李 珍

論政府責(zé)任邊界視域下中國住房公積金制度的改革方向

李 珍

中國的住房公積金制度產(chǎn)生于由計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的特殊時代。經(jīng)過20多年的發(fā)展，這一制度發(fā)揮了應(yīng)有的作用，也出現(xiàn)了許多問題。本文認為，政府在住房保障領(lǐng)域的責(zé)任邊界是保障低收入人群“有房住”。從籌資來源看，住房公積金的性質(zhì)應(yīng)該是用人單位的福利，而目前它卻被當作一項社會福利制度，意在通過對成員個人賬戶資產(chǎn)的收益權(quán)進行再分配即互助共濟，達到部分成員“有房住”的社會目標。所以，這項制度的內(nèi)在邏輯不夠通暢，其中的政府責(zé)任存在越界狀況，與之相關(guān)的政策無論如何改進，其內(nèi)在矛盾均難以克服。逐步取消公積金制度是解決問題的根本辦法，但此項改革阻力較大。如果退而求次，將公積金制度由強制性制度改為自愿性制度，由政府管理改為用人單位工會管理，則可部分消除現(xiàn)存的問題。

政府責(zé)任邊界；住房公積金；工會

一、住房公積金制度產(chǎn)生的實踐背景及其歷史使命

1994年建立的住房公積金（以下亦稱公積金）制度是強制性的個人儲蓄制度，資金來源于個人工資和用人單位，公積金繳費是享受稅收優(yōu)惠的。它的主要政策目標是通過互助共濟來保障賬戶持有人的住房購買能力。公積金由準政府機構(gòu)公積金管理中心管理，公積金的運行機理是“低存低貸”，即不買房的賬戶持有人的長期資金只能獲得較市場利息率低的收益，以便買房的人可以以低于市場利率獲得公積金貸款。

住房公積金制度覆蓋的人群是“城鎮(zhèn)（非私營）單位”加“城鎮(zhèn)私營企業(yè)”職工。2004—2015年，我國住房公積金制度覆蓋率基本穩(wěn)定，總體保持在40%—45%之間。2015年公積金覆蓋人員為12393萬。住房公積金制度對各類行業(yè)的覆蓋率存在顯著差別。其中，對機關(guān)事業(yè)單位與國有、集體企業(yè)的覆蓋率分別約為90%、70%，對外資企業(yè)的覆蓋率將近50%，而對私營及其他企業(yè)的覆蓋率不足10%。①參見住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部住房公積金監(jiān)管司：《全國住房公積金年度報告匯編（2014）》，學(xué)林出版社，2015年；人力資源和社會保障年鑒編輯部：《中國人力資源和社會保障年鑒（工作卷）（2015）》，中國勞動社會保障出版社，2016年。

公積金制度產(chǎn)生的實踐背景是中國當時需要一個籌資制度幫助住房分配制度向住房市場化轉(zhuǎn)型，其理論背景則是新經(jīng)濟自由主義對民生領(lǐng)域公共政策的影響。新經(jīng)濟自由主義主張更多依靠個人積累解決住房領(lǐng)域和其他社會風(fēng)險問題，以減少政府干預(yù)和減輕政府負擔。在這種背景下，中國向新加坡學(xué)習(xí)，不但引進了住房公積金制度，還在1997年和1998年將強制性個人賬戶引入到城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度中，建立了社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的社會養(yǎng)老保險和社會醫(yī)療保險制度。

學(xué)界對公積金制度產(chǎn)生的實踐背景有充分的認識，但忽視了新經(jīng)濟自由主義對中國民生領(lǐng)域公共政策的影響。只有將強制性個人賬戶產(chǎn)生的理論背景還原，我們才能看到，公積金制度不是孤立出現(xiàn)的，也不只是資金的事情，更涉及政府責(zé)任的問題。如果不考慮新自由主義對公共政策的影響，我們就不能回答為什么住房籌資機制一定要通過強制性個人儲蓄制度來實現(xiàn)，也不能回答為什么接下來我們又建立了強制性個人養(yǎng)老儲蓄和強制性個人醫(yī)療儲蓄賬戶制度并將其嵌入社會保險制度之中。我們需要檢視的不只是住房公積金制度，同時還要檢視社會保險制度中的養(yǎng)老和醫(yī)療個人賬戶制度。

對中國住房公積金制度研究的起點，大多聚焦在1994的《建立住房公積金制度的暫行規(guī)定》上，而事實上，我們應(yīng)該將公積金制度的建立放在更宏大的歷史背景下來觀察。20世紀90年代的住房分配制度改革是經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型的重要內(nèi)容，而公積金制度是住房分配制度改革的配套措施。

