新時期國有企業(yè)財務監(jiān)管機制研究

龐菁　王凱

在經(jīng)濟發(fā)展的過程中，國有經(jīng)濟起著至關重要的作用。因此，為了促進經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展，國有企業(yè)要實現(xiàn)穩(wěn)定發(fā)展必須要以完善的監(jiān)管作保障，而財務監(jiān)管是做好國有企業(yè)監(jiān)管工作的基本內(nèi)容。在全面深化改革和進一步轉(zhuǎn)變政府職能的背景下，積極探索和完善國有企業(yè)的財務監(jiān)督機制，不斷優(yōu)化監(jiān)管的流程，努力提升監(jiān)管的效能，是推進國家治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實要求。

習近平總書記指出：堅持做大做強國有企業(yè)，才會壯大國家的綜合實力，保障人民的共同利益，實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值。加強對國有企業(yè)的改革，堅持創(chuàng)新，要把我國企業(yè)的各類人才的積極性，主動性，創(chuàng)造性發(fā)揮出來。并強調(diào)，黨和人民把國有資產(chǎn)交給企業(yè)領導人員經(jīng)營管理，是莫大的信任。如何不辜負黨和人民的信任，不辜負習總書記的重托，是擺在國有企業(yè)管理者面前的一個重要課題。

我國國有企業(yè)財務監(jiān)管存在的問題

我國的國有企業(yè)的政企不分和所有者缺位的問題，在歷次的國企改革和國有資產(chǎn)的管理體制改革中，一直都沒有很好的解決。其根源在于政府對國有企業(yè)的監(jiān)管是依靠行政隸屬關系，沿著“政府一部門—企業(yè)”的路徑來進行的。從形式上看，有很多政府部門都對國有企業(yè)行使所有者權利，但本質(zhì)上這種所有權的行使帶有強烈的行政色彩，甚至被行政手段所替代，致使國有企業(yè)缺乏有效的產(chǎn)權約束，導致國有資本保值增值的目標很難真正實現(xiàn)。

截至到目前，以各級國資委為出資人代表的國有企業(yè)的監(jiān)管體制已經(jīng)形成，初步解決了國有企業(yè)政企不分、出資人缺位、多頭管理以及責任不落實等一系列體制性問題，也在一定程度上完善了我國國有資產(chǎn)監(jiān)管體制，推動了國有企業(yè)的改革發(fā)展。雖然有成績，但是還是有一些問題需要改正，具體到財務監(jiān)管方面主要存在以下問題：

監(jiān)管目標不合理、不明確。一般來說。國有企業(yè)同時具有特有的社會屬性和一般企業(yè)的企業(yè)屬性，這就是常說的國有企業(yè)具有的雙重屬性。國有企業(yè)存在的意義，就在于它的社會屬性。國有企業(yè)的社會屬性，要求其必須為國民提供優(yōu)質(zhì)高效的公共產(chǎn)品及服務，而不能僅僅滿足于追求利潤最大化，否則國有企業(yè)就沒有其存在的必要了。但是任何企業(yè)擁有資源是有限的，提供社會目標產(chǎn)品和經(jīng)濟目標產(chǎn)品都要耗用資源，而兩者是此消彼長的關系。因此，在確定國資監(jiān)管目標時，必須明確企業(yè)是以社會目標為主，還是以經(jīng)濟目標為主。但是國資委并沒有一個明確的監(jiān)管目標，確定國有企業(yè)到底是以社會目標為主，還是以經(jīng)濟目標為主。這使得國資監(jiān)管目標的不明確、不合理，嚴重阻礙了國有企業(yè)的健康有序發(fā)展。

國有資產(chǎn)管理的委托代理鏈過長。由于我國目前國有企業(yè)的管理模式，采取是“國家所有、分級管理”的模式，這往往會導致委托環(huán)節(jié)過多，使得“代理鏈”過長。國家作為第一層委托人，會層層向下委托，直到具體的每個國有企業(yè)。而上層與下層，在信息傳遞的過程中，不可避免的會出現(xiàn)信息傳遞不完整、不及時的現(xiàn)象。再加上中央和地方之間、地方與地方之間、地方與企業(yè)之間利益的不一致，信息就會在各部門的手中，被按照自己利益的方式來重新解釋。這種上層與下層之間信息的不對稱，導致國有企業(yè)監(jiān)管部門，難以掌握企業(yè)真實情況，更遑論對其實施有效的監(jiān)管。

