王永香 李景平

（西安交通大學(xué)馬克思主義學(xué)院 陜西 西安 710049）

·理論探索與創(chuàng)新·

全面推進(jìn)依法治國(guó)的困境與路徑研究

王永香 李景平

（西安交通大學(xué)馬克思主義學(xué)院 陜西 西安 710049）

全面推進(jìn)依法治國(guó)是加強(qiáng)黨自身建設(shè)的重要途徑，是發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必然要求，是推進(jìn)全面深化改革的迫切需要。當(dāng)前我國(guó)全面推進(jìn)依法治國(guó)仍面臨立法質(zhì)量不高、法律實(shí)施機(jī)制不完善、地方與部門保護(hù)主義的困擾、公民及部分領(lǐng)導(dǎo)干部法治意識(shí)淡薄方面的困境，要全面推進(jìn)依法治國(guó)，需要依法全面從嚴(yán)治黨，堅(jiān)持依法執(zhí)政；全面提升立法質(zhì)量，做到有法可依、有法能依；切實(shí)加強(qiáng)憲法和法律的有效實(shí)施，維護(hù)法治的權(quán)威與尊嚴(yán)；深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府；全面深化司法體制改革，大力加強(qiáng)司法隊(duì)伍建設(shè)；增強(qiáng)全民法治觀念和法治意識(shí)，推進(jìn)法治社會(huì)建設(shè)。

全面依法治國(guó) 困境 對(duì)策

黨的十八屆四中全會(huì)審議通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），提出要建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，堅(jiān)持走具有中國(guó)特色的社會(huì)主義法治道路。這對(duì)于我國(guó)的法治建設(shè)具有巨大推動(dòng)作用。全面推進(jìn)依法治國(guó)是一項(xiàng)宏大的系統(tǒng)工程，需要整體規(guī)劃、統(tǒng)籌兼顧和把握重點(diǎn)。

一、全面依法治國(guó)的內(nèi)涵與重要意義

（一）全面依法治國(guó)的內(nèi)涵

依法治國(guó)的涵義是依據(jù)法律的精神和制度來治理國(guó)家。依據(jù)的法律必須體現(xiàn)廣大人民的意志，治理國(guó)家不能憑個(gè)人主觀意志，即國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)活動(dòng)不受任何個(gè)人主觀意志的隨意干擾，而是嚴(yán)格遵照法律。全面依法治國(guó)要突出“全面”，要求推進(jìn)依法治國(guó)應(yīng)當(dāng)具有整體和系統(tǒng)思維，考慮到各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)方面。要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一，注重科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法及全民守法的系統(tǒng)發(fā)展，共同推進(jìn)依法治國(guó)、依法執(zhí)政和依法行政，促進(jìn)法治國(guó)家、法治政府和法治社會(huì)的一體化建設(shè)。

第一，依法治國(guó)的主體、對(duì)象和方式。一是，依法治國(guó)的主體，是廣大人民群眾。我國(guó)憲法明確規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民”?！稕Q定》明確指出：“人民是依法治國(guó)的主體和力量源泉”。二是，依法治國(guó)的對(duì)象，國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家公職人員是依法治國(guó)的直接對(duì)象，管理國(guó)家、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)文化事務(wù)的行為和活動(dòng)是間接對(duì)象，依法治國(guó)主要是依法治權(quán)、依法治官。三是，依法治國(guó)的方式，是管理和治理。

第二，法治與人治。法治是依據(jù)體現(xiàn)人民意志的法律來治理國(guó)家，人治是依照少數(shù)統(tǒng)治者個(gè)人主觀意志來治理國(guó)家。依法治國(guó)堅(jiān)持的是法治，而非人治。與人治相比，法治具有以下優(yōu)點(diǎn)：一是，法律更具公平正義性，人治難免出現(xiàn)不公；二是，法律更具平等性，人治容易產(chǎn)生特權(quán)；三是，法律更具公開性，可以防止腐敗現(xiàn)象發(fā)生；四是，法律更具穩(wěn)定性，人治容易根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)人觀點(diǎn)和看法的改變而改變。