國務(wù)院1994年發(fā)布的《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》明確表示，改革住房分配制度是中國計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的重要內(nèi)容。住房制度改革的目的是“建立與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的新的城鎮(zhèn)住房制度，實現(xiàn)住房商品化、社會化；加快住房建設(shè)，改善居住條件，滿足城鎮(zhèn)居民不斷增長的住房需求。”

在計劃經(jīng)濟條件下，中國城鎮(zhèn)住房制度實行國家和企業(yè)（國有企業(yè)，最后責(zé)任人還是國家）分配制度，國家和國有企業(yè)的供給不足與居民對住房的強烈需求之間的矛盾是當時主要的矛盾。從 1949年到 1978年, 中國在住房方面的總投資累計只有 343 億元, 僅占同期累計基本建設(shè)投資的 5. 8%;同期年均住房建設(shè)投資 12. 7億元, 僅占 GDP的 1. 5% 。住房投資不足導(dǎo)致城鎮(zhèn)人均居住面積由 1950年的 4. 5平方米下降到 1978年的 3. 6平方米（人均建筑面積為 6. 7平方米），缺房戶有 869萬戶, 占當時城鎮(zhèn)總戶數(shù)的 47. 5%。城鎮(zhèn)住房問題已經(jīng)到了十分危急的時刻。①參見鄒東濤：《中國經(jīng)濟發(fā)展和體制改革報告——中國改革開放30年 （1978—2008）》，社會科學(xué)文獻出版社，2008年。

住房分配制度的改革就是要將國家從住房唯一供給者的角色中解放出來，使制度由“住房分配”向“住房商品化”“社會化”轉(zhuǎn)變。在計劃經(jīng)濟條件下，中國企業(yè)職工的工資以“低工資”“高福利”為特色，工資中并不包含住房的內(nèi)容，同時沒有住房信貸市場，所以無論是當時公房的私有化還是購買增量的新房，職工的購買能力是不足的。1994年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為3496元，人均日常消費支出為2851元，人均儲蓄為645元②參見國家統(tǒng)計局：《中國統(tǒng)計年鑒（1995）》，中國統(tǒng)計出版社，1995年。。另一方面，中國當時需要大量的新房供給，而住房資本市場基本沒有發(fā)育。所以，由住房分配制度向住房商品化的轉(zhuǎn)型是否順利，無論是從需求側(cè)還是從供給側(cè)看，資金籌資制度成為一個重要的因素。

《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》指出，“城鎮(zhèn)住房制度改革要堅持配套、分階段推進。近期的任務(wù)是：全面推行住房公積金制度，積極推進租金改革，穩(wěn)步出售公有住房，大力發(fā)展房地產(chǎn)交易市場和社會化的房屋維修、管理市場，加快經(jīng)濟適用住房建設(shè)，到本世紀末初步建立起新的城鎮(zhèn)住房制度，使城鎮(zhèn)居民住房達到小康水平?！蔽覀兛梢詫⒆》抗e金制度理解為城鎮(zhèn)分配住房制度改革的配套措施。所以《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》規(guī)定公積金的作用是“有利于轉(zhuǎn)變住房分配體制，有利于住房資金的積累、周轉(zhuǎn)和政策性抵押貸款制度的建立，有利于提高職工購、建住房能力，促進住房建設(shè)?！庇媒?jīng)濟學(xué)術(shù)語表達就是，在供給側(cè)解決建設(shè)資金問題，在需求側(cè)解決購買能力問題，以達到住房分配制度向住房市場化轉(zhuǎn)型。

隨著經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型的完成，中國的住房資本市場和金融市場已經(jīng)非常發(fā)達，供給端的問題解決了；另一方面，“按勞分配為主的貨幣工資分配方式”已經(jīng)成熟，職工的工資包含了住房的成本，同時住房信貸制度也很發(fā)達，需求端的制度也已建立健全。從歷史的角度看，住房公積金制度作為一項改革的配套措施，在20世紀90年代發(fā)揮了重要作用，但隨著住房制度由計劃經(jīng)濟模式向市場經(jīng)濟模式轉(zhuǎn)變的完成，公積金制度的歷史任務(wù)也應(yīng)完結(jié)。

