徐揚(yáng) 趙有聲

（重慶大學(xué),重慶400044）

文森特·奧斯特羅姆公共行政思想評述*

徐揚(yáng) 趙有聲

（重慶大學(xué),重慶400044）

自行政學(xué)從政治學(xué)中脫離而出走上獨立之路起，有關(guān)學(xué)科身份的合法性質(zhì)疑就不絕于耳。作為社會科學(xué)中的“二等公民”，公共行政學(xué)在戰(zhàn)后更是面臨著嚴(yán)峻的理論和實踐危機(jī)。傳統(tǒng)行政學(xué)所確立的“威爾遜—韋伯”范式由于篤信單一的官僚制行政模式，導(dǎo)致公共行政既無力解決政府管理中各種涉及價值的“大”問題，也無法回應(yīng)社會和民眾對政府行政的要求。作為公共選擇學(xué)派的“非典型學(xué)者”，文森特·奧斯特羅姆通過引入美國經(jīng)典政治理論與托克維爾的自治思想，試圖在重構(gòu)基礎(chǔ)理論的同時推動公共行政學(xué)的范式重建。重審?qiáng)W斯特羅姆的公共行政的理論追索，對當(dāng)下中國行政學(xué)理論研究的深化無疑具有重要的啟示意義。

文森特·奧斯特羅姆；身份危機(jī)；范式革命

一、敘事背景：“理論—實踐”雙重危機(jī)時代的公共行政

行政學(xué)創(chuàng)始人伍德羅·威爾遜曾言，“任何一門科學(xué)，在沒有必要研究它時，不會有人去研究它”[1]。作為美國著名的公共行政學(xué)家，文森特·奧斯特羅姆（Vincent Ostrom）的學(xué)科思考建立在二戰(zhàn)后公共行政學(xué)緊迫的思想危機(jī)的背景之下。奧斯特羅姆所處的學(xué)生時代恰好是公共行政學(xué)“如日中天”的正統(tǒng)時代，在繼承和發(fā)展威爾遜在進(jìn)步時期所創(chuàng)立的行政獨立和行政集權(quán)的思想前提下，美國進(jìn)入了新一輪的行政擴(kuò)權(quán)時期。以懷特、威洛比、厄威克、古立克為代表的正統(tǒng)行政學(xué)家都致力于在價值中立的前提下挖掘公共行政的一般原則，借此構(gòu)建一門真正意義上的行政“科學(xué)”。正如厄威克所言，“我們可以通過歸納的方式從人類組織的研究中得出一些基本原則。這些原則是作為純粹的技術(shù)問題，與背后的目的、組織中的個人以及憲法的、社會的和政治的問題毫不相干”[2]。在這段時期，公共行政的學(xué)科研究表現(xiàn)出短暫的繁榮景象，“公共行政學(xué)的理論和教學(xué)與政府的事業(yè)存在密切的相關(guān)性”[3]。

但是，公共行政學(xué)自二戰(zhàn)起就開始彰顯出嚴(yán)重的內(nèi)部裂痕和學(xué)科危機(jī)。“隨著公共行政研究走過了自己的青年時代，代際之間的裂痕也就逐漸加深”[4]。傳統(tǒng)公共行政學(xué)的基本理論預(yù)設(shè)，如等級制度與效率準(zhǔn)則之間的兼容性，政治與行政兩相分離的可能性和可欲性都受到了普遍的懷疑。人們開始質(zhì)疑，公共行政學(xué)是否是一門真正意義上學(xué)科。作為行為主義和邏輯實證主義的信仰者，赫伯特·西蒙對行政學(xué)的傳統(tǒng)教條發(fā)起了正面的挑戰(zhàn)，指出正統(tǒng)行政學(xué)的奠基原則完全是彼此矛盾的“行政諺語”：“無論對公共行政的哪一個原則來講，幾乎都能找到另一個看來同樣可信、可接受的對立原則”[5]。就公共行政學(xué)危機(jī)的解決方案，達(dá)爾、西蒙與沃爾多展開了一場重要的學(xué)術(shù)對話和激辯，形成了邏輯實證主義與重回政治理論兩種截然不同的發(fā)展方向，但卻都無法回應(yīng)公共行政的思想危機(jī)。西蒙只是用新的科學(xué)努力來取代舊的科學(xué)努力，用“真效率”來反對“偽效率”。他仍然在既有的學(xué)科框架內(nèi)進(jìn)行修補(bǔ)，而沒有超越傳統(tǒng)行政學(xué)的思考軌跡。沃爾多則更像“是公共行政領(lǐng)域的一個破壞者而非創(chuàng)造者。他顛覆了公共行政學(xué)的正統(tǒng)論世界，卻無力建構(gòu)起一個新的世界”[6]。他所提出的“以職業(yè)性專業(yè)代替科學(xué)性學(xué)科”的臨時對策，讓所有具有學(xué)科追求的公共行政學(xué)者倍感尷尬[7]。到了1968年，公共行政“研究主題的性質(zhì)與范圍、以及教授這一研究主題的方法都變得有問題了。經(jīng)過20年的批評，身份危機(jī)并未得到令人滿意的解決”[8]。也正是因此，美國公共行政學(xué)會才會嘆息道，“今天的危機(jī)超過了歷史上所有公共行政的危機(jī)。公共行政作為一個集團(tuán)，對于他們所負(fù)責(zé)的事實并不明了。他們負(fù)責(zé)著社會的運轉(zhuǎn)；他們不可能等待有人告訴他們應(yīng)該做什么。如果他們不知道，我們就會迷失方向”[9]。

