石先兵

內(nèi)部控制視角下高職院校非稅收入收繳管理探討

石先兵

隨著職業(yè)院校辦學(xué)規(guī)模不斷擴大，各類經(jīng)濟活動日益增加且趨于復(fù)雜，外部監(jiān)管越來越嚴格等外部環(huán)境的變化，職業(yè)院校在非稅收入管理上面臨多種挑戰(zhàn)。基于內(nèi)部控制視角下，本文就職業(yè)院校如何規(guī)避非稅收入管理風(fēng)險進行分析，并據(jù)此提出相應(yīng)的管理對策。

內(nèi)部控制；非稅收入；收繳；風(fēng)險管理

一、職業(yè)院校內(nèi)部控制與非稅收入概述

鑒于職業(yè)院校內(nèi)外部環(huán)境的變化，為進一步提高職業(yè)院校的內(nèi)部管理水平，加強廉政風(fēng)險防范機制建設(shè)，財政部于2015年12月21日發(fā)布《關(guān)于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》（財會〔2015〕24號），對行政事業(yè)單位全面推進內(nèi)部控制建設(shè)的總體要求、主要任務(wù)和保障措施等內(nèi)容進行明確。

內(nèi)部控制是指一個單位通過制定制度和措施、執(zhí)行相應(yīng)的程序，以風(fēng)險識別和評估為基礎(chǔ)，選定適用的風(fēng)險應(yīng)對策略進一步管理和控制風(fēng)險，達到降低或規(guī)避風(fēng)險，以實現(xiàn)保證會計信息資料的正確可靠，確保經(jīng)營方針的貫徹執(zhí)行，保證經(jīng)營活動的經(jīng)濟性、效率性、效果性和有效防范舞弊與腐敗的控制目標。

職業(yè)院校非稅收入是指依法利用國家權(quán)力、信譽等取得的各項收入，具體包括行政事業(yè)性收費收入、國有資產(chǎn)（資源）有償使用收入、捐贈收入、利息收入和其他非稅收入等，是職業(yè)院校在公共預(yù)算外唯一的經(jīng)費補充。作為重要的辦學(xué)經(jīng)費來源，非稅收入影響著職業(yè)院校的發(fā)展，影響職業(yè)院校在基本支出和項目支出方面的資金安排，在某些程度上影響職業(yè)院校在工資福利待遇、商品和服務(wù)支出、對個人和家庭的補助、其他資本性支出之間的資金安排和平衡。

非稅收入的重要性使得職業(yè)院校有更大的意愿進行收入管理，收入管理過程中形成的風(fēng)險需要在內(nèi)部控制視角下建立制度、執(zhí)行策略規(guī)避或降低風(fēng)險，以達到內(nèi)部控制目標。

二、內(nèi)部控制視角下非稅收入管理的風(fēng)險點

（一）非稅收入預(yù)算編制的主觀性

由于職能分工，資產(chǎn)的使用、處置等各項經(jīng)濟活動由不同部門負責(zé)，職業(yè)院校的財務(wù)部門無法在第一時間掌握院校資產(chǎn)出租出借與處置、教育服務(wù)等收入情況。在年度非稅收入預(yù)算的編制過程中，一般根據(jù)本年度批復(fù)的非稅收入征收計劃，結(jié)合年度非稅收入實際征繳情況，按照一定的比率增加或者降低非稅科目的預(yù)算數(shù)據(jù)，這就造成了預(yù)算批復(fù)的征收計劃和實際征繳之間的差距，不能真實地反映非稅收入的實際情況。

另外，由于財政部門對非稅收入預(yù)算支出的安排限制，超收的非稅收入在無年初預(yù)算安排情況下一般不予以返還，從客觀上促使了職業(yè)院校在編制非稅收入預(yù)算時做大某些非稅收入，使得超收的非稅收入能夠全額返回學(xué)院使用，若無法體現(xiàn)在項目支出中，一般就安排在基本支出的商品和服務(wù)支出中。非稅收入在預(yù)算編制時的信息失真導(dǎo)致預(yù)算和征收脫節(jié)，年度內(nèi)需要調(diào)整非稅收入征收計劃。短收或超收的非稅收入，使得財政部門在年度預(yù)算編制環(huán)節(jié)無法掌握真實的職業(yè)院校信息，缺少真實的依據(jù)去安排職業(yè)院校的公共財政支出，進而影響整個部門預(yù)算的執(zhí)行和有效性，嚴重降低部門預(yù)算績效。