二、住房公積金制度改革的現(xiàn)實背景與爭論

（一）住房公積金制度改革的現(xiàn)實背景

目前我們重新討論公積金制度改革的現(xiàn)實背景有二：一是中國住房情況以及住房問題與當年完全不同；二是中國經(jīng)濟進入“新常態(tài)”，供給側(cè)改革要求“降成本”，其中包括降低人力成本。過去20多年，不只是職工而且是全體居民的住房條件得以改善。2016年城鎮(zhèn)人均居住面積達36.6平米方，農(nóng)村達45.8平方米①《居民收入持續(xù)較快增長 人民生活質(zhì)量不斷提高》，國家統(tǒng)計局官網(wǎng)：http://www.stats.gov.cn/tjsj/sjjd/201707/t20170706_1510401.html，2017年7月6日。。據(jù)中國社會科學(xué)院社會學(xué)研究所的調(diào)查，2015年城鎮(zhèn)家庭住房自有率為91.2%，18.7%的家庭擁有兩套以上的住房，戶均住房1.1套②參見李培林等主編：《社會藍皮書：2015年中國社會形勢分析與預(yù)測》，社會科學(xué)文獻出版社，2014年。。當年雄心勃勃的“居者有其屋”的目標得以實現(xiàn)。中國目前（2017年）的問題正好與20世紀90年代相反，從供給側(cè)看，是住房供給在地區(qū)上存在結(jié)構(gòu)性過剩，銀行信貸過度流向住房市場造成房地產(chǎn)泡沫，住房價格畸高，有研究表明公積金制度是推動高房價的部分原因③席楓、李海飛、董春美：《我國住房公積金新政對房地產(chǎn)市場價格的影響分析》，《價格理論與實踐》2015年第10期。；從需求側(cè)看是居民通過信貸加杠桿太過，住房自有率與新加坡相當，在世界范圍內(nèi)處在屈指可數(shù)的水平?？傊》康幕厩闆r是自有率高、空置率高、房價高，住房的金融屬性被放大（炒房），而另一方面，第一次購房者又面臨高房價的壓力。從2011年以來，中國經(jīng)濟由高速發(fā)展進入中速發(fā)展的“新常態(tài)”，企業(yè)利潤下降，工資增速減緩，“五險一金”（強制性）總費率很高，這對中小企業(yè)造成巨大壓力，也使職工即期可支配收入大幅減少。所以政府要求“降費”，以減輕企業(yè)負擔同時也增加職工即期可支配收入。過去幾年，“五險”正在合并為“四險”，各險種降低企業(yè)繳費共3%，已經(jīng)降無可降了，而個人的繳費則無任何變動。

（二）住房公積金制度改革的爭論及評析

隨著住房市場化體系的完善及公積金歷史功能的完成，公積金制度的問題開始顯現(xiàn)并積累起來。尤其需要關(guān)注的是，國內(nèi)在本世紀初開始出現(xiàn)批評公積金制度的聲音并使之成為一個存廢去留的話題。

陳杰在2010年對新世紀以來學(xué)術(shù)界關(guān)于公積金制度的爭論做了較為全面的梳理，對相關(guān)的政策建議做了比較系統(tǒng)的分析，他批評了取消公積金制度的建議，如建立國家住房銀行統(tǒng)籌利用公積金資源，將公積金與社會保險等制度合并使用等。陳杰認為，公積金制度有繼續(xù)存在的理由，但其功能定位需要從當初的金融功能轉(zhuǎn)向住房保障功能，因為金融功能只能使高收入者獲益，而保障功能卻能使中低收入者獲益。他建議設(shè)立國家公共住房建設(shè)與管理公司，統(tǒng)籌管理，將不發(fā)達地區(qū)的閑置資金用于東部地區(qū)保障房建設(shè)。①陳杰：《中國住房公積金的制度困境與改革出路分析》，《公共行政評論》2010年第3期。陳杰認為個人渡讓賬戶管理權(quán)和收益權(quán)給政府具有合理性，因為公積金賬戶享受了稅收優(yōu)惠，可以看作是“半公共品”②陳杰：《關(guān)于住房公積金改革的若干思考》，《中國市場》2011年第3期。。筆者認為這一觀點值得討論。第一，陳杰沒有給出“半公共品”的定義；第二，政府的稅收優(yōu)惠是給個人的，一旦給了個人，個人便擁有了相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)，就像社會救助資金一旦給了個人便屬個人所有，2007年7月1日生效的《物權(quán)法》第六十五條和第六十條分別規(guī)定“私人合法的儲蓄、投資及其收益受法律保護”，“禁止任何單位和個人侵占、哄搶、破壞”。如果政府將產(chǎn)權(quán)給了個人而將管理權(quán)和收益權(quán)拿走并重新分配，一則違背《物權(quán)法》，二則混淆了政府和個人的產(chǎn)權(quán)邊界；第三，如果因為政府給個人稅收優(yōu)惠的產(chǎn)品就是“半公共品”，政府就可以居中重新分配資源的話，那么現(xiàn)行政策就易出現(xiàn)混亂。比如說商業(yè)養(yǎng)老保險、商業(yè)健康保險等都享受過稅收優(yōu)惠，是否也可理解為半公共品？最極端的例子是新能源汽車，政府不只是對其給予稅收優(yōu)惠，還給供方和需方大量的財政補貼，那么某人購買的新能源汽車能否作為半公共品？類似的例子在住房領(lǐng)域有很多，公租房、廉租房、經(jīng)適房等，不一而足。同時，基于“半公共品”理論的“公積金資金全國統(tǒng)籌”政策與“建立國家住房銀行”的建議一樣，忽視了公積金等制度的讓稅主體是地方政府，個人和企業(yè)繳費也應(yīng)該是地方的資源，將閑置資金統(tǒng)籌并由西部轉(zhuǎn)移至東部，于法于理都是不合適的，會產(chǎn)生地區(qū)間的窮幫富，導(dǎo)致地區(qū)間的不公平。中國的職工基本養(yǎng)老保險由社會統(tǒng)籌和個人賬戶混合組成，2010年10月1日生效的《社會保險法》曾經(jīng)要求逐步實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌，結(jié)果因為個人賬戶全國統(tǒng)籌有法理（《物權(quán)法》）的和情理的障礙，“十二五”期間的公共政策修正為“基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌。”公積金制度的統(tǒng)籌于法于理不通，理同養(yǎng)老保險中的個人賬戶制度。