公共行政學(xué)身份危機(jī)不僅是學(xué)科內(nèi)部思想裂變的產(chǎn)物，也是美國政府行政危機(jī)的體現(xiàn)。盡管美國在兩百年間維持著同一部憲法，但美國行政權(quán)力的內(nèi)在結(jié)構(gòu)和實際內(nèi)涵已經(jīng)發(fā)生了根本性的改變。從進(jìn)步運動到羅斯福新政，再到“偉大社會”運動，美國從“國會政體”儼然演變成一個“行政國家”。與這種國家權(quán)力結(jié)構(gòu)變遷相對應(yīng)的，就是行政權(quán)力的不斷擴(kuò)大和“帝王總統(tǒng)”的出現(xiàn)[10]。尤其是在《行政重組法》通過后，行政機(jī)構(gòu)在實質(zhì)上獲得了行政立法權(quán)，行政分支逐漸取代立法分支成為新的權(quán)力中心?！翱偨y(tǒng)取代了法律成為了新的主宰者”[11]，龐大的行政官僚隊伍被戲稱為“無頭的第四分支”，美國政府既有的權(quán)力分散與制衡被逐漸打破。托克維爾在1830年代所暢想的“無國家的社會”的美好圖景迅速被行政擴(kuò)權(quán)的噩夢所打破[12]，高度發(fā)展的集權(quán)官僚制也日益與社會和公眾相脫節(jié)[13]。這種行政權(quán)力擴(kuò)張所產(chǎn)生的弊病在1972年的“水門事件”中得到了最富戲劇性的表現(xiàn)。盡管從最終結(jié)果來看，美國的立憲體制戰(zhàn)勝了總統(tǒng)的個人權(quán)威，檢察官拒絕服從總統(tǒng)的指令，為既有的憲政體制保留了顏面，但事實上卻暴露出更深刻的憲制危機(jī)，它表明總統(tǒng)的命令幾乎取代了國會的法律。這種“帝王總統(tǒng)”的存在，迫使人們反思共和制度的權(quán)力安排和行政權(quán)力的合法性危機(jī)。[14]

奧斯特羅姆指出，“水門事件”從深層次反應(yīng)出公共行政的理論和實踐正走在錯誤的道路上。從威爾遜以來的公共行政學(xué)一直篤信一個觀點，“權(quán)力越分散，就越不負(fù)責(zé)任”。在這種觀點的影響下，美國公共行政產(chǎn)生出一個非常吊詭的局面：這個政治上具有濃厚分權(quán)傳統(tǒng)的國度卻熱衷于行政上的集權(quán)。盡管傳統(tǒng)行政學(xué)通過“專家知識”的技術(shù)合法性為之提供了勉強(qiáng)的論證，但在行政擴(kuò)權(quán)日益嚴(yán)重的1970年代，這種說法無論在事實上還是價值上都已經(jīng)歸于無效了。尤其是在美國這樣一個篤信民選合法性的國度，由于“只有民主才能使權(quán)力合法化”[15]，這導(dǎo)致了公眾對官僚制行政范式下的“專家特權(quán)”高度不信任。正如米塞斯所指出，“行政官僚進(jìn)入政府，不經(jīng)選民的選舉，而由另一些官僚任命。他篡奪了立法權(quán)力。官僚們每天都在獲取更多的權(quán)力，用不了多久，他們就會主宰國家”[16]。然而，由于秉承“政治行政二分”和“傳送帶”的學(xué)科理論前提，傳統(tǒng)公共行政學(xué)“無法回應(yīng)公共行政領(lǐng)域中包括理論家、實踐者以及公民等各行動者的需求”。在新保守主義的市場化浪潮沖擊下，公共行政學(xué)“喪失了自己的帝國，未能找到新的角色”[17]。

二、傳統(tǒng)公共行政學(xué)理論批判：從霍布斯到威爾遜的單一主權(quán)理論

公共行政理論與實踐所面臨的多重危機(jī)，意味著需要重新思考公共行政的理論基礎(chǔ)。根據(jù)庫恩所提出的“范式革命”理論，公共行政學(xué)學(xué)科危機(jī)的解決不能寄希望于在舊的學(xué)科框架內(nèi)進(jìn)行小修小補(bǔ)，而必須進(jìn)行革命性的范式重構(gòu)，在對傳統(tǒng)理論基石進(jìn)行徹底批判的基礎(chǔ)上尋找新的學(xué)科奠基理論。奧斯特羅姆認(rèn)為，傳統(tǒng)行政學(xué)出現(xiàn)危機(jī)的根源，在于威爾遜在創(chuàng)立行政學(xué)之初沒有因地制宜地以美國本土的政治理論為前提來思考美國行政學(xué)的建構(gòu)，反而將它們斥為無法解釋現(xiàn)實的“字面理論”和“紙面圖畫”[18]。威爾遜在歐陸行政學(xué)美國化過程中，錯誤地引入了歐洲大陸絕對主義國家環(huán)境下生長出的集權(quán)行政理論。他篤信霍布斯的主權(quán)政治和強(qiáng)力政治，將單一權(quán)威而非限權(quán)憲政作為公共行政的理論前提。這導(dǎo)致傳統(tǒng)公共行政學(xué)在思考行政制度設(shè)計時，最終以霍布斯的主權(quán)性專有理論為出發(fā)點?！巴栠d的政治理論所內(nèi)含的主權(quán)理論是由托馬斯·霍布斯所締造的”[19]。正如弗雷德里克·莫什所批判道，“除去漢密爾頓和托克維爾的評論，公共行政學(xué)作為一個研究主題和專業(yè)在19世紀(jì)末之前基本無人問津。當(dāng)時從事學(xué)科研究的威爾遜、古德諾等學(xué)者所使用的都是歐洲文獻(xiàn)和例證”[20]。

