高嘉華

摘要：在國(guó)家“一帶—路”規(guī)劃中，福建省被定位為“21世紀(jì)海上絲綢之路核心區(qū)”、“海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)主體省份”，城市軌道交通建設(shè)迎來(lái)難得的發(fā)展機(jī)遇。本文通過(guò)查找文獻(xiàn)、問(wèn)卷調(diào)查、專家訪談等方法，分析目前福建省在城市軌道交通領(lǐng)域應(yīng)用PPP模式的必要性、可供選擇的具體模式，重點(diǎn)研究推廣的概況、存在的問(wèn)題，并借鑒國(guó)外先進(jìn)發(fā)展模式，最后提出適合福建省省情的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：PPP模式 軌道交通建設(shè) 福建省

一、概述

1.城市軌道交通領(lǐng)域的內(nèi)涵和特征

在我國(guó)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《城市公共交通常用名詞術(shù)語(yǔ)》中，將城市軌道交通定義為“通常以電能為動(dòng)力，采取輪軌運(yùn)輸方式的快速大運(yùn)量公共交通的總稱”。一般包括地鐵、輕軌、有軌電車、磁懸浮列車等城際軌道項(xiàng)目。

城市軌道交通具有運(yùn)量大、方便快捷、時(shí)間準(zhǔn)、污染少等特點(diǎn)，極大地促進(jìn)了城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，方便人們的日常出行。同時(shí)，由于城市軌道交通投資規(guī)模大、周期長(zhǎng)、沉淀成本大等特點(diǎn)，僅靠政府部門(mén)投資和借貸無(wú)法滿足其發(fā)展需求。

2.PPP模式的含義、本質(zhì)、各主要參與方

PPP模式起源于英國(guó)的“公共私營(yíng)合作”的融資機(jī)制，是指政府和私人組織共同合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，或提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，雙方通過(guò)簽署合同來(lái)使得權(quán)利和義務(wù)明確。PPP強(qiáng)調(diào)全過(guò)程合作關(guān)系，這種關(guān)系是通過(guò)招投標(biāo)過(guò)程并通過(guò)簽訂合同的方式確立的，即以契約精神為前提。

參與城市軌道交通PPP項(xiàng)目的主體主要有：政府、項(xiàng)目公司、貸款方和技術(shù)、法律、融資方面的專家、顧問(wèn)以及其他相關(guān)單位（如保險(xiǎn)公司或保證人、運(yùn)營(yíng)商、供應(yīng)商、承包商等）。其中，政府不僅包括項(xiàng)目的發(fā)起人——公共部門(mén)及其執(zhí)行機(jī)構(gòu)（如交通部等），還包括維持PPP項(xiàng)目中法律環(huán)境穩(wěn)定的政府執(zhí)法或相關(guān)機(jī)構(gòu)、其他在項(xiàng)目的選擇與通過(guò)的程序上參與決定意見(jiàn)的公共部門(mén)（如省長(zhǎng)、市長(zhǎng)、交通部官員、地鐵規(guī)劃部門(mén)等）。項(xiàng)目公司，即負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建造、運(yùn)營(yíng)及維護(hù)。貸款方，為所需金額較大的項(xiàng)目提供融資，例如商業(yè)銀行及相關(guān)的政策性銀行。

3.PPP模式在我國(guó)城市軌道交通領(lǐng)域的應(yīng)用前景廣闊

主要表現(xiàn)在：第一，自2013年末，國(guó)務(wù)院倡導(dǎo)大力發(fā)展PPP模式以來(lái)，至今近30個(gè)省份啟動(dòng)了PPP試點(diǎn)，推出了2000多個(gè)招商項(xiàng)目，項(xiàng)目總投資額近4萬(wàn)億。其中，軌道交通領(lǐng)域是重點(diǎn)。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，到2020年，我國(guó)城市軌道交通里程將達(dá)到10000公里，總投資約5萬(wàn)億，投資需求量巨大。第二，政府在公共領(lǐng)域已進(jìn)行價(jià)格機(jī)制、財(cái)政管理機(jī)制等方面的改革，投資人的預(yù)期和利益保護(hù)的環(huán)境已得到改善。第三，近年來(lái)，PPP融資模式在我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施尤其是城市軌道交通建設(shè)中發(fā)展迅速，目前在北京、深圳、杭州等地區(qū)已探索出一系列符合我國(guó)國(guó)情的PPP模式可供借鑒參考。