2017年，中國收入分配研究院對公積金制度在收入分配和企業(yè)負擔等方面進行了定量研究。研究發(fā)現(xiàn)：公積金制度存在是否繳存、繳存比例、是否提取、提取金額四個方面的差異，由此顯著擴大了城鎮(zhèn)居民收入差距，存在逆向分配效應(yīng)問題；同時公積金繳存對企業(yè)特別是小企業(yè)盈利能力造成了一定壓力。研究分析了公積金制度與企業(yè)（職業(yè)）年金制度整合方案、住房公積金制度轉(zhuǎn)化為住房儲蓄銀行方案、對現(xiàn)行公積金制度簡單改良方案（小修小補），發(fā)現(xiàn)均有問題。通過定量分析，該研究建議逐步將用人單位和個人的繳費直接發(fā)給職工，既能解決制度固有的問題，對宏觀經(jīng)濟還會產(chǎn)生正面作用。然而，該研究也意識到這一改革方案會觸動各方利益，阻力很大。①中國收入分配研究院：《住房公積金制度若干重要問題研究》，2017年。該成果尚未公開發(fā)表，本文引用征得項目負責(zé)人同意。

本文認同中國收入分配研究院的基本觀點，認為一些管理上的問題是可以通過完善制度得以克服的，但是公積金制度內(nèi)生的不公平問題是該制度最本質(zhì)的問題，難以有效解決。強制性繳費對于參加制度的民營中小企業(yè)的壓力也是不可避免的。強制性儲蓄對中低收入者而言，降低了他們即期可支配收入及其效用。將公積金繳費并入工資則可提高中低收入職工的即期收入，從而對宏觀經(jīng)濟產(chǎn)生正面效應(yīng)。

筆者還觀察到，因為是強制性制度，嚴格來說不參加的企業(yè)是違法的，這對沒有參加該制度的中小微企業(yè)構(gòu)成巨大壓力；同時，又因體制內(nèi)職工（公務(wù)員、事業(yè)單位、國企）參加率高，易引起不良的社會觀感。除此之外，如果將公積金制度與社會保險制度一并考慮，就會發(fā)現(xiàn)中國與就業(yè)相關(guān)的強制性繳費太高，“五險一金”成為人工成本高企的重要因素之一。1996年以后，中國先后建立了與就業(yè)關(guān)聯(lián)的“五險”②“五險”為養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險和生育保險。目前，生育保險正與醫(yī)療保險合并。，總費率高達工資的40%（企業(yè)和個人繳費），近年由于經(jīng)濟增長放緩而進行了降費并險種的改革，即使改革到位，費率也仍然高達37%，加上公積金費率5%—12%（各地不等），強制性繳費費率就達到42%—49%,企業(yè)的負擔之重與個人的即期收入大幅減少不言而喻。

“五險”中屬于社會統(tǒng)籌的繳費可分散職工的各種風(fēng)險，政府的干預(yù)可以防止市場失靈的問題，比如逆向選擇、保險市場供給不足等。而職工工資的17%—24%需納入強制性個人賬戶（其中基本養(yǎng)老保險8%，醫(yī)療保險4%，公積金制度5%—12%）。政府強制個人儲蓄并由準政府機構(gòu)進行統(tǒng)一管理，其中暗含著糾正個人消費——儲蓄模式的非理性。但是，政府是否比個人更理性？過去20多年的經(jīng)驗證明，上述三個強制性儲蓄賬戶問題叢生，現(xiàn)在我們應(yīng)該檢視政府干預(yù)的邊界以及如何干預(yù)的問題。

