)理事會(huì)及其機(jī)制的合作”，引發(fā)了軒然大波。2013年1月29日，人權(quán)理事會(huì)第七次組織會(huì)議通過(guò)了題為《受審議國(guó)不與普遍定期審議機(jī)制合作》的第101號(hào)決定，呼吁以色列恢復(fù)與普遍定期審議機(jī)制的合作，請(qǐng)人權(quán)理事會(huì)主席根據(jù)其職責(zé)采取一切適當(dāng)步驟和措施敦促以色列恢復(fù)與普遍定期審議機(jī)制的合作，并把原定對(duì)以色列進(jìn)行審議的日期進(jìn)行推遲。10月27日，以色列總理內(nèi)塔尼亞胡決定恢復(fù)與普遍定期審議機(jī)制的合作。

聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)的普遍定期審議機(jī)制之所以具有如此強(qiáng)大的凝聚力、號(hào)召力和生命力，與這一機(jī)制所具有的包容、透明的特征不無(wú)關(guān)系。作為這一機(jī)制運(yùn)行原則之一的包容原則，是指應(yīng)當(dāng)確保所有相關(guān)的利益攸關(guān)方參與這一機(jī)制，包括非政府組織和國(guó)家人權(quán)機(jī)構(gòu)的參與。?同注④，第三（m）段。那么，一國(guó)議會(huì)是否也應(yīng)當(dāng)參與普遍定期審議機(jī)制以及如何參與的問(wèn)題，成為了在普遍定期審議機(jī)制領(lǐng)域正在浮現(xiàn)的突出課題，并已引起一定程度上的關(guān)注。鑒于目前我國(guó)國(guó)際人權(quán)法和憲法學(xué)界對(duì)這一課題欠缺必要的關(guān)注，?從已有的成果來(lái)看，我國(guó)學(xué)界關(guān)注更多的是非政府組織參與普遍定期審議的問(wèn)題，而對(duì)議會(huì)參與普遍定期審議這一問(wèn)題則無(wú)人涉略。關(guān)于非政府參與普遍定期審議的研究成果，參見(jiàn)戴瑞君：《非政府組織對(duì)普遍定期審議的參與》，中國(guó)法學(xué)網(wǎng)：http：//www. iolaw.org.cn/showArticle.aspx?id=2544，2017年1月24日訪問(wèn)；張弦：《人權(quán)非政府組織與聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)——兼論中國(guó)人權(quán)研究會(huì)對(duì)普遍定期審議機(jī)制的參與》，載《人權(quán)》2013年第6期。筆者認(rèn)為，有必要向我國(guó)國(guó)際人權(quán)法和憲法學(xué)界傳遞普遍定期審議機(jī)制的這一最新動(dòng)向，并發(fā)表觀點(diǎn)，以期引起學(xué)界對(duì)這一問(wèn)題的關(guān)注。

二、各國(guó)議會(huì)參與普遍定期審議機(jī)制的理論

議會(huì)作為主權(quán)國(guó)家的代議機(jī)關(guān)，具有十分強(qiáng)大的民意基礎(chǔ)，是民主社會(huì)的象征和踐行者。它通常肩負(fù)著一國(guó)批約、立法、監(jiān)督、問(wèn)責(zé)、預(yù)算等重大職責(zé)。這些職責(zé)與人權(quán)的國(guó)內(nèi)和國(guó)際保護(hù)息息相關(guān)。從廣義的角度來(lái)說(shuō)，議會(huì)在人權(quán)保護(hù)和促進(jìn)方面可以發(fā)揮積極的作用，可以說(shuō)，如果運(yùn)作得當(dāng)，它就是一國(guó)天然的人權(quán)機(jī)構(gòu)。?United Nations Human Rights Division, Guidelines for the Structure and Functioning of National Institutions for Human Rights, 28 September 1978, Geneva, ST/HR/SER.A/2.筆者認(rèn)為，各國(guó)議會(huì)應(yīng)當(dāng)參與、而且也可以參與聯(lián)合國(guó)人權(quán)普遍定期審議機(jī)制。前者涉及參與的必要性，后者涉及參與的可行性。

（一）議會(huì)應(yīng)當(dāng)參與普遍定期審議機(jī)制

無(wú)論從議會(huì)在人權(quán)保護(hù)和促進(jìn)方面固有的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，還是人權(quán)條約機(jī)構(gòu)的實(shí)踐啟示，都告訴我們，議會(huì)參與聯(lián)合國(guó)人權(quán)普遍定期審議機(jī)制，是有必要性的。

第一，議會(huì)在人權(quán)保護(hù)和促進(jìn)方面具有固有的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。也許有人會(huì)認(rèn)為，議會(huì)不應(yīng)當(dāng)參與聯(lián)合國(guó)普遍定期審議機(jī)制，因?yàn)樵试S議會(huì)參與普遍定期審議機(jī)制將會(huì)適得其反。由于議會(huì)通常是一個(gè)黨派林立，尤其是執(zhí)政黨和在野黨政治角逐的舞臺(tái)，因此讓議會(huì)參與普遍定期審議機(jī)制，會(huì)把議會(huì)的這種對(duì)立的政治氣氛帶入普遍定期審議機(jī)制這個(gè)平臺(tái)，這將對(duì)普遍定期審議機(jī)制帶來(lái)負(fù)面影響，背離普遍定期審議機(jī)制的基本原則，即普遍定期審議機(jī)制應(yīng)當(dāng)以非對(duì)抗性和非政治化的方式進(jìn)行。?同注④，第三（g）段。即便在受審議國(guó)國(guó)內(nèi)準(zhǔn)備國(guó)家報(bào)告的階段，也不應(yīng)當(dāng)讓議會(huì)參與進(jìn)來(lái)，因?yàn)樽屪h會(huì)參與國(guó)家報(bào)告的準(zhǔn)備不僅會(huì)削弱議會(huì)的獨(dú)立性，而且極有可能因?yàn)樽h會(huì)中存在的黨派之爭(zhēng)，導(dǎo)致國(guó)家報(bào)告遲遲無(wú)法出爐，遲滯國(guó)家報(bào)告的準(zhǔn)備進(jìn)程，并可能影響受審議國(guó)按時(shí)提交報(bào)告，從而影響受審議國(guó)參加普遍定期審議機(jī)制的效率和進(jìn)程。另外，在普遍定期審議機(jī)制的互動(dòng)對(duì)話階段，議會(huì)無(wú)法作為一個(gè)機(jī)構(gòu)獨(dú)立作為觀察員列席互動(dòng)對(duì)話，而議員作為受審議國(guó)代表團(tuán)的成員參加互動(dòng)審議會(huì)有稀釋受審議國(guó)政府在人權(quán)保護(hù)和促進(jìn)方面責(zé)任的嫌疑，并且聯(lián)系哪些議員作為代表團(tuán)成員也是一個(gè)問(wèn)題。在審議結(jié)果通過(guò)之前，議會(huì)也無(wú)法作為一個(gè)機(jī)構(gòu)獨(dú)立參加人權(quán)理事會(huì)全體會(huì)議，并作一般性評(píng)論。議會(huì)最多只能在普遍定期審議建議的執(zhí)行階段發(fā)揮一定的作用，除此以外，議會(huì)無(wú)法成為普遍定期審議機(jī)制的利益攸關(guān)方，不應(yīng)當(dāng)參與普遍定期審議機(jī)制。

