地方社會組織參與江蘇基層治理問題研究

陳沛然 廖 偉 唐君軍 江 海 汪娟娟

一、引言

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確強調了要創(chuàng)新社會治理體制、改進社會治理方式、充分激發(fā)社會組織活力，并首次采用“社會治理”代替“社會管理”，這是我國社會建設理論與實踐的又一次與時俱進。作為國家與社會關系變換的必要環(huán)節(jié)的重要生長點，社會組織是隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展特別是改革開放逐漸萌芽并生長起來的（王名，2009；王詩宗、宋程成，2013）。三十多年來，中國的社會格局持續(xù)發(fā)生著深刻變革，社會成員不斷被“再組織化”，各類社會組織（既包括“學會”、“研究會”、“協(xié)會”、“商會”、“促進會”、“聯(lián)合會”等會員制組織，也包括基金會、民辦學校、民辦醫(yī)院、民辦社會福利機構等公益服務實體的非會員制組織）都如雨后春筍般迅速發(fā)展起來。地方社會組織在社會生活中的地位和作用也日益彰顯，其活動已經(jīng)滲透到經(jīng)濟社會發(fā)展和人民工作生活的方方面面，不僅有效拓展了社會的包容力與多元化格局，同時也提高了公民參與社會生活的能力及其張力，極大地加快了國家和地區(qū)社會化發(fā)展的步伐，使得社會自治的格局日趨明顯（紀鶯鶯，2013；王詩宗、宋 程 成、 許 鹿，2014；Debin，2013；Kuah-Pearce，2015）。

“十三五”期間，為建設“強富美高”新江蘇，地方社會組織參與江蘇基層社會治理對從整體上推進江蘇社會治理水平的提高有著積極意義。但如何更好地激發(fā)地方社會組織的活力，如何完善其參與江蘇基層社會治理的路徑、方法、制度安排及效果評價等，在現(xiàn)階段都還沒能形成一個統(tǒng)一、合理的邏輯和范式，使得地方社會組織在江蘇基層社會治理中面臨著諸多的困難和挑戰(zhàn)。因此，研究和分析地方社會組織參與江蘇基層社會治理現(xiàn)行機制的缺陷和不足，深入探討地方社會組織融入江蘇基層治理的問題與機制創(chuàng)新，對于促進江蘇地方社會組織的發(fā)展、深化江蘇基層社會體制改革、推進江蘇現(xiàn)代治理體系和治理能力現(xiàn)代化等都具有重要的指導意義和積極的推動作用。

二、地方社會組織參與江蘇基層社會治理的回顧與現(xiàn)實

隨著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的推進，政府和社會都將從傳統(tǒng)的管理體系向現(xiàn)代的治理體系轉變，這一轉變過程提出了加速政府職能轉變和推進社會治理現(xiàn)代化的任務。正是在這樣的背景下，地方社會組織在中國迅猛發(fā)展起來，并以其獨特的優(yōu)勢參與到社會治理中，成為政府職能轉移的重要載體，也是現(xiàn)代社會服務體系的重要支柱。

（一）江蘇社會治理理念和方式的嬗變

基于對江蘇社會治理理念和方式的回顧，可以梳理出從單中心秩序到多中心秩序、從法制到法治、從全能型政府到服務型政府、從集權到分權的演變軌跡。

1．從單中心秩序到多中心秩序

20世紀八十年代初，中央逐漸開始對黨和政府進行適度分離，政治領導責任歸屬于黨，而行政管理責任則歸屬政府。積極響應中央政策，江蘇相繼對政企和政社的分開進行貫徹實行。到了八十年代末，隨著江蘇農(nóng)村村民委員會制度、村民民主自治制度的推行以及城市基層民主的不斷探索與踐行，江蘇基層社會治理單極秩序的理念和方式開始逐漸向多元秩序格局。再到九十年代后，隨著江蘇地方經(jīng)濟社會快速發(fā)展，地方社會組織力量也迅速萌芽與壯大，它們積極參與到江蘇基層社會治理活動中并愈來愈發(fā)揮著重要的作用。至此，由“省委—省政府—地方市場—地方社會組織—江蘇公民”組成的江蘇基層社會治理的多中心秩序已經(jīng)初具形態(tài)。