最值得審視是世界銀行的批評。世界銀行是新經(jīng)濟自由主義的倡導(dǎo)者，其早在1992年世界銀行給中國政府的建議是住房領(lǐng)域要更多依靠個人儲蓄③世界銀行：《中國城鎮(zhèn)住房改革：問題與可供選擇的方案》，1992年，第3頁。，可是，2006年世界銀行又批評中國的公積金制度是窮人在補貼富人④世界銀行：《中國經(jīng)濟2006年第三季度季報》，2006年，第17頁。。更多依靠個人來解決住房是對的，但強制個人儲蓄并由政府來分配資源就可能出錯。1994年世界銀行建議各國降低公共養(yǎng)老金制度的權(quán)重，以便騰出空間建立強制性個人養(yǎng)老儲蓄賬戶。至2008年，有29個國家接受了世界銀行的建議，建立了或多或少的強制性養(yǎng)老儲蓄賬戶，而2008年金融危機后，許多國家放棄了該制度。因此，我們也應(yīng)該就中國民生領(lǐng)域的相關(guān)政策進行整理和檢視。

三、政府在住房保障領(lǐng)域的責(zé)任邊界是公積金制度去留的依據(jù)

政府在住房保障領(lǐng)域的責(zé)任邊界是保障居民“有房住”還有“有住房”？公積金制度完成了它的歷史角色，它是否可以發(fā)展成為一個永續(xù)的住房保障制度？這取決于我們?nèi)绾卫斫庹谧》勘Ｕ项I(lǐng)域的責(zé)任邊界。

本文認為，住房是重要的民生領(lǐng)域，政府必須發(fā)揮重要的作用。政府在住房保障領(lǐng)域的責(zé)任邊界是保障居民“有房住”而不是保障公積金制度的參與者“有住房”（購房）。具體而言，政府的責(zé)任是通過公租房的提供或者是租金補貼等措施保障低收入者“有房住”；其次政府的責(zé)任應(yīng)該是在供給側(cè)提供中低收入者租得起或者買得起的住房；政府的責(zé)任不是在需求側(cè)解決公積金賬戶持有人“有住房”（購買力）的問題。

公積金制度規(guī)定，住房公積金用于職工“購、建、大修住房”，即公積金制度是幫助賬戶持有人擁有住房。商品房和自建房毫無疑問是私人產(chǎn)品，個人是買房、建房還是租房取決于包括個人收入和消費偏好在內(nèi)的許多因素。當政府通過強制性公積金制度干預(yù)私人產(chǎn)品決策時顯然是越界了。在住房市場化的背景下，政府指望公積金制度保障參與制度的職工人人“有住房”（購買力）是不可能的，在工資貨幣化的情況下，這一干預(yù)亦缺乏必要性。①2017年7月20日，住建部會同國家發(fā)展改革委等九部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于在人口凈流入的大中城市加快發(fā)展住房租賃市場的通知》（以下簡稱《通知》），要求在人口凈流入的大中城市，加快發(fā)展住房租賃市場。這一政策可以理解為政府通過干預(yù)住房租賃市場達到居民“有房住”的社會目標，這可看作是政府在住房領(lǐng)域的目標由居民“有住房”向“有房住”轉(zhuǎn)移。

盡管20世紀60年代新加坡政府在住房領(lǐng)域的目標從保障居民“有房住”轉(zhuǎn)為全體居民“有住房”，但其住房政策無法復(fù)制，原因在于需求側(cè)。新加坡強制性公積金制度覆蓋了95%以上的勞動者，同時政府提供利息補貼；更重要的是新加坡政府在供給側(cè)實施的是計劃經(jīng)濟，政府通過壟斷土地，建設(shè)公房并以大幅低于市場的價格為83%的居民提供了負擔得起的公屋②魏宗財?shù)龋骸缎录悠鹿沧》空呖梢砸浦驳街袊鴨幔俊?，《城市?guī)劃》2015年第10期。。而中國的情形正好相反，房地產(chǎn)領(lǐng)域高度市場化，尤其是土地成為政府重要的收入來源，所以房價畸高。