筆者認(rèn)為，議會(huì)應(yīng)當(dāng)參與普遍定期審議機(jī)制，應(yīng)當(dāng)在這一機(jī)制中發(fā)揮作用。對(duì)于那種認(rèn)為議會(huì)參與這一機(jī)制有可能違反該機(jī)制必須非對(duì)抗性和非政治化進(jìn)行的論點(diǎn)，只能說(shuō)，人權(quán)問(wèn)題并非是純技術(shù)的事項(xiàng)，人權(quán)問(wèn)題通常都需要經(jīng)歷激烈的政治辯論和抉擇。換言之，人權(quán)問(wèn)題的政治內(nèi)容實(shí)際上是不可避免的。與其企圖將人權(quán)問(wèn)題的政治內(nèi)容完全排除，還不如以包容的姿態(tài)看待人權(quán)問(wèn)題的政治內(nèi)容，從而做出最佳的政治內(nèi)容取舍，而議會(huì)恰恰就是這么一個(gè)包容各派政治勢(shì)力的機(jī)構(gòu)，因此十分有利于對(duì)人權(quán)問(wèn)題進(jìn)行公開(kāi)的辯論，從而能夠找到一條得到各派政治勢(shì)力妥協(xié)的出路。議會(huì)不僅可以給辯論的結(jié)果提供民主的正當(dāng)性，而且可以為受審議國(guó)參與普遍定期審議機(jī)制提供公眾支持。在國(guó)家報(bào)告的準(zhǔn)備階段，《普遍定期審議機(jī)制》并沒(méi)有明確規(guī)定國(guó)家報(bào)告應(yīng)當(dāng)如何撰寫(xiě)，受審議國(guó)有權(quán)自己確定國(guó)家報(bào)告的撰寫(xiě)過(guò)程，但是，讓議會(huì)以某種形式參與國(guó)家報(bào)告的撰寫(xiě)，至少讓議會(huì)知曉國(guó)家報(bào)告的撰寫(xiě)情況，可以在更大程度上增加國(guó)家報(bào)告撰寫(xiě)的廣泛參與度，提升國(guó)家報(bào)告的質(zhì)量。在這一過(guò)程中，議會(huì)可以對(duì)所涉法律的正確理解進(jìn)行把關(guān)，可以貢獻(xiàn)自己對(duì)所涉法律的調(diào)查獲取的一手權(quán)威資料，可以提供立法或批準(zhǔn)、加入條約的準(zhǔn)備情況，可以公布所涉人權(quán)的國(guó)家預(yù)算和決算比例，還可以對(duì)嚴(yán)重侵犯人權(quán)的有關(guān)人員要求質(zhì)詢、彈劾、聽(tīng)證和問(wèn)責(zé)，等等?？傊?，議會(huì)參與國(guó)家報(bào)告的準(zhǔn)備可以提高報(bào)告的質(zhì)量，加深報(bào)告的民意基礎(chǔ)。在互動(dòng)對(duì)話階段，議員作為受審議國(guó)代表團(tuán)的成員一起參加互動(dòng)對(duì)話不但有助于加強(qiáng)受審議國(guó)代表團(tuán)的民主色彩，而且有助于更好地回答提問(wèn)。在別國(guó)受審議時(shí)，議員還可以參與提問(wèn)的準(zhǔn)備和提出建議。議員可以通過(guò)非政府組織作為觀察員列席互動(dòng)對(duì)話。在人權(quán)理事會(huì)全體會(huì)議通過(guò)審議結(jié)果之前，受審議國(guó)和人權(quán)理事會(huì)成員國(guó)以及觀察員國(guó)中可以配備該國(guó)議員，就審議結(jié)果發(fā)表意見(jiàn)，也可以通過(guò)其他相關(guān)的利益攸關(guān)方發(fā)表一般評(píng)論。在普遍定期審議建議的執(zhí)行階段，更是需要議會(huì)的積極作為，包括批準(zhǔn)、加入有關(guān)國(guó)際人權(quán)公約或者撤回對(duì)所涉國(guó)際人權(quán)公約條款的保留，制定、修改或廢除所涉法律，監(jiān)督現(xiàn)有法律的正確執(zhí)行等。?Felix Kirchmeier, “The Role of Parliaments in the Universal Periodic Review”, Dialogue on Globalization, April 2009, No.2.前兩輪的審議中，有60%至70%左右的普遍定期審議建議需要各國(guó)議會(huì)采取行動(dòng)。?Mr. Adam Abdelmoula, Director of the Human Rights Council Treaty Mechanisms Division, Opening Address, Panel on the contribution of Parliaments to the Human Rights Council, 22 June 2016.議會(huì)還是受審議國(guó)公眾了解普遍定期審議機(jī)制的重要橋梁、平臺(tái)和窗口。它還可以發(fā)起政府在普遍定期審議中的承諾和建議的傳播工作，增強(qiáng)全社會(huì)對(duì)普遍定期審議機(jī)制及其政府承諾和建議的了解?？傊h會(huì)在人權(quán)保護(hù)和促進(jìn)方面這種固有的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)決定了其應(yīng)當(dāng)參與普遍定期審議機(jī)制，在其中發(fā)揮它的長(zhǎng)處。至于如何發(fā)揮它的長(zhǎng)處，則可以深入研究。?Anders B. Johnsson, Introductory Remarks on the Panel on the Contributions of Parliaments to the Work of the Council and Its Universal Periodic Review, 29 May 2013, Geneva.