2．從法制到法治

同樣是伴隨著改革開放的歷史進程，民主與法制開始提上國家議程，江蘇許多的法律工作者和理論學者也開始關注并倡導“依法治國”?！胺ㄖ巍迸c“法制”，雖只是一字之差，卻是天壤之別?！胺ㄖ啤睆娬{依法治國、執(zhí)法為民、服務大局、公平正義和黨的領導，而“法治”除了強調這些內(nèi)容以外，更加重視了法律本身的權威性，任何組織與個人的行為均不能凌駕于法律之上。隨著江蘇社會建設的不斷深入，江蘇社會主義法治建設的內(nèi)容與任務也越發(fā)深入和具體，整個江蘇基層社會治理也成為了江蘇社會現(xiàn)代化過程中法治體系逐步確立與完善的過程。

3．從全能型地方政府到服務型地方政府

進入21世紀的第一個十年，江蘇將“服務型政府建設”作為改革的基本目標，深入貫徹中央“人本政府、效率政府、以公共服務為基本職能的政府、實現(xiàn)民主參與監(jiān)督的政府才是真正的服務型政府”的精神，并結合江蘇社會治理的實際，從行政體制改革、社會建設與發(fā)展、服務民生三個角度展開了系統(tǒng)闡述。當前，江蘇服務型地方政府的建設已經(jīng)呈現(xiàn)出五個方面的總體特征，即強調政府服務責任，建設責任政府；增加公共服務支出，提供更多的社會公共品；完善公共服務的各種法規(guī)政策，為服務政府提供制度保障；改善政府服務質量，提高公共服務水平；努力實現(xiàn)基本公共服務的均等化。

4．從集權到分權

隨著江蘇基層社會治理內(nèi)容與結構的變革，政府的分權與授權也在有條不紊地深入推進。在傳統(tǒng)的單極化管理秩序下，地方政府集中了各領域的權力，沒有真正意義上的地方組織與社會自治。當經(jīng)濟社會水平發(fā)展到一個新的階段后，多元主體在江蘇基層社會治理中開始逐漸顯露出積極的作用。地方政府開始分權予社會，如城市基層自治、農(nóng)村村民自治等都是地方政府權力分散的重要表現(xiàn)。隨著江蘇地方社會組織的萌芽與發(fā)展，以及它們在社會治理當中獨特功能與影響，江蘇政府開始廣泛培育與扶持地方社會組織并積極引導其參與到江蘇基層社會治理活動中來，多元共治的良性局面逐步形成。

（二）當前江蘇地方社會組織自身發(fā)展的突出問題

地方社會組織要成為社會管理的參與者，成為公共服務的重要提供者，就必須不斷完善內(nèi)部治理，加強機構自身能力建設，提升自身發(fā)展的競爭力。江蘇省社會組織在總體上是健康的，但因尚處于發(fā)展的初級階段，自身發(fā)展仍然存在諸多問題，主要表現(xiàn)在自身定位不準、發(fā)展不平衡和資金人才缺乏這三方面。

1．地方社會組織自身定位不準

傳統(tǒng)社會治理機制中，地方社會組織往往依賴于政府的保護，這是由于地方社會組織籌集資金的能力還有待完善，而資金又是任何一個組織賴以行動的前提和基礎，如果地方社會組織不能加強其自身籌集資金的能力，僅僅靠政府的資金支持是不現(xiàn)實的。江蘇的地方社會組織剛開始發(fā)展的時候，如同其他地區(qū)一樣，政府都對其進行各種資金、政策的扶持，但是，隨著地方社會組織數(shù)量的增多，地方社會組織之間也會自然而然形成優(yōu)勝劣汰，弱者必然要接受被淘汰的命運。雖然目前江蘇的地方社會組織在數(shù)量上得到了飛速發(fā)展，質量也有很大提髙，但是地方社會組織的公信力很弱。地方社會組織必須認識到自身在現(xiàn)代社會治理機制中的角色定位，認清自身的責任，勇于擔當，才能盡快成長起來。