根據(jù)霍布斯的絕對主權(quán)理論，如果缺乏某種最高的決斷權(quán)力，那么人類社會將處在一切人反對一切人的戰(zhàn)爭狀態(tài)中。對于人類社會的政府管理，首要任務(wù)在于建構(gòu)一個獨一無二的主權(quán)中心，由這個主權(quán)機(jī)關(guān)行使“至高無上的終極權(quán)威”。與美國建國之父們試圖通過“深思熟慮和自由選擇”來構(gòu)建人類社會的努力不同，霍布斯在設(shè)計和安排政治制度時只信奉和遵守“強(qiáng)力”準(zhǔn)則和叢林法則?；舨妓箞詻Q反對任何形式的分權(quán)制度安排，倡導(dǎo)將立法、行政和協(xié)調(diào)機(jī)關(guān)統(tǒng)一在單一的主權(quán)者手中?！爸鳈?quán)者作為法律的終極淵源，高于法律并不向法律負(fù)責(zé)。行使最高權(quán)力并擁有決策權(quán)的人，在法律上和政治上都不用向其他人負(fù)責(zé)”[21]。威爾遜延續(xù)了這種單一主權(quán)論的思維，認(rèn)為“任何政府總有一個權(quán)力中心”。對政府研究而言，核心的問題不在于從理論上探索良好的制度設(shè)計方案，而在于實際考察“這個體制的權(quán)力中心在哪里？自足的權(quán)力掌握在哪些人的手中，這一權(quán)力又是通過哪些機(jī)構(gòu)表達(dá)的？”[22]在美國進(jìn)步主義時代的改革語境下，威爾遜提出了國會制政府一說，指出美國政治的權(quán)力中心在國會。“國會是起支配性與控制作用的力量，是一切動機(jī)與一切規(guī)范性權(quán)力的中心和來源”。基于對單一權(quán)力中心理論的崇拜，威爾遜對國會制政體嗤之以鼻，認(rèn)為這種制度導(dǎo)致了權(quán)力的分散，制造了政治的混亂和行政的無效?！奥?lián)邦制度的根本缺陷在于，權(quán)力分散和責(zé)任不清”。相反，威爾遜非常欣賞法德等絕對國家的行政模式，將普魯士斐特烈大帝與法國拿破侖治下的政府行政視為美國學(xué)習(xí)的榜樣。縱使威爾遜意識到了美國與歐陸國家政治體制安排存在根本性的不同，但在“所有政府都有類似行政體制”的信條下，威爾遜幾乎照搬了歐陸絕對國家的行政體制。威爾遜在《行政學(xué)研究》中曾提過一個引起后人廣泛討論的經(jīng)典類比：“當(dāng)看見一個殺人犯磨刀，我可以借鑒他磨刀的方法，而不用去殺人犯法。同樣，我見到一個徹底的君主主義者很好地管理著國家的公共機(jī)構(gòu)，我可以學(xué)習(xí)他的辦事方法，而無需改變我作為共和主義者的特點”[23]。

誠然，在美國既有的憲法傳承和政治意識形態(tài)中，威爾遜不敢貿(mào)然完全顛覆美國國父們所確立的立憲體制和分權(quán)原則。但他事實上卻通過“行政倒逼政治”的方式，通過行政的去政治化和去價值化，以效率為主導(dǎo)觀念，為行政集權(quán)提供了理論基礎(chǔ)。威爾遜激烈地批判了美國政府的分權(quán)制度：“由于權(quán)力分散，所以沒有力量；由于權(quán)威太多，所以行動不夠敏捷；由于職責(zé)不清，領(lǐng)導(dǎo)不力，所以效率不高”[24]?；趯^對權(quán)威的現(xiàn)實主義信仰，美國“現(xiàn)代憲法被作為與解釋政治經(jīng)驗無關(guān)的繁文縟節(jié)而拋棄”[25]。在威爾遜看來，《聯(lián)邦黨人文集》中的政治理論“在其成功地把自己確立為現(xiàn)實的范圍內(nèi)已經(jīng)證明是有害的”，“1787年的制憲議會似乎已經(jīng)鑄成一個大錯。在經(jīng)過一個世紀(jì)的考驗之后，對他們所做的工作進(jìn)行總結(jié)的話，他們一定會首先承認(rèn)，分散權(quán)力的唯一結(jié)果就是無人負(fù)責(zé)”[26]。威爾遜認(rèn)為，鑒于立憲精神、共和價值已經(jīng)在政治層面上通過選舉和國會實現(xiàn)了，因而行政所考慮的首要問題就是排除政治價值對行政的干擾，將權(quán)力集中到一個“能獨立制定明確政策的組織機(jī)構(gòu)”以實現(xiàn)行政管理的效率。在這種“行政傳送帶”的思維模式中，“民主與效率被認(rèn)為是同義語，或者至少是相互兼容的”[27]。