具體來說，新加坡住房制度不可復(fù)制的原因有：第一，新加坡公積金運行機制與中國不同，中國的住房公積金基金是“封閉運行，低存低貸”，而新加坡公積金不只是包含住房部分的資金，而是一個大資金池，同時政府補貼貸款利息。新加坡就業(yè)人口沒有與就業(yè)關(guān)聯(lián)的社會保險制度，只有強制性的公積金制度。強制公積金是個人儲蓄賬戶，是其他國家政府提供的一攬子福利計劃的替代方案。雇主雇員繳費總費率為工資的35%，分別存入養(yǎng)老、醫(yī)療和普通賬戶三個賬戶，普通賬戶的功能包括住房儲蓄、教育儲蓄、保險基金、投資基金等。對賬戶持有人而言是三個賬戶，但是對中央公積金局和建屋發(fā)展局③建屋發(fā)展局（Housing and Development Board，簡稱HDB）負責(zé)利用公積金建設(shè)與供給組屋。而言，35%的資金卻是統(tǒng)籌管理的，資金池較大，使得建屋發(fā)展局有足夠能力提供足夠公共住房和貸款，極少數(shù)高收入者通過私營市場購房也可獲得公積金制度的一定補貼，所以公積金參與者可以公平利用該制度和政府的補助，不存在誰補貼誰的問題。而中國職工建有“五險”，住房公積金繳費“封閉運行”，各地費率為職工工資的5%—12%不等，因為資金不足，只能嚴格貸款的條件，小部分“低貸”者的好處是以另一部分人的“低存”為代價，不幸的是，“低貸”的人恰恰以中高收入者為主，所以產(chǎn)生逆向再分配問題。第二，最重要的是，新加坡政府通過壟斷土地提供居民負擔得起的公屋并通過利息補貼公屋購買者。從政府的作用看，為實現(xiàn)全民“居者有其屋”的目標，1964年新加坡通過立法，使政府可以壟斷土地并提供給建屋局開發(fā)公屋。政府提供公屋的售價不僅遠低于市場價格(僅為市場價的50%—70%)，甚至也低于其建設(shè)成本，同時為公共住房購買者提供低于市場利率的貸款，貸款利率比市場利息低3—4個百分點。這導(dǎo)致建屋局連年財政赤字，需要政府對其日常的運營進行補貼①魏宗財?shù)龋骸缎录悠鹿沧》空呖梢砸浦驳街袊鴨?？》，《城市?guī)劃》2015年第10期。，自1960年以來，政府對建屋發(fā)展局的累積補貼已達到213.32億新元。②參見HDB Financial Report 2011/2012。

政府強制分配公積金收益權(quán)是不恰當?shù)?。住房公積金制度實質(zhì)上是強制性個人儲蓄賬戶，它是個人的私有財產(chǎn)。一個完整的產(chǎn)權(quán)應(yīng)該包括所有權(quán)、管理權(quán)和收益權(quán)，受到《物權(quán)法》保護。公積金制度的現(xiàn)狀是將個人的所有權(quán)和管理權(quán)、收益權(quán)分離開來，本金的所有權(quán)歸個人，而管理權(quán)和收益權(quán)被政府拿走并由政府重新分配。因為政府在重新分配資源，同時又冠以“公”的名義，從而使公積金制度被有意無意地誤讀為一個“成員間的互助共濟制度”。公積金制度所謂互助共濟的機制是“低存低貸”。所謂“低存”是指個人賬戶由政府給出一個較低的存款利息，各地政府給出的利率不同，從活期到一年期銀行利率不等；所謂“低貸”是指賬戶持有人買房時從公積金制度貸款時享受低于商業(yè)銀行貸款的利率。購房者之所以能享受低貸是因為沒有購房的人的長期資金承受了很低的利率。一部分獲利一部分受損被許多人誤認為是互助共濟。

現(xiàn)行制度將公積金賬戶的收益權(quán)交給政府并同意政府重新分配，法理上是講不通的，但如果真能做到互助共濟，至少符合社會正義的價值觀。那么，什么是互助共濟呢？其為社會保障制度的基本理念，是中國民生領(lǐng)域公共政策追求的社會正義和社會平等的價值觀，其意義是通過稅收由強者幫助弱者、通過保險制度使沒有發(fā)生風(fēng)險的人幫助發(fā)生了風(fēng)險的人共渡難關(guān)，即互助共濟是沒有困難的成員幫助有困難的成員渡過難關(guān)。以互助共濟的價值觀來檢視，公積金低存低貸制度無論在學(xué)理上還是政策實施的結(jié)果上都不是強者在幫助弱者，這也是該制度飽受詬病的原因之一。在學(xué)理上，購房是在置產(chǎn)，甚至是在投資，不是因為風(fēng)險的發(fā)生或者貧困到需要幫助的情形，一部分人犧牲長期資金的收益去補貼另一部分人置產(chǎn)和投資，不能理解為社會政策的互助，更不是共濟，相反，這是逆向再分配。北師大中國收入分配研究課題組的研究表明，在城鎮(zhèn)職工中，收入越高的人擁有公積金的概率越高；在參加公積金的人中間，收入越高的人，公積金利用率越高，收入越低的人利用率越低。2013年的截面數(shù)據(jù)是，最高收入組的賬戶持有人對公積金的利用率為4.7%，而最低收入組的人該指標僅為0.9%，前者是后者的5倍多。雖然不能給出具體的數(shù)據(jù)，但許多公積金參與者利用公積金低貸的優(yōu)惠購買第二套或更多的住房，而70%從未利用過公積金的參與者卻在補貼他們是既定事實。