第二，人權(quán)條約機(jī)構(gòu)的實(shí)踐啟示我們，議會(huì)應(yīng)當(dāng)參與普遍定期審議機(jī)制。盡管人權(quán)條約機(jī)構(gòu)與普遍定期審議機(jī)制存在諸多不同之處，但是議會(huì)參與人權(quán)條約機(jī)構(gòu)的實(shí)踐對(duì)于議會(huì)參與普遍定期審議機(jī)制具有一定的借鑒意義。就議會(huì)參與人權(quán)條約機(jī)構(gòu)的實(shí)踐而言，尤其值得關(guān)注的是“消除對(duì)婦女歧視委員會(huì)”的實(shí)踐。2008年，該委員會(huì)在第41屆會(huì)議上通過(guò)了一份關(guān)于《消除對(duì)婦女一切形式歧視公約》與締約國(guó)議會(huì)之間關(guān)系的聲明，?CEDAW, Statement on the Relationship of the Committee on the Elimination of Discrimination against Women with Parliamentarians, 2008.該聲明由四個(gè)部分加上“建議”組成。第一部分涉及締約國(guó)議會(huì)在批準(zhǔn)該公約及其議定書(shū)以及撤回保留方面的作用。它指出，“……各國(guó)議會(huì)在批準(zhǔn)、加入《公約》及其《議定書(shū)》方面具有至關(guān)重要的作用。由于《公約》及其《議定書(shū)》尚未得到普遍批準(zhǔn)，因此議會(huì)在鼓勵(lì)自己的國(guó)家成為《公約》及其《議定書(shū)》方面具有重要作用。同樣，由于存在大量對(duì)《公約》條款的保留，因此議會(huì)在撤回保留方面也可以發(fā)揮重要作用。”第二部分涉及議會(huì)和《公約》的執(zhí)行。它指出，“議會(huì)和議員在確保尊重《公約》的原則方面具有關(guān)鍵作用，而且也有廣泛的權(quán)力體現(xiàn)這種作用。議會(huì)可以履行傳統(tǒng)的監(jiān)督政府的職責(zé)，可以確保締約國(guó)充分遵守《公約》的規(guī)定。議會(huì)和議員還具有確保本國(guó)法律體系完整和一致的基本責(zé)任。議會(huì)具有的立法、預(yù)算和監(jiān)督政府的職責(zé)使議會(huì)在執(zhí)行《公約》方面處于中心位置?！h會(huì)作為一國(guó)全體人民的代議機(jī)關(guān)，體現(xiàn)了該國(guó)多元的價(jià)值、意見(jiàn)和利益，具有接觸全體人民的特別權(quán)力。因此，議員在全體人民，尤其是女性中，提高對(duì)《公約》及其《議定書(shū)》的認(rèn)識(shí)方面，可以發(fā)揮關(guān)鍵角色?！钡谌糠稚婕白h會(huì)在起草締約國(guó)報(bào)告和執(zhí)行委員會(huì)的結(jié)論性意見(jiàn)的后續(xù)工作方面的作用。它指出，“在依據(jù)《公約》第18條起草報(bào)告時(shí)，締約國(guó)并沒(méi)有義務(wù)要求其議會(huì)參與進(jìn)來(lái)，因?yàn)槠鸩輬?bào)告的首要責(zé)任是國(guó)家。但是，由于《公約》對(duì)締約國(guó)的所有國(guó)家機(jī)關(guān)都具有拘束力，因此締約國(guó)在依據(jù)《公約》第18條起草報(bào)告、執(zhí)行《公約》、以及對(duì)委員會(huì)的結(jié)論性意見(jiàn)采取的后續(xù)工作方面，最好讓議會(huì)參與進(jìn)來(lái)。強(qiáng)烈鼓勵(lì)締約國(guó)建立某種適當(dāng)?shù)臋C(jī)制，促進(jìn)議會(huì)和政府之間的協(xié)同合作，在締約國(guó)的報(bào)告中體現(xiàn)議會(huì)的觀點(diǎn)，并且讓議會(huì)在對(duì)委員會(huì)的結(jié)論性意見(jiàn)采取的后續(xù)工作中發(fā)揮作用。議會(huì)關(guān)于締約國(guó)遵守國(guó)際義務(wù)方面的監(jiān)督可以大大提高執(zhí)行委員會(huì)建議的水平?！钡谒牟糠稚婕啊案鲊?guó)議會(huì)聯(lián)盟”與委員會(huì)的關(guān)系。在最后的“建議”部分，該聲明提出了多項(xiàng)建議，包括建議：締約國(guó)確保其議會(huì)和議員全面參與締約國(guó)報(bào)告的準(zhǔn)備過(guò)程以及全面執(zhí)行《公約》及其《議定書(shū)》；將委員會(huì)的工作告知議員，以便其在立法等工作中考慮委員會(huì)的工作；定期通過(guò)適當(dāng)?shù)那篮蜋C(jī)制將有關(guān)信息告知議員；讓政府收到的有關(guān)締約國(guó)義務(wù)的信息引起議員的關(guān)注；在締約國(guó)的報(bào)告中包含所有議會(huì)把《公約》條款納入締約國(guó)法律的倡議；締約國(guó)在參加委員會(huì)審議的代表團(tuán)中包含議員以及負(fù)責(zé)政府和議會(huì)關(guān)系方面的特別顧問(wèn)。消除婦女歧視委員會(huì)的這份聲明雖然針對(duì)的是《公約》與締約國(guó)的議會(huì)的關(guān)系，但是上述的不少內(nèi)容完全可以適用普遍定期審議機(jī)制與各國(guó)議會(huì)的關(guān)系。

（二）議會(huì)可以參與普遍定期審議機(jī)制

議會(huì)參與普遍定期審議機(jī)制不僅是有必要的，而且在實(shí)際上也是可行的，是有一定的國(guó)際法基礎(chǔ)的。雖然《普遍定期審議機(jī)制》中并沒(méi)有明確提到議會(huì)參與普遍定期審議機(jī)制，但是該《機(jī)制》規(guī)定的原則之一是，“確保所有相關(guān)的利益攸關(guān)方、包括非政府組織和國(guó)家人權(quán)機(jī)構(gòu)的參與”。?同注?。這就是包容原則，或者說(shuō)各方參與原則。雖然它只是明確提到“非政府組織”和“國(guó)家人權(quán)機(jī)構(gòu)”，但是由于用的是“包括”一詞，因此“所有相關(guān)的利益攸關(guān)方”應(yīng)該并不僅僅是“非政府組織”和“國(guó)家人權(quán)機(jī)構(gòu)”。實(shí)際上，在《機(jī)制》的起草過(guò)程中，不少非政府組織就明確建議，為了配合審議，各國(guó)應(yīng)當(dāng)設(shè)立一個(gè)國(guó)家聯(lián)系點(diǎn)，因?yàn)閷徸h不僅與受審議國(guó)的行政機(jī)關(guān)有關(guān)，還涉及其他各類(lèi)國(guó)家機(jī)關(guān)，而且應(yīng)當(dāng)讓受審議國(guó)的人民全面和透明地參與這一過(guò)程，包括非政府組織（無(wú)論是否具有聯(lián)合國(guó)經(jīng)社理事會(huì)的咨商地位）、國(guó)家人權(quán)機(jī)構(gòu)、議會(huì)議員、民間社會(huì)、媒體和其他非國(guó)家的行為者，他們都應(yīng)當(dāng)參與從資料的收集到后續(xù)行動(dòng)的執(zhí)行等審議的每一個(gè)階段。?Oral Statement By Pax Romana, International Alliance of Women, Forum Asia, International Women’s Rights Action Watch, 22 November 2006.

