胡小君

臺灣比較政治學(xué)關(guān)于半總統(tǒng)制的研究述評

胡小君

關(guān)于半總統(tǒng)制的研究是臺灣比較政治學(xué)中少數(shù)能與西方政治學(xué)研究同步發(fā)展且密切交流的領(lǐng)域。對于半總統(tǒng)制的概念和類型，多數(shù)臺灣學(xué)者接受了舒加特、凱瑞和埃爾吉的論述，并以此為基礎(chǔ)，著重對其二元行政運作模式進行了類型分析。臺灣比較政治學(xué)界還深入探討了半總統(tǒng)制的政府穩(wěn)定性以及向 “權(quán)力總統(tǒng)化”、“左右共治”的演化情形。半總統(tǒng)制與民主化尤其是民主崩潰的關(guān)系也是臺灣學(xué)界半總統(tǒng)制研究的一個焦點。最后，研究者們集中探討了臺灣地區(qū) “半總統(tǒng)制”的運作，解釋了臺灣為何傾向于 “總統(tǒng)國會制”亞類型以及未出現(xiàn) “共治”的原因。

半總統(tǒng)制；行政二元化；共治；臺灣；比較政治學(xué)

半總統(tǒng)制是與總統(tǒng)制、議會制并列的三大共和憲政體制之一。 “第三波”民主化浪潮中，半總統(tǒng)制成為新興民主政體熱門的憲政選擇，在數(shù)量上已超過總統(tǒng)制和議會制。臺灣地區(qū)實行的 “總統(tǒng)”和“行政院長”雙首長制也屬于這一類型。臺灣比較政治學(xué)界關(guān)于半總統(tǒng)制的研究起步較早，已形成一個相對穩(wěn)定的學(xué)群，主要研究者有 “中央研究院”院士吳玉山和沈有忠、蘇子喬、張峻豪、郝培芝、陳宏銘、許恒禎、蔡榮祥、林繼文、李鳳玉等中青年學(xué)者。在研究內(nèi)容上涵蓋了半總統(tǒng)制的概念與類型、權(quán)力運作關(guān)系、政府型態(tài)、演化方向、制度評價等方面。在研究方法上，既有對較多個案的集中比較和量化分析，也有對臺灣地區(qū)的制度運作與相關(guān)國家的精細(xì)比較。在學(xué)術(shù)影響上，一方面，相關(guān)的研究文章在臺灣政治學(xué)刊物 《問題與研究》、《東吳政治學(xué)報》、《政治科學(xué)論叢》、《臺灣民主季刊》等占據(jù)了相當(dāng)多的篇幅，成為臺灣政治學(xué)研究的 “顯學(xué)”；另一方面，這也是臺灣比較政治學(xué)中少數(shù)能與西方政治學(xué)同步發(fā)展和密切交流的領(lǐng)域。2010年6月，臺灣 “中研院”政治學(xué)研究所與臺灣大學(xué)政治學(xué)系舉辦了首屆 “半總統(tǒng)制與民主”國際學(xué)術(shù)研討會，至今已連續(xù)舉辦七屆。吳玉山等與西方半總統(tǒng)制研究的主要學(xué)者經(jīng)常合作出版論著。而且，在政學(xué)互動的氛圍下，半總統(tǒng)制相關(guān)研究成果對臺灣地區(qū)的憲政改革和政治實踐也產(chǎn)生了顯著影響。

一、對半總統(tǒng)制概念和類型的補充論述

在西方政治學(xué)研究中，法國學(xué)者迪韋爾熱（Maurice Duverger）最先提出半總統(tǒng)制的概念，并列舉了半總統(tǒng)制的三個基本條件：總統(tǒng)由普選產(chǎn)生；總統(tǒng)有相當(dāng)權(quán)力；總理統(tǒng)領(lǐng)內(nèi)閣成員掌握政府行政權(quán)力。①美國學(xué)者舒加特 （M.S.Shugart）和凱瑞 （J.M.Carey）依據(jù)總理是向總統(tǒng)負(fù)責(zé)還是向國會負(fù)責(zé)，將半總統(tǒng)制劃分為 “總統(tǒng)—國會型”和“總理—總統(tǒng)型”兩種類型。②迪韋爾熱的概念和舒加特、凱瑞的二分法經(jīng)過愛爾蘭學(xué)者愛爾吉的繼承和推廣，在半總統(tǒng)制研究中處于主流地位。臺灣比較政治學(xué)界的半總統(tǒng)制研究基本以舒加特、凱瑞和埃爾吉 （SCE）的論述為基礎(chǔ)，多數(shù)學(xué)者在相關(guān)的文獻綜述中沿用了這一分析路線。也有學(xué)者對半總統(tǒng)制的概念界定與類型分析提出了獨到的見解，形成了對SCE論述的有效補充。