四、住房公積金制度的改革方向

前文介紹了陳杰和中國收入分配研究院的研究結(jié)果。本文認為，公積金改革的方向及可行性取決于我們對現(xiàn)有利益格局的認識和公積金性質(zhì)的認識。公積金制度的利益格局決定了改革的艱難。經(jīng)過20多年的發(fā)展，公積金制度的相關(guān)利益人已經(jīng)形成了明顯的利益格局。公積金管理部門和資金托管人——銀行是受益者，所以取消公積金制度最大的阻力可能來自這兩個既不是出資人也不是受益人的主體。對于數(shù)億沒有參加該制度的勞動人口，這個制度當然是不合理的；對于參與者來說則是一個愛恨交加的制度。數(shù)據(jù)顯示，只有30%的參加者利用過公積金，70%的人沒有利用過公積金，前者是受益者而后者是受損者，按說反對該制度的聲音應(yīng)該很大，但實際情況則不然。人們普遍存在矛盾的心理，看工資單時，因公積金減少了即期收入，同時又不能利用公積金的好處，從而會譴責(zé)該制度，但同時人們還是知道這一項福利制度，不敢高聲反對，怕這項福利被取消了。該制度的福利表現(xiàn)在有可能利用低息貸款；用人單位為職工繳費一半；稅前扣除，可享受稅惠，同時應(yīng)稅收入降低可進一步享受少繳個人所得稅的好處。正因為上述錯綜復(fù)雜的利益格局，主張取消公積金制度的人不多。

公積金制度不是社會保障制度的一部分，它應(yīng)該是用人單位（企業(yè)）的福利制度。在中國的語境中，“五險一金”是相提并論的。所以人們很容易把“一金”理解為社會保障的一部分。中國的社會保障制度包括三個層次：社會救助、社會保險和社會福利。社會救助的目標是緩解貧困；社會保險制度是由用人單位和個人共同繳費形成基金以分散參保人相關(guān)風(fēng)險；社會福利是政府提供的具有普享性質(zhì)的各類津貼或者服務(wù)項目。從籌資來源和目標看，公積金制度不是社會救助也不是社會福利，從運行機理看，它也不是社會保險。

從籌資來源看，公積金制度應(yīng)該是用人單位（企業(yè)）的福利。公積金個人賬戶資金來源于職工即期工資和用人單位（企業(yè)）繳費，而用人單位的繳費也是職工人力成本的一部分。對于公務(wù)員和事業(yè)單位職工而言，單位繳費往往是以壓低即期工資收入作為替代方案的，對于企業(yè)而言，當企業(yè)不能轉(zhuǎn)嫁此部分成本給消費者又不能壓低職工即期工資時，這部分繳費是會擠壓企業(yè)利潤的，這也就是為什么民營企業(yè)對公積金繳費比較敏感的原因。

隨著該制度積累的問題越來越多，公積金制度的改革引起關(guān)注。但是改革該制度，我們必須認識到該制度是一項用人單位（企業(yè)）福利，而且是一個讓人愛恨交加的福利制度。因此，基于上述背景來討論我們的改革選項應(yīng)更貼近可行性：

選項一：公積金制度與工資合并。按中國收入分配研究院的建議，逐步取消公積金制度，將用人單位和個人公積金繳費的資金直接發(fā)放在工資里。這項改革不僅可以消除公積金種種問題，還可以直接提高職工的即期收入，此為上策。但這一改革可能讓部分賬戶持有人受損。機關(guān)事業(yè)單位、國有企業(yè)對人力成本不敏感，用人單位可能會認真執(zhí)行改革政策，但民營企業(yè)可能不會認真執(zhí)行改革，現(xiàn)行的繳費不用于工資發(fā)放而變成資本的利潤，那么這部分人就會因改革而受損。