正如沃爾多所言，“在英國經(jīng)驗和英國作家的影響下，威爾遜以及其他許多人都把我們的分權(quán)體制不恰當(dāng)?shù)嘏c內(nèi)閣制政府相對比，并強(qiáng)調(diào)要更強(qiáng)勢的行政領(lǐng)導(dǎo)。從大陸來的學(xué)者急切地想發(fā)現(xiàn)一些方法，能夠使民主保留專制的明顯優(yōu)勢”[28]。奧斯特羅姆指出，作為行政學(xué)的創(chuàng)始人，威爾遜事實上將美國的公共行政的研究和行政制度的安排引入了歧途，過分自信地認(rèn)為“可以不用借助于思想或推理來貫穿觀察資料就能看到社會現(xiàn)實”[29]。在他之后正統(tǒng)行政學(xué)者們，大多也都遵守著威爾遜所確立的基本范式和學(xué)科邊界。古德諾認(rèn)為政治研究不應(yīng)該拘泥于“成文憲法的理論”，要敢于摒棄“分權(quán)和政府機(jī)構(gòu)分立的原則”[30]，在區(qū)分理論和現(xiàn)實差別的前提下關(guān)注實踐中的政治中心（尤其是他所言的法外體制）。韋伯認(rèn)可了價值祛魅的行政研究，并將強(qiáng)制權(quán)威的壟斷看做現(xiàn)代國家的根本特征，他所構(gòu)建的官僚制模式也成為經(jīng)典的行政范式[31]。作為羅斯福新政的重要參與者和理論貢獻(xiàn)者，古立克、梅里亞姆等人雖然意識到政治與行政絕對分離的不可能，但還是延續(xù)了價值中立和效率至上思維，高度贊揚(yáng)單一的權(quán)力中心模式以及行政擴(kuò)權(quán)運動，認(rèn)為政府行政的基本準(zhǔn)則是“一個人不可能服務(wù)于兩個上級”。由于不滿美國傳統(tǒng)的政治制度和憲法安排，正統(tǒng)行政學(xué)者開始挑戰(zhàn)美國立憲體制內(nèi)的權(quán)力制衡和分散原則，美國的政府行政模式開始從前官僚化時期的地方自治模式迅速轉(zhuǎn)變?yōu)榉ǖ率降睦硇约瘷?quán)行政模式[32]。

著名政治學(xué)大師羅伯特·達(dá)爾指出，“從某一個國家環(huán)境中的行政作用所作的概括，不能夠立刻給予普遍化，或被應(yīng)用到另一個不同環(huán)境的行政中去。一個理論是否適用于另一個不同的場合，必須先把那個場合加以研究之后才可以判定”[33]。美德兩國政治理論基礎(chǔ)的巨大差異，導(dǎo)致雙方的行政體制不存互通性，“在歐洲的社會、經(jīng)濟(jì)和政府體制中產(chǎn)生的行政技術(shù)并不能簡單照搬給美國”[34]?！安煌姓w制的行政程序并不能復(fù)制，必須有符合自己政府體制的政治根基和哲學(xué)根基”[35]。奧斯特羅姆認(rèn)為，由于威爾遜對歐陸政治理論的錯位借鑒導(dǎo)致了行政學(xué)理論的立基失誤，埋下了日后公共行政學(xué)理論與實踐的危機(jī)種子。公共行政對行政集權(quán)和官僚制的迷信，不僅沒有產(chǎn)生行政效率，反而由于價值缺血和去民主化而屢遭批評。在實踐中，美國行政權(quán)力的無限集中和膨脹破壞了既有的權(quán)力制衡和立憲體制，挑戰(zhàn)了美國的政治立國之本，導(dǎo)致“無頭第四分支”的冗余官僚機(jī)構(gòu)和“帝王總統(tǒng)”的產(chǎn)生[36]。如赫伯特·西蒙所言，“只有當(dāng)權(quán)力分散時，民主社會才能得到維持”[37]，那么繼續(xù)在不改變行政學(xué)基礎(chǔ)理論的前提下進(jìn)行小修小補(bǔ)已無法解決美國政府行政面臨的巨大危機(jī)，必須對公共行政學(xué)進(jìn)行徹底的理論重建。

三、回溯經(jīng)典：探尋符合美國政治傳統(tǒng)的行政理論基礎(chǔ)

正如行政史學(xué)家拉施爾德斯所言，“沒有歷史的相關(guān)知識，我們就無法評估社會現(xiàn)象的獨特性和相對性。過去的知識有助于我們增長見識，并有助于我們深入了解當(dāng)代行政架構(gòu)和過程是怎樣的，為什么會這樣以及它們的起源”[38]。如果說威爾遜所開創(chuàng)的行政理論違背了美國建國所確立的立憲準(zhǔn)則，將美國本土的政治理論作為“字面理論”和“紙面圖畫”加以拒絕，那么重新以美國立憲政治作為新的理論基礎(chǔ)就成為重塑公共行政學(xué)的應(yīng)有之意。奧斯特羅姆對公共行政學(xué)的深層次思考，根植于美國本土的政治思想以及有關(guān)美國政治的經(jīng)典理論之中。美國建國之父對分權(quán)體制和共存行政的思考為奧斯特羅姆提供了反思單一主權(quán)論的傳統(tǒng)行政學(xué)的智識淵源，而托克維爾對美國社會自治的總結(jié)則豐富了奧斯特羅姆對政治民主與行政民主的思考。雖然行政權(quán)力由于在建國初期相對弱小而沒有引起國父的過分重視，使聯(lián)邦黨人沒有過多著墨于行政體制的具體設(shè)計方案，但是在討論國防、內(nèi)部安全和征稅問題時，他們事實上提出了一套交疊管轄和權(quán)力分散的多層次行政模式，交疊管轄和分權(quán)行政也因此成為美國政府制度安排的主流。與威爾遜所信奉的“每個國家必然存在一個權(quán)威中心”不同，英國學(xué)者白芝浩正確地認(rèn)識到，“在美國，一方面最高決策權(quán)力同時存在于所有的地方，另一方面不同地方的終極權(quán)力各不相同。一些權(quán)力在憲法授權(quán)的這個部分，一些又在另一個部分”[39]。在這種復(fù)合共和制內(nèi)，“不存在任何單一壟斷的絕對公共權(quán)威”[40]。