針對經(jīng)?；煊玫?“雙首長制”、 “半總統(tǒng)制”、“行政權(quán)雙軌制”等概念，蘇子喬梳理了西方學(xué)者的相關(guān)論述，認(rèn)為在這些概念中， “雙首長制”最為寬泛，也存在于非民主的二元君主制和共產(chǎn)主義體制中，而在民主體制下， “雙首長制”與 “半總統(tǒng)制”的所指相同。 “行政權(quán)雙軌制”則是以法國為典型的半總統(tǒng)制下行政權(quán)在總理主政和總統(tǒng)主政之間的換軌。進而，蘇子喬對迪韋爾熱的半總統(tǒng)制定義進行了修正，認(rèn)為這個原初的定義模糊之處在于總統(tǒng) “有相當(dāng)權(quán)力”難以界定，提出在憲政體制光譜中半總統(tǒng)制介于內(nèi)閣制和總統(tǒng)制之間，其界限在于以總統(tǒng)直選區(qū)別于內(nèi)閣制，以國會有倒閣權(quán)區(qū)別于總統(tǒng)制。③

半總統(tǒng)制定義的寬泛使其實際運作形態(tài)差異很大，因而幾乎所有的比較研究者都關(guān)注半總統(tǒng)制的類型分析。臺灣學(xué)者在舒加特—凱瑞二分法基礎(chǔ)上，從多個角度對半總統(tǒng)制分類進行了深入研究。陳宏銘從總統(tǒng)權(quán)力的視角分析了影響半總統(tǒng)制亞類型的關(guān)鍵因素，他以21個半總統(tǒng)制政體為對象，研究發(fā)現(xiàn)約半數(shù)總統(tǒng)有特定的政策權(quán)限，集中于國防、安全和外交領(lǐng)域，但在關(guān)鍵性的主持內(nèi)閣會議權(quán)方面，只有少數(shù)總統(tǒng)擁有。這對于類型劃分具有重要的關(guān)聯(lián)性，未明確規(guī)定總統(tǒng)政策權(quán)限的幾乎都是總理總統(tǒng)制，總統(tǒng)主持內(nèi)閣會議的都是總統(tǒng)國會制。④更多的臺灣學(xué)者對半總統(tǒng)制的亞類型進行了細(xì)化。吳玉山基于總統(tǒng)與國會在選任總理與組織政府時的互動關(guān)系，把半總統(tǒng)制分為準(zhǔn)內(nèi)閣制 （依據(jù)內(nèi)閣制原則組織政府）、換軌共治 （法國式的左右共治）、分權(quán)妥協(xié) （總統(tǒng)與國會反對黨妥協(xié)，分割權(quán)力）和總統(tǒng)優(yōu)越 （總統(tǒng)任命中意的總理組織政府）四種類型。⑤吳玉山的四分法更為精確地反映了半總統(tǒng)制的運作特質(zhì)，在西方比較政治學(xué)界獲得了一定程度的認(rèn)可。此外，還有一些學(xué)者對半總統(tǒng)制的運作進行了更為細(xì)致的分類。例如，張峻豪依據(jù)府會關(guān)系、行政權(quán)歸屬和總理負(fù)責(zé)的對象差異，把半總統(tǒng)制分為總統(tǒng)謙讓制、實質(zhì)黨內(nèi)共治、超級總統(tǒng)制、形似黨內(nèi)共治、實質(zhì)左右共治、聯(lián)合內(nèi)閣、少數(shù)政府、形似左右共治等八種類型。⑥不過這類細(xì)分往往過于繁瑣，因而有些學(xué)者跳出舒加特—凱瑞二分法，對半總統(tǒng)制進行了新的分類。

