張聰

摘 要：作為一個(gè)國(guó)庫(kù)集中支付改革的親歷者和踐行者，文章作者在實(shí)際工作中體會(huì)到了國(guó)庫(kù)集中支付改革取得的成效，同時(shí)也看到了改革中仍亟需解決的問題。結(jié)合重慶市云陽(yáng)縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)集中支付試點(diǎn)情況，分析了推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)集中支付制度改革中存在的問題，并針對(duì)問題提出推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)集中支付制度改革的建議，為深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)集中支付改革提供理論參考。

關(guān)鍵詞：國(guó)庫(kù)集中支付 改革問題 改革建議

中圖分類號(hào)：F812

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2017）02-085-02

鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)集中支付制度改革是落實(shí)新《預(yù)算法》有關(guān)規(guī)定，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金管理，實(shí)現(xiàn)財(cái)政部“橫向到邊、縱向到底”的國(guó)庫(kù)預(yù)算改革目標(biāo)的縱向終端{(lán)1}。作為一位國(guó)庫(kù)集中支付改革的親歷者和踐行者，筆者在實(shí)際工作中體會(huì)到了國(guó)庫(kù)集中支付改革取得的成效，同時(shí)也看到了改革中仍亟需解決的問題。為此，本文結(jié)合重慶市云陽(yáng)縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)集中支付試點(diǎn)情況，深入分析了推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)集中支付制度改革中存在的問題，并針對(duì)問題提出推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)集中支付制度改革的建議，為深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)集中支付改革提供理論參考。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)集中支付改革試點(diǎn)中存在的主要問題

從2016年7月開始，重慶市云陽(yáng)縣按照財(cái)政部、市財(cái)政局要求，開始試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)集中支付改革。改革中在堅(jiān)持鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算管理權(quán)、資金所有權(quán)、資金審批權(quán)、會(huì)計(jì)核算權(quán)及各級(jí)財(cái)政管理職責(zé)“五個(gè)不變”基礎(chǔ)上，建立和完善了國(guó)庫(kù)單一賬戶體系，改進(jìn)了資金支付方式，確保了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金安全，提高了財(cái)政資金使用效率。但是在推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)集中支付改革中仍然面臨一些問題，影響著國(guó)庫(kù)集中支付改革的順利推進(jìn)。

（一）部門收支預(yù)算編制過粗，不利于建立定額標(biāo)準(zhǔn)體系

國(guó)庫(kù)集中支付制度是以精細(xì)化的部門預(yù)算為基礎(chǔ)進(jìn)行支付的，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)年初部門預(yù)算編制比較粗糙，到位率低，支付過程中追加或追減現(xiàn)象頻發(fā)。這均是由于未建立科學(xué)的定額標(biāo)準(zhǔn)，部門收支預(yù)算不夠精細(xì)造成的。如一些部門因?qū)︻A(yù)算管理改革認(rèn)識(shí)不到位，導(dǎo)致在部門預(yù)算編制過程中隨意性大。又如，因?yàn)椴块T預(yù)算是提前預(yù)算的，但是財(cái)務(wù)人員又對(duì)收支計(jì)劃難以準(zhǔn)確把握，導(dǎo)致項(xiàng)目審批存在不確定性。再如，當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門預(yù)算比較粗略，尤其對(duì)公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算難以預(yù)估，交通費(fèi)通常按照每車4.5萬元標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算，但對(duì)于信訪安全維穩(wěn)費(fèi)這類支出，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)具體情況千差萬別，無法用定額標(biāo)準(zhǔn)量化編制。