具有共存政制或交疊管轄特征的聯(lián)邦體制給聯(lián)邦黨人提供了與單一權(quán)力中心制度截然不同的情景。美國人民的“總體利益”可以在全國政府層次得以組織起來，而地方和特殊利益則可以在無數(shù)州和地方政府層次得以組織起來?！爸挥性谔囟ǖ姆秶铮?lián)邦權(quán)力才能順其本性得到很好的管理”。在建國政治理論家看來，根本無需費盡心力去找尋或創(chuàng)建一個類似歐洲絕對主義國家的最高政府權(quán)威，“聯(lián)邦和州政府是人民的不同代理人和委托人。根據(jù)構(gòu)造和設(shè)計而擁有不同的權(quán)力，并服務(wù)于不同的宗旨”。通過構(gòu)建這種復(fù)合的共和制度，美國可以同時避免孟德斯鳩所說的小共和國的弱小和大的共和國的腐敗，也打破了霍布斯的單一主權(quán)論的政治死結(jié)。

除了建國一代對憲法和政體深思熟慮的制度設(shè)計，美國的分權(quán)制衡和重疊管轄體制也有賴于社會自主治理能力的培育。如果說威爾遜從美歐行政體制的比較中看到了美國“政治經(jīng)驗的混亂”[41]，并試圖引入絕對國家的集權(quán)行政來彌補(bǔ)美國權(quán)力分散和薄弱的問題，那么身為法國貴族的托克維爾則在歐美比較中看到了美國政治閃光的一面。與威爾遜的單一主權(quán)中心論不同，托克維爾認(rèn)為“將超君主制的行政與共和制混合只能是一種短命的怪物”。托克維爾高度贊賞美國“構(gòu)建全新社會”的杰出努力，這種努力體現(xiàn)在將大部分公共事務(wù)的管理交付給社會進(jìn)行自主治理，并把“執(zhí)行權(quán)力分散到許多人手里”。托克維爾正確地意識到，美國的自治和分權(quán)并沒有產(chǎn)生想象中的無政府狀態(tài)和混亂，相反卻衍生出一種有活力的秩序。而對于法國這樣高度行政集權(quán)的國度，單一的權(quán)力中心“往往只構(gòu)成了障礙，而非采取行動”。不同于歐陸國家“以國家建構(gòu)社會”的路徑，美國的政治實踐體現(xiàn)了“社會中的國家”的特殊圖景。

這種高度社會自治的思想和“以社會構(gòu)建國家”的思考維度，給美國的分權(quán)行政提供了良好的社會基礎(chǔ)。事實證明，僅僅有行政制度內(nèi)部的多層次組織安排是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，嚴(yán)格說來這僅是政府內(nèi)部的分權(quán)。而在政府行政之外，還需要國家與社會的分治。這種分治的核心，在于“國家不應(yīng)該是高聳于社會之上，而應(yīng)該是寓于社會之中的”[42]。正如勞倫斯·林恩所言，“如果說在歐洲，國家是所有行政問題的共同基礎(chǔ)；那么在美國，多元主義、代表制和深思熟慮的制度設(shè)計則呈現(xiàn)出不同的景象。行政的每一方面都不是脫離社會現(xiàn)實的，公共行政的每個系統(tǒng)都構(gòu)成社會組織的一個方面，它的結(jié)構(gòu)和程序必須與它所服務(wù)的對象相聯(lián)系”[43]。因此，公共行政需要打開行政組織的封閉界限，廣泛吸納社會的參與，實現(xiàn)與社會的共治。行政制度的建設(shè)和有序發(fā)展不僅僅是少數(shù)官僚精英的事，民間團(tuán)體和普通民眾也應(yīng)該扮演更為重要的角色。

如果要致力于實現(xiàn)充分和有生命力的社會自治，客觀上就必然要求摒棄傳統(tǒng)行政學(xué)去價值和去政治的導(dǎo)向。因為在傳統(tǒng)行政學(xué)的視野中，大眾參與和社會自治并不具有合法性和可塑性。公共行政應(yīng)該崇拜“具有技術(shù)特長的專家”，而非寄希望于缺乏專業(yè)知識的普通民眾。這種強(qiáng)調(diào)控制和專家權(quán)力的行政邏輯在上世紀(jì)60年代與整個美國社會的政治訴求顯得格格不入，使得美國公共行政學(xué)面臨“有意義的民主政治與專業(yè)化、科學(xué)化和專家行政的矛盾困境”[44]。在這種情況下，很多學(xué)者逐漸認(rèn)識到“運用歐洲的設(shè)計理論來評價美國體制會導(dǎo)致深刻的誤解”[45]。美國政治學(xué)家德懷特·沃爾多就對官僚制范式發(fā)出了反問，“韋伯只是他那個時代的產(chǎn)物，他未加批判地接受了他所處的不民主環(huán)境中的某些價值觀。官僚制在技術(shù)上是優(yōu)越的，這一觀點是從恒在的角度來思考的，還是僅僅從在德意志帝國時代寫作的馬克斯·韋伯的角度來思考的？”[46]。奧斯特羅姆進(jìn)一步指出，一個真正的民主社會有賴于在行政領(lǐng)域踐行民主，實現(xiàn)公共管理的廣泛參與。“在政治領(lǐng)域選舉政府官員雖然是形式民主的必要前提，但對于建立和維護(hù)民主社會來說卻不是充分條件”。[47]如果說威爾遜是借助于政治與行政二分，通過在行政領(lǐng)域懸置價值問題來實現(xiàn)他心目中的行政集權(quán)理想的話，那么奧斯特羅姆則試圖通過為政府行政注入民主來解決公共行政學(xué)的價值缺血病，進(jìn)而構(gòu)建以“多中心治理”為代表的公共行政新范式。