（二）非稅收入征繳方式呈多元化發(fā)展趨勢

由于信息技術(shù)的發(fā)展，職業(yè)院校學(xué)費、住宿費、培訓(xùn)費等非稅收入的收繳渠道呈現(xiàn)多元化發(fā)展趨勢，由傳統(tǒng)的以現(xiàn)金收費為主演變?yōu)橐糟y行卡、網(wǎng)上銀行為主，更有部分信息化建設(shè)完備的職業(yè)院校已經(jīng)開通微信、支付寶等現(xiàn)代化繳費方式。新興繳費方式使得職業(yè)院校的收費效率、信息公開更為高效，但是與此同時，收費方式的多元化使得財務(wù)部門后臺數(shù)據(jù)導(dǎo)入、對賬、更新與檢索、收費信息核對和信息公開等工作量增加，職業(yè)院校財務(wù)部門需要跟教務(wù)處、資產(chǎn)管理處和后勤部門等各職能部門頻繁核對各種應(yīng)收、實收和未收數(shù)據(jù)。在收費系統(tǒng)的對接過程中，各系統(tǒng)對數(shù)據(jù)的字段條件、信息化軟硬件、操作人員素質(zhì)等要求不同，導(dǎo)致信息阻塞形成信息孤島，無法及時實現(xiàn)收費數(shù)據(jù)在后勤部門、教務(wù)部門和學(xué)生處等各個職能部門之間的傳輸、檢索與運用等。

（三）非稅收入來源管理多頭化

在實際工作中，高職院校的非稅收入來源一般呈現(xiàn)部門多頭化管理。全日制學(xué)生的學(xué)費、住宿費和成人教育學(xué)生的學(xué)費收入，一般由財務(wù)處根據(jù)在校學(xué)生人數(shù)和招生計劃導(dǎo)入收費核算系統(tǒng)進行批量代扣執(zhí)收，利息收入由財務(wù)部門根據(jù)各種經(jīng)驗數(shù)據(jù)進行估計；社會化培訓(xùn)費收入，省培、國培等教育培訓(xùn)類收入一般由負責(zé)培訓(xùn)管理工作的繼續(xù)教育學(xué)院管理；占非稅收入比重較大的各種國有資產(chǎn)使用收入由職業(yè)院校的后勤部門管理，國有資產(chǎn)的處置收益歸口于資產(chǎn)管理部門負責(zé)。非稅收入來源管理的多頭化和合同管理的碎片化，導(dǎo)致財務(wù)部門在征收過程中無法依據(jù)合同條款按照規(guī)定的時間、金額等征收收入，導(dǎo)致非稅收入的確認、上繳等出現(xiàn)困難。在財政部發(fā)布了《權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度改革方案》的背景下，非稅收入來源管理多元化影響收入在權(quán)責(zé)發(fā)生制下的收入確認、計量和報告，進一步降低政府綜合財務(wù)報告的質(zhì)量，影響政府、職業(yè)院校和社會公眾等信息使用者的決策。

（四）非稅收入時間管理

每年8月下旬到9月中旬是我國各大院校的開學(xué)季，在學(xué)分制改革還未全面展開的今天，職業(yè)院校非稅收入集中體現(xiàn)在學(xué)生學(xué)費和住宿費上，學(xué)費和住宿費占各職業(yè)院校非稅收入總額的70%以上。非稅收入的時間集中性和數(shù)額巨大，使得各職業(yè)院校在選擇學(xué)費、住宿費等學(xué)生銀行卡發(fā)卡銀行時具備非對稱性優(yōu)勢。這種優(yōu)勢一方面有利于職業(yè)院校更加有力地要求商業(yè)銀行提供便利的金融服務(wù)，另一方面財政部門在強調(diào)非稅收入收支兩條線的原則下無非稅收入上繳時間規(guī)定，使得職業(yè)院校在非稅收入上繳時間上存在選擇性。時間的可選擇性結(jié)合商業(yè)銀行月末或季末對銀行存款余額的考核要求，使得非稅收入管理的可能性進一步增加，利益輸送行為不可避免地產(chǎn)生。

三、基于內(nèi)部控制的非稅收入收繳風(fēng)險管理

按照財政預(yù)算編制要求，各部門需要將本單位的所有預(yù)算收入，按照不同的收入來源，分別采用科學(xué)的方法進行測算，體現(xiàn)部門收入預(yù)算的完整性和準確性。

（一）設(shè)立非稅收入征收核算部門

為改變非稅收入預(yù)算編制的主觀性，全面掌握學(xué)院收入的真實情況，科學(xué)核算職業(yè)院校的各項收入，做到按照合同條款及時征收各項非稅收入，職業(yè)院校可以在財務(wù)部門下設(shè)立收入核算科，歸口管理學(xué)院涉及非稅收入的各項經(jīng)濟活動，全面掌握與資產(chǎn)出租出借、處置報廢、教育培訓(xùn)等相關(guān)的經(jīng)濟合同，將對非稅收入的征收管理前置到各項經(jīng)濟活動合同的簽訂過程中，保證收入的真實、合理，減少利益輸送行為的發(fā)生。另外，非稅收入核算科室的設(shè)置，可以更為精細地建立合同臺賬和收入臺賬，依據(jù)經(jīng)濟合同中關(guān)于收入征繳的時間和數(shù)量條款，按照權(quán)責(zé)發(fā)生制原則準確地在時間和數(shù)量上確認收入，避免收付實現(xiàn)制在編制政府財務(wù)綜合報告時的弊端。