（二）信息系統(tǒng)不夠完善，不利于建立規(guī)范操作體系

一是財(cái)政應(yīng)用信息系統(tǒng)相對(duì)獨(dú)立，信息共享度差，難以綜合利用。云陽(yáng)縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)集中支付財(cái)政信息一體化平臺(tái)系統(tǒng)與部門預(yù)算、工資統(tǒng)發(fā)系統(tǒng)、政府采購(gòu)系統(tǒng)無法進(jìn)行無縫銜接，導(dǎo)致數(shù)據(jù)對(duì)接容易出現(xiàn)差錯(cuò)，要靠人糾錯(cuò)，經(jīng)辦人員的工作量繁重。二是國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)本身無法實(shí)現(xiàn)指標(biāo)再分配?？h財(cái)政轉(zhuǎn)移支付下達(dá)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政辦，再由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政將預(yù)算指標(biāo)細(xì)化到各部門，但國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)無法實(shí)現(xiàn)指標(biāo)的再分配，導(dǎo)致同時(shí)用支付票據(jù)處理鄉(xiāng)鎮(zhèn)總會(huì)計(jì)與機(jī)關(guān)會(huì)計(jì)賬務(wù)。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)不能實(shí)現(xiàn)“無紙化”，在現(xiàn)實(shí)業(yè)務(wù)開展過程中，仍然以大量紙質(zhì)材料的傳遞為主，使國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)工作流程繁雜{2}。

（三）直接支付比例偏低，不利于財(cái)政資金實(shí)時(shí)監(jiān)督

當(dāng)前，云陽(yáng)縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)集中支付主要采取直接支付和授權(quán)支付兩種方式，其中工資支出、政府采購(gòu)支出、專項(xiàng)支出和基本建設(shè)支付均需要直接支付。然而從實(shí)際情況來看，工資支出和政府采購(gòu)支出雖然基本實(shí)現(xiàn)了直接支付，但部分采購(gòu)活動(dòng)和基本建設(shè)支付仍然采用授權(quán)支付方式。從試點(diǎn)的4個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)7月至10月的平臺(tái)數(shù)據(jù)看，支出總額5775萬元，其中直接支付3346萬元，占支出總額的57.9%。主要原因是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)思想上不愿接受監(jiān)督，財(cái)務(wù)人員嫌直接支付麻煩，再加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)都比較偏遠(yuǎn)。另外，試點(diǎn)階段鄉(xiāng)鎮(zhèn)還有一些專項(xiàng)支出和基本建設(shè)支出在往來賬戶中列支。

（四）代理銀行網(wǎng)點(diǎn)少，影響國(guó)庫(kù)集中支付效率

云陽(yáng)縣所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道））42個(gè)，由于受到地理?xiàng)l件和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等方面的影響，除江口鎮(zhèn)、南溪鎮(zhèn)、鳳鳴鎮(zhèn)、高陽(yáng)鎮(zhèn)和4個(gè)街道外，其余各鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有農(nóng)村商業(yè)銀行有網(wǎng)點(diǎn)。目前代理銀行代理國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)凸顯出幾個(gè)不足：一是由于國(guó)庫(kù)集中支付中心網(wǎng)絡(luò)只連接到縣級(jí)營(yíng)業(yè)部，未延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)網(wǎng)點(diǎn)，集中支付業(yè)務(wù)辦理需要營(yíng)業(yè)部的協(xié)作才能夠完成，直接影響支付效率和財(cái)政辦辦理國(guó)庫(kù)集中支付積極性。二是部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)分理處人員國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)不熟悉，出現(xiàn)違規(guī)操作現(xiàn)象。如不按規(guī)定進(jìn)行退款處理，違規(guī)壓票，變相收取手續(xù)費(fèi)等。

（五）隊(duì)伍建設(shè)不夠完善，不利于國(guó)庫(kù)收支改革進(jìn)行

隨著財(cái)政改革的完善，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)人員業(yè)務(wù)能力雖然有所提升，但工作人員文化水平有高有低，其理解程度也不同，甚至有一些人員還是兼職，工作更換頻繁，因此在實(shí)際工作中仍然存在不少問題。如不按月度報(bào)計(jì)劃，在有急需支款時(shí)才進(jìn)行緊急上報(bào)；又如財(cái)務(wù)工作人員年齡偏大，而且受傳統(tǒng)支付的習(xí)慣現(xiàn)金支付的影響，導(dǎo)致他們?cè)敢膺\(yùn)用傳統(tǒng)工作方式進(jìn)行工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)隊(duì)伍建設(shè)不夠完善，不利于國(guó)庫(kù)收支改革的順利進(jìn)行。

