王 勇

從咨詢(xún)機(jī)構(gòu)角度看推廣PPP模式存在的問(wèn)題及建議

王 勇

推廣運(yùn)用PPP模式，作為轉(zhuǎn)變政府職能、激發(fā)市場(chǎng)活力、培育經(jīng)濟(jì)新動(dòng)能的重要改革舉措，對(duì)深入推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，打造大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新和增加公共產(chǎn)品、公共服務(wù)“雙引擎”發(fā)揮了重要作用。截至2016年底，財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫(kù)已收錄全國(guó)入庫(kù)項(xiàng)目達(dá)1.1萬(wàn)個(gè)，投資額13.5萬(wàn)億元。我國(guó)PPP工作取得了顯著進(jìn)步，但仍有許多問(wèn)題亟待解決。本文從咨詢(xún)機(jī)構(gòu)的角度，對(duì)PPP政策制定、PPP執(zhí)行及PPP咨詢(xún)服務(wù)三個(gè)層面存在的突出問(wèn)題進(jìn)行梳理并提出合理建議。

PPP；政策；執(zhí)行；咨詢(xún)；建議

國(guó)務(wù)院《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕60號(hào)）發(fā)布實(shí)施3年來(lái)，各級(jí)政府、各部門(mén)積極推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式，成為轉(zhuǎn)變政府職能、激發(fā)市場(chǎng)活力、培育經(jīng)濟(jì)新動(dòng)能的重要改革舉措。由于我國(guó)正式開(kāi)展PPP工作時(shí)間短，缺少成熟的經(jīng)驗(yàn)，政策制定及配套文件滯后且欠缺，給PPP工作帶來(lái)了極大的困難。加之PPP咨詢(xún)機(jī)構(gòu)缺乏行業(yè)規(guī)范與管理、專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)服務(wù)人才匱乏、市場(chǎng)管理混亂等狀況日益嚴(yán)重，嚴(yán)重制約了PPP咨詢(xún)服務(wù)行業(yè)的健康發(fā)展及PPP項(xiàng)目的規(guī)范實(shí)施。

一、PPP政策制定層面存在的問(wèn)題及建議

（一）PPP工作主導(dǎo)部門(mén)出臺(tái)文件存在差異

3年來(lái)，PPP工作在國(guó)務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)下，財(cái)政、發(fā)改兩部門(mén)緊鑼密鼓出臺(tái)政策、規(guī)范，積極在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域推廣運(yùn)營(yíng)PPP，相關(guān)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)也在不斷學(xué)習(xí)、完善執(zhí)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)及技能。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2017年3月，中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)PPP政策近10項(xiàng)，財(cái)政部門(mén)出臺(tái)或聯(lián)合其他部門(mén)出臺(tái)的PPP相關(guān)政策50余項(xiàng)，發(fā)改部門(mén)出臺(tái)或聯(lián)合其他部門(mén)出臺(tái)政策20余項(xiàng)， 財(cái)政與發(fā)改部門(mén)出臺(tái)的PPP政策存在較多差異。

（二）行業(yè)主管部門(mén)PPP政策滯后，項(xiàng)目的示范效應(yīng)減弱

在大力推廣PPP模式的背景下，住建、國(guó)土、交通、衛(wèi)計(jì)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利等部門(mén)也陸續(xù)出臺(tái)了PPP工作指導(dǎo)意見(jiàn)，形成了龐大的政策體系。財(cái)政部會(huì)同有關(guān)部門(mén)先后推出了3批PPP示范項(xiàng)目，為咨詢(xún)服務(wù)機(jī)構(gòu)開(kāi)展PPP咨詢(xún)工作提供了良好的指導(dǎo)示范作用。這些文件及示范項(xiàng)目的出臺(tái)，既促進(jìn)規(guī)范了PPP工作的開(kāi)展，也給PPP實(shí)施機(jī)構(gòu)、咨詢(xún)機(jī)構(gòu)帶來(lái)了巨大的挑戰(zhàn)及困惑，主要原因一是文件更迭速度快，即時(shí)補(bǔ)充完善糾正前文規(guī)定，造成昨天還是示范項(xiàng)目，大家效仿的典范模式，今天卻不能再推廣運(yùn)用；二是缺少政策協(xié)調(diào)機(jī)制，不同部門(mén)出臺(tái)的文件對(duì)相同事項(xiàng)約束條件不一、政出多頭，造成政策相互掣肘，咨詢(xún)機(jī)構(gòu)無(wú)所適從。

