劉博雨

一、前言

國有企業(yè)是伴隨著新中國成立從小到大、從弱到強(qiáng)逐步發(fā)展起來的，在計劃經(jīng)濟(jì)時期充分發(fā)揮了社會主義的體制機(jī)制優(yōu)勢，在帶動工業(yè)發(fā)展、壯大地方經(jīng)濟(jì)、保障群眾就業(yè)等方面發(fā)揮出重要的支撐作用。特別是對縣域而言，幾個國有企業(yè)就支撐起了縣域經(jīng)濟(jì)的半壁江山，一直是引領(lǐng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的龍頭。改革開放后，隨著市場經(jīng)濟(jì)體制逐步建立，縣辦、鎮(zhèn)辦、村辦工業(yè)迅速興起，國有企業(yè)內(nèi)部管理不夠規(guī)范、適應(yīng)市場不靈活的弊端逐步顯現(xiàn)出來，縣域有些國有企業(yè)受規(guī)模不大、技術(shù)不強(qiáng)、體制機(jī)制僵化、民營經(jīng)濟(jì)沖擊等多方面因素影響，經(jīng)濟(jì)效益持續(xù)下滑，不少企業(yè)陷入破產(chǎn)倒閉、員工下崗的不良境地，既造成國有資產(chǎn)損失，也引發(fā)了社會不穩(wěn)定因素，改革勢在必行。

二、縣域國有企業(yè)改革歷程簡要回顧

從解決低產(chǎn)資產(chǎn)“包袱”開始，各地紛紛開啟公有制與市場經(jīng)濟(jì)有機(jī)結(jié)合的探索求變之路，包括后來的改革調(diào)整利益分配制度，再到與市場全面接軌、建立現(xiàn)代企業(yè)經(jīng)營管理制度，縣一級圍繞經(jīng)營、管理、市場、體制機(jī)制等領(lǐng)域，進(jìn)行了一系列制度改革和創(chuàng)新，一步步拉開國企現(xiàn)代化改革的帷幕，縣域國有企業(yè)步入規(guī)范、有序、健康發(fā)展的快車道。從1978年改革開放開始，伴隨著國家政策的調(diào)整，截止到目前，縣域國企改革大體經(jīng)歷了4個階段。

（一）分配改革階段（1979年－1990年前后）

這一階段，企業(yè)經(jīng)歷“六五”“七五”兩個五年計劃，國有企業(yè)的規(guī)模實(shí)力得到較為長足的發(fā)展，是支撐縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主力軍。隨著企業(yè)收入的增長，矛盾越來越集中體現(xiàn)在收益分配不均上。一直以來，縣域國有企業(yè)的娘家就是縣政府，普遍實(shí)行的是企業(yè)與政府利潤分成制度，企業(yè)有了利潤以后，按政府與企業(yè)協(xié)商的比例留給企業(yè)一部分，但由于政府要完成財政任務(wù)，分配給企業(yè)的比例很少，難以調(diào)動企業(yè)的發(fā)展積極性。針對這一問題，有的地方雖然探索了基數(shù)分成和增長分成相結(jié)合的分配制度，較原來的協(xié)商分成具有一定的先進(jìn)性，但由于基數(shù)不同，基礎(chǔ)也不一樣，干得越多就上繳的越多，出現(xiàn)“鞭打快?！爆F(xiàn)象，也抑制了企業(yè)的發(fā)展積極性。

針對分成制度存在的諸多弊端，到了80年代中后期，按照國家部署要求，縣域?qū)用嬷饕诌M(jìn)行了兩項改革。

1.“利改稅”制度

1984年左右開始實(shí)行“利改稅”制度，主要是將企業(yè)上繳利潤改為依法繳納所得稅，原則是利多多留、利少少留、無利不留，以體現(xiàn)平等競爭。但這個時期的縣域財政任務(wù)依然很重，稅率就比較高，而且稅后利潤也不能全部留給企業(yè)，還要另繳一定比例的調(diào)節(jié)稅，結(jié)果是企業(yè)所得增加也不多。雖然這一制度的改革本質(zhì)上并沒有給企業(yè)降低多少負(fù)擔(dān)，但“利改稅”本身就代表著制度的進(jìn)步，為后期進(jìn)一步推進(jìn)的企業(yè)稅制改革奠定了良好基礎(chǔ)。