2．地方社會組織發(fā)展不平衡

江蘇地方社會組織的發(fā)展，在不同的區(qū)域、不同的領域以及城鄉(xiāng)之間，都有著較大的差距。對不同的區(qū)域而言，江蘇東部地區(qū)的地方社會組織發(fā)展較快，而西部地區(qū)發(fā)展較慢；沿海地區(qū)的地方社會組織發(fā)展較快，而內(nèi)陸地區(qū)發(fā)展較慢。不僅如此，同為西部地區(qū)，不同類別的地方社會組織發(fā)展也有較大的差距。目前江蘇省內(nèi)，蘇州、南京、無錫等地是社會組織發(fā)展最快的地區(qū)，而宿遷、徐州等地的社會組織發(fā)展速度則較為緩慢。除了社會組織在數(shù)量上存在差異外，社會組織的類型也是經(jīng)濟發(fā)達城市多于經(jīng)濟欠發(fā)達城市。

3．地方社會組織人才缺乏

江蘇地方社會組織的資金來源主要是政府機構，基于此，地方社會組織和政府的關系大多是合作，而非西方發(fā)達國家常見的對抗。這在很大程度上削弱了地方社會組織對于政府的監(jiān)督功能，也降低了地方社會組織自身的獨立性，阻礙了地方社會組織自身功能的發(fā)揮。此外，江蘇不少地方社會組織的工作人員幾乎都來自政府行政機關，相當一部分是機構改革分流的人員或者是第一線退下來的離退休人員，他們大都知識結構老化且缺乏領導管理能力。同時又由于地方社會組織沒有真正的人事任免權，大批年輕且具有專業(yè)知識的優(yōu)秀人員被拒之門外，造成了地方社會組織發(fā)展的人才資源短缺。地方社會組織專業(yè)人員的缺乏和資金的不足直接導致了地方社會組織自身能力的不足，是地方社會組織缺乏創(chuàng)新能力、活動能力、管理能力的主要原因。

三、地方社會組織參與江蘇基層治理的困境及其原因

基層社會治理是包括政府和各種其他組織在內(nèi)的治理主體，為了一個共同的目標（即謀求人民群眾利益的最大化），通過不斷地探索、實踐各種社會治理方式方法，而達到善治的過程。目前，地方社會組織參與江蘇基層治理的過程中還存在許多問題。研究認為，地方社會組織參與江蘇基層治理的動力缺乏與地方社會組織參與江蘇基層治理的機制缺陷是其中最重要的深層原因。

（一）地方社會組織參與江蘇基層治理的動力缺乏

雖然在各方的努力下，江蘇地方社會組織參與基層社會治理的實踐取得了一定的成績，地方社會組織的作用不斷擴大，但是由于體制及執(zhí)行的問題，社會組織參與基層社會治理的主動性以及相關能力建設有待進一步加強，在社會組織自身建設、社會組織與政府部門及其他政府部門的關系、社會組織的整體發(fā)展環(huán)境等方面還存在著一系列問題。

1．源動力方面的問題

一是地方社會組織的發(fā)展資金普遍不足?！皼]有錢”一直是困擾社會組織發(fā)展和參與基層治理面臨的主要問題，而那些地方社會組織則在資金方面表現(xiàn)得更為困難。一方面受限于地方社會組織自身規(guī)模、層次和公信力等，難以獲得充足的發(fā)展資金；另一方面基層政府對地方社會組織的資金支持整體不足，這使得地方社會組織參與基層治理缺乏穩(wěn)定性和可持續(xù)性，往往是偶發(fā)性、短期性，而非是長期性的和計劃性。

二是地方社會組織工作人員的專業(yè)化水平普遍不高。由于地方社會組織的發(fā)展資金長期匱乏，因而其工作人員多為“兼職”或“志愿”性質，缺少較高層次、較為系統(tǒng)或較強針對性的工作培訓，“換了一批又一批”是其不得不接受的現(xiàn)實常態(tài)，而參與基層治理的工作具有較強的專業(yè)性和特殊性，這使得地方社會組織參與基層治理的過程中，人員的專業(yè)素質問題被暴露了出來。

三是地方社會組織的社會資源普遍匱乏。地方社會組織在眾多重要社會資源的占有方面往往受限于它們的組織規(guī)模、地域和專業(yè)范圍，大多只能依賴自身成員所擁有的社會資源，充裕度和穩(wěn)定性都比較差。即便是那些帶有部分官方性質的地方社會組織，其社會資源的獲取實質上也只是其官方背景的有限延伸，有效性和可支配性也難以保證。

2．主動性方面的問題

一是地方社會組織的公信力不高、信息公開水平偏低。由于地方社會組織在自身公信力建設方面的自主性意識不強、重視程度也不夠，普遍存在信息公開不充分、不完全的問題（尤其是涉及資金來源及其使用的問題），這使得地方社會組織的公信力難以確立。