第三，法治與法制。法治與法制的區(qū)別是：一是，法治是相對(duì)于人治的治國(guó)理念和原則，二者是根本對(duì)立的，而法制則是一個(gè)中性概念，是法律制度的簡(jiǎn)稱。二是，法治主要是一個(gè)動(dòng)態(tài)的概念，強(qiáng)調(diào)用法律制度去治理國(guó)家，而法制則主要是一個(gè)靜態(tài)的概念，主要表現(xiàn)形式是法律文本。三是，法治是建立在民主政治基礎(chǔ)之上的，而法制可以與專制相結(jié)合。

（二）全面依法治國(guó)的重要意義

第一，全面依法治國(guó)是加強(qiáng)黨自身建設(shè)的重要途徑。堅(jiān)持黨對(duì)依法治國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)還需不斷加強(qiáng)黨自身建設(shè)，不斷提升黨的執(zhí)政能力。習(xí)近平總書記指出：“黨既領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法法律，也領(lǐng)導(dǎo)人民執(zhí)行憲法法律，做到黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、帶頭守法。”[1]只有堅(jiān)持全面依法治國(guó)，確保黨自身在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)，不以黨權(quán)壓法、不徇私枉法，黨自身建設(shè)才能加強(qiáng)，黨的執(zhí)政地位才能鞏固。

第二，全面依法治國(guó)是發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必然要求。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主要特點(diǎn)是追求經(jīng)濟(jì)利益最大化、市場(chǎng)主體多元化、平等與自由的交換等，這就決定了必須用法律手段調(diào)整市場(chǎng)領(lǐng)域各種關(guān)系。而且，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)具有自身無法解決的缺陷，它的持續(xù)健康發(fā)展需要國(guó)家用法治來規(guī)范[2]。我國(guó)雖然已初步建立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，但仍有不完善之處，還需進(jìn)一步完善依法管理市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的有效機(jī)制，建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律秩序。

第三，全面依法治國(guó)是全面深化改革的迫切需要。黨的十八屆三中全會(huì)提出了全面深化改革的總目標(biāo)，要求推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，不斷完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，最為關(guān)鍵的是建立起科學(xué)規(guī)范、系統(tǒng)完備和運(yùn)行有效的制度體系。習(xí)近平指出：“凡屬重大改革都要于法有據(jù)。在整個(gè)改革過程中，都要高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動(dòng)作用?！盵3]全面推進(jìn)依法治國(guó)對(duì)全面深化改革具有重要推動(dòng)作用：首先，當(dāng)改革出現(xiàn)不穩(wěn)定時(shí)，憲法和法律可以維持國(guó)家和社會(huì)安定。其次，憲法和法律能夠規(guī)范國(guó)家機(jī)關(guān)及工作人員行為，有利于打破利益固化局面。最后，只有得到憲法和法律的確認(rèn)，全面深化改革才具有正當(dāng)性。

二、全面推進(jìn)依法治國(guó)的困境

自從依法治國(guó)基本方略提出以來，我國(guó)法治建設(shè)取得了很大成績(jī)，但仍存在不足。

（一）立法質(zhì)量不高

第一，法律體系不完備，存在立法空白。例如，我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展迅速，但由于相關(guān)立法滯后帶來很多問題?，F(xiàn)行法律體系不完備，造成很多領(lǐng)域無法可依。國(guó)家立法機(jī)關(guān)應(yīng)盡快完善法律體系，填補(bǔ)立法空白，制定新法律，讓各個(gè)領(lǐng)域都有法可依。

第二，法律可操作性不強(qiáng)，部分內(nèi)容已過時(shí)。一方面，相當(dāng)一部分現(xiàn)行法律只是原則規(guī)范，僅具有政策導(dǎo)向作用，缺乏可操作性。另一方面，一些法律由于沒有及時(shí)修訂，有些內(nèi)容已過時(shí)，嚴(yán)重滯后于法治建設(shè)的現(xiàn)實(shí)，在現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)有法難依的現(xiàn)象。只有與時(shí)俱進(jìn)，對(duì)現(xiàn)行法律進(jìn)行修訂和完善，注重法律的可操作性，才能實(shí)現(xiàn)有法可依、有法能依，執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究才能真正落實(shí)。