2.利潤承包經(jīng)營制度

即通過政府與企業(yè)協(xié)商，核定一個企業(yè)必須上繳的利潤數(shù)字，超過部分可以全部留給企業(yè)，遵循的基本原則是“包死基數(shù)、保證上繳、超收多留、歉收自補(bǔ)”。但在實(shí)際操作中，核定的上繳任務(wù)多數(shù)企業(yè)難以完成，超收的企業(yè)確實(shí)多留了，但虧損第二的企業(yè)卻沒有得到補(bǔ)助，客觀上加劇了國有企業(yè)收入“兩極分化”。另外，這項制度的設(shè)計還存在漏洞：不少企業(yè)為了多創(chuàng)利潤、多留利，要么把資金用于一些短期投資和經(jīng)營行為，限制了主業(yè)的擴(kuò)大再發(fā)展，也埋下了金融風(fēng)險隱患；要么觸碰做假賬、少提或不提折舊等灰色地帶，反而又形成了盈收表象下的“潛虧”，在部門監(jiān)管的不知不覺中給企業(yè)發(fā)展造成了損害。

總的看，這些分配制度的改革都是政府主導(dǎo)推進(jìn)的，出發(fā)點(diǎn)也是為了維護(hù)政府利益的最大化，國有企業(yè)實(shí)際上屬于“弱勢群體”。不得不說，這種在“家長”管束下的國有企業(yè)收益分配制，注定了無法從根本上打破固化的利益格局，在不改革產(chǎn)權(quán)的前提下，單純以分配改革激發(fā)活力、調(diào)動積極性，相對國企改革的系統(tǒng)性、復(fù)雜性來說，切入點(diǎn)和勁道稍顯不足。

（二）產(chǎn)權(quán)改革階段（1990年－2000年左右）

這一時期，縣域在經(jīng)歷國有企業(yè)分配制度改革的諸多摸索之后，已經(jīng)充分認(rèn)識到，國有企業(yè)活力不足的根本原因，并非政府與企業(yè)之間的利益分配問題，而是企業(yè)的產(chǎn)權(quán)屬性、經(jīng)營機(jī)制、管理體制不合理。換句話說，就是政府對企業(yè)行政干預(yù)過多，管得過嚴(yán)過死，弱化了企業(yè)的市場經(jīng)濟(jì)主體地位。在這一體制模式下，企業(yè)發(fā)展受市場沖擊過大，運(yùn)作效率、經(jīng)濟(jì)效益跟不上形勢變化，也嚴(yán)重拖累了縣域財政經(jīng)濟(jì)。

這輪改革最早發(fā)端于上世紀(jì)80年代，起步是部分縣域的試點(diǎn)探索，真正全面推開是在1990年以后。1991年，國家頒布《全面所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制條例》，重點(diǎn)解決的是，政府對企業(yè)管得過多、統(tǒng)得過死的問題，賦予企業(yè)更多的自主經(jīng)營權(quán)。1993年11月，黨的十四屆三中全會通過《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，提出深化企業(yè)改革必須解決深層次矛盾，著力進(jìn)行企業(yè)制度創(chuàng)新，建立現(xiàn)代企業(yè)制度是發(fā)展社會化大生產(chǎn)和市場經(jīng)濟(jì)的必然要求，是我國國有企業(yè)改革的方向。1997年9月召開的黨的十五大又明確指出，建立現(xiàn)代企業(yè)制度是國有企業(yè)改革的方向，采取改組、聯(lián)合、兼并、租賃、承包經(jīng)營和股份制合作、出售等形式，加快放開搞活國有小型企業(yè)步伐，這為縣域國有企業(yè)推進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度改革注入了強(qiáng)心劑。

這輪國企改革的重點(diǎn)是“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)”，通過政府社會管理職能與資產(chǎn)所有者職能分享、終極所有權(quán)與法人財產(chǎn)權(quán)分開，政府退出全部或部分股份，由企業(yè)經(jīng)營者買斷或參股經(jīng)營，釋放出企業(yè)新的發(fā)展活力。在這一過程中，縣級政府普遍成立國（公）有資產(chǎn)管理辦公室或委員會，統(tǒng)籌管理政府所擁有的企業(yè)股份。以山東省試點(diǎn)較早的諸城市為例，1992年該市國有企業(yè)虧損率高達(dá)2/3以上，巨大的債務(wù)成為地方政府的沉重負(fù)擔(dān)，被迫開始了大面積的改制出售，將272家國有企業(yè)全部賣掉。此舉引起全國關(guān)注和“國有資產(chǎn)流失”的大討論。為此，1996年，朱镕基總理專門委派中央調(diào)查團(tuán)到諸城進(jìn)行了實(shí)地調(diào)查，最終給出的結(jié)論是：“諸城的改革，方向正確，措施有力，效果顯著，群眾滿意?！边@一結(jié)論給諸城國企改革吃了定心丸，同時也為國家資源配置提供了新思路。特別是1998年－2000年，中央實(shí)施國有企業(yè)改革脫困3年攻堅，通過債轉(zhuǎn)股、技改貼息、政策性關(guān)閉破產(chǎn)等政策措施，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，推動企業(yè)技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)升級，一大批企業(yè)競爭力明顯提高，同時一批長期虧損、扭虧無望的特困企業(yè)退出了市場，為國有企業(yè)快速健康發(fā)展打下了良好基礎(chǔ)。

