論以經(jīng)濟(jì)手段完善環(huán)境保護(hù)法律的研究

左佳

在我國(guó)環(huán)境污染防治法律的發(fā)展過(guò)程中，似乎存在著大量的“路徑依賴”現(xiàn)象，即對(duì)強(qiáng)制手段的依賴。在治理環(huán)境污染過(guò)程中，僅僅依靠強(qiáng)制手段，無(wú)法真正長(zhǎng)期有效地實(shí)現(xiàn)污染物排放的減少和環(huán)境質(zhì)量的改善，實(shí)現(xiàn)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。要實(shí)現(xiàn)我國(guó)環(huán)保政策目標(biāo)和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，國(guó)家必須是時(shí)選擇補(bǔ)充運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段，使其成本內(nèi)部化，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變，這是解決環(huán)境污染的根本之策。

環(huán)境稅費(fèi)征收的額度高低及技巧

關(guān)于征收額度高低的問(wèn)題，究竟應(yīng)該征收多少稅費(fèi)才算正當(dāng)，是一個(gè)很有爭(zhēng)議的問(wèn)題。本文認(rèn)為，應(yīng)該首先取決于該污染稅費(fèi)究竟是作為財(cái)政收入還是作為對(duì)企業(yè)行為的引導(dǎo)。若作為財(cái)政收入，則單純以污染整治的費(fèi)用來(lái)考慮即可；若作為對(duì)企業(yè)行為的引導(dǎo)，則需視我國(guó)企業(yè)規(guī)模大小、營(yíng)利狀況、企業(yè)向來(lái)對(duì)環(huán)保的認(rèn)知與心態(tài)、國(guó)家所希望達(dá)成的引導(dǎo)速度（年限）來(lái)綜合考慮。概括來(lái)說(shuō)，作為行為引導(dǎo)的環(huán)境稅費(fèi)在計(jì)算額度高低時(shí)，不必斤斤計(jì)較于該廠商所在地區(qū)的自然或人文環(huán)境特色，即不必顧及到其對(duì)其所可能造成的影響以及所導(dǎo)致的必須承擔(dān)的恢復(fù)費(fèi)用。如果一種環(huán)境污染稅費(fèi)被設(shè)計(jì)為兼具有行為引導(dǎo)性質(zhì)與財(cái)政收入性質(zhì)，則設(shè)計(jì)上當(dāng)然必須取向財(cái)政收入目的為基礎(chǔ)，至于引導(dǎo)部分，可以視企業(yè)是否遵守排放標(biāo)準(zhǔn)或致力于減少排放量，來(lái)將每單位排放量的課征單價(jià)予以下調(diào)甚至完全免征，或者當(dāng)排放量超出一定程度時(shí)才就超出部分加以征收。下面就兼具財(cái)政收入與行為引導(dǎo)性質(zhì)的環(huán)境污染稅費(fèi)額度高低問(wèn)題作進(jìn)一步探討。

首先，額度高低應(yīng)與廠商所處的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)相關(guān)。例如，獨(dú)占廠商的資源配置匱乏除了來(lái)自污染的外部效果之外，也與其過(guò)低的產(chǎn)量水平有關(guān)。因此，在考慮獨(dú)占市場(chǎng)結(jié)構(gòu)下的最適合稅率時(shí)，必須兼顧污染稅對(duì)減少污染的貢獻(xiàn)，以及其可能進(jìn)一步減少產(chǎn)量所造成的損失。另外，主管機(jī)關(guān)為了收取環(huán)境污染稅費(fèi)。無(wú)可避免地必須付出相當(dāng)大的執(zhí)法及行政成本，例如檢測(cè)污染排放、征稽并處理稅收、處理糾紛案件等，這些行政成本的高低對(duì)環(huán)境污染稅費(fèi)的收取額度自然有影響。其次，應(yīng)考慮廠商所處的區(qū)位。位于河川上游或下游的廠商，即使令其排放量完全相同，它們對(duì)河川污染的影響也有極大差別；在空氣污染的情形，就一個(gè)大區(qū)域的污染雖說(shuō)區(qū)內(nèi)廠商都有影響，但接近人口密集地方的廠商造成的影響畢竟也是不同的。再次，應(yīng)進(jìn)一步考慮的因素還包括通貨膨脹率（實(shí)際稅率往往因物價(jià)上漲而下跌，所以想維持最適污染水平，稅率有必要參照通貨膨脹的幅度酌情調(diào)整）、產(chǎn)品需求增長(zhǎng)的影響（在生產(chǎn)或消費(fèi)過(guò)程中具有污染性的產(chǎn)品，其市場(chǎng)需求可能隨人口、所得的增加，時(shí)間變遷等因素大幅增長(zhǎng)，此時(shí)在原有稅率下恐怕難以繼續(xù)將污染量維持在適當(dāng)水平上）、廠商以其他方法減少污染的能力及其差異等等。面對(duì)這么多需要考慮的因素，決策者必須以現(xiàn)時(shí)可得的資料來(lái)作適度的推測(cè)與評(píng)估，其中環(huán)境污染稅費(fèi)征收對(duì)產(chǎn)業(yè)所造成的沖擊、征收必須花費(fèi)的行政征收能力與成本的考量以及政治上的可行性，是最大的關(guān)鍵。

