我國確立可交易排污許可證法律制度的研究

左佳

可交易許可證制度和排污收稅制度的比較

可交易許可證制度，雖然和排污收稅（費）制度一樣是一種低成本高效率地減少環(huán)境污染的方法。但二者還是有一定區(qū)別的。

許可證制度調整污染控制水平，即通過法律限制污染許可證的數量從而限制污染量，而收費制度調整污染控制成本，即通過法律征收污染稅費從而確定污染的價格。

在存在技術進步和沒有額外的政府干預的情況下，許可證制度將固定化污染控制水平，而稅收會提高污染處理能力水平。如果政府對企業(yè)的減污邊際成本是不確定的，則政府期望的結果也將隨著法律政策工具的不同而不同。事實上，由于存在信息不對稱，政府不可能掌握所有企業(yè)的減污邊際成本。如果政府錯誤高估企業(yè)減污的邊際成本，則規(guī)制的目標將會低于最優(yōu)水平，如果選擇征收排污稅（費），若收稅（費）的目標會定得過高，會導致過少的減污量。如圖5-1所示，在邊際成本（虛線）被高估時，規(guī)制者將會以OE代替。為目標，稅收水平（P）就會過高，從而導致過多的減污量（Ap）。另一方面，規(guī)制又會太松（AQ）。尤其當我國面臨許多大量污染嚴重的老企業(yè)轉型時期。政府往往會過高估計企業(yè)的減污成本，制定較高的環(huán)境稅費（至少在短期內），可這樣可能會導致過多的減污量，一個過高得既定環(huán)境標準甚至可能導致一個企業(yè)破產。

在許可證制度下，政府的環(huán)保部門幾乎不參與排污權的市場交易，資源僅在私人間轉移，而收費制度在一定程度上可以增加地方環(huán)保部門的流動資金，使資源從私人部門向公共部門流轉。從這個意義上說，地方環(huán)保部門可能更偏向采取收費制度，而不愿意實行排污權交易制度。

盡管兩種制度均增加了生產者和消費者的成本，但收費制度增加的成本更加明顯。

許可證制度能夠根據通貨膨脹自動調節(jié)，而某些種類的稅收則不能。在一個經濟增長的環(huán)境中，同樣是固定數量，許可證交易制度對于固定收費制度的相對優(yōu)勢將隨時間而增強。

另一方面，與稅收相比，可交易許可證制度確定的權利體系更難以修正。權利一旦賦予，行政權力對可交易許可證數量增減的干預，將對已經賦予的權利價值產生重大影響。稅收制度可以通過改變征稅水平，調整稅制以減少污染或者成本。此外，可以創(chuàng)設出復雜的稅制，以考慮因每天的時段、每年的季節(jié)以及地域等因素對排污所帶來損害效果的影響。然而稅收制度中太大的彈性也可能會帶來麻煩。企業(yè)可能會抱怨無法著手籌劃，特定的利益層可能請求特別的稅收減免。如果在發(fā)展中證明這兩個體系是缺少彈性的，那么可交易的權利將會阻礙經濟增長，因為只有放棄某些現(xiàn)有經濟活動，新競爭者才有可能進入某一地區(qū)。稅收制度則容許經濟的增長，因為需求的增長使得企業(yè)更愿意支付稅金。就目前來看，稅收制度在阻止污染方面并不那么有效。

我國實行可交易排污許可證制度的實踐與思考

自20世紀80年代中期以來，我國已經在多個城市進行了可交易排污許可證的實驗，雖然取得了一定成功，但至今仍未能在全國進行推廣，沒有形成統(tǒng)一的環(huán)境法律政策，這是多方面因素造成的。

我國區(qū)域經濟發(fā)展不平衡，環(huán)境主體利益取向不一致。在一些經濟發(fā)達地區(qū)，經濟雖然高速發(fā)展。但與此同時也帶來了嚴重的環(huán)境污染問題，環(huán)境資源成了稀缺商品，這反過來又限制了這些地區(qū)經濟進一步發(fā)展，地方政府意識到問題的嚴重性，于是施加環(huán)境整治的壓力，加上這些地區(qū)人們生活質量較高，對環(huán)境的要求也隨之提高。政府為解決這些問題，就會加大治理環(huán)境的力度，以總量控制為基礎的排污權交易制度正適應了這些經濟發(fā)達地區(qū)治理環(huán)境污染的需要，因此就容易得到政府的支持。但在我國一些經濟相對落后地區(qū)，環(huán)境資源相對來說并不稀缺，地方政府又更急迫發(fā)展經濟，于是對一些即使污染比較嚴重的企業(yè)也仍然會采取寬容的態(tài)度。以實現(xiàn)經濟高增長的目標，考核地方政府的環(huán)境責任在一定程度上往往流于形式。一些地方政府為了政府自身利益，甚至與地方污染企業(yè)之間結成無形的利益聯(lián)盟，這使得這些地區(qū)的環(huán)境遭到了更加嚴重的破壞。

環(huán)境消費主體與規(guī)制者在利益之間存在矛盾。環(huán)境問題至少涉及政府、企業(yè)和公眾三個利益集團。假定政府追求利益的最大化，政府制定環(huán)境政策最終要在企業(yè)的經濟要求和消費者的環(huán)境要求之間尋求平衡。然而，企業(yè)和消費者的力量并不勢均力敵，特別是在經濟比較落后的地區(qū)，企業(yè)往往能給政府提供更多的財政收入和就業(yè)機會，從而促進當地經濟的發(fā)展，因此政府的環(huán)境法律政策至少在執(zhí)行上會更多地傾向于企業(yè)。

實現(xiàn)排污權可交易的前提是產權明確而清晰的界定，而我國在公有制體制下，產權界定不夠明晰，缺乏建立可交易排污權制度的法律基礎。

與我國民法關于相鄰權保護上存在沖突。因為我國民法規(guī)定，鄰人就侵入的噪音等污染有基于所有權而生的制止及去除請求權。在排污權交易制度下，買到排污權的工廠可以就現(xiàn)有配備不經修改而加重排放，則對相鄰關系的保護立法將如何處置？若對其補償，則整個排污權交易制度的體系將更加復雜；若規(guī)定污染源即使在買到排污權后仍需對現(xiàn)有配備加以改善到一定程度后才能加重排放，則排污權交易制度的適用范圍將減少許多。

此外，最嚴重的問題是，我國政府向來對環(huán)境法令執(zhí)行不力，企業(yè)根本心存觀望，又怎么會愿意購買排污權呢？

所以說，可交易排污許可證制度具有不同于排污收稅（費）制度的優(yōu)點，但結合我國目前的經濟發(fā)展狀況要在全國統(tǒng)一立法又確實存在很多障礙?？梢钥紤]的一個方案是。在經濟發(fā)達地區(qū)以地方法規(guī)的形式確立可交易排污許可證制度，并在實踐過程中不斷加以完善，待時機成熟時以基本法律的形式在全國內推廣。