蘇子喬認(rèn)為既有多樣化分類主要是基于憲政實踐來劃分的，變量太多，應(yīng)從憲政規(guī)范去找尋分類依據(jù)，根據(jù)內(nèi)閣在憲法上的負(fù)責(zé)對象，將半總統(tǒng)制分為 “一元型半總統(tǒng)制” （內(nèi)閣僅對國會負(fù)責(zé)，不對總統(tǒng)負(fù)責(zé)）和 “二元型半總統(tǒng)制” （內(nèi)閣同時對總統(tǒng)和國會負(fù)責(zé)）。⑦此外，沈有忠研究了迪韋爾熱在提出半總統(tǒng)制概念時即留下的問題：為何有些國家總統(tǒng)在憲法上權(quán)力很大，但在實踐中卻不發(fā)揮作用？他認(rèn)為這些國家的制度設(shè)計符合半總統(tǒng)制定義，但與多數(shù)半總統(tǒng)制國家實行分權(quán)式權(quán)力二元設(shè)置不同，其權(quán)力二元設(shè)置是將總統(tǒng)視為備而不用的、治理能力填補式的角色，呈現(xiàn)出相互補充的分時置換特點。據(jù)此，沈有忠把半總統(tǒng)制分為分權(quán)設(shè)置型和分時置換型。⑧分時置換亞類型的提出彌補了西方學(xué)術(shù)界對半總統(tǒng)制類型分析的不足，合理解釋了冰島、愛爾蘭等半總統(tǒng)制運作的特點。

二、關(guān)于半總統(tǒng)制具體運作的研究

半總統(tǒng)制在憲政實踐中呈現(xiàn)出權(quán)力多元、運作彈性的特點，尤其是總統(tǒng)、總理的二元行政權(quán)以及總統(tǒng)、總理與國會之間的三角權(quán)力關(guān)系運行狀況，影響了半總統(tǒng)制的政府穩(wěn)定性和制度演化方向。臺灣比較政治學(xué)界對此展開了較為深入的分析。

行政二元化是半總統(tǒng)制的基本特點。在二元行政權(quán)架構(gòu)中，總統(tǒng)與總理之間是對抗、合作還是從屬關(guān)系，即總統(tǒng)化、議會化或是共治，是界定半總統(tǒng)制運作傾向的主要標(biāo)志。沈有忠歸納了影響這種運作傾向的變量，包括總統(tǒng)的憲政角色，即半總統(tǒng)制本身對總統(tǒng)權(quán)力的界定；總統(tǒng)的黨政權(quán)力，即總統(tǒng)對執(zhí)政黨控制的程度或是支撐總統(tǒng)的政黨在國會中的力量，以及選舉后的權(quán)力消長狀況。⑨許恒禎對半總統(tǒng)制運作中政府的型態(tài)從總統(tǒng)、總理、國會、政黨相互間的權(quán)力集散關(guān)系進行了梳理，認(rèn)為可能出現(xiàn)五種情形：總統(tǒng)、總理與國會多數(shù)一致的“一致多數(shù)政府”；總理與國會多數(shù)一致、總統(tǒng)為另一政黨的 “共治政府”；總統(tǒng)與總理一致、國會多數(shù)為與總統(tǒng)不同政黨的 “國會有多數(shù)的少數(shù)政府”；總統(tǒng)與總理一致，且國會沒有任何政黨過半的 “國會無多數(shù)的少數(shù)政府”；總統(tǒng)與總理不一致，且國會沒有任何政黨過半的 “權(quán)力分散政府”。⑩根據(jù)其分析，多元權(quán)力越集中分布，半總統(tǒng)制運作越穩(wěn)定。

半總統(tǒng)制的制度穩(wěn)定尤其是政府穩(wěn)定性，向來是研究者關(guān)心的問題，究竟什么樣的半總統(tǒng)制容易出現(xiàn)憲政沖突，進而影響到政府穩(wěn)定？蔡榮祥分析了總理總統(tǒng)制亞類型的情形，發(fā)現(xiàn)國會主導(dǎo)組織政府的比例遠(yuǎn)低于總統(tǒng)主導(dǎo)，但國會中政黨席次的分配、總理政黨屬性的不同影響了政府的憲政沖突可能性。其中，少數(shù)政府最容易出現(xiàn)憲政沖突，國會式政府次之，聯(lián)盟多數(shù)政府又次之，而共治政府的沖突程度較低。?李宜芳等歸納了34個半總統(tǒng)制民主國家的案例，分析了總統(tǒng)對總理的任免權(quán)對總理任期即政府穩(wěn)定性的影響。研究發(fā)現(xiàn)，在總統(tǒng)擁有對總理的單邊任免權(quán)情況下，因總統(tǒng)傾向于選擇自己偏好的人選，在總理總統(tǒng)制亞類型中，會增加總理下臺的風(fēng)險，而在總統(tǒng)國會制亞類型中，則可以降低總理下臺的風(fēng)險。?陳宏銘專門分析了半總統(tǒng)制下國會權(quán)力的特性及其對憲政穩(wěn)定的影響。他研究發(fā)現(xiàn)，國會與行政雙首長之間構(gòu)成了一種不對稱的權(quán)力制衡關(guān)系，主要表現(xiàn)為國會對行政權(quán)的監(jiān)督和制衡主要針對總理，但不及于實權(quán)總統(tǒng)，如總統(tǒng)與國會均強勢，相互抗衡就會導(dǎo)致半總統(tǒng)制的不穩(wěn)定。解決這種不穩(wěn)定的途徑，一是弱化總統(tǒng)的角色，強化國會與政府的對稱關(guān)系，即 “議會化”；另一種就是弱國會搭配強總統(tǒng)，政府無論是否擁有多數(shù)席次支持，都保持政策強勢，即 “總統(tǒng)化”。?