二是地方社會組織項目實施的隨意性強。由于地方社會組織自身發(fā)展和建設過程中的局限性，使得其參與基層治理的水平較低、管控能力較差，受具體成員的主觀因素影響較大。在治理過程中，常常會偏離既定目標或無法長期堅持，項目實施作用難以有效發(fā)揮，從而造成了服務對象一定的反感。

三是地方社會組織對其他社會主體的反饋不充分。由于地方社會組織資金、人力與社會資源大多來源于其他社會主體，因此地方社會組織與其他社會主體之間的良性互動關系對于其自身發(fā)展和參與地方治理作用的發(fā)揮都至關重要。各類社會主體將資源投入地方社會組織之后，經(jīng)常得不到后續(xù)反饋，這使得很多社會主體對地方社會組織的關注度和投入度難以持續(xù)，也不愿意將資源投入地方社會組織。

3．外部動力方面的問題

一是經(jīng)濟領域的分配制度尚不完善。社會經(jīng)濟的快速發(fā)展使得社會領域掌握的經(jīng)濟資源有所擴大，由于分配制度不盡合理，社會資源向少數(shù)富裕階層迅速集中，而占社會結構主體的中低收入階層所掌握的社會經(jīng)濟資源不足。這種不平衡使得地方社會組織在從社會領域獲取資源的過程中遇到了重大困難。

二是社會領域的發(fā)展沒有跟上經(jīng)濟發(fā)展的步伐。與許多地方高速發(fā)展的經(jīng)濟勢頭相比，社會領域的發(fā)展仍然相對滯后。社會力量的發(fā)育水平較低，公民對地方社會組織參與基層治理的重視程度缺乏。

（二）地方社會組織參與江蘇基層治理的機制缺陷

目前，江蘇經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展加速推進了社會轉型的進程，政府在社會領域職能讓渡的持續(xù)進行以及對社會組織的關注與重視，拓寬了江蘇地方社會組織的生長和發(fā)育的空間，使其能夠廣泛地參與到社會治理當中來。然而由于受到現(xiàn)實與歷史、制度與觀念等多方面因素的影響，相較于上海、廣東等省市，江蘇地方社會組織的總體發(fā)展水平還不高，相應的機制建設相對滯后，實現(xiàn)網(wǎng)絡治理中競爭與合作、交流與學習、共享與互補、多元與共治的新型社會治理格局還有相當?shù)牟罹唷＞唧w而言，江蘇地方社會組織參與基層社會治理的機制缺陷主要體現(xiàn)在以下五個方面：

1．地方社會組織參與江蘇基層社會治理的適應機制有待增強

地方社會組織參與江蘇基層社會治理的適應機制不完善集中表現(xiàn)為，地方社會組織的主體合法性不被普遍認可、地方社會組織與地方政府的關系存在一定偏離、地方社會組織參與社會治理的渠道不夠通暢等。目前，雖然地方社會組織在江蘇基層社會治理領域的功能和作用得到了初步的發(fā)揮，但是其主體合法性仍舊不被完全認可，取得江蘇各級政府和社區(qū)公眾的廣泛認同是促進地方社會組織有效參與基層社會治理的先決條件。此外，地方社會組織應當如何參與到江蘇基層治理中，應當依據(jù)什么樣的秩序和規(guī)范開展基層社會治理活動，都是值得進一步考慮的問題。

2．地方社會組織參與江蘇基層社會治理的信任機制有待提高

地方社會組織參與江蘇基層社會治理的信任機制不完善集中表現(xiàn)為，地方政府對地方社會組織的信任度不高、地方社會組織內(nèi)部成員之間相互信任嚴重缺乏、地方社會組織缺乏有效的公信力等。一方面，地方社會組織由于自身的局限性，比如許多地方組織自身定位不準，沒有完全認識到自身在現(xiàn)代社會治理機制中的角色定位和認清自身的責任，這導致許多地方社會組織得不到地方政府和社會的廣泛信任。另一方面，地方政府也沒有完善的監(jiān)督機制去監(jiān)管地方社會組織的運行。