而且，《機(jī)制》通過(guò)之后的嗣后實(shí)踐也表明，各國(guó)議會(huì)、聯(lián)合國(guó)以及聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)開(kāi)始意識(shí)到議會(huì)參與普遍定期審議機(jī)制的重要性，逐漸強(qiáng)化了參與的進(jìn)程。2010年12月13日，第65屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)了題為《聯(lián)合國(guó)同各國(guó)議會(huì)和各國(guó)議會(huì)聯(lián)盟的合作》的第123號(hào)決議。在該決議中，聯(lián)合國(guó)大會(huì)鼓勵(lì)各國(guó)議會(huì)聯(lián)盟對(duì)聯(lián)合國(guó)人權(quán)條約機(jī)構(gòu)系統(tǒng)和人權(quán)理事會(huì)作出更大的貢獻(xiàn)，尤其協(xié)助進(jìn)行對(duì)會(huì)員國(guó)履行人權(quán)義務(wù)和承諾情況的普遍定期審議。?A/RES/65/123, 2010年12月13日，有效案文，第7段。這是聯(lián)合國(guó)第一次鼓勵(lì)各國(guó)議會(huì)聯(lián)盟協(xié)助會(huì)員國(guó)參加普遍定期審議機(jī)制。2012年5月29日，第66屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)題為《聯(lián)合國(guó)與各國(guó)議會(huì)和各國(guó)議會(huì)聯(lián)盟之間的互動(dòng)》的第261號(hào)決議，鼓勵(lì)各國(guó)議會(huì)聯(lián)盟參照近年來(lái)各國(guó)議會(huì)聯(lián)盟、消除對(duì)婦女歧視委員會(huì)和本國(guó)正在接受審查的國(guó)家議會(huì)之間形成的合作方式，促使議會(huì)對(duì)聯(lián)合國(guó)人權(quán)條約機(jī)構(gòu)系統(tǒng)和人權(quán)理事會(huì)的工作作出貢獻(xiàn)。?A/RES/66/261，2012年5月29日，有效案文，第8段。2013年3月21日，聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)第22屆會(huì)議通過(guò)了題為《各國(guó)議會(huì)對(duì)人權(quán)理事會(huì)的工作及其普遍定期審議的貢獻(xiàn)》的第22/15號(hào)決議，決定在人權(quán)理事會(huì)第23屆會(huì)議上舉行一次關(guān)于議會(huì)對(duì)人權(quán)理事會(huì)工作及普遍定期審議的貢獻(xiàn)的小組討論會(huì)。?A/HRC/RES/22/15.這是人權(quán)理事會(huì)自成立以來(lái)第一次組織這樣內(nèi)容的小組討論會(huì)。2013年5月29日，人權(quán)理事會(huì)第23屆會(huì)議如期舉行了這一小組討論會(huì)，聯(lián)合國(guó)人權(quán)事務(wù)高級(jí)專(zhuān)員、各國(guó)議會(huì)聯(lián)盟秘書(shū)長(zhǎng)以及布基納法索、安提瓜和巴布達(dá)、羅馬尼亞、菲律賓和西班牙等國(guó)議會(huì)的代表應(yīng)邀在小組討論會(huì)上發(fā)言，還有許多國(guó)家常駐聯(lián)合國(guó)日內(nèi)瓦辦事處的代表團(tuán)派代表參加了這一小組討論會(huì)。與會(huì)發(fā)言人一致認(rèn)為，議會(huì)在普遍定期審議機(jī)制中可以發(fā)揮重要作用，可以全流程以多種形式參與普遍定期審議機(jī)制的各個(gè)階段，從普遍定期審議的準(zhǔn)備直到普遍定期審議建議的執(zhí)行。為了強(qiáng)化議會(huì)的參與，一些發(fā)言人還建議，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)各國(guó)議會(huì)議員有關(guān)普遍定期審議機(jī)制方面知識(shí)的宣傳，提高他們對(duì)這一機(jī)制的認(rèn)識(shí)和了解。?A/HRC/26/CRP.1.2014年5月19日，第68屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)第68/272號(hào)決議，再次歡迎各國(guó)議會(huì)聯(lián)盟對(duì)人權(quán)理事會(huì)工作的貢獻(xiàn)。?A/RES/68/272.6月27日，人權(quán)理事會(huì)第26屆會(huì)議再次通過(guò)題為《各國(guó)議會(huì)對(duì)人權(quán)理事會(huì)的工作及其普遍定期審議的貢獻(xiàn)》的第26/29號(hào)決議。該決議鼓勵(lì)各國(guó)根據(jù)本國(guó)法律，促進(jìn)議會(huì)參與普遍定期審議各階段的報(bào)告進(jìn)程，尤其是讓國(guó)家議會(huì)作為相關(guān)利益攸關(guān)方參與國(guó)家報(bào)告的協(xié)商進(jìn)程和各項(xiàng)建議的執(zhí)行工作，并在國(guó)家報(bào)告和自愿中期報(bào)告中，或在普遍定期審議的互動(dòng)對(duì)話期間，報(bào)告這種參與情況；歡迎受審議國(guó)越來(lái)越多地讓議員參加出席普遍定期審議的國(guó)家代表團(tuán)；鼓勵(lì)各國(guó)酌情繼續(xù)這種做法。?A/HRC/26/29.2015年10月1日，人權(quán)理事會(huì)第30屆會(huì)議通過(guò)第30/14號(hào)決議，決定在人權(quán)理事會(huì)第32屆會(huì)議上，值人權(quán)理事會(huì)成立十周年之際，召開(kāi)一次小組討論會(huì)，以評(píng)估各國(guó)議會(huì)對(duì)理事會(huì)的工作及普遍定期審議的貢獻(xiàn)，并確定如何進(jìn)一步加強(qiáng)這種貢獻(xiàn)。2016年6月22日，人權(quán)理事會(huì)第32屆會(huì)議舉行了主題為各國(guó)議會(huì)對(duì)人權(quán)理事會(huì)的工作，包括普遍定期審議工作的貢獻(xiàn)，尤其是擴(kuò)大貢獻(xiàn)的方法的專(zhuān)家小組討論會(huì)。2016年7月25日，第70屆聯(lián)大一致通過(guò)的第298號(hào)決議歡迎各國(guó)議會(huì)聯(lián)盟對(duì)人權(quán)理事會(huì)的工作作出貢獻(xiàn)，特別是促使議會(huì)為普遍定期審議作出更加有力的貢獻(xiàn)。?A/RES/70/298，第10段。由此可見(jiàn)，從《機(jī)制》通過(guò)以后的嗣后實(shí)踐來(lái)看，聯(lián)合國(guó)以及聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)已經(jīng)認(rèn)為，各國(guó)議會(huì)也是普遍定期審議機(jī)制的“相關(guān)利益攸關(guān)方”，可以參與普遍定期審議機(jī)制。因此，各國(guó)議會(huì)參與普遍定期審議機(jī)制是有一定的國(guó)際法依據(jù)的，是可行的。

三、各國(guó)議會(huì)參與普遍定期審議機(jī)制的實(shí)踐

從筆者掌握的已有的普遍定期審議機(jī)制的實(shí)踐來(lái)看，已經(jīng)有不少國(guó)家的議會(huì)以多種方式參與普遍定期審議機(jī)制，主要集中在以下三個(gè)階段。

