張興嘉 劉雅琴

（中共張掖市委黨校 甘肅 張掖 734000）

張掖生態(tài)保護(hù)與修復(fù)背景下的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制問題研究

張興嘉 劉雅琴

（中共張掖市委黨校 甘肅 張掖 734000）

基于張掖生態(tài)保護(hù)與修復(fù)的實際情況，采用資料文獻(xiàn)法、比較分析法、實地調(diào)研法分析了張掖重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)的重要性和緊迫性，探討了生態(tài)補(bǔ)償?shù)陌l(fā)展現(xiàn)狀及其內(nèi)涵，主要對祁連山和黑河濕地重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行探索。旨在促進(jìn)該區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)，建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制提供理論參考。

張掖 環(huán)境保護(hù) 生態(tài)修復(fù) 機(jī)制

一、引言

生態(tài)補(bǔ)償作為張掖重點生態(tài)功能區(qū)迫切需要的環(huán)境管理制度，在協(xié)調(diào)各方相關(guān)利益，生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)利益分配關(guān)系、維護(hù)社會公平、促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境資源可持續(xù)開發(fā)與利用等方面發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，建立和完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段后，一個地區(qū)環(huán)境管理模式創(chuàng)新的必然選擇。

從張掖內(nèi)部生態(tài)系統(tǒng)看，南部祁連山水源涵養(yǎng)區(qū)、中部黑河濕地、北部荒漠三大生態(tài)系統(tǒng)，在張掖境內(nèi)交錯銜接，張掖市域面積一半屬于祁連山水源涵養(yǎng)區(qū)，另一半又與黑河濕地緊密相連，是氣候變化的敏感區(qū)、生態(tài)環(huán)境的脆弱區(qū)。張掖重點生態(tài)功能區(qū)經(jīng)濟(jì)落后并且生態(tài)環(huán)境脆弱，黑河濕地與祁連山水源涵養(yǎng)區(qū)是國家生態(tài)屏障的重要組成部分，是影響國家生態(tài)安全、經(jīng)濟(jì)安全及全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的特殊地區(qū)。生態(tài)脆弱區(qū)、民族地區(qū)和貧困地區(qū)的耦合導(dǎo)致張掖重點生態(tài)功能區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)兩者很難兼顧，存在著“生態(tài)不經(jīng)濟(jì)”與“經(jīng)濟(jì)不生態(tài)”的矛盾，加快生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)是張掖重點生態(tài)功能區(qū)可持續(xù)發(fā)展的根本要求，是張掖生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)在體現(xiàn)，也是張掖十三五期間及以后亟待解決的重大現(xiàn)實問題。本文通過分析國內(nèi)外生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立的經(jīng)驗做法，主要對張掖重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行探索，張掖重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立對區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)具有重要實踐意義。

二、生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵和研究區(qū)概況

（一）生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵

目前國內(nèi)外關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)亩x尚未得到統(tǒng)一。國際上較為通用的概念有生態(tài)服務(wù)補(bǔ)償，生態(tài)服務(wù)市場和生態(tài)服務(wù)付費[1][2]。其中生態(tài)服務(wù)付費（PES）的概念與現(xiàn)階段“生態(tài)補(bǔ)償”的含義最為接近，指生態(tài)服務(wù)的受益者對所享受到的生態(tài)服務(wù)支付一定的費用，從而激勵生態(tài)服務(wù)的提供者，維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的穩(wěn)定安全[3][4]。

（二）生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究現(xiàn)狀

目前，國內(nèi)外關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)膯栴}做了大量的研究和探索，對生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的完善發(fā)展提供了可靠借鑒。國外對生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯恐饕性趦纱蠓矫?，注重生態(tài)補(bǔ)償資金的合理、有效配置和生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖袌龌\(yùn)作[5][6]。國內(nèi)關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償理論和實踐的研究相對起步較晚，從20世紀(jì)90年代初結(jié)合中國生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶嶋H情況，通過學(xué)習(xí)國外生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)研究成果，許多學(xué)者針對區(qū)域性生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行了探索，并取得了一定的成果，但大多數(shù)是關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償基礎(chǔ)理論方面的研究，我國生態(tài)補(bǔ)償制度不健全，補(bǔ)償依據(jù)、補(bǔ)償對象、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償程序等缺乏實踐的依據(jù)，難以實現(xiàn)有效補(bǔ)償[7][8]。目前，對張掖重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的研究還較少，主要是從基礎(chǔ)理論出發(fā)，對生態(tài)補(bǔ)償制度、政策進(jìn)行探討。張掖生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)涉及多方面，迫切需要建立全面且行之有效的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