3．地方社會組織參與江蘇基層社會治理的合作機制有待完善

地方社會組織參與江蘇基層社會治理的合作機制不完善集中表現(xiàn)為，合作信息的傳遞不對稱、合作資源整合與利用不充分、對參與合作治理的合法性還存有疑慮等。地方社會組織與政府合作的基礎是政府愿意把部分社會管理和公共事務事項交給社會，同時地方社會組織也要能夠承擔政府轉移的職能。從這個層面來看，“社”是指社會組織，只有依賴大量的社會組織來開展服務，才能促進政社互動。在此過程中，大量社會組織參與社區(qū)服務是推動政社互動的基礎，也是良性政社互動的保證。目前，江蘇地方社會組織與地方政府之間的信息交流與共享還需更緊密。

4．地方社會組織參與江蘇基層社會治理的扶持機制有待改善

地方社會組織參與江蘇基層社會治理的扶持機制不完善集中表現(xiàn)為，制度供給相對滯后、資金扶持力度不夠、綜合培育不成體系等。由于自身原因，地方社會組織籌集資金的能力還有待完善，而資金又是任何一個組織賴以行動的前提和基礎，因此，地方社會組織除了加強其自身的籌集資金的能力，還需要從其他渠道獲得資金來源。此外，地方社會組織發(fā)展的人才資源短缺也直接導致了其自身能力的不足，這也阻礙了其在基層治理中的連續(xù)性和有效性。

5．地方社會組織參與江蘇基層社會治理的維護機制有待健全

地方社會組織參與江蘇基層社會治理的維護機制不健全集中表現(xiàn)為，缺乏化解基層社會治理主體之間沖突的核心機制、對地方社會組織缺乏有效的監(jiān)督與評價等。目前，江蘇各級政府對地方社會組織的監(jiān)管模式為“嚴進寬管”，很多地方組織是否能夠有效地進行基層社會治理還有待考察。隨著江蘇各種地方社會組織數(shù)量的不斷增多，地方社會組織之間也會自然而然形成優(yōu)勝劣汰，弱者必然要接受被淘汰的命運。但是，依據(jù)什么標準對已有的地方社會組織進行評價需要江蘇各級政府統(tǒng)一制定。

四、地方社會組織參與江蘇基層治理的動力與機制創(chuàng)新

地方社會組織參與江蘇基層社會治理，既是其自身組織建設的必然要求，也是衡量江蘇基層社會治理發(fā)展水平的重要尺度?？傮w來看，要使地方社會組織更好地參與江蘇基層社會治理，最重要的是要實現(xiàn)動力和機制上的創(chuàng)新。

（一）地方社會組織參與江蘇基層治理的動力建設

促進地方社會組織參與江蘇基層治理，首先必須解決源動力方面的問題，即地方社會組織參與江蘇基層治理資金、人員以及其他社會資源的來源問題；其次是發(fā)揮地方社會組織作為行為主體的積極性，解決主動力問題；最后還必須構建有利于地方社會組織參與江蘇基層治理的外部環(huán)境，解決外部動力問題。具體地看，地方社會組織參與江蘇基層治理可以有以下一些積極的政策建議。

1．加強地方社會組織參與江蘇基層治理的源動力建設

一是制定優(yōu)惠政策、加強資金投入。地方政府可以通過稅收優(yōu)惠和其他政策支持、引導企業(yè)積極投身地方社會組織，地方社會組織從企業(yè)中獲得發(fā)展的資金支持，并接受企業(yè)和其他利益相關者的監(jiān)督。這是一種當前可適用的相對良性的資金供應體系。特別是對于那些處于起步階段的地方社會組織，地方政府和企業(yè)應當給予更多的關注，尊重其發(fā)展的規(guī)律性，特別是在資金、人員等方面要盡可能給予更多的扶持和照顧。對于在基層治理領域表現(xiàn)突出的地方社會組織，地方政府要有相應的獎勵機制，在資金方面給予傾斜，只有促進多元主體間的競爭，才能增強地方社會組織的活力。

二是推動成員的積極參與。每個成員的積極參與是地方社會組織參與江蘇基層治理的重要保障，地方社會組織的整體意志來自每個成員個人意志的結合，有效率的地方社會組織應是社會成員自覺建立的。因此，一方面，需要提高地方社會組織成員的專業(yè)水平，讓參與江蘇基層治理的重要性成為其個人的自覺認識；另一方面，也要擴大每一個成員對地方社會組織參與江蘇基層治理的監(jiān)督作用，發(fā)揮群眾優(yōu)勢，這對在江蘇基層治理領域發(fā)揮地方社會組織的積極作用具有重要意義。