從此以后，各級的思想迅速統(tǒng)一，推進(jìn)國企產(chǎn)權(quán)制度改革成為普遍共識，全國各地特別是縣域，打破固化的體制機(jī)制束縛，全面啟動實(shí)施以產(chǎn)權(quán)制度改革為重點(diǎn)的國有企業(yè)改制工作，有效扭轉(zhuǎn)了企業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)單一、企業(yè)“官辦”的不利局面，促進(jìn)了縣域經(jīng)濟(jì)的改革發(fā)展，帶動形成了多種經(jīng)濟(jì)成分并存的社會主義市場經(jīng)濟(jì)新局面。

（三）規(guī)范發(fā)展階段（2000年－2010年前后）

這個階段可以歸納為，以國有資產(chǎn)管理體制改革推動國有企業(yè)改革發(fā)展階段，主要以黨的十六大為開端。這個時期的背景是，國有企業(yè)大面積進(jìn)入市場和對外開放持續(xù)擴(kuò)大，企業(yè)發(fā)展的外部環(huán)境發(fā)生重大變化，市場競爭日趨激烈，企業(yè)分化日趨明顯，對國有企業(yè)改革發(fā)展特別是規(guī)范發(fā)展提出了新的要求。2002年11月，黨的十六大提出，繼續(xù)調(diào)整國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)，改革國有資產(chǎn)管理體制，是深化經(jīng)濟(jì)體制改革的重大任務(wù)；中央和地方政府分別代表國家履行出資人職責(zé)，權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)與管人、管事相結(jié)合；中央政府和省、地市兩級地方政府設(shè)立國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。此后，建立符合市場經(jīng)濟(jì)要求的新的國有資產(chǎn)管理體制的改革全面啟動。2003年10月，十六屆三中全會進(jìn)一步提出：“堅持政府公共管理職能和國有資產(chǎn)出資人職能分開，建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度，是構(gòu)建現(xiàn)代企業(yè)制度的重要基礎(chǔ)?！边@些頂層設(shè)計，系統(tǒng)構(gòu)建國有資產(chǎn)管理體制改革的推進(jìn)路徑，進(jìn)一步推動了國企改革向縱深發(fā)展。

據(jù)了解，截至2007年，以《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理條例》為基礎(chǔ)，國家先后發(fā)布業(yè)績考核、產(chǎn)權(quán)管理、規(guī)范改制、清產(chǎn)核資等多個規(guī)章和規(guī)范性文件，對涉及國有資產(chǎn)監(jiān)管的200多件法律法規(guī)和文件進(jìn)行了梳理，形成了完善的制度框架體系。在國家政策強(qiáng)有力的引導(dǎo)和規(guī)范下，各省、市、縣基本都組建了國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)，而且從中央到地方還開展了年度經(jīng)營業(yè)績及任期經(jīng)營業(yè)績考核，并配套開展清產(chǎn)核資、企業(yè)負(fù)責(zé)人薪酬規(guī)范、監(jiān)事會設(shè)立、財務(wù)監(jiān)督、經(jīng)營預(yù)算等工作，國有企業(yè)公司制股份制改革取得明顯進(jìn)展，現(xiàn)代企業(yè)制度趨于健全，從體制上規(guī)范了公司治理，促進(jìn)了企業(yè)經(jīng)營機(jī)制轉(zhuǎn)換，提高了國有企業(yè)市場化、國際化運(yùn)作水平，越來越多的國有企業(yè)步入了規(guī)范、良性發(fā)展軌道。