然而，在半總統(tǒng)制的發(fā)展演化中，議會化的個案很少，權(quán)力總統(tǒng)化的個案更多，成為深入研究的焦點。郝培芝梳理了西方學(xué)界半總統(tǒng)制研究中 “總統(tǒng)化”的相關(guān)論述，分析了總統(tǒng)化狀態(tài)下總統(tǒng)與行政權(quán)、政黨、內(nèi)閣的關(guān)系狀況，認(rèn)為由于同時面對總統(tǒng)及國會選舉，政黨必須依靠總統(tǒng)的個人聲望，以發(fā)揮 “衣尾效應(yīng)”（coattail effects）來帶動國會的選舉。這一方面導(dǎo)致政黨必須視總統(tǒng)選舉為存亡關(guān)鍵，導(dǎo)致政黨總統(tǒng)化；另一方面，內(nèi)閣成為總統(tǒng)的“避雷針”或 “代罪羔羊”，總統(tǒng)往往以改組內(nèi)閣或部分調(diào)整內(nèi)閣作為挽救總統(tǒng)民意或保持總統(tǒng)高聲望的政治動作，進而導(dǎo)致內(nèi)閣的不穩(wěn)定，即使在總統(tǒng)與國會多數(shù)相同的一致政府也是如此。?沈有忠比較了總統(tǒng)化的半總統(tǒng)制與純粹總統(tǒng)制的差異，認(rèn)為由于不僅領(lǐng)導(dǎo)政府，還有權(quán)對國會產(chǎn)生影響，總統(tǒng)的政治威望和憲政影響力比總統(tǒng)制下的總統(tǒng)還要強。?然而，盡管總統(tǒng)經(jīng)常強勢，但是如果在國會無法獲得多數(shù)支持，就會出現(xiàn)總統(tǒng)與國會的對抗。為了避免憲政危機， “共治”就成了雙方妥協(xié)的可行選擇。

“共治”即總統(tǒng)任命占有國會多數(shù)席次的在野黨領(lǐng)袖擔(dān)任總理。共治是半總統(tǒng)制特有的現(xiàn)象，尤其是在法國，曾出現(xiàn)三次 “左右共治”，羅馬尼亞、蒙古、波蘭等十余個國家均出現(xiàn)過共治現(xiàn)象。許多學(xué)者對共治出現(xiàn)的條件、形成的過程、運作的類型等進行了分析。林繼文探討了作為典型的法國共治得以形成的原因：一方面，選民透過國會選舉傳遞給政治精英清楚的信息，即對總統(tǒng)所在政黨的不滿，總統(tǒng)意識到只有正面回應(yīng)這種新民意才能延長其政治生命；另一方面，憲法如果能賦予總統(tǒng)足夠的權(quán)力，尤其是無須總理配合的專屬權(quán)力，使其不至于因為共治而喪失影響力，那么總統(tǒng)就有足夠的動機任命在野黨領(lǐng)袖為總理。?黃宗昊從博弈論的角度認(rèn)為法國能產(chǎn)生經(jīng)典共治的原因在于特殊的選舉制度和國會保障機制，引導(dǎo)分屬不同政黨陣營的總統(tǒng)和國會多數(shù)產(chǎn)生不同的政治計算與策略互動。法國的國會任期有制度性保障，與總統(tǒng)任期交錯，且短期內(nèi)國會選舉重選結(jié)果具有可預(yù)測的一致性，使得總統(tǒng)不愿冒險解散國會，而是采取共治的方式分享權(quán)力。?不過，郝培芝研究發(fā)現(xiàn)，由于法國2002年后總統(tǒng)任期縮短并與國會任期一致，2008年修憲后形成了先總統(tǒng)、后國會的選舉次序，總統(tǒng)選舉對國會選舉產(chǎn)生明顯的 “衣尾效應(yīng)”，總統(tǒng)所在政黨獲取國會多數(shù)的可能性大增，這就縮減了共治出現(xiàn)的幾率。?張峻豪梳理了新興民主國家中的共治現(xiàn)象，發(fā)現(xiàn)共治主要出現(xiàn)在總統(tǒng)與總理共享行政權(quán)的情況下，但在儀式性總統(tǒng)和超級總統(tǒng)制下，也都出現(xiàn)過共治，因而具有普遍性。?為何在新興半總統(tǒng)制民主國家也廣泛出現(xiàn)共治，張峻豪認(rèn)為初始條件在于總理由國會主導(dǎo)的任命方式，但關(guān)鍵在于權(quán)力競爭的各方把共治作為妥協(xié)和可接受的產(chǎn)物。這種妥協(xié)包括政黨競爭的妥協(xié)、總統(tǒng)與總理權(quán)力相爭的妥協(xié)以及政治精英之間的妥協(xié)。如果總理任命一開始鎖定由國會主導(dǎo)，這些妥協(xié)就會推動國會成為半總統(tǒng)制權(quán)力三角關(guān)系的中心，那么總統(tǒng)配合、總理主導(dǎo)行政的共治就容易產(chǎn)生了。?