三是重視與多元主體的合作。加強地方社會組織的自身建設還必須加強其與地方政府部門和其他私人部門之間的橫向與縱向聯(lián)系，在江蘇基層治理領域內(nèi)與多元化的主體展開合作，并通過實施一系列內(nèi)部自律規(guī)范與自我評估機制，提高地方社會組織的自我管理與監(jiān)督體制。這種多元化的合作既可以加強地方社會組織參與江蘇基層治理的能力，又可以優(yōu)化整個江蘇基層治理系統(tǒng)的結構，實現(xiàn)良性互動。

2．推進地方社會組織參與江蘇基層治理的主動力建設

一是加強地方社會組織的自主性。地方社會組織的自主性是其積極主動投身江蘇基層治理的主要行為動力。隨著地方經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，地方社會組織自主性建設的重要性日益凸顯。但推進地方社會組織的自主性建設需要循序漸進，這個過程不是一蹴而就，地方社會組織要從自身內(nèi)部入手，變革組織結構、精簡優(yōu)化人員構成、創(chuàng)新工作組織模式等。

二是推動地方社會組織的正規(guī)化。要想提升地方社會組織的公信力，加強地方社會組織在資金、人員以及其他社會資源上的獲取能力，地方社會組織的正規(guī)化建設是一條必由之路。地方社會組織正規(guī)化建設，既包含組織結構、人員構成的正規(guī)化，也涉及項目管理、資金使用、平臺建設等多個方面。首先就必須完善地方社會組織的規(guī)章制度，進一步明確其志愿性、公益性，也要優(yōu)化相關的組織結構，根據(jù)社會組織結構扁平化的特點安排相關的組織構架。在人員使用方面，既要加強志愿者培訓，充分發(fā)揮志愿者的作用，擴大其志愿性，也要加強專職正式雇員的培訓與開發(fā)，使得其自身的組織結構更加穩(wěn)定和專業(yè)。此外，項目管理與資金審計必須實現(xiàn)專業(yè)化、透明化，做到層層公開、面面俱到，實現(xiàn)各個環(huán)節(jié)的可查可控。

三是推進地方社會組織評估。推進地方社會組織評估是對其成員與基層治理主體的職責所在，既是一種制度又是一種態(tài)度，也是地方社會組織公信力建設與資源獲取能力的重要保證。地方社會組織評估涉及多個方面的內(nèi)容，通過第三方監(jiān)督、自我監(jiān)督與政府部門監(jiān)管，形成“三位一體”的地方社會組織評估體系，從而達到優(yōu)中選優(yōu)，促進地方社會組織之間開展競爭，提升其運行效率、降低運行成本，促進其不斷改革創(chuàng)新。

3．重視地方社會組織參與江蘇基層治理的外部動力建設

一是進一步加大地方經(jīng)濟體制改革。地方政府一方面要進一步深化經(jīng)濟體制改革，積極推進稅收減免政策，使得企業(yè)與個人能把更多的財富用于地方社會組織的建設，充分擴充地方社會組織的資金來源；另一方面也要加大財政轉移支付力度，重視地方社會組織的發(fā)展與投入；此外還需要改革收入分配制度，使得社會資源分配更加公平，進一步增加企業(yè)、個人與社會所占有的經(jīng)濟資源，實現(xiàn)真正意義上的社會公平。

二是進一步推進社會力量建設。地方政府應當立足于基層社區(qū)建設，擴大基層自治，放手壯大基層社會力量，使其在基層社會治理中發(fā)揮積極的作用。一方面通過加大資金投入，引導社會各界投身到社會力量建設中來，充實社會領域所掌握的資源；另一方面加快地方政府改革，將部分職能轉移到社會領域，改變長久以來地方社會組織與地方政府部門之間依賴的關系。

三是完善相關領域的法律和法規(guī)建設。地方政府部門要進一步建立和完善地方社會組織參與江蘇基層治理的相關法律法規(guī)體系，推動地方社會組織參與江蘇基層治理的相關法制化、規(guī)范化改革，加強地方社會組織參與江蘇基層治理的相關稅法、組織法、管理法修訂，解決相關法律法規(guī)中不完善、不系統(tǒng)、相互抵觸的問題，做到有法可依，同時加大執(zhí)法力度，嚴格執(zhí)法，使地方社會組織在相關法律規(guī)定的范圍內(nèi)活動，凈化地方社會組織的活動空間。