（四）穩(wěn)步推進(jìn)階段（2012年至今）

這一階段，主要從黨的十八屆三中全會開始。進(jìn)入經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，國有企業(yè)“盈利性使命”與“公共政策性使命”的訴求沖突日趨顯現(xiàn)：一方面，國有企業(yè)要追求盈利性來保證自己不斷發(fā)展壯大，實(shí)現(xiàn)主導(dǎo)地位；另一方面，國有企業(yè)要彌補(bǔ)市場缺陷，服務(wù)公共目標(biāo)，可能會犧牲盈利。這就使國有企業(yè)陷入兩難，不賺錢無法完成國有資產(chǎn)保值增值、壯大國有經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)，賺了錢又被指責(zé)損害市場公平和效率。十八屆三中全會明確提出，必須毫不動搖鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟(jì)，堅持公有制主體地位，發(fā)揮國有經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)作用，不斷增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)活力、控制力、影響力；要積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，允許更多國有經(jīng)濟(jì)和其他所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為混合所有制經(jīng)濟(jì)。2015年7月，習(xí)近平總書記在吉林省長春市考察長客股份、長春一東兩個國有企業(yè)時反復(fù)強(qiáng)調(diào)：“國有企業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中堅力量，對國有企業(yè)要有制度自信?！睍r隔一個月，2015年8月，中央印發(fā)《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》，從分類推進(jìn)國有企業(yè)改革、完善現(xiàn)代企業(yè)制度和國有資產(chǎn)管理體制、發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)等方面，提出了新時期國有企業(yè)改革的目標(biāo)任務(wù)和重大舉措。

在這個背景和導(dǎo)向下，各地結(jié)合自身實(shí)際，各有側(cè)重地布局新一輪國企改革工作。以山東省為例，2015年12月啟動58戶國有企業(yè)的混改試點(diǎn)。實(shí)施過程中，國資委只備案不審批，放手以企業(yè)為主研究方案，注重優(yōu)先引進(jìn)戰(zhàn)略投資者，對中小股東既注重保障權(quán)益又注重發(fā)揮作用，樹立混改試點(diǎn)標(biāo)桿以點(diǎn)帶面，并明確了員工持股原則，配套了健全的容錯和創(chuàng)新獎勵制度，使得山東推進(jìn)混改工作走在全國前列。2017年9月12日，58戶試點(diǎn)企業(yè)之一的山東交運(yùn)率先完成混改，改革后山東國惠（國資委作為出資人的投資公司）持股37%，保持相對控股權(quán)；多家戰(zhàn)略投資者持股33%，員工持股30%，實(shí)現(xiàn)國有資本和社會資本的融合發(fā)展，打造了魯版國企混改的樣板。剛剛閉幕的十九大又明確提出：“要完善各類國有資產(chǎn)管理體制，改革國資授權(quán)經(jīng)營體制，加快國有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化、結(jié)構(gòu)調(diào)整、戰(zhàn)略性重組，促進(jìn)國有資產(chǎn)保值增值……深化國企改革，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)。”可以預(yù)見的是，后續(xù)勢必有更多的國企改革配套政策出臺，必將為正在推進(jìn)中的縣域國企改革帶來重大利好，注入更強(qiáng)勁的動力。

三、目前縣域國有企業(yè)的分類及管理形式

國有企業(yè)功能界定與分類是新形勢下深化國有企業(yè)改革的重要內(nèi)容，是因企施策推進(jìn)改革的基本前提，對推動完善國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)、優(yōu)化國有資本布局、加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管都具有重要作用。早在2015年9月，中央出臺《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》，提出要劃分國有企業(yè)不同類別，將國有企業(yè)分為商業(yè)類和公益類，通過界定功能、劃分類別，實(shí)行分類改革、分類發(fā)展、分類監(jiān)管、分類定責(zé)、分類考核。同年12月，國資委等三部門出臺《關(guān)于國有企業(yè)功能界定與分類的指導(dǎo)意見》，對商業(yè)類、公益類國有企業(yè)進(jìn)行了明確界定。商業(yè)類國有企業(yè)以增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)活力、放大國有資本功能、實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值為主要目標(biāo)，按照市場化要求實(shí)行商業(yè)化運(yùn)作，依法獨(dú)立自主開展生產(chǎn)經(jīng)營活動，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰、有序進(jìn)退。公益類國有企業(yè)以保障民生、服務(wù)社會、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)為主要目標(biāo)，必要的產(chǎn)品或服務(wù)價格可由政府調(diào)控。