二、推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)集中支付改革的建議

（一）繼續(xù)深化部門預(yù)算制度改革，建立科學(xué)定額標(biāo)準(zhǔn)體系

部門預(yù)算改革是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)集中收付制度改革的基礎(chǔ)和源頭{3}。要做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門預(yù)算編制，建立科學(xué)定額標(biāo)準(zhǔn)體系顯得尤其重要。首先，在預(yù)算準(zhǔn)備環(huán)節(jié)應(yīng)按照宏觀經(jīng)濟(jì)政策及鎮(zhèn)域資源條件的需求，建立嚴(yán)格的限額制度，要在盡早準(zhǔn)備預(yù)算編制工作基礎(chǔ)上，讓各鄉(xiāng)鎮(zhèn)能依據(jù)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際情況周密地進(jìn)行收支預(yù)測(cè)。其次，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金納入國(guó)庫(kù)預(yù)算管理。建立與完善資金管理制度，嚴(yán)格區(qū)分鄉(xiāng)鎮(zhèn)收到資金的性質(zhì)，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有非稅收入均納入預(yù)算，并全部繳入國(guó)庫(kù)，同時(shí)也將所有支出通過國(guó)庫(kù)單一賬戶體系支付，最終實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)集中支付改革的最終目標(biāo)。最后，要分類、規(guī)范地進(jìn)行預(yù)算編制，重點(diǎn)是制定出配套管理辦法，在項(xiàng)目支出的上報(bào)和審查環(huán)節(jié)加強(qiáng)管理。

（二）完善整合信息系統(tǒng)，建立科學(xué)規(guī)范操作體系

“財(cái)政信息大平臺(tái)”是國(guó)庫(kù)集中支付改革的載體，它是以精細(xì)化的部門預(yù)算為依托，以實(shí)現(xiàn)財(cái)政收支全部納入國(guó)庫(kù)單一賬戶為目的，以掌控預(yù)算指標(biāo)、預(yù)算計(jì)劃和預(yù)算采購(gòu)為控制機(jī)制，以國(guó)庫(kù)資金的集中調(diào)度為特征，最終實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)集中支付改革目標(biāo)的財(cái)政應(yīng)用管理系統(tǒng)。深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)集中支付改革必須完善“財(cái)政信息大平臺(tái)”信息系統(tǒng)建設(shè)。首先，系統(tǒng)要開發(fā)完善財(cái)政信息化平臺(tái)系統(tǒng)與部門預(yù)算、工資系統(tǒng)及政府采購(gòu)系統(tǒng)的數(shù)據(jù)無縫對(duì)接。其次，要開發(fā)獨(dú)立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)集中支付模塊，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)指標(biāo)再分配問題，真正實(shí)現(xiàn)“一級(jí)政府一級(jí)財(cái)政”，體現(xiàn)事權(quán)與財(cái)權(quán)的統(tǒng)一。再次，要建立有本級(jí)局域網(wǎng)與各級(jí)財(cái)政部門連接的縱向域網(wǎng)和建立與各預(yù)算部門、各大銀行等相關(guān)部門相連接的橫向域網(wǎng)，確保各項(xiàng)信息的共享。最后要建立起電子認(rèn)證中心，最終實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)范的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金收支“無紙化”。