關(guān)于征收的技巧，則涉及到行政成本的節(jié)省。最理想的狀態(tài)是政府能以低廉的行政成本精確地依各企業(yè)所處的不同區(qū)位、市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、通貨膨脹率、產(chǎn)品需求增長(zhǎng)影響、廠商減少排放的努力，甚至污染對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的沖擊等等來(lái)做個(gè)案裁決。然而這種做法從征收稅費(fèi)的成本來(lái)看卻站不住腳。為了節(jié)省行政成本，某種程度的推測(cè)、預(yù)估或和解（征稽機(jī)關(guān)與當(dāng)事人之間）是不可避免的。問(wèn)題就在于，究竟為了征收成本的降低，我們應(yīng)將個(gè)案裁決的正義犧牲到什么程度？這個(gè)問(wèn)題應(yīng)該結(jié)合一國(guó)的行政發(fā)展水平，發(fā)展中國(guó)家往往難以具備充足的資料以盡量達(dá)到個(gè)案課征稅收上真正的公平正義。為了減少開(kāi)銷，稅費(fèi)正義一定的讓步是必要的，只要課征方法并沒(méi)有嚴(yán)重的不公平或無(wú)法達(dá)到課征目標(biāo)即可。

完善誘導(dǎo)型規(guī)制手段：低利貸款及稅收優(yōu)惠制度

低利貸款或稅收優(yōu)惠上的規(guī)定往往并不在環(huán)境法中出現(xiàn)，而是規(guī)定在相關(guān)的稅法或是相關(guān)的投資法中。我國(guó)相關(guān)法律對(duì)企業(yè)的污染防治行為也規(guī)定了一些獎(jiǎng)勵(lì)措施以誘導(dǎo)企業(yè)保護(hù)環(huán)境，如對(duì)企業(yè)購(gòu)買(mǎi)污染防治設(shè)備進(jìn)行減免稅、允許對(duì)污染防治人才的培訓(xùn)進(jìn)行投資抵減、對(duì)污染性遷廠進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)助等等。須注意到的是，目前我國(guó)有關(guān)低利貸款和稅收優(yōu)惠的提供，都必須由企業(yè)提出申請(qǐng)，則政府是否已經(jīng)提供足夠的宣傳，以及是否真正了解企業(yè)的問(wèn)題所在，從而訂立出便民、利民的申請(qǐng)手續(xù)，是一個(gè)重要的問(wèn)題。我國(guó)有很多企業(yè)處于中小型規(guī)模，沒(méi)有足夠的法律知識(shí)。另外，就與政府交往的經(jīng)驗(yàn)或是從歷史文化傳統(tǒng)而來(lái)的觀念，民眾似乎普遍存在怕官心理，所以政府在進(jìn)行誘導(dǎo)型規(guī)制時(shí)，必須注意到民眾的習(xí)性及觀感，即須符合民眾的習(xí)性以及向來(lái)的做法。如果單純提出公告或由地方政府進(jìn)行催促，往往并不是很有效的方法，最重要的是鼓動(dòng)民眾發(fā)自內(nèi)心的意愿，執(zhí)行時(shí)應(yīng)該以如何的措施使民眾心悅誠(chéng)服地主動(dòng)前來(lái)接受規(guī)制，是值得思考的問(wèn)題。