從產(chǎn)權(quán)主體的角度，國有企業(yè)又可以簡單分為3類。

（一）國有獨(dú)資公司

由政府全額出資，受公司法規(guī)范。這類企業(yè)以社會公共目標(biāo)為主，經(jīng)濟(jì)目標(biāo)居次，一般是典型的自然壟斷企業(yè)和資源類企業(yè)，如鐵路、自來水、天然氣、電力、機(jī)場等。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度，這類企業(yè)的產(chǎn)品或服務(wù)應(yīng)該按邊際成本或平均成本定價，以此來實(shí)現(xiàn)社會福利的最大化。

（二）國有控股公司

由政府出資控股，受公司法規(guī)范。這類企業(yè)兼具社會公共目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，以經(jīng)濟(jì)目標(biāo)支撐社會公共目標(biāo)，一般主要為準(zhǔn)自然壟斷企業(yè)和國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)，如電子、汽車、醫(yī)藥、機(jī)場等。但這類企業(yè)不直接提供公共服務(wù)，而是通過向財政上繳股息和紅利，間接提供公共服務(wù)。如果由于特殊環(huán)境，這類企業(yè)不得不履行一些公共職能，則由此造成的損失由財政給予補(bǔ)償。

（三）國有參股公司

嚴(yán)格來說稱之為“國家參股公司”或“政府參股公司”，不是國有企業(yè)，政府只是普通參股者，受到公司法規(guī)范。這類企業(yè)與一般競爭性企業(yè)無差異，沒有強(qiáng)制性社會公共目標(biāo)，經(jīng)濟(jì)目標(biāo)居主導(dǎo)。對于這類企業(yè)，政府參股只是為了壯大國有經(jīng)濟(jì)的實(shí)力，除此之外政府對這類企業(yè)沒有任何其他附加的義務(wù)。

四、縣域國有企業(yè)發(fā)展問題分析

改革開放以來，國有企業(yè)進(jìn)行了系列改革，取得了舉世矚目的成績，產(chǎn)業(yè)行業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，綜合競爭力不斷增強(qiáng)，國有經(jīng)濟(jì)的控制力和影響力持續(xù)增加。但和其他所有制形式的企業(yè)相比，國有企業(yè)在組織機(jī)構(gòu)、經(jīng)營管理、薪酬體制等方面依然存在諸多不足，給企業(yè)后續(xù)發(fā)展埋下隱患。

（一）理念落后，企業(yè)經(jīng)營能力不足

由于體制原因，國有企業(yè)思想包袱往往比較沉重，無論是管理模式還是市場觀念，與民營企業(yè)、外資企業(yè)相比都存在不小差距。企業(yè)內(nèi)部管理松弛，制度不健全，非生產(chǎn)性開支比例較大，在市場開拓上不夠積極，缺乏創(chuàng)新動力，更多的是憑借行政優(yōu)勢和壟斷地位支撐企業(yè)發(fā)展，難以適應(yīng)日益激烈的市場競爭環(huán)境。

（二）業(yè)務(wù)單一，盈利增長點(diǎn)匱乏

這一問題在熱電、燃?xì)狻⒐坏裙娣?wù)類國有企業(yè)中表現(xiàn)尤為突出。此類國有企業(yè)一方面主營業(yè)務(wù)單一，盈利能力受限，另一方面涉及民生問題，價格不能隨著企業(yè)運(yùn)行成本的變動而增加。以北方地區(qū)的熱電公司為例，每年供熱期只有5個月，供熱結(jié)束后閑置大量人力、設(shè)備資源，增加了企業(yè)成本，也間接增加了地方財政的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。再以部分中小城市公交公司為例，在城鄉(xiāng)公交一體化的進(jìn)程中，受困于運(yùn)營線路的延伸、車輛數(shù)量和班次的增加，運(yùn)營成本越來越大，而乘車人數(shù)又得不到充分保障，局限于票款營收的公交公司基本長期處于虧損狀態(tài)。

（三）權(quán)責(zé)模糊，管理結(jié)構(gòu)存在缺陷

主要表現(xiàn)在法人治理結(jié)構(gòu)體系不完善。法人治理結(jié)構(gòu)是現(xiàn)代化企業(yè)科學(xué)規(guī)范制度的核心，在這方面建設(shè)上，國有企業(yè)尤其是以公益類為主體的縣域國有企業(yè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后。國有企業(yè)現(xiàn)代化管理結(jié)構(gòu)分為相對獨(dú)立的3個層次：國資管理部門行使股東權(quán)利，董事會執(zhí)行股東決議，監(jiān)事會監(jiān)督執(zhí)行情況。當(dāng)下縣域國有企業(yè)往往只有企業(yè)經(jīng)理層面進(jìn)行管理，缺失董事會和監(jiān)事會，管理層就是決策層，對一些關(guān)鍵投融資、企業(yè)擔(dān)保、大額資金使用等重大事項的決策缺乏可行性研究，難免會出現(xiàn)“家長制”“一言堂”等現(xiàn)象，內(nèi)控制度流于形式。比如在一些國有企業(yè)的大宗物資招標(biāo)采購中，繞開社會公開招標(biāo)，以內(nèi)部邀請的方式召集物資供應(yīng)商報價投標(biāo)現(xiàn)象十分常見，往往導(dǎo)致過度投資或消費(fèi)，影響國有資產(chǎn)運(yùn)作效率，甚至在一定程度上為腐敗現(xiàn)象提供了溫床。