（二）地方社會組織參與江蘇基層治理的機制創(chuàng)新

目前，對于地方社會組織參與江蘇基層社會治理的研究往往局限于對單個組織類型或單個作用方面進行討論和安排，雖然突出了重點，但缺乏對地方社會組織參與基層社會治理的整體視野，無法實現(xiàn)對地方社會組織或基層社會治理的系統(tǒng)推進。為突破這一桎梏，本研究將地方組織參與基層社會治理視為整個社會治理網(wǎng)絡系統(tǒng)的組成部分，擬建立起適應機制、信任機制、合作機制、扶持機制、維護機制五個彼此獨立又相互配合的機制體系。

1．地方社會組織參與江蘇基層治理的適應機制

一是要確立地方社會組織參與基層治理的主體地位。治理主體多元化是治理現(xiàn)代化的最本質特征和重要價值所在，面對不斷成長的社會力量和不斷增多的參與訴求，以地方社會組織為社會治理多元主體之一的整體治理格局的建立，能夠穩(wěn)固江蘇地方社會組織生成與發(fā)展的基礎，更有效地發(fā)揮地方社會組織在江蘇基層治理領域獨特的功能和優(yōu)勢，實現(xiàn)其自身價值和社會價值，同時也為社會組織合作治理的順利開展鋪平道路。

二是要重塑地方政府與地方社會組織之間的關系?！皬娬?、弱社會”的狀態(tài)在我國持續(xù)已久，從歷史背景和現(xiàn)實情況來看，我國的地方社會組織的成長和發(fā)展深受政府影響。因此，地方社會組織依附政府是基于現(xiàn)實的選擇。但這種關系隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展越來越不適應時代的要求，因此需要政府尤其是地方政府改變現(xiàn)有的管理模式，重塑地方政府與地方社會組織之間的關系。

三是對地方社會組織的基層社會治理活動進行流程再造。怎么樣讓地方社會組織參與江蘇基層社會治理成為可能，并且依據(jù)什么樣的秩序、規(guī)范、步驟和方式開展基層社會治理活動，這需要地方政府改變傳統(tǒng)模式下的操作流程，對地方社會組織參與江蘇基層治理的整個程序進行流程再造。

2．地方社會組織參與江蘇基層治理的信任機制

一是要以全面信息公開作為立信之法。地方社會組織維持自身的生存和發(fā)展、吸引社會捐贈和獲得政府支持的能力，很大程度上取決于他們在社會上擁有的公信力，公信力是地方社會組織的生命線。實行完善的信息公開，提高地方社會組織運作的透明度，是地方社會組織獲取江蘇各級政府與社會廣泛信任的根本途徑。如果地方社會組織日常管理和項目運作不透明，公眾就會懷疑社會組織濫用社會資源來牟取私利。地方社會組織的運行情況只有被充分了解和監(jiān)督，地方政府與社會才會繼續(xù)給予良好的評價和有力的支持。

二是要以組織倫理道德建設作為守信之根。由于諸多原因，江蘇近年來面臨著一系列問題和挑戰(zhàn)，社會貧富及地區(qū)差距不斷擴大，社會信任和認同降低，社會倫理和道德建設下滑，各種社會問題和社會矛盾持續(xù)累積，潛在的社會風險和社會安全問題逐步顯現(xiàn)，整個社會對加強社會管理提出了更高要求，對完善社會服務的需求變得更加迫切。對此，只有加強對地方社會組織的倫理道德建設，約束其基層社會治理行為，才能保持其原則、性質和宗旨不變質，才能有效抑制地方社會組織公益腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生。

三是要以提升地方社會組織自身能力作為固信之路。社會組織在江蘇乃至我國的發(fā)展時間較短，合法性和法律地位的取得也極為短暫，發(fā)展很不成熟，自身能力還較為欠缺。因此，只有不斷提升自身能力，堅定不移地走民間化發(fā)展方向，例行制度化管理，開展經(jīng)?；顒?，提供優(yōu)質化服務，樹立親民化形象，社會組織才能成為推動經(jīng)濟社會發(fā)展的重要力量以及黨和政府聯(lián)系人民群眾的橋梁和紐帶。歸根到底，地方社會組織自身能力的高低強弱是其獲得信任和建立信任關系的重要路徑。