第一，在普遍定期審議之前的材料準(zhǔn)備過(guò)程中，一些受審議國(guó)的議會(huì)或議員參與了受審議國(guó)國(guó)家報(bào)告的起草、聽(tīng)證或者咨詢。目前，大多數(shù)受審議國(guó)的國(guó)家報(bào)告是由受審議國(guó)的行政部門(mén)牽頭起草的（尤其是外交部或司法部），而且這些牽頭的行政部門(mén)聯(lián)絡(luò)的也往往都是其他的行政機(jī)關(guān)，議會(huì)通常不牽涉其中。例如，美國(guó)的第二份國(guó)家報(bào)告是由美國(guó)國(guó)務(wù)院牽頭的，共聯(lián)系了15個(gè)政府部門(mén)，并沒(méi)有提到曾聯(lián)系美國(guó)聯(lián)邦國(guó)會(huì)。?A/HRC/WG.6/22/USA/1, 13 February 2015.英國(guó)的第二份國(guó)家報(bào)告的撰寫(xiě)是司法部牽頭的，也沒(méi)有提到曾聯(lián)系英國(guó)議會(huì)。?A/HRC/WG.6/13/GBR/1, 8 March 2012.法國(guó)的第二份國(guó)家報(bào)告的撰寫(xiě)是外交部牽頭的，也沒(méi)有提到曾聯(lián)系法國(guó)國(guó)民議會(huì)。?A/HRC/WG.6/15/FRA/1, 4 December 2012.俄羅斯的第二份國(guó)家報(bào)告的撰寫(xiě)是司法部牽頭的，也沒(méi)有提到曾聯(lián)系俄羅斯杜馬。?A/HRC/WG.6/16/RUS/1, 6 February 2013.不過(guò)，也有一些受審議國(guó)在撰寫(xiě)國(guó)家報(bào)告時(shí)，與該國(guó)議會(huì)有過(guò)溝通或咨詢，或者該國(guó)議會(huì)舉行過(guò)聽(tīng)證。例如，德國(guó)的第二份國(guó)家報(bào)告的撰寫(xiě)是由外交部牽頭的，但是，在準(zhǔn)備撰寫(xiě)時(shí)，曾將報(bào)告的草案放到網(wǎng)站上進(jìn)行公開(kāi)聽(tīng)證，并于2012年12月在德國(guó)聯(lián)邦議會(huì)的人權(quán)與人道援助委員會(huì)進(jìn)行了討論。?A/HRC/WG.6/16/DEU/1, 7 February 2013.澳大利亞的第二份國(guó)家報(bào)告的起草過(guò)程中也有議會(huì)議員的參加。澳大利亞聯(lián)邦議會(huì)的一位參議員在整個(gè)起草過(guò)程中參加了對(duì)報(bào)告草案的討論。?A/HRC/WG.6/23/AUS/1, 7 August 2015.在巴西，在第二份國(guó)家報(bào)告的撰寫(xiě)準(zhǔn)備過(guò)程中，巴西聯(lián)邦國(guó)會(huì)下屬的人權(quán)委員會(huì)曾經(jīng)通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)舉行過(guò)一場(chǎng)公開(kāi)的聽(tīng)證會(huì)，就政府打算向人權(quán)理事會(huì)提交的第二份國(guó)家報(bào)告的初稿進(jìn)行了辯論。在斯洛文尼亞，在起草完國(guó)家報(bào)告后，政府把國(guó)家報(bào)告通報(bào)給了國(guó)民議會(huì)。?Statement by Slovenia, Panel on the contribution of Parliaments to the Human Rights Council, 22 June 2016.2016年6月，格魯吉亞議會(huì)修改了《議會(huì)章程》，根據(jù)修改后的《議會(huì)章程》，在國(guó)家報(bào)告的準(zhǔn)備過(guò)程中，政府必須與議會(huì)進(jìn)行咨商。?Statement by Georgia, Panel on the contribution of Parliaments to the Human Rights Council, 22 June 2016.在普遍定期審議之前的材料準(zhǔn)備中，受審議國(guó)的議會(huì)或議員還可以某種形式作為利益攸關(guān)方向聯(lián)合國(guó)人權(quán)高專(zhuān)辦提交材料，從而被編入利益攸關(guān)方的材料中。目前，受審議國(guó)的議會(huì)以自己的名義獨(dú)立提交材料的實(shí)踐并不存在。但是，有極少數(shù)國(guó)家的一些地方自治議會(huì)這么做，例如，瑞典在第二次受審時(shí)，瑞典的薩米議會(huì)作為利益攸關(guān)方向聯(lián)合國(guó)人權(quán)高專(zhuān)辦提交了有關(guān)材料，陳述了作為土著人的薩米人在瑞典權(quán)利沒(méi)有得到保障的一些情況，成為審議瑞典的材料之一。相對(duì)比較多的實(shí)踐是，一些國(guó)家議會(huì)中監(jiān)察專(zhuān)員（Ombudsman）以自己的名義獨(dú)立地、或者與國(guó)家人權(quán)機(jī)構(gòu)聯(lián)合提交的方式提交材料，被編入利益攸關(guān)方提交的材料。例如，在芬蘭第二輪受審議時(shí)，芬蘭議會(huì)中的平等權(quán)監(jiān)察專(zhuān)員就作為國(guó)家人權(quán)機(jī)構(gòu)獨(dú)立提交了信息，被編入利益攸關(guān)方材料。?A/HRC/WG.6/13/FIN/3, 9 March 2012.挪威第二輪受審議時(shí)，挪威議會(huì)中負(fù)責(zé)公共行政、平等和反歧視以及兒童權(quán)利的三位監(jiān)察專(zhuān)員就與挪威人權(quán)中心一起作為國(guó)家人權(quán)機(jī)構(gòu)提交有關(guān)的信息，被編入利益攸關(guān)方材料。?A/HRC/WG.6/19/NOR/3, 21 January 2014.

第二，在普遍定期審議機(jī)制的互動(dòng)對(duì)話階段，除了受審議國(guó)和人權(quán)理事會(huì)的成員國(guó)外，人權(quán)理事會(huì)的觀察員國(guó)也可參與審議，而且其他相關(guān)的利益攸關(guān)方也可列席審議。在實(shí)踐中，一些國(guó)家的議會(huì)議員作為受審議國(guó)代表團(tuán)的團(tuán)長(zhǎng)或成員參與互動(dòng)對(duì)話或結(jié)果審議。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在普遍定期審議第二輪審議中，有超過(guò)10%的國(guó)家的代表團(tuán)中含有該國(guó)議會(huì)的代表。?Statement of Mr. Martin Chungong, Secretary General of the Inter-Parliamentary Union, Panel on the contribution of Parliaments to the Human Rights Council, 22 June 2016.具體說(shuō)來(lái)，例如，參與第一輪審議的巴基斯坦代表團(tuán)的團(tuán)長(zhǎng)就是巴基斯坦國(guó)民會(huì)議的議員，而且該國(guó)九名團(tuán)員中有三名是國(guó)民議會(huì)的議員。?A/HRC/8/42, 4 June 2008.參與第二輪審議的智利代表團(tuán)中有該國(guó)國(guó)會(huì)眾議院中一男一女兩位議員。?A/HRC/26/5, 2 April 2014.2015年11月2日至13日，參加普遍定期審議第23屆會(huì)議的澳大利亞代表團(tuán)中增加了議會(huì)代表。?Joint Statement by Australia, Canada and New Zealand (CANZ), Panel on the contribution of Parliaments to the Human Rights Council, 22 June 2016.在亞洲，泰國(guó)、印尼和菲律賓的議會(huì)代表隨同政府代表團(tuán)一起參與審議結(jié)果的通過(guò)。?http：//www.ipu.org/splz-e/manila15/tebourbi.pdf，2017年1月24日訪問(wèn)。此外，一些國(guó)家的代表團(tuán)中雖然沒(méi)有議會(huì)代表，但是要求政府代表團(tuán)將參加互動(dòng)對(duì)話的情況、在這一過(guò)程中收到的建議的情況、以及政府對(duì)這些建議的態(tài)度等通報(bào)給他們的議會(huì)，例如斯洛文尼亞。?Statement by Slovenia, Panel on the contribution of Parliaments to the Human Rights Council, 22 June 2016.