第三，法律規(guī)制太寬松，懲治違法行為顯乏力。立法質(zhì)量不高的其中一個(gè)表現(xiàn)就是法律規(guī)制太過寬松，使違法行為具有較低的成本代價(jià)，對(duì)違法行為的懲治顯得乏力，法律實(shí)施效果差，不能起到真正的矯治作用。

第四，法規(guī)規(guī)章數(shù)量龐大，立法層次低。我國(guó)地方法規(guī)規(guī)章數(shù)量龐大，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律總數(shù)，立法層次太低破壞了法律的威嚴(yán)性。地方法規(guī)規(guī)章帶有濃厚的地方保護(hù)主義色彩，爭(zhēng)奪權(quán)力、推卸責(zé)任的現(xiàn)象嚴(yán)重，國(guó)家法制的完整性遭到破壞。

第五，重復(fù)立法現(xiàn)象嚴(yán)重，甚至相互抵觸。一些地方立法機(jī)關(guān)制定的法規(guī)跟國(guó)家立法機(jī)關(guān)制定的法律有很多重復(fù)的地方，沒有考慮地方的實(shí)際情況，極大浪費(fèi)了立法資源，國(guó)家法制的完整性和統(tǒng)一性也遭到損壞。此外，有的地方立法完全違背和曲解國(guó)家立法的本意，造成地方法規(guī)與國(guó)家立法相抵觸。

（二）法律實(shí)施機(jī)制不完善

全面推進(jìn)依法治國(guó)不僅要注重立法質(zhì)量，也需要加強(qiáng)法律實(shí)施。然而，目前我國(guó)的法律實(shí)施機(jī)制還存在諸多問題，主要體現(xiàn)在行政執(zhí)法領(lǐng)域和公正司法層面。

第一，行政執(zhí)法領(lǐng)域。我國(guó)的行政執(zhí)法主要存在執(zhí)法不規(guī)范、執(zhí)法阻力大等問題，在市、縣政府層面體現(xiàn)明顯，這個(gè)層面的地方政府行政執(zhí)法具有濃厚的行政強(qiáng)制命令色彩?？傮w而言，行政執(zhí)法領(lǐng)域面臨以下困境：一是，地方行政法規(guī)規(guī)章缺乏相應(yīng)配套機(jī)制，無法追究行政法律責(zé)任。二是，行政執(zhí)法的法律監(jiān)管體系不完善，有的已經(jīng)嚴(yán)重滯后于行政執(zhí)法的客觀現(xiàn)實(shí)，大量監(jiān)管問題缺乏有效法律依據(jù)。三是，權(quán)錢情色等對(duì)行政執(zhí)法領(lǐng)域干擾嚴(yán)重，以權(quán)代法、以錢代法現(xiàn)象普遍[4](P80)。

第二，公正司法層面。司法機(jī)關(guān)在行使審判權(quán)和檢察權(quán)時(shí)難以保持獨(dú)立，影響了司法的公正性。其一，在司法機(jī)關(guān)內(nèi)部，法官辦理案件受到各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的不當(dāng)干預(yù)，法受到權(quán)的壓制，案件審理者很難做到獨(dú)立審判，有的法官迫于領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力的壓制，只能按照領(lǐng)導(dǎo)干部的意圖進(jìn)行辦案，嚴(yán)重?fù)p害了辦案的公正性。其二，在司法機(jī)關(guān)外部，地方法院人財(cái)物的調(diào)配受到地方政府的控制，地方政府往往利用行政權(quán)力干擾法院的審判結(jié)果，地方法院也不得不屈服于行政權(quán)力。