四、“多中心”治理秩序的建構(gòu)：尋找公共行政的憲法身份

基于對政治基礎(chǔ)理論的革命性重構(gòu)，奧斯特羅姆認(rèn)為公共行政學(xué)需要一場“哥白尼式的革命”，實現(xiàn)從官僚行政向民主行政的范式轉(zhuǎn)換。作為奧斯特羅姆公共行政思考的理論終點，“多中心治理秩序”承載著他對公共行政危機(jī)的解答和對公共行政未來建構(gòu)的展望?；凇罢卫韮r值必須與憲法的分權(quán)與代表制度相耦合”的原則[48]，美國行政制度的安排和行政思想的建構(gòu)必須立足于美國特有的分權(quán)政治之上。在將政治學(xué)的多元制度構(gòu)建引入公共行政學(xué)后，奧斯特羅姆提出了公共行政的“多中心”主張。無論是聯(lián)邦黨人的重疊政治，還是托克維爾的社會自治，都在試圖尋找一種多層次的共治安排而非單一權(quán)威的控制體系。首先，國家行政結(jié)構(gòu)應(yīng)該是多層次的，允許不同行政單位之間實現(xiàn)交疊管轄和權(quán)力分散?！昂戏◤?qiáng)制工具的使用并未被單一權(quán)威結(jié)構(gòu)所壟斷，民主行政的特質(zhì)是多中心而非單中心的”[49]。其次，行政機(jī)構(gòu)不能被視為國家治理的單一壟斷主體，“所有人都有資格參與公共事務(wù)的管理，重要的決定應(yīng)該留給社群成員或選任代表考慮”。

從方法論個人主義出發(fā)，借助于對“公共池塘”資源的分析，奧斯特羅姆摒棄了傳統(tǒng)行政學(xué)以等級官僚制為前提來思考行政管理的做法，轉(zhuǎn)而引入公共選擇理論來闡述公共行政的治理問題[50]。在奧斯特羅姆看來，將公共部門與私人部門截然分別開來，認(rèn)定公共部門必須實現(xiàn)官僚體制管理而私人部門應(yīng)該依賴市場制度的傳統(tǒng)觀點是片面的。公共部門完全有可能通過多樣的方式組織起來，“無論是公共事務(wù)還是私人事務(wù)，都可以借用多中心的秩序模式”[51]。以個人選擇為基礎(chǔ)的市場、官僚制組織與自主治理的公共企業(yè)都是可供選擇的選項。與威爾遜和韋伯所倡導(dǎo)的完全由理性化的等級官僚制進(jìn)行公共事務(wù)的治理方案不同，奧斯特羅姆認(rèn)為任何單一的制度安排都無法回應(yīng)公共事務(wù)的制度設(shè)計，也都有其“阿喀琉斯之踵”[52]：由于個人理性與集體理性的悖論，市場中的個人選擇在解決公共池塘資源問題時會釀成“公共事務(wù)的悲劇”?！笆袌鲇兄匾淖晕艺{(diào)節(jié)或自治特點，但是所有的市場制度都依賴非市場的決策安排”[53]；單一的官僚制盡管可以用強(qiáng)制力和等級命令消解部分的交易成本和決策成本，但由于缺乏競爭性也會產(chǎn)生無效和腐敗，并由于缺少自我糾正的能力而難以適應(yīng)現(xiàn)代環(huán)境的變遷；自主治理的公共企業(yè)為個人利益的充分表達(dá)和實現(xiàn)提供了機(jī)會，有助于消除一定范圍內(nèi)的外部成本，但也會由于缺乏必要的權(quán)威而喪失解決沖突的有效機(jī)制，導(dǎo)致集體行動的失敗。奧斯特羅姆認(rèn)為，公共事務(wù)管理的制度安排應(yīng)該效仿美國政治制度中“多元政治的權(quán)力架構(gòu)”，實現(xiàn)公共行政的“多中心治理安排”。

在對行政決策機(jī)制進(jìn)行多中心的制度設(shè)計基礎(chǔ)之上，奧斯特羅姆提出了“民主行政”的治理理念，作為“官僚行政”的替代性范式選擇。事實上，早在馬克斯·韋伯闡述他理想中的“法理型”行政模式時，就曾附帶地提及一種與官僚制行政大相徑庭的民主制行政模式。這種民主行政模式堅持平等主義的假設(shè)，倡導(dǎo)每個公民都可以參與公共事務(wù)，并最大限度地減少支配性強(qiáng)制命令的存在。但是，韋伯并不認(rèn)為民主制行政具有普遍的可操作性，它只能適用于地方組織或成員數(shù)量有限的組織，這使得民主行政的可能性一直為人們所忽視。奧斯特羅姆認(rèn)為，民主行政范式也許確實不適用于歐陸國家，但卻與美國的政治安排和立憲體制驚人地吻合，也完全可以在多中心的權(quán)力模式下維系和發(fā)展。在挖掘歸納《聯(lián)邦黨人文集》和托克維爾的自治思想的基礎(chǔ)上，奧斯特羅姆歸納出符合美國憲法安排和政治設(shè)計的民主行政范式定理：（1）每個人都有資格參與公共事務(wù)處理的平等主義假設(shè)；（2）所有重要決定都留給社群成員和他們選舉的代表考慮；（3）命令限制在必要的最小范圍內(nèi)；（4）行政機(jī)關(guān)的地位從主子變成仆人。