如在園區(qū)開(kāi)發(fā)、特色小鎮(zhèn)等部分PPP示范項(xiàng)目中包含土地開(kāi)發(fā)及整理的建設(shè)內(nèi)容，但財(cái)金〔2016〕91號(hào)文件同時(shí)規(guī)定“PPP項(xiàng)目主體或其他社會(huì)資本，不得作為項(xiàng)目主體參與土地收儲(chǔ)和前期開(kāi)發(fā)等工作”，是否需要對(duì)前期項(xiàng)目進(jìn)行追溯調(diào)整并沒(méi)有明確說(shuō)明。PPP政策滯后，影響PPP項(xiàng)目的示范效應(yīng)，也給咨詢(xún)機(jī)構(gòu)帶來(lái)了困擾。

（三）PPP政策制定的建議

加快PPP立法工作。隨著PPP工作的深入開(kāi)展，相關(guān)政策規(guī)章不斷完善，未來(lái)的規(guī)章法規(guī)制度會(huì)愈來(lái)愈多，對(duì)同一問(wèn)題的爭(zhēng)論也會(huì)日益突出。為避免在政策執(zhí)行與落實(shí)上出現(xiàn)偏差，盡早進(jìn)行PPP立法是當(dāng)務(wù)之急。

適時(shí)出臺(tái)配套政策。PPP模式推進(jìn)工作已從前期建設(shè)階段逐步進(jìn)入項(xiàng)目管理、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)階段，由于不同模式的PPP項(xiàng)目獲得的回報(bào)方式不同，其會(huì)計(jì)核算、資產(chǎn)管理、稅收政策等亟待配套，相關(guān)政策的出臺(tái)對(duì)于項(xiàng)目公司運(yùn)營(yíng)、財(cái)政補(bǔ)助金額有著巨大的影響。依照明確的政策法規(guī)，政府和社會(huì)資本才能全面衡量PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)情況，社會(huì)資本才能真正發(fā)揮運(yùn)營(yíng)管理水平，保證PPP項(xiàng)目全生命周期合規(guī)運(yùn)營(yíng)。

二、PPP推廣工作中存在的問(wèn)題及建議

（一）地方政府重融資、輕運(yùn)營(yíng)、缺管理現(xiàn)象突出

PPP是在化解地方債務(wù)、嚴(yán)禁違規(guī)舉債的背景下推出的新型投融資管理模式，是轉(zhuǎn)變政府職能、激發(fā)市場(chǎng)活力、打造經(jīng)濟(jì)新增長(zhǎng)點(diǎn)的重要改革舉措。地方政府在完善基礎(chǔ)設(shè)施、提供公共服務(wù)受困于地方財(cái)力不足的情況下，積極運(yùn)用PPP模式，短時(shí)間內(nèi)獲得了項(xiàng)目融資，使得城市基礎(chǔ)設(shè)施迅速改善，人居環(huán)境不斷提升。部分地方政府十分倚重項(xiàng)目融資建設(shè)功能，把PPP當(dāng)做另一種招商引資，忽視PPP項(xiàng)目特有的運(yùn)營(yíng)及管理功能。公共產(chǎn)品及服務(wù)的供給水平及可持續(xù)性存在較大的不確定性，由于管理及運(yùn)營(yíng)不當(dāng)，造成項(xiàng)目失敗，形成政府不良債務(wù)，造成政府公信力下降。

（二）地方部門(mén)缺乏PPP管理專(zhuān)業(yè)人才

傳統(tǒng)的公共服務(wù)供給，通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)或授權(quán)（委托）具有公益職能的企事業(yè)單位實(shí)施，缺少有效的監(jiān)督管理，績(jī)效評(píng)價(jià)

工作執(zhí)行不到位。通過(guò)PPP模式的建設(shè)運(yùn)營(yíng)，行業(yè)主管部門(mén)的角色由“運(yùn)動(dòng)員”轉(zhuǎn)變?yōu)椤安门袉T”，由公共產(chǎn)品及服務(wù)的供給人轉(zhuǎn)為公共產(chǎn)品及服務(wù)供給的監(jiān)督管理者，通過(guò)監(jiān)督管理、績(jī)效考核確保PPP項(xiàng)目公共產(chǎn)品及服務(wù)的供給質(zhì)量及服務(wù)水平。地方部門(mén)在原有管理體制下并沒(méi)有建立專(zhuān)業(yè)的隊(duì)伍， PPP項(xiàng)目的監(jiān)督管理與績(jī)效評(píng)價(jià)工作尚未形成體系，主管部門(mén)對(duì)項(xiàng)目監(jiān)督管理與績(jī)效評(píng)價(jià)執(zhí)行能力存在嚴(yán)重不足，人才匱乏，隊(duì)伍缺失。