三、關(guān)于半總統(tǒng)制與民主化的研究

“第三波”民主化浪潮中，新興民主國家大量采用半總統(tǒng)制成為國際政治發(fā)展中的顯著現(xiàn)象。為何半總統(tǒng)制能在全球廣泛拓展？為何一些國家的半總統(tǒng)制政體出現(xiàn)了民主崩潰？半總統(tǒng)制究竟是不是一種好的政體？臺灣學(xué)者對這些問題進行了比較分析。

關(guān)于半總統(tǒng)制如何在全球拓展的問題，吳玉山將當(dāng)前采用半總統(tǒng)制憲法的56個國家分為三類群組，探討了每類群組確立半總統(tǒng)制的模式。他認(rèn)為，西歐成熟民主國家多是基于應(yīng)付緊迫危機變故，因情境性需求而采用半總統(tǒng)制，帶有一定的制度原創(chuàng)性，如魏瑪共和國和法蘭西第五共和國。東歐和前蘇聯(lián)后列寧主義國家的半總統(tǒng)制多是沿襲黨國體系中 “總書記—總理”的雙元權(quán)力結(jié)構(gòu)，由于雙元結(jié)構(gòu)存在時間很長，黨國體制遺留的強人領(lǐng)政傳統(tǒng)和威權(quán)型政治文化，使得民主化后這一群組的半總統(tǒng)制相對穩(wěn)固。亞非后殖民國家在民主化后采用半總統(tǒng)制主要是對殖民母國的制度模仿，尤其是法國和葡萄牙的前殖民地。?

在民主化進程中，一些采用了半總統(tǒng)制的民主政體經(jīng)歷了民主崩潰。為何會走向崩潰，究竟哪種亞類型的半總統(tǒng)制容易引發(fā)崩潰，成為半總統(tǒng)制與民主化研究的焦點。沈有忠分析了最早建立半總統(tǒng)制，也最早發(fā)生民主崩潰的德國魏瑪共和國，并與早期半總統(tǒng)制的成功個案芬蘭進行比較。魏瑪在1933年發(fā)生民主崩潰，而芬蘭在20世紀(jì)80年代逐步向議會化轉(zhuǎn)型。?導(dǎo)致兩者不同走向的原因很復(fù)雜，從非制度性因素來看，兩國都存在外部嚴(yán)峻的國際壓力，內(nèi)部碎片化的多黨制及政治紛爭，政府更迭頻仍，顯然這并非主因。從兩國半總統(tǒng)制的制度設(shè)置來看，魏瑪采取的是垂直分時的制度安排，即總統(tǒng)平時不掌握實質(zhì)性權(quán)力，但在 “緊急時刻”可以動用緊急命令權(quán)來組織總統(tǒng)內(nèi)閣，并架空國會對行政的監(jiān)督權(quán)，走向 “行政獨裁”，最終在危機情形下，魏瑪?shù)陌肟偨y(tǒng)制發(fā)生民主崩潰。芬蘭的半總統(tǒng)制采取的是水平分權(quán)的制度安排，總統(tǒng)享有制度性和實質(zhì)性的權(quán)力，盡管在蘇聯(lián)解體前，芬蘭總統(tǒng)借助于鄰國威脅帶來的政治壓力，以外交事務(wù)來擴張政治影響力，但水平分權(quán)的安排終究限制了芬蘭走向總統(tǒng)化的行政獨裁。而在蘇聯(lián)威脅消除后，芬蘭通過修改憲法，進一步限制總統(tǒng)權(quán)力，使芬蘭的半總統(tǒng)制傾向于議會主導(dǎo)。