第三，在普遍定期審議建議的執(zhí)行階段，一些受審議國(guó)的議會(huì)正在發(fā)揮十分重要的作用。具體表現(xiàn)在：（1）批準(zhǔn)、加入人權(quán)條約以及撤回保留。例如，針對(duì)一些國(guó)家在第一輪審議中提出的批準(zhǔn)《保護(hù)所有人免遭強(qiáng)迫失蹤的國(guó)際公約》的建議，日本國(guó)會(huì)在2009年7月23日批準(zhǔn)了該公約。再如，針對(duì)墨西哥等國(guó)在第一輪審議中提出的撤回《國(guó)際刑事法院羅馬規(guī)約》第124條聲明的建議，法國(guó)國(guó)民議會(huì)在2008年撤回了該聲明。韓國(guó)2012年第二輪受審議時(shí)，菲律賓、荷蘭、英國(guó)、白俄羅斯、比利時(shí)等國(guó)建議韓國(guó)批準(zhǔn)2000年簽署的《聯(lián)合國(guó)打擊跨國(guó)有組織犯罪公約關(guān)于預(yù)防、禁止和懲治販運(yùn)人口，特別是婦女和兒童行為的補(bǔ)充議定書(shū)》（《巴勒莫議定書(shū)》）。針對(duì)這一建議，韓國(guó)政府表示接受，并向韓國(guó)國(guó)會(huì)提交批準(zhǔn)該條約的申請(qǐng)，得到了韓國(guó)國(guó)會(huì)的積極支持。2015年11月5日，韓國(guó)國(guó)會(huì)批準(zhǔn)了該議定書(shū)。?Statement by Republic of Korea, Panel on the contribution of Parliaments to the Human Rights Council, 22 June 2016.（2）制定、修改或廢除相關(guān)法律。澳大利亞聯(lián)邦議會(huì)下屬的人權(quán)問(wèn)題聯(lián)合委員會(huì)專(zhuān)門(mén)就議會(huì)提案是否尊重人權(quán)進(jìn)行審查。針對(duì)英國(guó)等十多個(gè)國(guó)家在第一輪審議中提出的加強(qiáng)對(duì)土著人自決權(quán)和協(xié)商權(quán)的保護(hù)的建議，澳大利亞聯(lián)邦議會(huì)在2012年通過(guò)了《北方領(lǐng)地州更強(qiáng)大的未來(lái)法》，要求政府與北方領(lǐng)地州偏遠(yuǎn)地區(qū)的土著居民展開(kāi)協(xié)商，采取可持續(xù)和長(zhǎng)期的方法支援那些土著居民。在加拿大，議會(huì)中的各種委員會(huì)在收到和辯論有關(guān)立法草案時(shí)，經(jīng)常審查是否尊重人權(quán)。包括參議院人權(quán)問(wèn)題常設(shè)委員會(huì)和眾議院國(guó)際人權(quán)問(wèn)題小組委員會(huì)審查加拿大在普遍定期審議過(guò)程中收到的建議情況，聽(tīng)取政府代表、民間社會(huì)和土著人組織的意見(jiàn)，并向負(fù)責(zé)后續(xù)實(shí)施的行政部門(mén)提出建議。在新西蘭，根據(jù)1990年《新西蘭權(quán)利清單法案》第7條的規(guī)定，當(dāng)任何準(zhǔn)備提交給眾議院的法案中可能含有與《權(quán)利清單法案》規(guī)定不符的條款時(shí)，司法總長(zhǎng)必須通知眾議院。?Joint Statement by Australia, Canada and New Zealand (CANZ), Panel on the contribution of Parliaments to the Human Rights Council, 22 June 2016.（3）監(jiān)督政府。例如，針對(duì)烏茲別克斯坦和捷克在第一輪審議中提出的加強(qiáng)酷刑預(yù)防工作的建議，瑞典議會(huì)在2010年12月決定向議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員撥付更多的資金，以便其作為瑞典防止酷刑國(guó)家機(jī)制更好地履行職責(zé)。從2011年7月開(kāi)始，議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員設(shè)立了一個(gè)專(zhuān)門(mén)的部門(mén)，負(fù)責(zé)確保任何被羈押的人都不會(huì)受到酷刑。這個(gè)新部門(mén)將定期檢查瑞典境內(nèi)的羈押場(chǎng)所、提交報(bào)告，并進(jìn)行國(guó)際合作。針對(duì)荷蘭和俄羅斯提出的加強(qiáng)隱私權(quán)保護(hù)的建議，瑞典議會(huì)要求政府每年就從事的電子監(jiān)聽(tīng)行為提交報(bào)告。（4）調(diào)查和問(wèn)責(zé)。例如，針對(duì)尼加拉瓜在第二輪審議中提出的對(duì)涉嫌參與美國(guó)領(lǐng)導(dǎo)的秘密羈押項(xiàng)目的人員進(jìn)行獨(dú)立調(diào)查的建議，英國(guó)政府已經(jīng)請(qǐng)求議會(huì)中的情報(bào)和安全委員會(huì)對(duì)所涉人員進(jìn)行調(diào)查，并將調(diào)查結(jié)果報(bào)告給英國(guó)政府和議會(huì)。同樣，針對(duì)英國(guó)、荷蘭和西班牙在第一輪審議中提出的對(duì)2008年3月1日發(fā)生在亞美尼亞首都的鎮(zhèn)壓反對(duì)派示威事件進(jìn)行獨(dú)立調(diào)查的建議，亞美尼亞國(guó)民議會(huì)設(shè)立了一個(gè)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)，在2009年6月19日應(yīng)總統(tǒng)的建議舉行了一次特別會(huì)議。

四、中國(guó)全國(guó)人大參與機(jī)制的實(shí)踐與建議

（一）全國(guó)人大參與聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)對(duì)中國(guó)的前兩輪審議

與其他國(guó)家一樣，中國(guó)已經(jīng)接受了聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)兩輪定期審議。第一輪互動(dòng)對(duì)話的審議于2009年2月9日進(jìn)行，?A/HRC/11/25.此前，中國(guó)提交了國(guó)家報(bào)告。?A/HRC/WG.6/4/CHN/1.2009年6月11日，人權(quán)理事會(huì)第11屆會(huì)議審議通過(guò)了關(guān)于中國(guó)的普遍定期審議結(jié)果。?A/HRC/11/37.第二輪互動(dòng)對(duì)話的審議于2013年10月22日進(jìn)行，?A/HRC/25/5.此前，中國(guó)也提交了國(guó)家報(bào)告。(51)A/HRC/WG.6/17/CHN/1.2014年3月20日，人權(quán)理事會(huì)第25屆會(huì)議審議通過(guò)了關(guān)于中國(guó)的普遍定期審議結(jié)果。(52)A/HRC/25/2.

盡管存在關(guān)于中國(guó)全國(guó)人大(53)本文中的“全國(guó)人大”還包括全國(guó)人大常委會(huì)。是否是議會(huì)的爭(zhēng)論，但是現(xiàn)在基本上認(rèn)為，“中國(guó)的全國(guó)人民代表大會(huì)就是中國(guó)的代議機(jī)關(guān)，也可以說(shuō)是中國(guó)的議會(huì)”。(54)李建新：《全國(guó)人民代表大會(huì)是不是議會(huì)》，載《人大研究》2006年第8期。1983年12月8日，第六屆全國(guó)人大常委會(huì)第三次會(huì)議通過(guò)了全國(guó)人大加入各國(guó)議會(huì)聯(lián)盟的決定，1984年4月2日，各國(guó)議會(huì)聯(lián)盟理事會(huì)通過(guò)決議，接納中國(guó)全國(guó)人大為各國(guó)議會(huì)聯(lián)盟成員，標(biāo)志著全國(guó)人大作為我國(guó)議會(huì)的地位得到了各國(guó)議會(huì)聯(lián)盟的承認(rèn)。作為中國(guó)的最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，全國(guó)人大在國(guó)家政治結(jié)構(gòu)中居于核心地位。隨著中國(guó)對(duì)外開(kāi)放戰(zhàn)略的持續(xù)推進(jìn)和全球化進(jìn)程的加快，全國(guó)人大對(duì)外交往的職能得到逐步加強(qiáng)，議會(huì)外交已經(jīng)成為中國(guó)全方位外交格局的一個(gè)重要組成部分，成為國(guó)家增強(qiáng)“軟實(shí)力”和貫徹“和諧世界理念”不可或缺的重要手段。(55)陳鵬、沈靜：《論全國(guó)人大對(duì)外交往在國(guó)家形象建構(gòu)中的重要作用》，載《中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》2010年第2期。全國(guó)人大正在開(kāi)展的議會(huì)外交不僅包括與外國(guó)議會(huì)、政府、政黨、非政府組織和個(gè)人進(jìn)行的雙邊交往，還包括與各國(guó)議會(huì)聯(lián)盟、亞洲議會(huì)論壇、拉美議會(huì)、太平洋島國(guó)議長(zhǎng)會(huì)議等多邊國(guó)際和地區(qū)議會(huì)組織之間的交往。(56)王春英：《論全國(guó)人大的對(duì)外交往》，載《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2007年第1期。但是，研究議會(huì)外交的學(xué)者往往忽視了全國(guó)人大與聯(lián)合國(guó)各個(gè)機(jī)構(gòu)之間的交往，包括與聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)普遍定期審議機(jī)制之間的關(guān)系。