財(cái)政與發(fā)改部門(mén)PPP政策主要差別

（三）PPP推廣工作建議

加強(qiáng)地方政府對(duì)PPP管理理念的理解與認(rèn)識(shí)。深刻理解和運(yùn)用PPP，落實(shí)PPP的融資、融智、融制理念需要政府在國(guó)家、省級(jí)層面制度上約束、政策上激勵(lì)，程序上規(guī)范、技術(shù)上指導(dǎo)，通過(guò)學(xué)習(xí)、培訓(xùn)、宣傳、調(diào)研、研討等方式提升地方政府對(duì)PPP的認(rèn)識(shí)，切實(shí)從項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理角度出發(fā)，做好PPP項(xiàng)目全生命周期的管理，提升政府的公共服務(wù)能力。PPP項(xiàng)目注重全生命周期管理，需要地方政府以全新的理念來(lái)看待PPP，不能將PPP看做另一種形式的招商引資，也不能把PPP作為單純的融資工具，更不能從拉動(dòng)地方GDP增長(zhǎng)的短期行為出發(fā)看待PPP。PPP不僅能提高社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和投資運(yùn)營(yíng)效率，更多是將地方政府的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)公開(kāi)化、透明化、法治化，更符合市場(chǎng)規(guī)律的要求。

提升主管部門(mén)職業(yè)判斷與專(zhuān)業(yè)能力，防范決策風(fēng)險(xiǎn)。盡快組建各行業(yè)、部門(mén)的專(zhuān)業(yè)管理隊(duì)伍，提高其專(zhuān)業(yè)勝任能力為當(dāng)務(wù)之急。只有在PPP項(xiàng)目全生命周期中重復(fù)發(fā)揮政府監(jiān)督管理、績(jī)效考核、會(huì)計(jì)核算、經(jīng)營(yíng)預(yù)測(cè)、項(xiàng)目管理等職能，才能切實(shí)提高PPP項(xiàng)目管理部門(mén)的職業(yè)判斷能力，防范決策風(fēng)險(xiǎn)。

建立專(zhuān)業(yè)的管理隊(duì)伍，儲(chǔ)備人才，明確相關(guān)人員政策待遇?，F(xiàn)行的PPP模式中，依照規(guī)定社會(huì)資本可依法設(shè)立項(xiàng)目公司，政府指定相關(guān)機(jī)構(gòu)依法參股項(xiàng)目公司，依法派駐董事及高級(jí)管理人員（總會(huì)計(jì)師）。市縣級(jí)PPP項(xiàng)目中，政府方派駐的董事、高級(jí)管理人員多來(lái)自實(shí)施機(jī)構(gòu)或當(dāng)?shù)豍PP辦公室，派出人員身份、待遇、報(bào)酬、責(zé)任、義務(wù)問(wèn)題亟待規(guī)范。同時(shí)，應(yīng)該加強(qiáng)項(xiàng)目公司的高級(jí)管理人員培訓(xùn)工作，培養(yǎng)PPP項(xiàng)目公司專(zhuān)業(yè)人才，建立適應(yīng)PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)發(fā)展的高級(jí)管理隊(duì)伍，為項(xiàng)目移交儲(chǔ)備力量。

三、PPP咨詢(xún)存在的問(wèn)題及建議

PPP市場(chǎng)熱度激增，也催生了PPP咨詢(xún)服務(wù)機(jī)構(gòu)的建立及發(fā)展。PPP項(xiàng)目全生命周期的不同階段，需要各專(zhuān)業(yè)的中介機(jī)構(gòu)提供技術(shù)服務(wù)。目前PPP中介機(jī)構(gòu)主要提供從項(xiàng)目篩選到項(xiàng)目落地（合同簽署）全流程服務(wù)，涉及項(xiàng)目投資、項(xiàng)目管理、經(jīng)營(yíng)預(yù)測(cè)、資產(chǎn)評(píng)估、方案設(shè)計(jì)（監(jiān)管體系、績(jī)效體系、合同體系、采購(gòu)程序等）、定量評(píng)價(jià)、財(cái)承測(cè)算等服務(wù)項(xiàng)目，PPP中介咨詢(xún)機(jī)構(gòu)需要配備不同領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)人才才能勝任PPP咨詢(xún)工作，因此形成了PPP中介機(jī)構(gòu)行業(yè)跨專(zhuān)業(yè)、多領(lǐng)域、全方位集大成的特點(diǎn)。