對于新興半總統(tǒng)制國家的民主崩潰問題，張芳華基于對46個個案的梳理，發(fā)現(xiàn)總統(tǒng)國會制國家的民主存活可能性低于總理總統(tǒng)制。究其原因，從制度性因素而言，是總統(tǒng)國會制相較于總理總統(tǒng)制更易產(chǎn)生組閣爭議與政策僵局，進而出現(xiàn)行政獨裁，發(fā)生民主崩潰。而一般被認(rèn)為是重要影響因素的府會關(guān)系以及政黨體系對民主崩潰的影響并不明顯，反而是一些非制度性因素發(fā)揮了重要影響，如該國先前政變成功的歷史經(jīng)驗，會降低軍官發(fā)動后續(xù)政變的風(fēng)險，對民主的持續(xù)構(gòu)成了威脅。?對于半總統(tǒng)制中較特殊的后共國家民主的演化，沈有忠作了探討，認(rèn)為由于強有力的政黨和政治強人傳統(tǒng)，后共半總統(tǒng)制國家的權(quán)力集中十分明顯，一直面臨著民主深化的議題，而這種民主深化卻因政治文化、社會結(jié)構(gòu)等非制度性因素的影響而走向不同。中歐的一些后共國家通過限制總統(tǒng)權(quán)力或是賦予國會制衡的力量，半總統(tǒng)制已呈現(xiàn)準(zhǔn)內(nèi)閣制傾向。而東歐以及羅馬尼亞等東南歐的后共國家，卻因原子化的社會結(jié)構(gòu)和權(quán)威型政治文化，導(dǎo)致了總統(tǒng)的強勢領(lǐng)導(dǎo)。不過如果能夠渡過民主化初期的難關(guān)，社會結(jié)構(gòu)和政黨體系完成整合，限制總統(tǒng)權(quán)力和民主深化仍可能成為現(xiàn)實的發(fā)展趨向。?

在民主化浪潮中，既被廣泛采用，又經(jīng)常出現(xiàn)民主崩潰，半總統(tǒng)制是不是一種好的政治制度呢？蘇子喬梳理了西方學(xué)界關(guān)于半總統(tǒng)制、總統(tǒng)制、內(nèi)閣制優(yōu)劣比較的相關(guān)論述，發(fā)現(xiàn)在對半總統(tǒng)制的評價上，既有人主張其有兼容并蓄的彈性優(yōu)勢，也有人批評其存在著拼裝上路的潛在風(fēng)險。實際上，有些半總統(tǒng)制幸運地成為兼具總統(tǒng)制與內(nèi)閣制之長的“結(jié)晶體”，另外一些半總統(tǒng)制卻不幸地成為兼具總統(tǒng)制與內(nèi)閣制之短的 “拼裝車”，而這種拼裝正是新興民主國家出現(xiàn)民主崩潰的重要制度誘因。蘇子喬認(rèn)為只有總理總統(tǒng)制才有可能成為兼容并蓄的憲政體制，兼具優(yōu)點，而總統(tǒng)國會制往往體現(xiàn)了拼裝上路的特點，兼具了弊端。在總統(tǒng)國會制情形下，一致政府不存在僵局可能，但在分立政府情形下，如總統(tǒng)依據(jù)國會多數(shù)任命內(nèi)閣，出現(xiàn) “共治”，尚能保持次佳的憲政運作，如總統(tǒng)執(zhí)意任命少數(shù)內(nèi)閣，則憲政運作陷入最壞的局面。為此，他提出構(gòu)建一個優(yōu)良的半總統(tǒng)制需要三個要素：總統(tǒng)與國會選舉應(yīng)盡可能時間相近或同時選舉，降低總統(tǒng)與國會多數(shù)不一致的機會；憲法應(yīng)賦予國會對總理的人事同意權(quán)，明文排除總統(tǒng)對總理的免職權(quán)；總統(tǒng)與總理的權(quán)限劃分應(yīng)盡可能明確。?