雖然沒(méi)有統(tǒng)計(jì)數(shù)字，但從媒體報(bào)道等渠道大體可以了解到企業(yè)對(duì)誘導(dǎo)性規(guī)制手段的看法：希望買(mǎi)了污染防治設(shè)備以后政府就不會(huì)再來(lái)刁難。換句話說(shuō)，花了錢(qián)以后在一定期間內(nèi)政府要能保證這些新購(gòu)的環(huán)保設(shè)備都能發(fā)揮功能而且合乎環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，從而使企業(yè)高枕無(wú)憂，不再擔(dān)心環(huán)保的罰單?；旧线@是民眾對(duì)規(guī)制性法律的一種“法感”，從而在制度設(shè)計(jì)上政府就必須確保這種安定性的要求。具體而言，政府有必要獎(jiǎng)勵(lì)或監(jiān)督民間污染防治設(shè)備的設(shè)計(jì)與制造廠商，使其有能力提供便宜、有效的污染防治設(shè)備。除此之外，政府可能有必要在整個(gè)水污染防治法或空氣污染防治法的處罰上，考慮到企業(yè)的環(huán)保設(shè)備投資情形：如果不是惡意將環(huán)保設(shè)備停用，則操作上的小差錯(cuò)應(yīng)該可以從寬處罰。政府還有必要透過(guò)技術(shù)輔導(dǎo)，或成立“工業(yè)污染技術(shù)服務(wù)團(tuán)”（下面詳述）等來(lái)協(xié)助或鼓勵(lì)環(huán)保設(shè)備的設(shè)計(jì)或制造廠商進(jìn)行必要的售后服務(wù)等等。

上面提到的“工業(yè)污染技術(shù)服務(wù)團(tuán)”，事實(shí)上是借鑒臺(tái)灣地區(qū)的一種做法。“服務(wù)團(tuán)”由政府機(jī)關(guān)本身提供技術(shù)咨詢，對(duì)企業(yè)的污染防治加以輔導(dǎo)，“服務(wù)團(tuán)”為深入了解某類工廠企業(yè)污染程度及防治狀況，可以成立特別小組進(jìn)行有針對(duì)性的了解和輔導(dǎo)工作。就輔導(dǎo)內(nèi)容而言，對(duì)象一經(jīng)確立之后，工作小組就前往現(xiàn)場(chǎng)輔導(dǎo)，現(xiàn)場(chǎng)提供制程及污染防治技術(shù)的改善建議?，F(xiàn)場(chǎng)輔導(dǎo)工作進(jìn)行的方式首先是由工作小組與企業(yè)溝通，了解工廠現(xiàn)狀，接著實(shí)地參觀制造流程，隨后再轉(zhuǎn)赴污染處理現(xiàn)場(chǎng)以了解運(yùn)轉(zhuǎn)及維護(hù)狀況，并就運(yùn)轉(zhuǎn)及污染處理狀況的缺失、企業(yè)所提出的問(wèn)題以及所要求協(xié)助的項(xiàng)目一一作以解答，待現(xiàn)場(chǎng)輔導(dǎo)后再整理資料撰寫(xiě)改善建議報(bào)告提供給企業(yè)參考。“工業(yè)污染防治技術(shù)服務(wù)團(tuán)”積累了各行業(yè)工廠的輔導(dǎo)經(jīng)驗(yàn)后，在整體性整合資源利用、以及就環(huán)境生態(tài)有關(guān)的產(chǎn)業(yè)政策架構(gòu)上，勢(shì)必能對(duì)環(huán)保法規(guī)政策及環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的制定提出相當(dāng)好的建議。

需要注意的是，政府的資源畢竟有限，所以工業(yè)污染防治服務(wù)團(tuán)的規(guī)模也只能局限于一定的程度，則應(yīng)如何篩選適當(dāng)?shù)男袠I(yè)進(jìn)行污染防治技術(shù)的咨詢與輔導(dǎo)，以及應(yīng)以什么標(biāo)準(zhǔn)來(lái)選擇接受輔導(dǎo)的廠商都是值得研究的問(wèn)題。可以考慮的方法是，政府鼓勵(lì)培養(yǎng)民間社團(tuán)的參與并逐步退出這方面的介入，政府一方面仍然扮演提供中小企業(yè)環(huán)境技術(shù)咨詢服務(wù)的角色，但另一方面對(duì)民間環(huán)保事業(yè)團(tuán)體提供必要的補(bǔ)償（不限于金錢(qián)或事物的給付）來(lái)幫助其開(kāi)拓市場(chǎng)?？偠灾?，國(guó)家介入經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的行為對(duì)發(fā)展中國(guó)家而言。往往是強(qiáng)而有力的政策手段。國(guó)家也必須隨著社會(huì)發(fā)展尤其是民間事業(yè)團(tuán)體實(shí)力的增長(zhǎng)而逐步抽離干預(yù)，讓一切轉(zhuǎn)由市場(chǎng)法則來(lái)運(yùn)作。