選項二：將強制性公積金個人賬戶與基本養(yǎng)老保險中強制性個人賬戶、企業(yè)（職業(yè)年金）合并，做成一個大的個人賬戶并允許個人在年輕時用于房貸，年老時用于退休金。基本養(yǎng)老保險由社會統(tǒng)籌和個人賬戶組成，如果基本養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌（基礎(chǔ)養(yǎng)老保險）與個人賬戶分離，在保留基礎(chǔ)養(yǎng)老保險的情況下，其強制性個人賬戶、年金賬戶與強制性公積金賬戶合并，按生命周期使用個人賬戶資金，資金的使用效率可能會更高。這項選擇對1.2億公積金賬戶持有人而言，福利制度還在，他們的反對聲音會小，所以這種選擇也不失為一策。但這一選項的問題是：第一，它仍然不能回答政府為什么要強制干預(yù)私人產(chǎn)品領(lǐng)域、為什么不買房的人要補貼買房的人等基本問題。第二，既然是強制性制度，它也不能解決由覆蓋率低引起的不公平問題。第三，綜合考慮中國的養(yǎng)老金制度又會產(chǎn)生新問題，如強制性個人儲蓄賬戶費率太高，不僅大幅減少即期收入，也會降低社會福利；在一個充滿風(fēng)險的社會，如此之高的強制性長期儲蓄保值增值風(fēng)險很大?；攫B(yǎng)老保險個人賬戶規(guī)模是工資的8%（強制性）；企業(yè)年金屬自愿性，企業(yè)繳費的政策上限為工資的8.3%，實際繳費一般為5%左右，員工繳費一般不超過企業(yè)繳費，機關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金為工資的12%（強制性）；住房公積金政策性費率各地不一，為5%—12%不等（北京為24%，單位、個人各負擔一半）。這三項之和為工資的21%—32%不等（北京為44%）。中國的住房自有率已經(jīng)很高，合并后的個人賬戶用于買房者不會太多①因為政府在住房領(lǐng)域治理的思路已明確為“房子是用來住的，不是用來炒的”，有房的人買房是受限的，同時政府正由鼓勵購房轉(zhuǎn)向鼓勵“租購并重”。，這就意味著多數(shù)參與者從一開始就是為養(yǎng)老而強制儲蓄的，合并后的儲蓄率高且儲蓄期限長，當期消費受擠壓且保值增值充滿變數(shù)。考慮到企業(yè)已為職工繳納基本養(yǎng)老保險費，費率為工資的20%，加上個人賬戶，則用于養(yǎng)老的總費率達工資的41%—52%不等（北京為64%），費率畸高。這對中低收入者而言，效用的損失無窮大；職工的收入有許多事情需要安排，并非養(yǎng)老一件事。

選項三：改強制性公積金為自愿性公積金制度，管理權(quán)下放到用人單位，這一選擇可能較為合理且相對易推行。正如上面分析的，目前的公積金制度不是社會保障制度的一部分，而是用人單位（企業(yè)）福利，既然是單位福利管理權(quán)，那么交給單位也最為合理。自愿性就意味著提高了微觀主體的自主性，政府可以規(guī)定由雇主雇員共同決定是否建立公積金以及?？顚Ｓ玫募殑t。這一選項并不能解決所有的問題，如參與者能享受稅收優(yōu)惠引致的不公平，但可部分解決現(xiàn)有的問題，且相對易行。第一，此種改革解決了政府越界干預(yù)引起的制度內(nèi)部和外部的不公平問題，這是最根本的問題；第二，回歸用人單位（企業(yè)）福利的性質(zhì)，由用人單位管理，既保留了福利制度，同時會因管理靈活而提高資金使用效率；第三，因為是自愿性質(zhì)，會增加微觀主體繳存和使用資金的彈性；第四，增加用人單位（企業(yè)）人力資源管理的能力，增加用人單位尤其是民營經(jīng)濟的凝聚力，減少勞動力無序流動。

Chinese Housing Provident Fund Future Reform:From the Perspective of Boundaries of the Government's Responsibility

Li Zhen
(School of Public Administration and Policy, Renmin University of China, Beijing 100872, China)

Chinese Housing Provident Fund (HPF) system was established in the special age during which China transformed from a planned economy to a socialist market economy. The Housing Provident Fund system played its due role in the past 20 years, but also gave rise to many problems.This paper argues that the boundary of government's responsibility in the field of housing is to ensure

that the low-income people "have a place to live in". In terms of funding, the HPF falls into the category of occupational benefits, rather than social welfare. The intention of achieving the social goals of ''groups of people have a place to live'' through redistributing the revenue of the individual account assets, namely mutual aid and solidarity has no solid basis. Hence the system design is illogical, and the government oversteps its bounds of responsibility. Parametric improvement cannot address the fundamental defects. Phasing out the HPF system is the ultimate solution, but this radical approach may encounter great resistance. Alternatively, the HPF system should change to a voluntary system, while its operation should be handed over from the government to labor unions..

boundaries of the government's responsibility; housing provident fund; labour union

郭 林）

李珍，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師。主要研究方向：社會保障理論與政策。