二、福建省城市軌道交通建設(shè)采用PPP模式的現(xiàn)狀分析

1.必要性

福建省在2014-018年的軌道交通建設(shè)投資約300億元，重點(diǎn)投向福州、廈門(mén)城市軌道交通一期規(guī)劃項(xiàng)目建設(shè)，并推進(jìn)福州、廈門(mén)、泉州城市軌道交通建設(shè)后期規(guī)劃以及福建省城際軌道交通近期建設(shè)規(guī)劃報(bào)批，抓緊啟動(dòng)廈漳泉R3線等城際軌道交通項(xiàng)目。到2018年，我省的福州、廈門(mén)兩大中心城市將步入城市軌道交通時(shí)代，全省將在2030年實(shí)現(xiàn)交通運(yùn)輸現(xiàn)代化。與此同時(shí)，福建省民營(yíng)經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)，在全省經(jīng)濟(jì)總量中占2/3，對(duì)全省投資增長(zhǎng)貢獻(xiàn)率高達(dá)60%以上，資金實(shí)力強(qiáng)勁，但全省僅6.67%的民營(yíng)企業(yè)表示參與過(guò)PPP項(xiàng)目。因此，在現(xiàn)今地方政府債務(wù)處于高位、公共產(chǎn)品供給效率低的背景下，撬動(dòng)社會(huì)資本、引入PPP模式迫在眉睫。

2.運(yùn)作概況

福建省PPP模式起步較早，在PPP理論和實(shí)踐探索中均走在了全國(guó)前列，并積累了一批有經(jīng)驗(yàn)和推廣價(jià)值的PPP項(xiàng)目案例。

2015年1月，福建省設(shè)立了專門(mén)的PPP管理機(jī)構(gòu)——福建省政府和社會(huì)資本合作（PPP）管理中心，主要承擔(dān)參與全省政府和社會(huì)資本合作政策研究、提供相關(guān)技術(shù)支持等職責(zé)。

2016年8月，福建省政府已批復(fù)同意省財(cái)政廳與興業(yè)銀行共同發(fā)起設(shè)立福建省政府和社會(huì)資本合作（PPP）引導(dǎo)基金，基金總規(guī)模200億元，其中省財(cái)政廳、興業(yè)銀行分別出資20億元。目前，財(cái)政廳已印發(fā)《福建省政府和社會(huì)資本合作（PPP）引導(dǎo)基金管理辦法》，并完成基金公司工商登記，基金管理專職團(tuán)隊(duì)也已到位，正著手進(jìn)行項(xiàng)目摸底和篩選，制定項(xiàng)目審批流程，為省內(nèi)PPP項(xiàng)目提供融資支持。

3.可供選用的PPP運(yùn)作模式

可選用的PPP運(yùn)用模式有委托運(yùn)營(yíng)（O&M）、管理合同（MC）、建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交（BOT）、建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)（BOO）、轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交（TOT）、改建運(yùn)營(yíng)移交（ROT）、設(shè)計(jì)建造投資經(jīng)營(yíng)（DBFO）。

三、福建省城市軌道交通建設(shè)采用PPP模式存在的問(wèn)題分析

雖然省內(nèi)軌道交通領(lǐng)域采用PPP模式的需求旺盛，但在實(shí)踐中仍存在不少問(wèn)題：

1.項(xiàng)目收益確定性較低，制約PPP模式的推廣應(yīng)用

城市軌道交通建設(shè)項(xiàng)目投資規(guī)模大、周期較長(zhǎng)、利潤(rùn)率低、風(fēng)險(xiǎn)較大，虧損現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，因此對(duì)社會(huì)資本的吸引力不強(qiáng)，這是目前影響PPP模式推廣應(yīng)用的主要制約因素。