（四）易受干預(yù)，擺脫不了“國有”帽子

對于大多數(shù)國有企業(yè)來說，目前在企業(yè)運(yùn)轉(zhuǎn)上已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了自我管理，成為相對獨(dú)立的市場主體，但在企業(yè)董事長以及部分高管職位的選人用人上依然受地方政府左右，有的甚至直接由地方政府任命，政府仍然或多或少掌握企業(yè)的實(shí)際控制權(quán)，企業(yè)經(jīng)營普遍受到行政干預(yù)、行政命令影響，政府與國有企業(yè)之間沒有真正擺脫行政隸屬關(guān)系。這種“政企不分”“政資不分”的關(guān)系，不僅影響企業(yè)業(yè)務(wù)的正常開展，降低企業(yè)效率，更有可能貽誤投資機(jī)遇，造成企業(yè)損失。比如在承接市政建設(shè)工程方面，由于一些地方政府對節(jié)約成本的要求很高，很多項目建設(shè)回報率極低，并且工程押款現(xiàn)象普遍，但企業(yè)又不得不聽從政府安排承接項目建設(shè)，造成企業(yè)虧損。

（五）薪酬固化，缺乏合理的激勵機(jī)制

薪酬管理是企業(yè)人力資源的一種戰(zhàn)略性投資。對這一重要屬性，當(dāng)前很多縣域國有企業(yè)都沒有充分認(rèn)識，薪酬是企業(yè)運(yùn)作成本的觀念根深蒂固，在薪酬結(jié)構(gòu)上過多注重搞內(nèi)部均衡、搞平均主義，照顧員工的整體利益，相對于民營企業(yè)和外資企業(yè)，一些掌握核心技術(shù)的關(guān)鍵崗位，薪酬標(biāo)準(zhǔn)普遍低于相應(yīng)崗位的市場平均水平，缺乏外部競爭力，在民營企業(yè)高薪聘請、獵頭公司挖人的情況下，人才流失不可避免。而且，國有企業(yè)職工增長工資的主要途徑只有職位晉級，而級別的高低往往靠工齡、學(xué)歷、職稱等要素來衡量，與職工對企業(yè)的貢獻(xiàn)聯(lián)系不密切，普通職工晉升機(jī)會不大，消極懶散的工作情緒普遍存在，人浮于事，工作積極性調(diào)動不起來。另外，很多企業(yè)在國有企業(yè)負(fù)責(zé)人履職待遇、業(yè)務(wù)支出等方面并沒有明確具體制度，大多根據(jù)財務(wù)相關(guān)規(guī)定和企業(yè)自身特點(diǎn)對職務(wù)消費(fèi)作出規(guī)定，缺乏合法性、合規(guī)性依據(jù)。

五、縣域國有企業(yè)發(fā)展對策

（一）完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，加快建立現(xiàn)代企業(yè)制度

現(xiàn)代化的企業(yè)管理結(jié)構(gòu)是企業(yè)生存發(fā)展之基礎(chǔ)，也是企業(yè)可持續(xù)發(fā)展之保障，更是國有企業(yè)改革之關(guān)鍵。2015年9月，在國務(wù)院《關(guān)于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見》中，明確提出要通過深化國有企業(yè)混合所有制改革，推動完善現(xiàn)代企業(yè)制度，健全企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，提高國有資本配置和運(yùn)行效率，增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)活力、控制力、影響力和抗風(fēng)險能力。2017年5月，國務(wù)院辦公廳又出臺了《關(guān)于進(jìn)一步完善國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的指導(dǎo)意見》，要求年底前國有企業(yè)公司制改革基本完成。