企業(yè)治理機制不健全，“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象嚴重。在我國的國有企業(yè)中，由于沒有能夠建立起有限的企業(yè)治理控制機制，國有企業(yè)經(jīng)營者和監(jiān)管者又存在信息不對稱，容易形成“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象。內(nèi)部人通過自身存在的相對于政府或者外部出資人的信息優(yōu)勢，故意或者隨意粉飾會計報表。同時內(nèi)部人利用自身的權限優(yōu)勢，拉攏或者控制企業(yè)的財務、內(nèi)審等國有企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督部門，使其與自己同流合污，使得監(jiān)督職責和各種監(jiān)督措施流于形式。

通過以上問題可看出，改善出資人代表不到位，以及國有資產(chǎn)管理體制的改革，已經(jīng)迫在眉睫。只有對國有企業(yè)進行有效的財務監(jiān)管，才能真正深入推進國有資產(chǎn)管理體制改革，從而提高我國國有經(jīng)濟運行的效率。

國有企業(yè)現(xiàn)行財務監(jiān)管問題的成因

內(nèi)部治理方面的原因

股東監(jiān)督職能缺失。通常我國國有企業(yè)為國有股、法人股持股比例高，“一股獨大”現(xiàn)象非常突出。股權高度集中，再加上產(chǎn)權的模糊，所有者的缺位，就會導致政府憑借最大的股東身份，指派的管理人員，很容易凌駕于股東大會之上，這樣的話管理人員實際上，將股東大會和董事會的決策權以及經(jīng)營權壟斷于一身，使得股東大會難以體現(xiàn)其財務監(jiān)督功能。

董事會、監(jiān)事會難以發(fā)揮監(jiān)督作用。一般來說，企業(yè)的董事會，往往是由股東大會來決定的，但由于我國國有企業(yè)的特殊性，董事會成員多由政府來指派，這就很容易造成，董事會難以發(fā)揮自己應有的作用。此外，一般的國有企業(yè)的董事會，缺少必要的輔助機構，無法開展日常工作，容易變成一個空殼子。另外，我國很多國有企業(yè)會出現(xiàn)高管人員身兼多職的情況，既是管理人員又是董事會人員，這樣，也為公司內(nèi)部人控制留下了伏筆。

根據(jù)我國《公司法》和《企業(yè)財務準則》明確規(guī)定，在國有及國有控股公司中應設立監(jiān)事會，依法履行公司內(nèi)部監(jiān)督職責，代表股東大會對董事、經(jīng)理以及其他高級管理人員進行監(jiān)督。然而，由于董事會和監(jiān)事會的組成人員，都是由政府機構委派的，極容易出現(xiàn)徇私舞弊現(xiàn)象，這造成設計中的制衡格局被內(nèi)部控制格局所取代，監(jiān)事會難以發(fā)揮應有的作用。

國有企業(yè)高層管理者的局限性。一般的企業(yè)在需要高層管理者時，他們會在經(jīng)理市場中選拔出所需的人才，通過“雙向選擇”的方式，挑選出優(yōu)秀人才，幫助董事會打理企業(yè)中的各項事務。但是，國有企業(yè)通常不會直接從經(jīng)理市場來挑選高層管理人員，而是由相關的政府部門，直接任命或委派企業(yè)的高層管理者，并保留國家干部身份和行政級別。這樣的做法，既違反了公正和擇優(yōu)錄取原則，又容易將政府部門甚至政府官員的意志，加入到企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中，擾亂企業(yè)的正常生產(chǎn)經(jīng)營。此外，政府部門任命的高層管理者，大多缺乏管理現(xiàn)代企業(yè)的專業(yè)知識和經(jīng)驗，對國有企業(yè)的發(fā)展也帶來一定不利影響。

外部監(jiān)管方面的原因

會計監(jiān)督的法律法規(guī)不健全。當前，我國會計監(jiān)督的法律法規(guī)不健全，對違法者的制裁力度不夠，導致違法成本很低。一些不法分子常常利用法律漏洞，故意做出違反法律規(guī)定的行為，來獲取巨大的利益。即使被發(fā)現(xiàn)受到懲罰，往往也不用承擔刑事責任，而接受行政處分。這就導致了企業(yè)的管理人員和財會人員，對違反《會計法》等財經(jīng)法律不以為然，有意或無意地違法。