2.政府職能未有效轉(zhuǎn)變，契約意識(shí)薄弱

有些地方政府缺乏契約精神，以決策制定者、當(dāng)權(quán)者自居，隨意制定政策，不守承諾，缺乏誠(chéng)信意識(shí)。

3.缺乏立法保障，多頭管理、指導(dǎo)辦法多

不僅僅是福建，目前我國(guó)全國(guó)范圍內(nèi)還沒(méi)有專門(mén)針對(duì)PPP模式的法律法規(guī)，僅局限于財(cái)政部、發(fā)改委兩部委出臺(tái)了一些部門(mén)規(guī)章，導(dǎo)致了立法沖突、PPP與特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的關(guān)系尚未理清、PPP爭(zhēng)議解決機(jī)制無(wú)法可依等突出問(wèn)題。

4.私人資本融資條件差，市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制薄弱

私人資本不同于政府，沒(méi)有公信力，尤其是中小企業(yè)本身由于經(jīng)營(yíng)規(guī)模小、水平低下而可能隨時(shí)面臨倒閉，金融機(jī)構(gòu)一般不愿意貸款給私人部門(mén)尤其是中小企業(yè)，擔(dān)保公司也大多不為參與城市軌道交通建設(shè)的私人資本提供擔(dān)保。因此，私人資本特別是中小企業(yè)融資難、融資成本高、融資規(guī)模小。同時(shí)，目前我國(guó)對(duì)城市軌道交通PPP項(xiàng)目的監(jiān)管體系薄弱，一些地方的監(jiān)管理念不清、重視建設(shè)而輕視管理、角色錯(cuò)位等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

5.風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制不成熟

城市軌道交通PPP項(xiàng)目參與方較多，跨度時(shí)間長(zhǎng)，涉及的風(fēng)險(xiǎn)也更大些。主要包括：經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、政治風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)等顯性風(fēng)險(xiǎn)和建設(shè)項(xiàng)目壽命周期的決策風(fēng)險(xiǎn)、地震風(fēng)險(xiǎn)、綠色風(fēng)險(xiǎn)、使用成本風(fēng)險(xiǎn)等隱性風(fēng)險(xiǎn)。本身PPP模式的優(yōu)勢(shì)就在于公私雙方共同分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，但實(shí)踐中卻因?yàn)槲覈?guó)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制不成熟，對(duì)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、轉(zhuǎn)讓過(guò)程所涉及的風(fēng)險(xiǎn)沒(méi)有一個(gè)完整的風(fēng)險(xiǎn)框架體系，而導(dǎo)致不少項(xiàng)目無(wú)疾而終，最終讓政府“買單”。

6.熟悉PPP模式的專業(yè)人才少

PPP模式涉及法律、金融、風(fēng)險(xiǎn)管理、財(cái)務(wù)等多領(lǐng)域的專業(yè)知識(shí)，有時(shí)還涉及政治問(wèn)題，因此需要一大批既有專業(yè)的理論知識(shí)又有豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的復(fù)合型人才。但PPP模式在我國(guó)尚屬新生事物，起步晚、成功經(jīng)驗(yàn)少，人才儲(chǔ)備匱乏。

四、國(guó)外城市軌道交通建設(shè)應(yīng)用PPP模式的成功經(jīng)驗(yàn)

20世紀(jì)80年代，公私合作伙伴關(guān)系最早在英國(guó)出現(xiàn)并得到推廣，接著在美國(guó)、荷蘭、加拿大、德國(guó)、澳大利亞、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家中進(jìn)一步應(yīng)用，PPP模式在國(guó)外的應(yīng)用日漸成熟化。以荷蘭為例：

1.荷蘭HSL-ZUID地鐵應(yīng)用PPP模式介紹

新世紀(jì)初期，荷蘭興建HSL-ZUID地鐵，這是荷蘭政府與私營(yíng)企業(yè)之間簽訂的最大的PPP合約。該軌道交通項(xiàng)目中，政府和私營(yíng)企業(yè)間建立了合同式公私合作伙伴關(guān)系，具體模式如表1，特許經(jīng)營(yíng)期從2001至2031年，持續(xù)30年，政府對(duì)其進(jìn)行全程監(jiān)管。