（三）研究區(qū)概況

張掖位于青藏高原和內(nèi)蒙古高原的接壤之處，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè)上的位置極為重要，是《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》的重點生態(tài)功能區(qū)。向北，要阻止巴丹吉林沙漠的南侵；向南，要為維持青藏高原的生態(tài)平衡創(chuàng)造條件；向西，要為下游內(nèi)蒙古額濟(jì)納旗提供人居和生態(tài)必需的水量，以保障河西走廊乃至整個西部的生態(tài)安全；向東，要承擔(dān)擋風(fēng)沙、建綠洲，保障甘肅乃至全國生態(tài)安全的重大責(zé)任。張掖的生態(tài)保護(hù)，不僅關(guān)乎張掖自身的安全問題，而且是關(guān)系全國生態(tài)環(huán)境建設(shè)大局的重要問題。

三、構(gòu)建張掖重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

（一）構(gòu)建張掖重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的迫切性

生態(tài)保護(hù)是社會公益性事業(yè)，森林、濕地和荒漠生態(tài)資源體現(xiàn)的是生態(tài)效益和社會效益。由于國家尚未對張掖市祁連山、黑河濕地自然保護(hù)區(qū)及綠洲荒漠區(qū)建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，保護(hù)區(qū)內(nèi)交通不便、經(jīng)濟(jì)落后，尤其是保護(hù)區(qū)內(nèi)及周邊人民群眾生活困難，脫貧致富的壓力還非常艱巨。為了恢復(fù)和保護(hù)黑河下游生態(tài)系統(tǒng)，多年以來，張掖人民顧全大局、犧牲自身利益，全力以赴保證黑河調(diào)水，導(dǎo)致中游地區(qū)生態(tài)用水嚴(yán)重不足，生態(tài)已呈惡化趨勢，區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展受到影響，且這種影響長期存在，亟待國家建立調(diào)水投入和補(bǔ)償?shù)拈L效機(jī)制。

（二）健全完善祁連山生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

祁連山是石羊河、黑河、疏勒河等56條內(nèi)陸河的發(fā)源地，也是甘肅、青海、內(nèi)蒙古地區(qū)重要的生態(tài)水源區(qū)，是西部重要的生態(tài)安全屏障。2010年國務(wù)院辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步支持甘肅經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的若干意見》，將祁連山生態(tài)安全上升為國家戰(zhàn)略，提出“研究建立祁連山生態(tài)補(bǔ)償試驗區(qū)”，但至今這項工作沒有實質(zhì)性進(jìn)展。2017年6月中央全面深化領(lǐng)導(dǎo)小組會議通過《祁連山國家公園體制試點方案》，以此為契機(jī)，加快祁連山生態(tài)補(bǔ)償示范區(qū)建設(shè)步伐，通過政策傾斜、財政補(bǔ)貼、項目實施、稅費改革等手段，加大財政轉(zhuǎn)移支付力度，建立和完善祁連山生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

1.提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大補(bǔ)償范圍。我國現(xiàn)有的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)基本上采用“一刀切”的政策，沒有將具體問題具體分析從而體現(xiàn)因地制宜的原則，導(dǎo)致部分地區(qū)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)高于應(yīng)有水平或補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低于應(yīng)有水平[9]。張掖市森林生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，中央財政基金對確定為集體（個人）國家級重點公益林每年每畝補(bǔ)助15元、國有國家級重點公益林每年每畝補(bǔ)助8元，隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和物價、勞動力價格逐年上漲，重點公益林基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管護(hù)成本越來越高，補(bǔ)助資金偏低，已無法滿足正常的管護(hù)建設(shè)，應(yīng)將張掖市尚未納入國家森林生態(tài)補(bǔ)償范圍的255萬畝已區(qū)劃界定的國家級公益林納入森林生態(tài)效益補(bǔ)償范圍，將集體和國有公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)分別提高到20元/畝和10元/畝，對近900萬畝的沙化封禁保護(hù)土地研究建立補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，予以生態(tài)補(bǔ)償。

2.豐富生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞健Ｉ鷳B(tài)補(bǔ)償?shù)囊赜扇齻€部分組成：補(bǔ)償方、如何補(bǔ)償、被補(bǔ)償方。其中如何補(bǔ)償是整個生態(tài)補(bǔ)償環(huán)節(jié)中的重中之重。根據(jù)補(bǔ)償主體和運(yùn)作機(jī)制的不同，完善豐富生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞剑阂皇峭晟普a(bǔ)償方式。建立財政轉(zhuǎn)移支付式補(bǔ)償，生態(tài)保護(hù)工程實施，因地制宜的區(qū)域政策補(bǔ)償，環(huán)境稅費的征收及減免制度等以政府為主導(dǎo)的補(bǔ)償方式。二是建立市場補(bǔ)償方式。通過市場交易來優(yōu)化環(huán)境資源的配置，以這種方式體現(xiàn)生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能的價值。