出資人單方監(jiān)管力量單薄。企業(yè)內(nèi)控、出資人監(jiān)管和市場約束（含行業(yè)自律和社會監(jiān)督）之間，是一種優(yōu)勢互補、互為限制的關系。一般而言，企業(yè)內(nèi)控是基礎，市場約束是主要力量，出資人監(jiān)管是堅強后盾（最后監(jiān)管人）。然而，在我國目前的監(jiān)管體系中，出資人監(jiān)管“越位”占據(jù)主導地位，市場約束居弱勢地位，企業(yè)內(nèi)控低效，社會監(jiān)督不力，行業(yè)自律形同虛設，監(jiān)管體系結(jié)構明顯不合理。出資人財務監(jiān)管，如是單方的監(jiān)管行為，就難以形成各負其責的監(jiān)管新模式，監(jiān)管重疊、企業(yè)負擔重、監(jiān)管空白就會頻頻產(chǎn)生。

外部審計監(jiān)督存在局限性。外部審計作為重要的外部監(jiān)督力量，主要是一種解決各方利益沖突的機制，需要保持高度的獨立性和中立性。但是，由于外部審計監(jiān)督部門的聘用、審計費用等多由企業(yè)管理層決定，這也極易導致外部審計監(jiān)督部門，在激烈競爭過程中，為了保障自身利益而作出一些迎合企業(yè)“需求”的審計報告，進而造成了外部審計監(jiān)督出現(xiàn)了不公正、不客觀的問題。

優(yōu)化國有企業(yè)財務監(jiān)管機制的政策建議

完善國有企業(yè)的法人治理結(jié)構

國有企業(yè)法人治理結(jié)構的本質(zhì)，是責任配置的制度安排，重點是在健全組織框架、配備健全人員的基礎上，以責任為核心，按照權責對等的原則，明確治理結(jié)構的權責邊界。

一是明確國有企業(yè)的董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理層之間的權責分工。董事會是國有企業(yè)的決策機構，對企業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略、重大投資等進行決策，對出資人負責，承擔國有資產(chǎn)保值增值的責任。經(jīng)理層是執(zhí)行機構，對董事會的決策負責實施，對董事會負責，承擔企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營責任。監(jiān)事會是監(jiān)督機構，對董事會、經(jīng)理層經(jīng)營行為和公司財務等進行監(jiān)督，對出資人負責，保證國有資產(chǎn)不受侵犯。只有權責邊界清晰了，才能各司其職，各負其責。

二是明確政府、國有資產(chǎn)管理部門和企業(yè)之間的權責邊界。政府的主要職責是進行社會管理和提供公共服務。除外，其他政府機構和部門不履行國有資產(chǎn)出資人職責。國有資產(chǎn)管理部門，代表政府履行出資人職責，不再行使公共管理職責。按照政府的授權，遵循“管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合”的原則，對企業(yè)的國有資產(chǎn)進行監(jiān)督，依法行使重大事項決策權、經(jīng)營者選擇權和資產(chǎn)收益權，并向政府承擔責任。國資委不能直接干預企業(yè)的自主經(jīng)營活動。國有企業(yè)作為一個獨立的法人實體和市場主體，按照市場原則自主經(jīng)營，參與市場競爭。

三是完善高層經(jīng)營人員的激勵約束機制。構建國有企業(yè)高層經(jīng)營管理人員的激勵機制，要徹底改變目前存在的對國有企業(yè)高層經(jīng)營管理人員的行政管理色彩，要把國有企業(yè)高層經(jīng)營管理人員，塑造成為真正的企業(yè)家。激勵機制應區(qū)分為長期激勵與短期激勵，長期激勵應與決定企業(yè)長遠發(fā)展的決策相適應，而短期激勵應與企業(yè)短期的利益相適應。同時通過建立規(guī)范的國有企業(yè)法人治理結(jié)構，明確規(guī)定股東、董事會、監(jiān)事會和總經(jīng)理之間的權利、責任和利益，形成相互制衡的關系。

構建科學的績效考核體系

一是明確資本保全和增值的責任目標、考核辦法。只有使經(jīng)營者的業(yè)績得到正確、合理的評價，才能促進經(jīng)營者維護國有出資人的利益，同時實現(xiàn)自己的利益價值。這要求國有資本出資人，應當以國有資本保全和增值為核心，明確相應工作目標，建立科學合理的指標考核體系，明確獎懲標準與經(jīng)營業(yè)績掛鉤，使經(jīng)營者業(yè)績能夠得到正確、合理的評價，使經(jīng)營者圍繞這些指標展開經(jīng)營工作，從而既維護國有資本出資人的利益，又實現(xiàn)其自身的價值。