在中國(guó)接受的前兩輪審議中，全國(guó)人大在審議的三個(gè)階段參與其中。首先，在國(guó)家報(bào)告的準(zhǔn)備階段，在前兩輪審議中，為了準(zhǔn)備中國(guó)的國(guó)家報(bào)告，外交部牽頭成立了由近30家立法、司法和行政部門(mén)組成的工作組，其中就包括全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)。(57)A/HRC/WG.6/4/CHN/1，2008年11月10日；A/HRC/WG.6/17/CHN/1, 2013年8月5日。其次，就互動(dòng)對(duì)話階段而言，中國(guó)參加第一輪審議的互動(dòng)對(duì)話階段的代表團(tuán)中，就有全國(guó)人大常委會(huì)的工作人員。當(dāng)時(shí)，全國(guó)人大常委會(huì)法工委刑法室副主任黃太云曾經(jīng)作為我國(guó)代表團(tuán)成員之一出席了互動(dòng)對(duì)話。(58)Beport of the Working Group on the Universal Periodic Review： China, A/HRC/11/25, 29 May 2009.最后，就中國(guó)接受的普遍定期審議建議的落實(shí)來(lái)說(shuō)，全國(guó)人大積極參與，在很多建議的落實(shí)方面發(fā)揮了關(guān)鍵作用。在中國(guó)接受的建議中，大多需要全國(guó)人大落實(shí)，特別是一些公約的批準(zhǔn)和立法事項(xiàng)。關(guān)于對(duì)有關(guān)人權(quán)公約的批準(zhǔn)，中國(guó)在2009年5月29日第一次受審議時(shí)，阿根廷建議中國(guó)加入《〈聯(lián)合國(guó)打擊跨國(guó)有組織犯罪公約〉關(guān)于預(yù)防、禁止和懲治販運(yùn)人口特別是婦女和兒童行為的補(bǔ)充議定書(shū)》。(59)A/HRC/11/25，第84段。2009年12月26日，全國(guó)人大常委會(huì)決定加入該議定書(shū)。關(guān)于有關(guān)的人權(quán)立法事項(xiàng)，全國(guó)人大制定、修改和廢除了一批相關(guān)的法律。例如，為了執(zhí)行第一輪審議的建議，全國(guó)人大加強(qiáng)人權(quán)立法工作，制定了《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》《精神衛(wèi)生法》等6部新法律，通過(guò)《刑法修正案（八）》并修改《刑事訴訟法》《民事訴訟法》《律師法》《勞動(dòng)合同法》《職業(yè)病防治法》等25部法律。(60)A/HRC/WG.6/17/CHN/1，2013年8月5日，第六段。尤其是，在2009年第一輪受審議時(shí)，一些國(guó)家建議中國(guó)慎重適用死刑。(61)中國(guó)在第一輪受審議時(shí)的互動(dòng)對(duì)話階段，埃及建議中國(guó)“根據(jù)其國(guó)情，繼續(xù)貫徹嚴(yán)格控制和慎用死刑的政策”，中國(guó)表示接受這一建議，A/HRC/11/25，第114.30段。2011年，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《刑法修正案（八）》，取消了13個(gè)經(jīng)濟(jì)性非暴力犯罪的死刑，占死刑罪名總數(shù)的19.1%，還規(guī)定了對(duì)審判時(shí)已年滿75周歲的人一般不適用死刑。2012年，中國(guó)又修改了《刑事訴訟法》，進(jìn)一步完善了死刑復(fù)核程序，規(guī)定最高人民法院復(fù)核死刑案件，應(yīng)當(dāng)訊問(wèn)被告人；辯護(hù)律師提出要求的，應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取辯護(hù)律師的意見(jiàn)；在復(fù)核死刑案件過(guò)程中，最高人民檢察院可以向最高人民法院提出意見(jiàn)等。(62)A/HRC/WG.6/17/CHN/1，第47段。在2013年10月22日第二輪審議中，德國(guó)、法國(guó)、美國(guó)、瑞典、比利時(shí)等國(guó)家建議中國(guó)廢除勞動(dòng)教養(yǎng)制度。(63)A/HRC/25/5，第186.117、186.118段和第186.127段。2013年12月28日，全國(guó)人大常委會(huì)決定廢止自1957年以來(lái)執(zhí)行的有關(guān)勞教的法律。2014年3月20日，中國(guó)代表在人權(quán)理事會(huì)第25屆會(huì)議上通過(guò)中國(guó)的審議結(jié)果的會(huì)議上專(zhuān)門(mén)提到了全國(guó)人大常委會(huì)的上述決定。(64)A/HRC/25/2，第806段。此外，烏拉圭等國(guó)還在第二輪審議中建議中國(guó)審視計(jì)劃生育政策。(65)A/HRC/25/5，第186.101段。2015年12月27日，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)《人口與計(jì)劃生育法》進(jìn)行了修改，開(kāi)始提倡一對(duì)夫妻生育兩個(gè)子女。雖然全國(guó)人大制定、修改或廢除上述法律是否完全就是因?yàn)槠毡槎ㄆ趯徸h建議的原因并不清楚，但有跡象顯示，兩者之間存在一定程度的聯(lián)系，不能完全說(shuō)是一種巧合。(66)中國(guó)政法大學(xué)人權(quán)研究院孫萌副教授也指出，“盡管近年來(lái)中國(guó)人權(quán)保障的提高不能完全歸功于普遍定期審議機(jī)制等聯(lián)合國(guó)人權(quán)保障制度的監(jiān)督，但是卻離不開(kāi)后者的支持和監(jiān)督?！眳⒁?jiàn)孫萌：《中國(guó)與聯(lián)合國(guó)人權(quán)保障制度：以普遍定期審議機(jī)制為例》，載《外交評(píng)論》2015年第2期。

總之，從中國(guó)全國(guó)人大的相關(guān)實(shí)踐來(lái)看，中國(guó)議會(huì)全階段地參與了聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)對(duì)中國(guó)的普遍定期審議，從國(guó)家報(bào)告的起草準(zhǔn)備、參與互動(dòng)對(duì)話的代表團(tuán)的組成以及普遍定期審議建議的執(zhí)行，都可以看到中國(guó)議會(huì)的身影。從以上對(duì)各國(guó)議會(huì)參與普遍定期審議的實(shí)踐來(lái)看，在聯(lián)合國(guó)安理會(huì)的五個(gè)常任理事國(guó)中，可以說(shuō)，中國(guó)議會(huì)在參與普遍定期審議方面階段最多，程度最深。