借助于以民主行政為基礎(chǔ)的“多中心”治理秩序的構(gòu)建，奧斯特羅姆力圖實現(xiàn)公共行政身份危機(jī)的消解和學(xué)科范式的重構(gòu)。公共行政的“多中心”安排延續(xù)了美國建國時期所確立的立憲精神和分權(quán)原則，使公共行政可以拋棄以效率為中心的技術(shù)合法性追求，找到自己在國家憲制中的合法地位和立憲身份。承認(rèn)行政人員“不是上級命令的中立奴仆”，不僅是對現(xiàn)代政府行政所擁有的自由裁量權(quán)的客觀承認(rèn)，也能促使行政人員主動投身于公共價值的創(chuàng)造之中，并擔(dān)負(fù)起相應(yīng)的憲法責(zé)任和政治責(zé)任。“民主行政”的共治范式通過吸納民眾參與日常公共事務(wù)的管理，有利于破除傳統(tǒng)官僚制行政的封閉黑箱，一定程度上緩解了公共行政權(quán)力的合法性危機(jī)，增進(jìn)了公共行政在國家和社會中的認(rèn)同感。對于公共行政的理論研究而言，奧斯特羅姆在顛覆“威爾遜—韋伯”范式的基礎(chǔ)上，大膽引入公共選擇理論的最新研究成果和美國古典政治理論，極大地拓展了公共行政的學(xué)術(shù)視野，豐富了學(xué)科的基礎(chǔ)理論和研究方法，使越來越多的學(xué)者認(rèn)識到在傳統(tǒng)學(xué)科邊界內(nèi)進(jìn)行故步自封式的研究所產(chǎn)生的困境和問題。通過對官僚制、市場選擇和自主治理企業(yè)的多元制度分析，奧斯特羅姆事實上在“政府失靈”和“市場失靈”的鐘擺困局之外開辟了一個新的公共治理的研究方向，使人們開始思考“政府—市場—社會”多元共治的可能，因而也成為公共治理學(xué)派的先聲。

五、爭鳴與啟示

在公共行政學(xué)的發(fā)展歷史上，任何具有重大影響的理論無不伴隨著巨大的學(xué)術(shù)爭論。從威爾遜到韋伯，從達(dá)爾、西蒙到沃爾多都是如此。作為公共行政學(xué)歷史上最具影響力的作品之一[54]，《美國公共行政的思想危機(jī)》一書自出版之日起就引起了公共行政學(xué)、政治學(xué)乃至憲法學(xué)領(lǐng)域?qū)W者的多方關(guān)注。奧斯特羅姆提出的學(xué)科范式重構(gòu)，也就意味著對傳統(tǒng)行政學(xué)及其政治理論基礎(chǔ)的徹底顛覆。這種在美國政府行政危機(jī)時代所提出的“哥白尼革命”之說由于觸及學(xué)科的奠基理論（乃至美國政治和憲法的立基）而迅速發(fā)展成一場巨大的學(xué)術(shù)激辯，給當(dāng)下公共行政學(xué)的理論思考與身份危機(jī)的探求提供了重要的啟示意義。

從公共行政學(xué)科發(fā)展的歷史而言，奧斯特羅姆的行政學(xué)理論建構(gòu)出現(xiàn)在正統(tǒng)行政學(xué)的破滅與西沃之爭的無果而終之后。在這個時期，公共行政學(xué)“存在著兩股完全獨立的思想流派。一個強(qiáng)調(diào)公共的部分，一個強(qiáng)調(diào)價值的部分”[55]。在學(xué)科內(nèi)部效率至上與價值堅守的嚴(yán)重撕裂下，公共行政學(xué)陷入了嚴(yán)重的思想危機(jī)。也正因此，在奧斯特羅姆重建公共行政學(xué)思想淵源的努力中，我們可以同時看到以效率為導(dǎo)向的公共選擇理論與強(qiáng)調(diào)美國立國政治價值的聯(lián)邦黨人文集和托克維爾的自治思想。奧斯特羅姆試圖通過將當(dāng)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的最新研究方法和美國古典的政治經(jīng)典澆筑到同一個理論模型中，借此來彌合效率與價值的內(nèi)在張力。但是，這樣做更多的是掩蓋而非解決矛盾，也使得奧斯特羅姆的理論建構(gòu)難以令人信服。令人感到疑惑和吊詭的是，奧斯特羅姆從公共選擇理論的自利理性經(jīng)濟(jì)人出發(fā)，在運用方法論個人主義的前提下卻得出了一個蘊(yùn)含立憲價值的民主行政范式，這導(dǎo)致“他的方法論可能會阻礙他本來可以進(jìn)一步擴(kuò)展的分析”[56]。著名行政學(xué)者諾頓·朗就指出，奧斯特羅姆雖然認(rèn)識到了民主社會與帝王行政之間的巨大矛盾，但他對“經(jīng)濟(jì)學(xué)經(jīng)院學(xué)派的沉迷抵消了他對價值問題的關(guān)注”[57]。同為公共選擇理論代表的布坎南也尖銳地指出，“（奧斯特羅姆）未能解決組織效率與組織民主之間日益嚴(yán)重的緊張關(guān)系。他似乎想兩者兼得，但他未能告訴我們?nèi)绾尾拍茏龅健盵58]。

奧斯特羅姆超越傳統(tǒng)學(xué)科邊界引入公共選擇理論與古典政治學(xué)來重構(gòu)公共行政學(xué)，使得他同時面臨傳統(tǒng)公共行政學(xué)者和正統(tǒng)公共選擇理論家的雙向批判。對于傳統(tǒng)公共行政學(xué)者而言，他們雖然礙于政治正確不便于對美國建國的古典政治學(xué)理論和行政民主的訴求提出根本質(zhì)疑，但公共選擇理論的方法論和個人主義和經(jīng)濟(jì)人假設(shè)卻給他們提供了一個很好的學(xué)術(shù)靶子。很多學(xué)者批評道，方法論個人主義的前提并不適用于分析政治和行政問題。[59]曾任《公共行政評論》主編的理查德·斯蒂爾曼二世從根本上指出，“實踐性很強(qiáng)的公共行政學(xué)根本沒有范式，奧斯特羅姆誤讀了公共行政理論、教學(xué)和實踐的歷史，偏離了當(dāng)下最重要的實踐問題和行政活動”[60]。沃爾多也指出，“從經(jīng)濟(jì)學(xué)的邏輯出發(fā)分析公共行政問題是不可持續(xù)的”[61]。行政學(xué)家戈倫比威斯基認(rèn)為，人們必須對奧斯特羅姆的行政新范式格外留心，“不僅因為作為經(jīng)驗描述的大量重要假設(shè)不是有問題就是不恰當(dāng)?shù)?，而且公共選擇理論似乎可能產(chǎn)生意料之外的嚴(yán)重后果，某些后果與預(yù)期截然相反”[62]。