3.創(chuàng)新公益林補(bǔ)償辦法。公益林的建設(shè)和保護(hù)，對于維護(hù)生態(tài)安全、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。張掖市公益林管理工作，在具體工作中還存在一些困難和問題，比如新增公益林認(rèn)定困難，存在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，農(nóng)戶不愿享受補(bǔ)助政策，集體公益林分林到戶后，管護(hù)形式多種多樣，導(dǎo)致個別地段公益林管護(hù)責(zé)任落實不到位，使部分公益林得不到有效管護(hù)。針對一些生態(tài)公益林（草）區(qū)可通過政府購買的方式變?yōu)閲?，即選擇“由政府購買生態(tài)效益、提供補(bǔ)償資金”等方式來保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境。私人或企業(yè)可以通過生態(tài)認(rèn)養(yǎng)的途徑對綠地和樹木進(jìn)行管理，國家對認(rèn)養(yǎng)者可給予一定生態(tài)享受優(yōu)先權(quán)和維護(hù)費用。同時，進(jìn)行林權(quán)制度改革和創(chuàng)新，有效調(diào)動林農(nóng)護(hù)林的積極性。

（三）健全完善黑河濕地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

張掖黑河濕地作為西北地區(qū)重要的生態(tài)安全屏障、河西綠洲的生命線、候鳥遷徙的中轉(zhuǎn)站、省際民族團(tuán)結(jié)的母親河，其生態(tài)和社會服務(wù)功能價值巨大，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制缺失導(dǎo)致濕地保護(hù)與發(fā)展之間矛盾日益加劇。

1.加大縱向生態(tài)補(bǔ)償力度。為解決張掖黑河濕地當(dāng)前面臨的問題，鞏固濕地保護(hù)成果，加大濕地保護(hù)力度，國家應(yīng)加大財政轉(zhuǎn)移支付力度，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，逐步擴(kuò)大濕地補(bǔ)償范圍。國家在濕地生態(tài)補(bǔ)償試點和已有政策措施、試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，先將張掖黑河濕地國家級自然保護(hù)區(qū)（總面積41164.56公頃，其中濕地面積25941.36公頃）整體納入濕地生態(tài)效益補(bǔ)償范圍，然后逐步將張掖市境內(nèi)的251348.5公頃黑河流域中游濕地全部納入國家濕地生態(tài)效益補(bǔ)償長效機(jī)制補(bǔ)助范圍，進(jìn)而推動生態(tài)文明建設(shè)。

2.建立橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。自2000年以來，張掖市每年向下游內(nèi)蒙古額濟(jì)納旗分水、調(diào)水，黑河調(diào)水量占到黑河年徑流量的57.5%。由于調(diào)水量大，加之一些工程措施對生態(tài)用水的影響，致使張掖市生態(tài)用水缺口增大，地下水位持續(xù)下降，生態(tài)用水配額不足，林糧爭水矛盾突出，生態(tài)林灌水無保障，流域內(nèi)水資源供需矛盾非常突出，未來很長時間我市生態(tài)缺水狀況將難以緩解，若不采取有力措施，張掖綠洲生態(tài)惡化的趨勢將進(jìn)一步加劇。依據(jù)受益者付費原則，核定標(biāo)準(zhǔn)，開征生態(tài)補(bǔ)償稅，讓中下游地區(qū)生態(tài)服務(wù)受益者支付一定的費用，以引導(dǎo)西部農(nóng)民走保護(hù)生態(tài)致富的道路，使他們在提高自覺保護(hù)生態(tài)環(huán)境積極性的同時，獲取一定的利益。

3.合理確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是濕地生態(tài)效益補(bǔ)償具體操作時的重要依據(jù)，如何準(zhǔn)確設(shè)限、定量是一項復(fù)雜的工程。濕地生態(tài)效益具有自身的特殊性，其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要因地而宜，將失地農(nóng)戶的既得利益和濕地恢復(fù)后濕地生態(tài)服務(wù)功能的增加作為補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和上限[10]。具體的標(biāo)準(zhǔn)是：首先，將退田還濕后農(nóng)民的土地性收益損失作為最低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，對失地農(nóng)民利益的進(jìn)行最低保障。其次，以濕地恢復(fù)后，濕地的生態(tài)服務(wù)功能價值（生物多樣性保護(hù)、涵養(yǎng)水源、凈化水質(zhì)、調(diào)節(jié)氣候等）之和作為補(bǔ)償?shù)淖罡呱舷蕖Ｗ詈?，考慮當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，結(jié)合失地農(nóng)民的意愿，綜合確定最終補(bǔ)償?shù)臄?shù)量。

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（責(zé)任編輯：潘維永）

S158

A

1007-9106（2017）12-0045-03

張興嘉（1986—），男，中共張掖市委黨校講師，碩士研究生，主要研究方向為恢復(fù)生態(tài)學(xué)；劉雅琴（1966—），女，中共張掖市委黨校副教授，主要從事區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究。