2.對(duì)福建省城市軌道交通領(lǐng)域應(yīng)用PPP模式的啟示

荷蘭HSL～UID地鐵項(xiàng)目成功的關(guān)鍵原因在于荷蘭政府使用標(biāo)準(zhǔn)的DBFMO合同，意味著政府不再“一攬子全包”，這種模式優(yōu)點(diǎn)較多：

第一，項(xiàng)目在生命周期中的各個(gè)階段都整合為一個(gè)合同外包給一個(gè)企業(yè)聯(lián)盟，且在一個(gè)合同中將不同的功能整合或打包，可以實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目生命周期的效益最大化。這個(gè)聯(lián)盟是一個(gè)特設(shè)公司（SPV）或者合資公司（JV），專門(mén)為完成這個(gè)項(xiàng)目而設(shè)立的。

第二，合同的期限很長(zhǎng)，大概在15-30年間，有利于企業(yè)聯(lián)盟在項(xiàng)目設(shè)計(jì)階段就把建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)等各方面的內(nèi)容都考慮在內(nèi)。企業(yè)聯(lián)盟在這段時(shí)期內(nèi)擁有特許經(jīng)營(yíng)權(quán)（即壟斷權(quán)），在合同期限內(nèi)提供公共服務(wù)，以收回其在設(shè)計(jì)和建設(shè)階段的投資成本，這樣能增強(qiáng)企業(yè)聯(lián)盟運(yùn)作項(xiàng)目的積極性。

第三，合同顯現(xiàn)了整個(gè)項(xiàng)目生命周期中的成本信息，增強(qiáng)公共決策的公開(kāi)性與透明性，有利于政府與公眾的監(jiān)管。

第四，過(guò)去由政府承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)（尤其是金融風(fēng)險(xiǎn)）被轉(zhuǎn)移給企業(yè)聯(lián)盟，有利于政府更好地履行監(jiān)督者的角色。DBFMO項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)不是公私部門(mén)共擔(dān)的，而是在二者間進(jìn)行分配，雙方承擔(dān)其最能控制的風(fēng)險(xiǎn)。政府在這個(gè)過(guò)程承擔(dān)監(jiān)督者的角色，實(shí)行審計(jì)、審批、監(jiān)管、提供國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)等職能。

五、對(duì)完善福建省城市軌道交通建設(shè)PPP模式的對(duì)策建議

1.對(duì)政府部門(mén)的建議

（1）轉(zhuǎn)變角色，轉(zhuǎn)化思維。政府則應(yīng)尊重市場(chǎng)規(guī)律、依法行政，不能隨意干預(yù)私人部門(mén)，應(yīng)由原來(lái)城市軌道交通的提供者、決策者轉(zhuǎn)變?yōu)轫?xiàng)目的參與者和監(jiān)督者。同時(shí)，增強(qiáng)符合市場(chǎng)要求的契約精神，尊重合同的權(quán)威性，帶頭遵法履約。

（2）優(yōu)化法律環(huán)境，健全制度建設(shè)，加強(qiáng)政策扶持。目前最為迫切的應(yīng)是盡快通過(guò)立法完善相關(guān)法律法規(guī)，保障PPP項(xiàng)目中各參與方特別是私人部門(mén)的權(quán)益。同時(shí)，給予相應(yīng)的政策扶持，如財(cái)政、稅收、金融政策等。軌道交通的PPP項(xiàng)目周期長(zhǎng)，不同的時(shí)期都需要有不同的政策扶持，如項(xiàng)目在建設(shè)期、經(jīng)營(yíng)期和轉(zhuǎn)讓期都分別需要政府提供不同的稅收政策予以扶持。