（三）地方與部門保護(hù)主義影響法治建設(shè)進(jìn)程

地方與部門保護(hù)主義影響了我國(guó)法治建設(shè)的進(jìn)程，在立法方面，地方與部門法規(guī)規(guī)章往往與國(guó)家立法、政策相沖突。此外，各類保護(hù)主義在行政執(zhí)法和司法領(lǐng)域也大量存。

第一，地方保護(hù)主義。主要是指地方政權(quán)機(jī)構(gòu)及其成員為了維護(hù)或擴(kuò)大地方局部利益，違背國(guó)家法律法規(guī)，利用權(quán)力干涉市場(chǎng)、干預(yù)行政執(zhí)法、干預(yù)司法。一是，干涉市場(chǎng)。地方政府利用權(quán)力對(duì)非本地企業(yè)進(jìn)行種種限制，片面保護(hù)本地企業(yè)。二是，直接干預(yù)行政執(zhí)法和司法。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)經(jīng)濟(jì)違法行為的查處受到不當(dāng)干預(yù)，地方政府要求本地檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)為保護(hù)本地經(jīng)濟(jì)利益提供司法庇護(hù)。相關(guān)法律不健全、地方政府權(quán)力沒有受到有效監(jiān)督制約是地方保護(hù)主義形成的重要原因。

第二，部門保護(hù)主義。主要是指國(guó)家機(jī)關(guān)違背國(guó)家法律法規(guī)，利用權(quán)力不講原則地為本機(jī)關(guān)、本系統(tǒng)下屬機(jī)關(guān)爭(zhēng)取法外利益。一方面，國(guó)家機(jī)關(guān)濫用職權(quán)為本部門爭(zhēng)取非法經(jīng)濟(jì)利益；另一方面，國(guó)家機(jī)關(guān)違背國(guó)家法律法規(guī)為本系統(tǒng)下屬機(jī)關(guān)謀取非法經(jīng)濟(jì)利益，袒護(hù)本系統(tǒng)下屬機(jī)關(guān)的越權(quán)行為和違法行為。地方保護(hù)主義和部門保護(hù)主義影響了我國(guó)全面推進(jìn)依法治國(guó)的進(jìn)程，需要通過各種手段加以治理，為我國(guó)的法治建設(shè)開辟道路。

（四）公民及部分領(lǐng)導(dǎo)干部法治意識(shí)淡薄

在我國(guó)歷史上，以“皇權(quán)至上”、“言出法隨”及“嚴(yán)刑峻法”等為主要特征的封建法治占據(jù)主導(dǎo)地位?！霸谥袊?guó)，法律自始就是帝王手中的鎮(zhèn)壓工具，它幾乎就是刑的同義語”[5](P138)。“權(quán)大于法”的人治理念是我國(guó)傳統(tǒng)制度的一個(gè)重要內(nèi)容，短時(shí)期內(nèi)難以根治。在各種因素影響下，我國(guó)公民及部分領(lǐng)導(dǎo)干部法治意識(shí)比較淡薄。

第一，公民法治觀念不強(qiáng)。目前我國(guó)的法制教育稍顯落后，家庭、學(xué)校與社會(huì)之間缺乏互動(dòng)和配合，缺乏規(guī)范化的協(xié)作機(jī)制。特別是在當(dāng)今網(wǎng)絡(luò)化、信息化時(shí)代，青少年的思想很容易受到網(wǎng)絡(luò)信息的影響，很多不健康、甚至違法犯罪的信息對(duì)青少年的思想產(chǎn)生很大負(fù)面影響，影響了青少年法治意識(shí)培養(yǎng)。此外，當(dāng)今教育對(duì)法律知識(shí)學(xué)習(xí)重視不夠，很多青少年缺乏相應(yīng)的法律知識(shí)儲(chǔ)備，法治觀念不強(qiáng)。