（一）PPP咨詢(xún)服務(wù)存在的問(wèn)題

由于國(guó)家尚未出臺(tái)PPP咨詢(xún)機(jī)構(gòu)的執(zhí)業(yè)規(guī)范，未對(duì)PPP咨詢(xún)機(jī)構(gòu)從業(yè)人員的專(zhuān)業(yè)技能提出明確要求，缺乏對(duì)咨詢(xún)服務(wù)機(jī)構(gòu)有效的監(jiān)督管理，造成PPP咨詢(xún)機(jī)構(gòu)魚(yú)龍混雜，咨詢(xún)服務(wù)能力良莠不齊。在缺乏責(zé)任追究、監(jiān)管尚無(wú)的情況下，部分PPP中介機(jī)構(gòu)違規(guī)操作，出具不實(shí)報(bào)告或虛假報(bào)告、加大財(cái)政支出責(zé)任、惡意競(jìng)爭(zhēng)等情況屢有發(fā)生。

（二）PPP咨詢(xún)行業(yè)發(fā)展建議

借助PPP立法，出臺(tái)PPP中介機(jī)構(gòu)行業(yè)規(guī)范、執(zhí)業(yè)準(zhǔn)則。借國(guó)家PPP立法之機(jī)，建議在法律條款中設(shè)置PPP中介機(jī)構(gòu)行業(yè)規(guī)范章節(jié)，明確中介機(jī)構(gòu)的法定業(yè)務(wù)地位；有關(guān)部門(mén)適時(shí)出臺(tái)PPP中介機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)規(guī)范，明確機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備條件，滿(mǎn)足PPP咨詢(xún)服務(wù)需求。

明確PPP中介機(jī)構(gòu)服務(wù)范圍。財(cái)政部《關(guān)于印發(fā)〈政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法〉的通知》（財(cái)金〔2016〕92號(hào)）等文件規(guī)定：“項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)可依法通過(guò)政府采購(gòu)方式委托專(zhuān)家或第三方專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)，編制項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告?！倍壳癙PP中介機(jī)構(gòu)不僅為政府提供編制項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告，同時(shí)提供了從項(xiàng)目篩選到項(xiàng)目執(zhí)行（合同簽署）全過(guò)程的咨詢(xún)服務(wù)，包括編制項(xiàng)目建議書(shū)、編制項(xiàng)目實(shí)施方案（含初稿）、項(xiàng)目產(chǎn)出說(shuō)明、物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告（定量評(píng)價(jià)）、財(cái)政承受能力論證報(bào)告、項(xiàng)目采購(gòu)階段的競(jìng)爭(zhēng)性磋商、項(xiàng)目合同文本的編制等服務(wù)。在中介機(jī)構(gòu)專(zhuān)業(yè)能力足以勝任相關(guān)工作的情況下，國(guó)家應(yīng)盡快出臺(tái)指導(dǎo)意見(jiàn)，允許中介機(jī)構(gòu)提供相關(guān)服務(wù)，明確PPP中介機(jī)構(gòu)服務(wù)范圍。

成立PPP各專(zhuān)業(yè)委員會(huì)。PPP項(xiàng)目涉及能源、交通運(yùn)輸、市政工程、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、環(huán)境保護(hù)、保障性安居工程、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、文化等眾多公共服務(wù)領(lǐng)域。應(yīng)該盡快組織業(yè)界專(zhuān)家、精英成立不同行業(yè)領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)委員會(huì)，研究制定適用于行業(yè)的PPP操作指南，搭建行業(yè)PPP工作的頂層設(shè)計(jì)架構(gòu)，制定行業(yè)PPP發(fā)展方向，規(guī)范行業(yè)PPP執(zhí)業(yè)準(zhǔn)則，促進(jìn)PPP健康持續(xù)發(fā)展。

王勇，北京中同華資產(chǎn)評(píng)估有限公司山東分公司，高級(jí)會(huì)計(jì)師。研究方向：政府管理會(huì)計(jì)。