四、關(guān)于臺灣 “半總統(tǒng)制”運作狀況的研究

臺灣比較政治學(xué)對于半總統(tǒng)制研究的熱潮，終究還是服務(wù)于對臺灣 “半總統(tǒng)制”憲政實踐的本土關(guān)懷。因此，對于臺灣 “半總統(tǒng)制”的確立、所屬亞類型、運作特色、與政黨體系的關(guān)聯(lián)等，學(xué)者們進行了集中研究。

多數(shù)學(xué)者認(rèn)可臺灣的 “半總統(tǒng)制”是一黨威權(quán)體制經(jīng)由民主化而形成的，基本屬于 “總統(tǒng)國會制”亞類型，權(quán)力 “總統(tǒng)化”傾向明顯。對于臺灣具體如何確立 “半總統(tǒng)制”，蘇子喬以歷史制度主義的分析方法回溯了臺灣自1991年 “修憲”以來憲政實踐的歷程，認(rèn)為臺灣憲政體制的變遷受到“修憲”、大法官 “釋憲”與實際憲政運作三種動力的交替作用與互相牽引。?經(jīng)過1994年之前的第一至第三次 “修憲”， 確立了 “總統(tǒng)” 直選的規(guī)則，建立了 “半總統(tǒng)制”的基本框架。在此后的演化過程中，由于 “總統(tǒng)”直選的制度高墻，使得臺灣不再可能轉(zhuǎn)向議會完全主導(dǎo)的內(nèi)閣制，形成了對 “半總統(tǒng)制”的路徑依賴。在 “半總統(tǒng)制”的具體類型上，雖經(jīng)大法官 “釋憲”，宣示了 “總理總統(tǒng)制”的運作方向，但國民黨內(nèi)部權(quán)力斗爭以及1997年的第四次 “修憲”，又模糊了這一方向。在2000年政黨輪替之后，臺灣內(nèi)涵不明的 “半總統(tǒng)制”經(jīng)陳水扁任期的實際操作，轉(zhuǎn)化為 “半總統(tǒng)制”的另一個亞類型 “總統(tǒng)國會制”。這一轉(zhuǎn)變經(jīng)2001—2006年的三次 “釋憲”賦予其 “合憲性”而逐步穩(wěn)固。蘇子喬認(rèn)為，對于未來臺灣 “半總統(tǒng)制”的演化，基本可確定維持目前的 “總統(tǒng)國會制”，但不能完全排除轉(zhuǎn)向 “總理總統(tǒng)制”的可能。

除這種制度主義的解釋外，一些研究者從 “總統(tǒng)”與政黨、選民的關(guān)系來分析臺灣 “半總統(tǒng)制”形成 “總統(tǒng)國會制”亞類型的原因。沈有忠認(rèn)為，一方面， “總統(tǒng)”在制度上有絕對的組閣人事權(quán)，“行政院長”被視為 “總統(tǒng)”的幕僚長，其施政權(quán)威來自于 “總統(tǒng)”的賦權(quán)?；另一方面， “總統(tǒng)”可通過黨的平臺，借助政黨政治推動政府施政朝“總統(tǒng)化”方向發(fā)展?。邱師儀等通過對臺灣民調(diào)資料的分析發(fā)現(xiàn)，雖然臺灣的 “半總統(tǒng)制”提供了“國會”領(lǐng)導(dǎo)的共治型二元行政之可能，但多數(shù)選民支持 “總統(tǒng)”的行政主導(dǎo)權(quán)，尤其是對 “行政院長”的任免權(quán)，即使在 “總統(tǒng)”聲望低迷之時，該陣營的選民仍然如此，顯示了臺灣的政治文化更認(rèn)同 “總統(tǒng)”是政治核心而不是把 “國會”作為政治核心，因而 “總統(tǒng)國會制”的半總統(tǒng)制有著堅實的政治文化基礎(chǔ)。?

既然臺灣的 “憲政”體制屬于 “總統(tǒng)國會制”，那么與其他 “總統(tǒng)國會制”經(jīng)常出現(xiàn) “共治”相比，臺灣為何沒有出現(xiàn) “共治”，而是經(jīng)常出現(xiàn)“分立政府”尤其是 “少數(shù)政府”？研究者通過對臺灣與法國、羅馬尼亞、蒙古等的比較，發(fā)掘了臺灣“半總統(tǒng)制”運作的一些特點。林繼文認(rèn)為，與法國相比，臺灣 “立法委員”的選舉制度造成選舉成本高、連任率低， “立委”不愿意冒丟失議席的風(fēng)險參與倒閣，而比例選舉制又使得政黨席次變動有限，不容易對 “總統(tǒng)”造成實質(zhì)性壓力，因而很難逼迫 “總統(tǒng)”任命在野黨領(lǐng)袖擔(dān)任 “行政院長”，“共治”因而不能出現(xiàn)。?蘇子喬、王業(yè)立也認(rèn)為臺灣難以出現(xiàn) “共治”是因為 “立法院”政黨體系中政黨缺乏凝聚力所致，由于 “總統(tǒng)”在 “立法院”倒閣之后有解散議會的權(quán)力， “立委”擔(dān)心難以連任，再加上 “立委”與內(nèi)閣閣員不能兼任，缺乏“倒閣” 后 “入閣” 的利益動機， 造成 “倒閣權(quán)”虛置，因而 “總統(tǒng)”可放心行使對 “行政院長”的任免權(quán)。?