第二，部分領(lǐng)導(dǎo)干部法治意識(shí)淡薄。除了普通公民之外，一些領(lǐng)導(dǎo)干部的法治意識(shí)也比較淡薄，不注重法律知識(shí)學(xué)習(xí)，法治思維不強(qiáng)，在日常工作中，無法很好地依據(jù)法律來解決各種事務(wù)，相反，以言代法、以權(quán)代法現(xiàn)象比較嚴(yán)重，無法起到推行法治的帶動(dòng)和示范作用，也不利于在全社會(huì)形成良好的法治環(huán)境。

三、全面推進(jìn)依法治國(guó)的路徑

（一）依法全面從嚴(yán)治黨，堅(jiān)持依法執(zhí)政

依法治國(guó)關(guān)鍵在黨，黨的十八屆四中全會(huì)把“加強(qiáng)和改進(jìn)黨對(duì)全面推進(jìn)依法治國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)”作為重要任務(wù)，習(xí)近平總書記曾明確指出：“黨和法治的關(guān)系是法治建設(shè)的核心問題?！h的領(lǐng)導(dǎo)是社會(huì)主義法治最本質(zhì)的特征，是社會(huì)主義法治最根本的保證?！盵6](P37)因此，全面推進(jìn)依法治國(guó)必須依法全面從嚴(yán)治黨。

第一，堅(jiān)持黨在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)的原則。黨不僅要對(duì)立法工作進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)，而且還要帶頭執(zhí)行法律。黨員領(lǐng)導(dǎo)干部要牢固樹立法律至上觀念，不斷加強(qiáng)法律知識(shí)學(xué)習(xí)，培養(yǎng)法治思維，嚴(yán)格依據(jù)法律辦事，任何情況下都不能凌駕于法律之上。

第二，健全和完善黨內(nèi)法規(guī)制度，依規(guī)管黨治黨。王岐山指出：“依規(guī)管黨是依法治國(guó)的重要前提和政治保障。只有把黨建設(shè)好，國(guó)家才能治理好?！盵7](P18)首先，切實(shí)維護(hù)黨章的權(quán)威性。鄧小平同志說過：“國(guó)要有國(guó)法，黨要有黨規(guī)黨法。黨章是最根本的黨規(guī)黨法。沒有黨規(guī)黨法，國(guó)法就很難保障?！盵8](P147)黨章是全黨必須遵循的總規(guī)矩，是黨的根本大法[9]。其次，完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系。重點(diǎn)抓好黨內(nèi)法規(guī)起草工作，增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)解釋力度。

第三，健全和完善監(jiān)督制度，嚴(yán)格落實(shí)監(jiān)督效果。習(xí)近平曾明確指出：“要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制?！盵10(P388)]一是，健全完善監(jiān)督制度。嚴(yán)格要求國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員做到法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為。二是，加強(qiáng)黨員干部自覺接受監(jiān)督的意識(shí)。三是，明確監(jiān)督重點(diǎn)。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部是重點(diǎn)監(jiān)督對(duì)象。

（二）全面提升立法質(zhì)量，做到有法可依、有法能依

十八屆四中全會(huì)指出，“法律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提，建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，必須堅(jiān)持立法先行，抓住提高立法質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵。”[11](P6)

第一，注重法律可操作性，堅(jiān)持立改廢釋并舉。首先，增強(qiáng)法律的可操作性。將法律變?yōu)榫唧w的規(guī)范，良法不厭細(xì)。其次，堅(jiān)持立改廢釋并舉。注重法律法規(guī)的系統(tǒng)性、及時(shí)性、有效性和針對(duì)性，對(duì)陳舊過時(shí)的法律法規(guī)進(jìn)行清理、廢止或修訂。

第二，完善立法工作體制機(jī)制，明確國(guó)家立法機(jī)關(guān)的立法主導(dǎo)權(quán)。首先，讓立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)立法事務(wù)。明確界定中央政府和地方立法機(jī)關(guān)的立法權(quán)限，將成熟的行政法規(guī)上升到法律層面。其次，完善社會(huì)各界參與立法的機(jī)制。讓社會(huì)各界尤其是專業(yè)機(jī)構(gòu)與人士對(duì)法律草案提出意見建議，加強(qiáng)對(duì)立法的評(píng)估和審查。最后，優(yōu)化立法機(jī)關(guān)組成人員結(jié)構(gòu)，提升立法機(jī)關(guān)工作人員素質(zhì)。