對縣域國有企業(yè)來說，要遵循市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律和企業(yè)發(fā)展規(guī)律，圍繞規(guī)范決策機(jī)制和完善制衡機(jī)制，以地方國資局為國企政策指引，以董事會為公司決策平臺，強(qiáng)化獨(dú)立董事、監(jiān)事會和內(nèi)外部審計等外部監(jiān)督制衡，在股東、董事會、經(jīng)理層等多個維度形成有效制衡的法人治理結(jié)構(gòu)，建立現(xiàn)代企業(yè)制度。這既是提升縣域國有企業(yè)決策能力和水平，也是實(shí)現(xiàn)持續(xù)健康快速發(fā)展的重要保障。在具體操作中，一方面要加強(qiáng)監(jiān)督指導(dǎo)，嚴(yán)格落實(shí)責(zé)任，對于董事會和監(jiān)事會的建立，按照相關(guān)法律法規(guī)和政策文件要求，通過委派、選舉、派駐的方式，完善企業(yè)管理制度；另一方面，國有企業(yè)要明確自身定位和現(xiàn)代制度意義，按照主管部門要求，切實(shí)配合做好建立董事會、監(jiān)事會的相關(guān)工作，明確股東會、董事會、監(jiān)事會的工作結(jié)構(gòu)和職責(zé)，充分發(fā)揮“三會一層”在國有企業(yè)管理中的重要作用。

（二）優(yōu)化拓寬業(yè)務(wù)范圍，探索創(chuàng)新盈利點(diǎn)

縣域國有企業(yè)涉及的行業(yè)往往具有基礎(chǔ)性、公益性特點(diǎn)，經(jīng)營宗旨在于服務(wù)，但決不能打著公益的旗號，等著、靠著向上級財政部門要補(bǔ)貼來維持企業(yè)的正常經(jīng)營運(yùn)轉(zhuǎn)，而應(yīng)加大扶持力度，引導(dǎo)公益性國有企業(yè)發(fā)揮其在行業(yè)競爭中的規(guī)模優(yōu)勢、資本優(yōu)勢，大膽經(jīng)營，不斷探索創(chuàng)新發(fā)展企業(yè)盈利性業(yè)務(wù)，通過多種經(jīng)營、多向發(fā)展，形成經(jīng)濟(jì)效益上的互補(bǔ)，既保障民生職能，又提高國有企業(yè)的抗風(fēng)險能力、發(fā)展能力、競爭能力，推動企業(yè)做大做好做強(qiáng)。比如公交等公益性國有企業(yè)，可以考慮在主營客運(yùn)服務(wù)的基礎(chǔ)上，通過內(nèi)部整合、收購、資產(chǎn)剝離等手段，對經(jīng)營業(yè)務(wù)進(jìn)行重新組合構(gòu)建，配套發(fā)展出租、駕校、汽修等第二產(chǎn)業(yè)，走集團(tuán)化發(fā)展路子，逐步提高獲取利潤的能力。在這方面，杭州公交集團(tuán)就通過出租汽車、旅游客運(yùn)、汽配及燃料銷售、廣告發(fā)布、公共自行車開發(fā)服務(wù)等多元化經(jīng)營，不斷壯大自身實(shí)力，目前已擁有10多家分（子）公司、控股公司、參股公司，總資產(chǎn)達(dá)60多億元。

（三）深化用人制度改革，提升企業(yè)管理水平

通過建立職業(yè)經(jīng)理人聘任制度，推動國企經(jīng)理人的職業(yè)化、專業(yè)化和國際化。從國外經(jīng)驗來看，國企選聘職業(yè)經(jīng)理人的視野非常寬廣，比如新加坡就面向全球招聘國企職業(yè)經(jīng)理人，吸納來自馬來西亞、印度、中國等不同國家的精英人才?？h域國有企業(yè)應(yīng)根據(jù)企業(yè)的類別和層次，建立健全企業(yè)各類管理人員公開招聘、競爭上崗等制度，以選任制、委任制、聘任制相結(jié)合的方式，拓寬選人用人的視野和渠道。通過內(nèi)部培養(yǎng)和外部引進(jìn)相結(jié)合，強(qiáng)化國有企業(yè)專業(yè)技術(shù)性人才建設(shè)，利用職業(yè)經(jīng)理人專業(yè)化的管理知識和技能，規(guī)避由債務(wù)管理、融資管理等專業(yè)技術(shù)性較強(qiáng)的特殊崗位帶來的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險，積極主動適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，為企業(yè)發(fā)展打下堅實(shí)的人才基礎(chǔ)。

（四）建立適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的薪酬制度，激發(fā)企業(yè)員工活力