（三）加大集中支付方式審核力度，適當(dāng)提高直接支付比例

與授權(quán)支付方式比較，直接支付方式需要通過各級(jí)財(cái)政部門嚴(yán)格審核才能完成，所以較多單位均以授權(quán)支付方式進(jìn)行資金支付。但是授權(quán)支付方式不利于財(cái)政資金實(shí)時(shí)監(jiān)督，因此必須做好審核工作。同時(shí)，要按照實(shí)行以下措施來提升提高直接支付率：首先，應(yīng)對(duì)直接支付項(xiàng)目進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，讓財(cái)務(wù)工作人員有明確制度可循，督促其進(jìn)行直接支付。其次，應(yīng)做好與預(yù)算部門財(cái)務(wù)管理人員的有效溝通，給他們講解規(guī)章制度，明確告知對(duì)方直接支付的意義。再次，完善動(dòng)態(tài)監(jiān)管規(guī)則，將應(yīng)當(dāng)實(shí)行直接支付的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)納入動(dòng)態(tài)監(jiān)控范圍，加強(qiáng)動(dòng)態(tài)監(jiān)控力度。最后，提高直接支付率的關(guān)鍵措施在于盡快實(shí)現(xiàn)電子認(rèn)證以簡(jiǎn)化程序，為預(yù)算部門財(cái)務(wù)管理人員提供便捷支付方式，避免他們攜帶原始憑證資料在銀行、財(cái)政部門來回走動(dòng)。

（四）加強(qiáng)代理銀行的監(jiān)管，提高支付效率

一是完善代理銀行國(guó)庫(kù)集中支付的相關(guān)制度，明確代理銀行的職責(zé)。二是代理銀行要加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)網(wǎng)點(diǎn)經(jīng)辦人員國(guó)庫(kù)集中支付規(guī)章制度及操作培訓(xùn)，提高辦理國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)的水平。三是制定對(duì)代理銀行的考評(píng)辦法，縣財(cái)政、人民銀行要定期對(duì)代理銀行進(jìn)行檢查，對(duì)不按照規(guī)定辦理國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)的代理銀行及經(jīng)辦人員給予適當(dāng)處罰。

（五）建立科學(xué)適用人才培養(yǎng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)集中收支改革目標(biāo)

國(guó)庫(kù)集中收付制度改革在實(shí)行過程中需要一專多能的人才，因此建立科學(xué)適用人才培養(yǎng)機(jī)制，才能確保國(guó)庫(kù)收支改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。首先，應(yīng)以為國(guó)庫(kù)集中支付改革提供專業(yè)人才為出發(fā)點(diǎn)，以提高人才創(chuàng)新能力為重點(diǎn)，做好人才業(yè)務(wù)培訓(xùn)。其次，要以改革進(jìn)程和改革目標(biāo)為方向，科學(xué)制定出人才培養(yǎng)規(guī)劃，為人才的成長(zhǎng)提供良好環(huán)境。再次，要嚴(yán)把“入口”關(guān)，在專業(yè)人才引進(jìn)中，要選擇德能兼?zhèn)涞娜瞬?。最后，要做好人才梯?duì)建設(shè)，在抓好在崗人員作用發(fā)揮的同時(shí)，未雨綢繆地做好后備人才儲(chǔ)備，避免在崗人員因調(diào)動(dòng)而形成人才斷層現(xiàn)象。

注釋：

{1}財(cái)政部國(guó)庫(kù)司課題組.國(guó)庫(kù)集中收付內(nèi)部控制研究[J].預(yù)算管理與會(huì)計(jì)，2010，10（1）：145-146

{2}鄧曉陽(yáng)，李延安，陳攀.關(guān)于完善縣級(jí)國(guó)庫(kù)集中支付改革的思考[J].預(yù)算管理與會(huì)計(jì)，2012，11（3）：101-104

{3}徐靜國(guó).國(guó)庫(kù)集中支付代理銀行監(jiān)管難點(diǎn)及對(duì)策[J].黨政干部學(xué)刊，2011，12（1）：128-132

（作者單位：重慶市云陽(yáng)縣財(cái)政局 重慶 404500）

（責(zé)編：若佳）