二是完善考核指標。考核指標要同時兼顧國家、企業(yè)、經(jīng)營者三者的利益。要建立一套全面科學的考核指標體系，這個體系既要有定量分析，又要有定性分析。指標體系應該既有財務評價指標，又有非財務指標，并注意財務指標與非財務指標的相互協(xié)調(diào)。此外，指標體系應同時兼顧企業(yè)的經(jīng)營過程和結(jié)果，做到短期效益與長期效益相結(jié)合，尤其應注重設計反映長期效益指標。

健全國有企業(yè)內(nèi)部控制體系

一是完善國企財務內(nèi)控環(huán)境。首先完善當前的董事會建設，充分發(fā)揮董事會的職能。其次要建立起良好的內(nèi)部控制文化，提高國有企業(yè)全體員工的內(nèi)控意識，建立一個良好的氛圍和環(huán)境。還要建立良好的組織架構，為內(nèi)控提供良好的支持環(huán)境，保證合理分工和按照程序執(zhí)行目標計劃。

二是健全企業(yè)財務風險內(nèi)控制度。首先要全面識別企業(yè)的財務風險，建立一個可操作的、標準化的、流程化的財務風險內(nèi)部控制體系，以保證資產(chǎn)安全完整、經(jīng)營合法合規(guī)、財務報表會計信息真實，并提高企業(yè)經(jīng)營管理的效率效果。其次，一旦建立了標準化的控制體系，就要依照程序，嚴格執(zhí)行財務風險內(nèi)部控制活動。國有企業(yè)應結(jié)合可能出現(xiàn)的風險來制定內(nèi)部控制目標，制定應對策略。最后，完善監(jiān)督評價，通過監(jiān)督評價可以找出內(nèi)控制度存在的不足，對于嚴重違反企業(yè)財務風險內(nèi)部控制的直接責任者和領導者，必須嚴加處理，情節(jié)嚴重的需要追加法律責任。

實行嚴格的財務監(jiān)督

一是加強內(nèi)部審計工作。確保內(nèi)部審計的獨立性和客觀性，對內(nèi)部審計部門及人員發(fā)現(xiàn)的問題，要采取有效的行動及時改正，對他們提出的合理建議，要積極采納。同時，加強對內(nèi)部審計人員的培訓教育制度、考核制度以及對內(nèi)部審計部門的規(guī)范化建設。

二是加強國家審計監(jiān)督。國家審計機關的客觀性、權威性，是其他審計機構不能替代的。國家審計對企業(yè)進行監(jiān)督，主要是檢查國有資產(chǎn)的真實性和合法性，還要對其質(zhì)量和營運效率加以監(jiān)督，切實促進經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變，向生產(chǎn)要素的使用效益審計拓展。

三是加強外部審計監(jiān)督。要完善以注冊會計師審計為主的外部審計監(jiān)督。積極發(fā)揮其在滿足國有企業(yè)多層次的監(jiān)督需要和企業(yè)外部利益相關者的信息需求、提高企業(yè)整體監(jiān)督效率等方面有著積極的意義和作用。

加強國有產(chǎn)權交易監(jiān)督

一是規(guī)范國有產(chǎn)權交易市場監(jiān)督體系。規(guī)范企業(yè)國有產(chǎn)權交易.需要加強企業(yè)國有產(chǎn)權交易市場監(jiān)督管理。國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構，應以國有資產(chǎn)出資人身份，依據(jù)有關的法律法規(guī)，建立起符合我國企業(yè)國有產(chǎn)權交易發(fā)育程度的運行模式。

二是健全資產(chǎn)評估體系。根據(jù)我國有關法律法規(guī)規(guī)定，國有企業(yè)改制、上市、兼并、重組以及合資、合作等產(chǎn)權交易行為，都需要中介機構提供獨立的資產(chǎn)評估服務。為此，首先，資產(chǎn)評估人員必須具備良好的職業(yè)道德和執(zhí)業(yè)水平。其次.推進資產(chǎn)評估領域的法制建設。要制定和完善相應的法律法規(guī)，規(guī)范市場主體的權利和義務，明確法律責任，保障資產(chǎn)評估各方的合法權益。最后，要加強資產(chǎn)評估行業(yè)管理，發(fā)揮行業(yè)自律作用。