（二）強化非稅征收觀念，責(zé)任遷移

在非稅收入征收過程中，現(xiàn)有的征收方式是職能部門上交各項經(jīng)濟合同后就脫離后續(xù)管理工作，財務(wù)部門也僅僅在收繳收入時負責(zé)開票及賬務(wù)處理，沒有職能部門去跟進非稅收入征收的及時性和完整性，尤其是按月或者季度征收的國有資產(chǎn)租金類收入。為應(yīng)對各自為政的局面，職業(yè)院校需要建立并強化全校性全系統(tǒng)的非稅收入收繳觀念，結(jié)合校內(nèi)預(yù)算中對各個職能部門的經(jīng)費安排，把非稅收入征收的及時性和完整性作為校內(nèi)預(yù)算安排和績效考核的一個參考指標，對非稅收入收繳的考核成果應(yīng)用到下一年度校內(nèi)預(yù)算安排。例如，可以把對學(xué)生學(xué)費、住宿費的催收管理工作下沉至各個二級學(xué)院，根據(jù)各個二級學(xué)院學(xué)費、住宿費的實際征收情況，安排下一年度的部門公用經(jīng)費預(yù)算支出；對負責(zé)教育類培訓(xùn)的管理部門，在安排合理的年度運行經(jīng)費基礎(chǔ)上，結(jié)合培訓(xùn)類收入征收情況，按照一定比率劃撥給職能部門作為部門運行經(jīng)費。部門公用經(jīng)費的多寡，一定程度上取決于對非稅收入征收的及時和完整，減輕了財務(wù)部門對非稅收入的征繳和管理壓力，促使職能部門積極參與非稅收入的征收和催收工作。

（三）構(gòu)建非稅收入信息管理系統(tǒng)

在現(xiàn)有的學(xué)生收費系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，進一步開發(fā)針對整個院校的非稅收入信息管理系統(tǒng)。根據(jù)職能部門的需求，按照物價部門批準的非稅征收項目名稱、標準等，結(jié)合預(yù)算系統(tǒng)中的單位代碼和非稅收入征繳系統(tǒng)中的基本信息，把設(shè)置項目名稱和標準的權(quán)限等進行下沉管理。各職能部門根據(jù)經(jīng)濟活動的內(nèi)容設(shè)置好收費項目、標準、收費截止時間等基本信息，經(jīng)部門領(lǐng)導(dǎo)、分管校領(lǐng)導(dǎo)審批后報財務(wù)部門審核，財務(wù)部門根據(jù)經(jīng)濟合同內(nèi)容，結(jié)合法律規(guī)章制度，對接和設(shè)置預(yù)算系統(tǒng)和非稅征繳系統(tǒng)相關(guān)內(nèi)容，審核后開放收費系統(tǒng)進行征收。在實現(xiàn)非稅收入征收信息化管理的同時，需要開發(fā)非稅票據(jù)自助票打和核銷系統(tǒng)。根據(jù)審核后的收費項目、收費標準，財務(wù)部門可以在后臺設(shè)置非稅票據(jù)的開票信息，征收對象可以在前臺自助打印各種票據(jù)，核銷系統(tǒng)可以根據(jù)開票、收入收繳等情況自動核銷票據(jù)，改變現(xiàn)在的人工核銷局面。

（四）均衡非稅收入，減少收入時間管理

在構(gòu)建非稅收入信息管理系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，可以進一步考慮開發(fā)并銜接非稅收入征繳管理系統(tǒng)。由繳費對象直接從非稅收入信息管理系統(tǒng)中打印非稅繳交通知書，銀行繳款后直接進入財政專戶，減少非稅收入在各職業(yè)院校財政專戶賬戶上的停留時間，同時減少非稅收入的管理時間。對于學(xué)費，可以嘗試按照學(xué)分制原則收費，根據(jù)學(xué)生修學(xué)課程的分值和對應(yīng)的價格收取。對于住宿費，可以嘗試按照季度或月度住宿情況收取，由一年一次收費改變?yōu)橐荒甓啻问召M形式，改變現(xiàn)有的集中收取和上繳。收費次數(shù)的改變雖然增加了職業(yè)院校的工作量，但可以分散非稅收入在時間管理上存在的風(fēng)險，在一定程度上緩解貧困學(xué)生家庭的一次性大額支出情況。另外，財政部門可以出臺相應(yīng)的規(guī)定，在強調(diào)收支兩條線的基礎(chǔ)上，進一步明確學(xué)費、住宿費、教育培訓(xùn)服務(wù)收費和國有資產(chǎn)（資源）有償使用收入等非稅收入上繳財政部門的時間要求。

①王耀文 米繼山：《對非稅收入收繳管理改革的思考》[J]，《山西財稅》，2016年第11期

②張歡：《高校非稅收入管理的現(xiàn)狀問題與對策研究》[J]，《知識經(jīng)濟》，2016年第22期

③譚立：《政府非稅收入收繳管理原則與完善措施》[J]，《中央財經(jīng)大學(xué)學(xué)報》，2014年第3期

石先兵，廣州番禺職業(yè)技術(shù)學(xué)院，會計師、審計師，碩士學(xué)位。研究方向：會計學(xué)。

注：本文為廣州市教育科學(xué)規(guī)劃課題《收支兩條線下高等院校非稅收入管理存在問題及對策研究——以廣州市屬高校為例》（立項編碼：1201554777）的階段性研究成果。