第三，加強(qiáng)立法機(jī)關(guān)與行政、司法機(jī)關(guān)的協(xié)作配合?，F(xiàn)實(shí)中的立法需求以及法律實(shí)施中存在的問題需要行政、司法機(jī)關(guān)及時(shí)向立法機(jī)關(guān)反饋，立法機(jī)關(guān)只有充分掌握了反饋信息才能有效制定法律。因此，需要加強(qiáng)立法機(jī)關(guān)與行政、司法機(jī)關(guān)之間的互動(dòng)和配合，加強(qiáng)立法機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法、司法的檢查和監(jiān)督。

（三）切實(shí)加強(qiáng)憲法和法律的有效實(shí)施，維護(hù)法治的權(quán)威與尊嚴(yán)

憲法和法律的生命在于實(shí)施，憲法和法律的權(quán)威也在于實(shí)施。習(xí)近平總書記指出：“只要我們切實(shí)尊重和有效實(shí)施憲法，人民當(dāng)家作主就有保證，黨和國(guó)家事業(yè)就能順利發(fā)展”[10](P9)。

第一，設(shè)立憲法監(jiān)督機(jī)構(gòu)，完善憲法實(shí)施監(jiān)督制度。在全國(guó)人大設(shè)立憲法監(jiān)督委員會(huì)行使違憲審查權(quán)，監(jiān)督人大常委會(huì)立法，糾正各級(jí)權(quán)力部門的違憲行為。首先，人大常委會(huì)制定的法律條款不能與憲法沖突。其次，國(guó)家行政機(jī)關(guān)制定的每一項(xiàng)行政法規(guī)和政策都必須符合憲法精神。最后，司法機(jī)關(guān)做出的每一個(gè)判決都要符合憲法精神。為使憲法監(jiān)督委員保持獨(dú)立，憲法監(jiān)督委員會(huì)不應(yīng)隸屬于常委會(huì)，至少應(yīng)該與常委會(huì)并設(shè)。

第二，消除立法與司法中存在的部門和地方保護(hù)主義。首先，為了保證立法的公平、公正和公開，必須消除立法中的部門保護(hù)主義，維護(hù)法律的統(tǒng)一性與完整性。其次，消除司法中的地方保護(hù)主義。增強(qiáng)地方司法機(jī)關(guān)的獨(dú)立性，維護(hù)司法機(jī)關(guān)的公正司法，決不能讓地方司法機(jī)關(guān)成為地方保護(hù)主義的工具。

第三，加快制定法治指數(shù)以量化評(píng)估法治建設(shè)效果。在借鑒國(guó)外法治指數(shù)建設(shè)有益經(jīng)驗(yàn)及我國(guó)部分地區(qū)法治指數(shù)建設(shè)實(shí)踐基礎(chǔ)上，構(gòu)建我國(guó)國(guó)家層面的法治指數(shù)，并在全國(guó)范圍內(nèi)推廣，通過法治指數(shù)評(píng)估我國(guó)法治建設(shè)的效果，將我國(guó)的法治建設(shè)進(jìn)行量化評(píng)估。

（四）深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府

第一，建立政府責(zé)任清單，推行權(quán)力清單制度。首先，建立政府責(zé)任清單，即“法定職責(zé)必須為”。不作為、亂作為現(xiàn)象必須堅(jiān)決糾正。其次，推行政府權(quán)力清單制度。對(duì)政府權(quán)限進(jìn)行明確界定，堅(jiān)持“法無授權(quán)不可為”。政府機(jī)關(guān)的行為必須有明確的法律法規(guī)依據(jù)。

第二，規(guī)范行政立法行為，健全依法決策機(jī)制。首先，嚴(yán)格規(guī)范行政立法行為。加強(qiáng)行政立法的程序化建設(shè)，明確規(guī)定行政立法的邊界與范圍。其次，健全依法決策機(jī)制。建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制，當(dāng)決策出現(xiàn)重大失誤時(shí)，嚴(yán)格追究行政首長(zhǎng)及相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和責(zé)任人員的法律責(zé)任。