前不久，美國《公共行政評論》主編詹姆斯·佩里發(fā)表了《公共行政學(xué)是否正在消逝》一文，將公共行政學(xué)的危機(jī)思考又重新推進(jìn)了一步[63]。從沃爾多所言的“身份危機(jī)”，到奧斯特羅姆的“思想危機(jī)”，再到佩里對學(xué)科存在合法性的質(zhì)疑，公共行政學(xué)成為了一門與危機(jī)同行的學(xué)科。當(dāng)下，重新回到奧斯特羅姆的危機(jī)理論及其后續(xù)爭論，我們的目的不是簡單判定“對”與“錯”，而是通過這種論辯為公共行政學(xué)的理論發(fā)展貢獻(xiàn)自己的思考。如果單純從范式重構(gòu)的現(xiàn)實結(jié)果而言，奧斯特羅姆的努力無疑是失敗了。他的作品雖然廣泛傳播且影響深遠(yuǎn)，但其核心觀點并沒有得到主流學(xué)者的認(rèn)同，因而也未能彌合公共行政的內(nèi)在沖突。在他之后，新公共管理效率至上的“管理主義”理念與新公共服務(wù)、后現(xiàn)代公共行政等學(xué)派高揚(yáng)價值學(xué)說的“立憲主義”爭論愈演愈烈。此外，雖然奧斯特羅姆試圖通過援引美國的建國思想來為公共行政披上憲法和政治的合法外衣，但這一行為本身也就意味著對公共行政學(xué)科邊界的進(jìn)一步模糊，從而與他所處的那個依舊強(qiáng)調(diào)恪守傳統(tǒng)學(xué)科邊界的時代顯得格格不入。奧斯特羅姆將自己的范式革命建立在庫恩科學(xué)革命的概念基礎(chǔ)之上，卻沒有意識到公共行政學(xué)本身是難以用正典的常規(guī)學(xué)科范式來衡量的[64]。

盡管奧斯特羅姆沒有正確地解決問題，但他畢竟正確地提出了問題。奧斯特羅姆的理論缺陷并不在于他打破了傳統(tǒng)公共行政學(xué)對基礎(chǔ)理論的輕視和對傳統(tǒng)學(xué)科界限的固守，而在于他還試圖將不同的理論澆筑到同一個單一范式之中，從而在事實上延續(xù)了正統(tǒng)行政學(xué)的“整合原則”。奧斯特羅姆對美國建國立憲政治學(xué)和托克維爾自治思想的回溯，使人們認(rèn)識到公共行政學(xué)不可能僅僅指望“依靠技術(shù)手段就能解決公共問題”[65]。以壟斷強(qiáng)制權(quán)威為基礎(chǔ)的官僚制范式未必就是公共行政的唯一選擇，“公共行政學(xué)存在多元路徑建構(gòu)的可能”[66]。如果我們拋棄了霍布斯和威爾遜的“強(qiáng)權(quán)說”，轉(zhuǎn)而認(rèn)同通過“深思熟慮和自由選擇”來構(gòu)建新的行政理論，那么公共行政確實可以以更為民主和多樣的方式組織起來，而奧斯特羅姆則敏銳地觀察到從政治民主走向行政民主這一人類公共管理的未來發(fā)展方向。“沒有有關(guān)想要成為什么的知識，沒有有關(guān)可能發(fā)生什么的猜想，人類認(rèn)知的能力就無法描述政府體制及其在社會中運作的活生生現(xiàn)實”[67]。也正是從這一點而言，奧斯特羅姆所倡導(dǎo)的公共行政學(xué)的“哥白尼革命”，對于在實踐與理論夾縫中艱難生存且倍感危機(jī)的公共行政學(xué)而言，無疑具有重要的啟示意義。

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[66]Christopher Hood.Public Administration:Lost an Empire,Not Yet Found a Role[A].in Adrian Leftwich(ed.),New Developments in Political Science:An International Review of Achievements and Prospects[C].Edward Elgar Publishing,1990:120-122.

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Vincent Ostrom's Thoughts on the Study of Public Administration

Xu Yang/Zhao Yousheng

Since the study of administration became an independent discipline,there has long been a debate on the identity crisis of public administration.As the second-class citizen in the social sciences,the subject of public administration encountered both serious theoretical and practical crisis after World War II.Due to the"Wilson-Weber"paradigm,the traditional public administration could neither solve any"big"values,nor satisfy people's need.As an atypical scholar in the school of Public Choice,Vincent Ostrom tried to achieve the paradigm reconstruction by introducing the theories of Federalists and Tocqueville.Moreover,his thoughts have significant enlightenment on the study of public administration in Chinese academia.

Vincent Ostrom;Identity Crisis;Paradigm Revolution

（責(zé)任編輯張敏）

D035

A

1009-3176（2017）04-095-（11）

*本文受重慶市研究生科研創(chuàng)新項目資助（項目號：CYB14039）。

2017-5-2

徐揚(yáng)男（1988-）重慶大學(xué)人文社科高等研究院博士研究生美國密歇根大學(xué)法學(xué)院“格老秀斯”訪問學(xué)者（2015-2016）

趙有聲男（1955-）重慶大學(xué)公共管理學(xué)院教授