人力資本作為一種資源，其價值的體現(xiàn)直接反映在薪酬上。要改變縣域國有企業(yè)人力資本價格與價值背離的現(xiàn)狀，吸引人才、留住人才、有效利用人才，就必須減弱平均主義對企業(yè)的影響，建立既有激勵又有約束、既講效率又講公平、既符合企業(yè)一般發(fā)展規(guī)律又體現(xiàn)國有企業(yè)特點(diǎn)的分配機(jī)制。

對國有企業(yè)負(fù)責(zé)人，加大力度推廣“基本年薪+績效年薪+任期激勵”的薪酬模式，實(shí)行與企業(yè)經(jīng)營相掛鉤的差異化薪酬分配，避免一刀切的固定年薪。通過薪酬的彈性發(fā)揮激勵作用，同時配套建立與激勵機(jī)制相對應(yīng)的約束機(jī)制，比如延期支付、追索扣回、責(zé)任審計等方式，進(jìn)行逆向管理。

對中層及相關(guān)技術(shù)人員，不少地區(qū)已經(jīng)開始探索股權(quán)分配機(jī)制，可以此為基礎(chǔ)，進(jìn)一步完善相關(guān)薪酬制度，建立長效激勵機(jī)制。通過送股分紅、增資擴(kuò)股、出資新設(shè)等方式鼓勵員工持股，讓科研人員、管理人員和業(yè)務(wù)骨干等群體由企業(yè)雇員向企業(yè)股東轉(zhuǎn)變，自身利益與企業(yè)利益直接掛鉤，以身份的質(zhì)變帶動工作上的熱情，間接提升企業(yè)整體效益。同時，也有利于提高員工的主人翁意識，保持核心員工的忠誠度，防止人才流失。

對普通員工，一方面要加強(qiáng)績效考核，建立完整的考核機(jī)制，配齊基本指標(biāo)、個性化指標(biāo)、限制性指標(biāo)，發(fā)揮考核分配的導(dǎo)向作用，“業(yè)績升薪酬升，業(yè)績降薪酬降”，打破“混水摸魚”“在崗拿錢”的狀態(tài)。另一方面要放寬薪酬依據(jù)范圍，不應(yīng)局限于職稱、工齡等因素，應(yīng)將重心向職工的實(shí)際工作情況轉(zhuǎn)變，比如工作能力、貢獻(xiàn)大小、考勤等綜合因素，結(jié)合績效考核制定多樣化的薪酬分配制度。

①國務(wù)院國資委黨委：《堅定不移做強(qiáng)做優(yōu)做大國有企業(yè)——黨的十八大以來國有企業(yè)改革發(fā)展的理論與實(shí)踐》[J]，《求是》，2017年第12期

②肖玉良 邵中義 張鳳江：《關(guān)于縣屬企業(yè)改革與發(fā)展的思考》[J]，《領(lǐng)導(dǎo)之友》，2000年第2期

③高尚全：《從諸城看國企改革》[J]，《中國經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊》，2016年第36期

④谷成超：《股份合作制是小企業(yè)改革的方向——赴山東諸城市考察放活國有小企業(yè)紀(jì)實(shí)》[J]，《新疆農(nóng)墾經(jīng)濟(jì)》，1996年第5期

⑤毛元斌：《對國有企業(yè)改革30年歷程的簡要回顧》[EB/OL]，http:// www.guancha.cn/WenZhai/2014_08_11_254333.shtml，2014年8月11日

⑥張文魁：《混合所有制與國資監(jiān)管如何兼容蘇滬魯混改樣本》[J]，《中國經(jīng)濟(jì)報告》，2017年第10期

⑦鞏聰聰：《山東國惠打造魯版國企混改樣板》[J]，《山東國資》，2017年9月

⑧劉張彬：《國有企業(yè)發(fā)展問題研究》[J]，《現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)》，2016年第6期

⑨王治文：《對促進(jìn)縣城國有企業(yè)發(fā)展的若干思考》[J]，《廣西經(jīng)貿(mào)》，2002年第7期

⑩莊天寶：《對當(dāng)前國有企業(yè)發(fā)展過程中存在的問題分析與建議》[J]，《財經(jīng)界（學(xué)術(shù)版）》，2016年第13期

[11]孫麗麗 駱璋：《國有企業(yè)薪酬管理存在的問題及應(yīng)對措施研究》[J]，《決策與信息旬刊》，2012年第5期

[12]高?。骸秶衅髽I(yè)激勵機(jī)制存在的問題及對策》[J]，《人力資源管理》，2012年第9期