第三，加強(qiáng)行政執(zhí)法體制改革，全面推進(jìn)政務(wù)公開。首先，加強(qiáng)行政執(zhí)法體制改革。行政執(zhí)法體制應(yīng)具有權(quán)責(zé)統(tǒng)一性、權(quán)威性和高效性，行政執(zhí)法程序應(yīng)進(jìn)一步完善，各種行政違法行為要依照法律進(jìn)行懲處，全面落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制。其次，全面推進(jìn)政務(wù)公開。使政務(wù)公開常態(tài)化，拓展公開范圍和內(nèi)容，將政府決策、執(zhí)法、公共管理和服務(wù)等方面進(jìn)行公開。

（五）全面深化司法體制改革，大力加強(qiáng)司法隊(duì)伍建設(shè)

第一，改革司法管理體制，切實(shí)保障司法機(jī)關(guān)獨(dú)立。通過“省級(jí)統(tǒng)管”等深度司法改革，讓司法機(jī)關(guān)去行政化、去地方化。我國(guó)傳統(tǒng)體制以黨政為主導(dǎo)，司法機(jī)關(guān)的人財(cái)物受到行政機(jī)關(guān)控制，應(yīng)該將司法機(jī)關(guān)從這種傳統(tǒng)體制中“剝離”出來，保障司法機(jī)關(guān)的獨(dú)立。

第二，推進(jìn)司法公開，加大對(duì)司法的監(jiān)督力度。首先，加強(qiáng)黨委紀(jì)檢部門的監(jiān)督。其次，設(shè)立專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)。在省級(jí)以上人大建立司法委員會(huì)實(shí)現(xiàn)對(duì)司法機(jī)關(guān)的專門監(jiān)督。最后，強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督。保障社會(huì)公眾、新聞媒體和公眾輿論對(duì)司法領(lǐng)域進(jìn)行監(jiān)督。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)：“司法越公開，就越有權(quán)威和公信力?！瓕?duì)公眾關(guān)注的案件，要提高透明度，讓暗箱操作沒有空間，讓司法腐敗無法藏身。”[12](P72-73)

第三，加強(qiáng)司法隊(duì)伍建設(shè)，整體提升隊(duì)伍素質(zhì)能力。司法部于2014年12月印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)司法行政隊(duì)伍建設(shè)的意見》，就如何加強(qiáng)司法行政隊(duì)伍建設(shè)作了指示。一要，加強(qiáng)思想政治建設(shè)。加強(qiáng)政治理論知識(shí)學(xué)習(xí)，始終堅(jiān)持對(duì)黨的絕對(duì)忠誠(chéng)。二要，加強(qiáng)業(yè)務(wù)工作能力建設(shè)。大力開展業(yè)務(wù)知識(shí)學(xué)習(xí)和崗位技能培訓(xùn)，切實(shí)提高履行崗位職責(zé)的能力。三要，加強(qiáng)作風(fēng)建設(shè)。始終將人民根本利益作為司法工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。強(qiáng)化公正廉潔的職業(yè)道德，加強(qiáng)司法廉潔教育。

（六）增強(qiáng)全民法治觀念和法治意識(shí)，推進(jìn)法治社會(huì)建設(shè)

黨的十八屆四中全會(huì)指出，法律的權(quán)威源自人民的內(nèi)心擁護(hù)和真誠(chéng)信仰。亞里士多德曾說：“法律所以能見成效，全靠民眾的服從”[13](P81)。習(xí)近平曾指出，“人們沒有法治精神、社會(huì)沒有法治風(fēng)尚，法治只能是無本之木、無根之花、無源之水”[4](P205)。