（二）全國(guó)人大需要加大對(duì)聯(lián)合國(guó)人權(quán)普遍定期審議的參與力度

同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)看到，盡管全國(guó)人大在參與聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)對(duì)中國(guó)的普遍定期審議方面表現(xiàn)可圈可點(diǎn)，但是仍有進(jìn)一步提升的空間。首先，在國(guó)家報(bào)告的起草準(zhǔn)備階段，盡管中國(guó)的國(guó)家報(bào)告中提到全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)是外交部牽頭的國(guó)家報(bào)告準(zhǔn)備工作組單位之一，但是全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)到底是如何參與這一準(zhǔn)備工作以及參與多大程度的準(zhǔn)備工作，信息并不明確和透明。其次，中國(guó)在第一輪審議的互動(dòng)對(duì)話階段的代表團(tuán)中有全國(guó)人大法工委刑法研究室副主任，但在第二輪受審議的對(duì)話階段的代表團(tuán)中，沒(méi)有任何全國(guó)人大代表或工作人員身影。此外，在參加人權(quán)理事會(huì)兩輪通過(guò)中國(guó)審議結(jié)果的全體會(huì)議的代表團(tuán)以及參與對(duì)其他國(guó)家人權(quán)的普遍定期審議的代表團(tuán)中都沒(méi)有全國(guó)人大代表或工作人員。最后，全國(guó)人大在普遍定期審議建議的執(zhí)行方面，主要集中落實(shí)在有關(guān)法律的制定、修改和廢除方面，在其他方面比較欠缺。即便是在有關(guān)法律的制定、修改和廢除方面，盡管如上所述，在過(guò)去兩輪，全國(guó)人大已經(jīng)制定、修改或廢除了一些法律，但是這是否足以滿足中國(guó)接受的普遍定期審議的建議，仍然需要研究。全國(guó)人大在執(zhí)行我國(guó)接受的普遍定期審議建議方面比較欠缺的一個(gè)方面是批準(zhǔn)有關(guān)的人權(quán)公約。在2009年和2013年兩次審議中，各國(guó)對(duì)中國(guó)提出建議最多的是批準(zhǔn)或加入國(guó)際人權(quán)公約，包括《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》《保護(hù)所有人免遭強(qiáng)迫失蹤國(guó)際公約》《保護(hù)所有移徙工人及其家庭成員權(quán)利國(guó)際公約》《國(guó)際刑事法院羅馬規(guī)約》，建立個(gè)人來(lái)文制度的《〈經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際公約〉任擇議定書(shū)》《〈消除對(duì)婦女一切形式歧視國(guó)際公約〉任擇議定書(shū)》《〈兒童權(quán)利公約〉第三任擇議定書(shū)》，以及建立預(yù)防酷刑機(jī)制的《〈禁止酷刑公約〉任擇議定書(shū)》。但是，全國(guó)人大常委會(huì)自2009年12月以來(lái)尚未批準(zhǔn)或加入上述任何一個(gè)公約。尤其是，在第一輪審議中，提出希望中國(guó)批準(zhǔn)《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》建議的國(guó)家只有5個(gè)，但是在第二輪審議中，提出這一建議的國(guó)家多達(dá)27個(gè)，居所有建議之首。敦促中國(guó)批準(zhǔn)《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》已經(jīng)成為國(guó)際社會(huì)較為一致的意見(jiàn)，它已成為中國(guó)在普遍定期審議機(jī)制中亟待解決的問(wèn)題。(67)孫萌：《普遍定期審議機(jī)制與中國(guó)實(shí)踐：變化和挑戰(zhàn)》，載《政法論叢》2015年第3期。在第二輪審議時(shí)，中國(guó)表示接受佛得角、捷克、貝寧、埃及、危地馬拉、拉脫維亞、博茨瓦納、新西蘭、突尼斯、贊比亞等國(guó)提出的繼續(xù)采取行動(dòng)，以便批準(zhǔn)《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》，接受埃及、加納、危地馬拉提出的考慮加入《保護(hù)所有移徙工人及其家庭成員權(quán)利國(guó)際公約》，接受拉脫維亞、烏拉圭提出的探討加入《國(guó)際刑事法院羅馬規(guī)約》的可能方式，接受塞舌爾提出的考慮簽署和批準(zhǔn)《兒童權(quán)利公約關(guān)于個(gè)人來(lái)文程序的第三項(xiàng)任擇議定書(shū)》，接受烏拉圭提出的考慮加入《保護(hù)所有人員免遭強(qiáng)迫失蹤國(guó)際公約》的可能性，參見(jiàn)A/HRC/25/5/Add.1。按照中國(guó)的法律規(guī)定，同中國(guó)法律有不同規(guī)定的條約和協(xié)定，以及締約各方議定須經(jīng)批準(zhǔn)的條約和協(xié)定，須由全國(guó)人大常委會(huì)決定批準(zhǔn)，上述人權(quán)方面的公約由于與中國(guó)的法律存在較大出入或者本身就要求經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)，因此全國(guó)人大常委會(huì)將扮演關(guān)鍵角色。

全國(guó)人大作為中國(guó)的議會(huì)，應(yīng)當(dāng)積極響應(yīng)聯(lián)合國(guó)大會(huì)、聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)以及各國(guó)議會(huì)聯(lián)盟通過(guò)的有關(guān)各國(guó)議會(huì)參與聯(lián)合國(guó)人權(quán)普遍定期審議的呼吁，在更大程度和領(lǐng)域內(nèi)參與普遍定期審議。目前，按照初步的時(shí)間表，中國(guó)要在2018年10月提交第三輪普遍定期審議的國(guó)家報(bào)告，并在10月或11月舉行的人權(quán)理事會(huì)第31屆普遍定期審議會(huì)議上接受審議。為了更好地保障全國(guó)人大參與聯(lián)合國(guó)人權(quán)普遍定期審議，應(yīng)當(dāng)加大全國(guó)人大參與中國(guó)第三份國(guó)家報(bào)告的起草的程度。外交部應(yīng)當(dāng)在準(zhǔn)備第三份國(guó)家報(bào)告的過(guò)程中更加多地確保全國(guó)人大的參與，可以讓全國(guó)人大常委會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)的人員參與起草小組，或者至少應(yīng)當(dāng)就準(zhǔn)備報(bào)告過(guò)程中涉及的中國(guó)立法、批約、預(yù)算、監(jiān)督等事項(xiàng)征詢?nèi)珖?guó)人大常委會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)。同時(shí)，可以考慮將國(guó)家報(bào)告的準(zhǔn)備情況在全國(guó)人大網(wǎng)站公開(kāi)向人大代表和公眾征求意見(jiàn)。在互動(dòng)對(duì)話和結(jié)果審議階段，中國(guó)代表團(tuán)中可以包括全國(guó)人大的代表，尤其是法律委員會(huì)委員，或全國(guó)人大常委會(huì)法工委工作人員。不僅僅是中國(guó)被審議時(shí)如此，當(dāng)審議其他國(guó)家時(shí)，在有必要的情況下，中國(guó)代表團(tuán)中也可以包括全國(guó)人大代表，尤其是法律委員會(huì)委員或全國(guó)人大常委會(huì)法工委工作人員。在中國(guó)接受的建議的落實(shí)階段，全國(guó)人大應(yīng)當(dāng)密切關(guān)注那些需要全國(guó)人大采取行動(dòng)的建議，行使憲法賦予“尊重和保障人權(quán)”的職責(zé)。(68)《中華人民共和國(guó)憲法》第33條第3段：“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”。為此，應(yīng)當(dāng)在外交部和全國(guó)人大之間建立普遍定期審議情況通報(bào)制度，外交部應(yīng)當(dāng)就普遍定期審議各個(gè)階段的進(jìn)展與全國(guó)人大保持溝通，確保全國(guó)人大及時(shí)了解和掌握普遍定期審議各個(gè)階段的進(jìn)展。同時(shí)，為了加強(qiáng)全國(guó)人大及其代表對(duì)聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)普遍定期審議機(jī)制的了解和認(rèn)識(shí)，全國(guó)人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)舉行這方面的專(zhuān)題講座。最后，從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度來(lái)看，由于普遍定期審議建議涉及立法、預(yù)算、外事等諸多方面的事項(xiàng)，而全國(guó)人大的機(jī)構(gòu)設(shè)置較為分散，全國(guó)人大可以考慮設(shè)立一個(gè)專(zhuān)門(mén)的人權(quán)委員會(huì)，作為全國(guó)人大對(duì)接聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)普遍定期審議機(jī)制，甚至是其他國(guó)際人權(quán)機(jī)制的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)。總之，包括中國(guó)全國(guó)人大在內(nèi)的各國(guó)議會(huì)在聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)普遍定期審議機(jī)制中大有用武之地，可以發(fā)揮更大的作用。

*本文系筆者主持的國(guó)家社科基金2011年青年項(xiàng)目“聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)普遍定期審議機(jī)制研究”（項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：11CFX068）的研究成果之一。

**作者簡(jiǎn)介：朱利江，中國(guó)政法大學(xué)國(guó)際法學(xué)院副教授、博士生導(dǎo)師，中國(guó)政法大學(xué)人權(quán)研究中心兼職副教授，國(guó)家領(lǐng)土主權(quán)與海洋權(quán)益協(xié)同創(chuàng)新中心中國(guó)政法大學(xué)分中心研究員，法學(xué)博士。