（3）培育復(fù)合型人才，強(qiáng)化宣傳培訓(xùn)。結(jié)合福建省省情，一是采用理論與實(shí)踐相結(jié)合的學(xué)習(xí)形式，積極在省內(nèi)各大高校加強(qiáng)PPP模式的學(xué)科建設(shè)，加大人才培養(yǎng)；二是選拔各地優(yōu)秀的從業(yè)人員到PPP模式先進(jìn)國(guó)家或地區(qū)學(xué)習(xí)先進(jìn)理論和成功經(jīng)驗(yàn)，提高其政策把握和實(shí)務(wù)操作能力；三是積極籌建PPP模式專家顧問(wèn)團(tuán)隊(duì)，加強(qiáng)咨詢機(jī)構(gòu)建設(shè)。

（4）完善監(jiān)督管理體系。地方政府應(yīng)履行好監(jiān)督管理職責(zé)，提高監(jiān)管能力。為避免既當(dāng)“裁判”又當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”，可引入社會(huì)第三方專業(yè)監(jiān)督服務(wù)組織，對(duì)PPP模式項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)和服務(wù)作出公平公正的評(píng)估。還可對(duì)政府部門(mén)和私人部門(mén)的運(yùn)營(yíng)績(jī)效進(jìn)行公開(kāi)聽(tīng)證，使其至于人民群眾的監(jiān)督下，擴(kuò)大監(jiān)管的輻射效應(yīng)。

2.對(duì)私人部門(mén)和金融部門(mén)的建議

（1）私人部門(mén)應(yīng)提高自身運(yùn)營(yíng)效益和服務(wù)水平。福建民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，其中中小型民營(yíng)企業(yè)眾多，可采用“抱團(tuán)”方式，與國(guó)企、央企開(kāi)展合作，組成聯(lián)合體參與城市軌道交通建設(shè)的PPP項(xiàng)目，在具體環(huán)節(jié)的設(shè)備、技術(shù)等方面提供特色服務(wù)。

（2）私人部門(mén)應(yīng)謹(jǐn)慎選擇承包商。作為項(xiàng)目發(fā)起人

私人部門(mén)在選擇項(xiàng)目承包商要注意：第一，為在投標(biāo)爭(zhēng)取項(xiàng)目時(shí)增加中標(biāo)的幾率，應(yīng)確保所選的合作公司有較大的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。第二，在項(xiàng)目中標(biāo)后，要確保各承包商的運(yùn)營(yíng)管理能力，確保項(xiàng)目的各個(gè)流程各個(gè)部門(mén)都能按照特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議展開(kāi)工作，保障項(xiàng)目順利進(jìn)行。第三，確保各承包商以項(xiàng)目發(fā)起人的利益為先，實(shí)現(xiàn)共贏。

（3）私人部門(mén)應(yīng)審慎評(píng)估項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)?？陀^審視政府所提供的條件與支持，從政府的某些行為中留心發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目的潛在風(fēng)險(xiǎn)。為保證后期項(xiàng)目較為可觀的盈利性，要確定政府沒(méi)有大量開(kāi)發(fā)同一區(qū)域的軌道交通或同一線路的其他交通方式。同時(shí)，私人部門(mén)還應(yīng)客觀審視項(xiàng)目所處的市場(chǎng)環(huán)境。如果對(duì)市場(chǎng)容量預(yù)估過(guò)高，將導(dǎo)致對(duì)未來(lái)的收入過(guò)分樂(lè)觀，可能還會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目虧損；如果對(duì)市場(chǎng)容量預(yù)估過(guò)低，也可能會(huì)打擊公私部門(mén)的合作信心。必要時(shí)可聘請(qǐng)專業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估公司進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。

（4）金融部門(mén)應(yīng)創(chuàng)新融資管理方式和融資產(chǎn)品。商業(yè)銀行、政策性銀行可運(yùn)用銀行貸款、信托、基金、項(xiàng)目收益?zhèn)?、資產(chǎn)證券化等金融工具，拓寬項(xiàng)目融資渠道，根據(jù)不同的項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容匹配與之適應(yīng)的融資方式，降低融資成本、提供資本運(yùn)作效率，解決PPP項(xiàng)目巨大的融資需求。