第一，增強(qiáng)公民法治觀念。一是，加強(qiáng)法治宣傳教育。各級(jí)部門要重視普法工作，加強(qiáng)法治宣傳教育，將法治教育融入到國(guó)民教育體系中去。鄧小平曾指出：“在黨政機(jī)關(guān)、軍隊(duì)、企業(yè)、學(xué)校和全體人民中，都必須加強(qiáng)紀(jì)律教育和法制教育?！駝t我們就決不能建設(shè)社會(huì)主義，也決不能實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化”[8](P360)。二是，健全公民和組織守法信用記錄。習(xí)近平同志提出：“要健全公民和組織守法信用記錄，完善守法誠(chéng)信褒獎(jiǎng)機(jī)制和違法失信行為懲戒機(jī)制，形成守法光榮、違法可恥的社會(huì)氛圍，使尊法守法成為全體人民共同追求和自覺行動(dòng)”[12](P91)。

第二，提升領(lǐng)導(dǎo)干部法治意識(shí)。要增強(qiáng)全民的法治觀念和法治意識(shí)，還必須抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這一“關(guān)鍵少數(shù)”。領(lǐng)導(dǎo)干部要努力提升法治思維水平，自覺學(xué)法、尊法和守法，嚴(yán)格依法辦事，切實(shí)保護(hù)人民的合法權(quán)益，決不能以言代法、以權(quán)壓法。法治素養(yǎng)是領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)該具有的一個(gè)品質(zhì)，應(yīng)將是否遵守法律、依法辦事作為考核干部的重要依據(jù)。

［1］習(xí)近平在中央政法工作會(huì)議上的講話［N］.新華每日電訊，2014-01-09.

［2］柯衛(wèi)，唐元平.依法治國(guó)是全面建設(shè)小康社會(huì)的必然要求［J］.毛澤東思想研究，2004（3）.

［3］習(xí)近平.真抓實(shí)干、蹄疾步穩(wěn)、務(wù)求實(shí)效［N］.新華每日電訊，2014-03-01.

［4］蔡定劍，王晨光.中國(guó)走向法治30年［M］.北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2008.

［5］梁治平.法辯［M］.北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2002.

［6］黨的十八屆四中全會(huì)《決定》學(xué)習(xí)輔導(dǎo)百問［M］.北京：學(xué)習(xí)出版社，2014.

［7］《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》輔導(dǎo)讀本［M］.北京：人民出版社，2014.

［8］鄧小平文選（第2卷）［M］.北京：人民出版社，1994.

［9］習(xí)近平.認(rèn)真學(xué)習(xí)黨章 嚴(yán)格遵守黨章［N］.人民日?qǐng)?bào)，2012-11-20.

［10］習(xí)近平談治國(guó)理政［M］.北京：外文出版社，2014.

［11］中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議文件匯編［M］.北京：人民出版社，2014.

［12］習(xí)近平關(guān)于全面依法治國(guó)論述摘編［M］.北京：中央文獻(xiàn)出版社，2015.

［13］［古希臘］亞里士多德.吳壽彭譯.政治學(xué)［M］.北京：商務(wù)印書館，1965.

［14］習(xí)近平.之江新語［M］.浙江：浙江人民出版社，2007.

（責(zé)任編輯：潘維永）

D920.0

A

1007-9106（2017）12-0012-05

* 本文為中國(guó)博士后科學(xué)基金項(xiàng)目“城市化進(jìn)程中我國(guó)城中村村民政治參與研究”（2015M582628）；中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)馬列專項(xiàng)重點(diǎn)項(xiàng)目“西安市農(nóng)村村委會(huì)選舉過程中的基層政府行為研究”（SKZX16006）；陜西省社科基金一般項(xiàng)目“全面依法治國(guó)背景下陜西省基層協(xié)商民主法治化建設(shè)研究”（2016E003）；西安交通大學(xué)新教師科研啟動(dòng)項(xiàng)目（ML1K009）。

王永香（1985—），女，西安交通大學(xué)馬克思主義學(xué)院講師，研究方向?yàn)槊裰髡闻c法治；李景平（1958—），男，西安交通大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)橹袊?guó)政治與政府管理。