傾向于 “總統(tǒng)”權(quán)力的 “總統(tǒng)國會制”對臺灣的政黨體系及主要政黨的運作產(chǎn)生了深刻影響。陳宏銘分析了 “總統(tǒng)國會制”穩(wěn)固階段即陳水扁執(zhí)政時期民進黨的政黨 “總統(tǒng)化”現(xiàn)象，認(rèn)為 “總統(tǒng)”兼任黨主席無論是對 “半總統(tǒng)制”下 “總統(tǒng)”通過政黨強化政治權(quán)威，還是對政黨向選舉機器轉(zhuǎn)型，影響都十分明顯。政黨 “總統(tǒng)化”雖有利于黨政溝通順暢，但政黨自主性的降低也存在弊端。?李鳳玉等也注意到了 “總統(tǒng)”兼任黨主席對提升施政順暢度的有利影響，發(fā)現(xiàn)即使是少數(shù)政府，由于 “總統(tǒng)”無需通過代理人就可以保證其意志在執(zhí)政黨內(nèi)貫徹，因而加強了對國會的影響和對反對黨的壓力，而且能推動執(zhí)政黨的政策偏好朝中間選民移動，也有利于贏得民意和反對黨的認(rèn)可。?對于國民黨的政黨 “總統(tǒng)化”現(xiàn)象，陳宏銘分析發(fā)現(xiàn)馬英九在任期間對于法案的推動有相當(dāng)?shù)闹鲃幼鳛?，而政黨平臺是其推動、表達法案和政策偏好最重要的場所，尤其是兼任黨主席后由于在黨內(nèi)的機制中有更多推動法案的權(quán)力，因而強化了對黨政部門的掌控。?不過這種 “總統(tǒng)”強勢干預(yù)的 “半總統(tǒng)制”也存在明顯的弊端，如 “總統(tǒng)”權(quán)力的延伸限縮了“行政院長”的權(quán)力和自主性，造成內(nèi)閣決策的非集體化和碎片化，而且 “總統(tǒng)化”現(xiàn)象也弱化了政黨的功能?。這使臺灣的 “半總統(tǒng)制”難以走出吳玉山所說的 “容易選擇、難于操作”的困境。?

注釋：

① Maurice Duverger,A New Political System Model: Semi-presidential Government,European Journal of Political Research,1980,8(2),p.166.

② M.S.Shugart,J.M.Carey,Presidents and Assemblies:Constitutional Design and Electoral Dynamics, Cambridge:Cambridge University Press,1992,p.24.

③⑦ 蘇子喬： 《哪一種半總統(tǒng)制？——概念界定爭議的厘清》， 《東吳政治學(xué)報》2011年第4期。

④ 陳宏銘： 《總統(tǒng)的政策權(quán)與決策機制：半總統(tǒng)制的跨國分析》， 《問題與研究》2016年第2期。

⑤? 吳玉山： 《半總統(tǒng)制：全球發(fā)展與研究議程》，《政治科學(xué)論叢》第47期，2011年。

⑥ 張峻豪： 《半總統(tǒng)制運作類型的跨國研究》， 《問題與研究》2011年第2期。

⑧ 沈有忠： 《半總統(tǒng)制下行政體系二元化的內(nèi)涵》，《政治科學(xué)論叢》第47期，2011年。

⑨? 沈有忠： 《半總統(tǒng)制不同政府類型下的二元行政關(guān)系——臺灣與羅馬尼亞的比較研究》， 《臺灣民主季刊》2014年第3期。

⑩ 許恒禎： 《半總統(tǒng)制下不同政府型態(tài)之比較：羅馬尼亞與臺灣》， 《中華行政學(xué)報》第14期，2014年。

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?Yu-Shan Wu,Semi-Presidentialism—Easy to Choose, Difficult to Operate:The Case of Taiwan,in Robert Elgie and Sophia Moestrup(eds.),Semi-Presidentialism Outside Europe:A Comparative Study,London:Routledge,2007, pp.201-218.

（責(zé)任編輯 劉龍伏）

D675.8

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（2017）07－0056－06

胡小君，蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院副教授，江蘇蘇州，215123。