3．地方社會組織參與江蘇基層治理的合作機制

一是要搭建完善地方政府信息交流平臺，實現(xiàn)治理信息共享。由于政府職能的特殊性，必須要求政府在促進公共物品的供給、改善和公平分配的過程中起到重要作用，因為這些服務職能是其他社會組織無法開展的。通過搭建信息交流和共享平臺，塑造真正的公共信息服務面貌，能夠讓地方社會組織充分了解江蘇各級政府的方針政策以及公共治理方向，把握與各級政府合作開展基層社會治理的機會。

二是要整合與利用合作資源，拓寬合作范圍。除了常規(guī)的政府購買服務外，基層政府可以逐步嘗試在協(xié)調社會關系、化解社會矛盾、應對社會風險、促進社會公正等社會問題的解決中與地方社會組織聯(lián)手合作。政府和社會組織之間可以采用“委托－代理”的形式，這種由政府通過合同、協(xié)議來授權，以社會組織自身名義具體運作某個公共事務項目的做法是對二者傳統(tǒng)合作關系的突破。地方社會組織通過對所擁有的社會資本、專業(yè)技能、領域知識以及需求信息等資源的利用，能很好地彌補地方政府管理模式的諸類不足，以便更好地回應社會需求。

三是要消除基層社會治理合作的合法性疑慮。社會組織的合法性與其存亡密切相關。社會組織在江蘇基層治理中的發(fā)展面臨著雙重合法性的問題：第一，要獲得外部的合法性，即社會組織要被外界承認能夠代表特定社會群體的集體利益，否則無法以合法的身份與外界互動；第二，要獲得內(nèi)部的合法性，社會組織要獲得其所代表的社會群體的合法授權，特定社會群體要認可該社會組織作為自己利益的代言人。這需要從法律、觀念、文化和社會期待等層面入手，使社會合作治理活動能夠與社會合法性要求相符，消除江蘇各級政府等其他治理主體與地方社會組織開展合作治理的顧忌以及組織內(nèi)部的憂慮，充分保證基層社會治理活動的連續(xù)性和有效性。

4．地方社會組織參與江蘇基層治理的扶持機制

一是要優(yōu)化基層設計以構建系統(tǒng)的政治扶持體系。這需要通過一系列具有可操作性和可行性的配套的制度安排和實施細則，來有效推進基層社會治理水平的提升和地方社會組織的發(fā)展。經(jīng)由標準化走向制度化，規(guī)范基層政府的權責邊界和治理規(guī)程?；鶎又卫碇贫然暮诵脑谟诨鶎诱畽嘭熀托袨榈囊?guī)范問題。將基層治理主體和治理行為逐步納入標準化規(guī)范體系，明確不同治理主體的地位，對治理流程、互動過程等進行細化規(guī)范，對基層公共事務“由誰做”“怎么做”“做到什么程度”“達到什么結果”等作出明確、具體、可操作的標準化規(guī)定，是實現(xiàn)基層治理制度化的有效途徑。

二是要設計多渠道和多方位的經(jīng)濟扶持。江蘇各級政府對地方社會組織的管理涵蓋了地方社會組織的身份登記注冊、內(nèi)部治理規(guī)范、外部活動領域監(jiān)管等多個方面，基本上可以說是一種“全面監(jiān)管”。絕大多數(shù)社會組織屬于規(guī)范意義上的“非營利組織”，因此，一方面要保證其獲得經(jīng)濟資金能夠嚴格用于社會事業(yè)而非私有占據(jù)，另一方面也要給予其相應的經(jīng)濟優(yōu)惠以激勵其繼續(xù)服務于社會事業(yè)的積極性?？梢酝ㄟ^政府購買服務、稅費減免等優(yōu)惠政策構建地方政府對社會組織參與基層社會治理經(jīng)濟扶持的系統(tǒng)框架。

三是統(tǒng)籌針對地方社會組織的綜合培育體系。社會組織人才是地方社會組織中具有一定管理與服務技能，并能夠進行創(chuàng)造性勞動，具有奉獻精神和創(chuàng)新意識，樂于為社會組織做出積極貢獻的復合型人才。加強社會組織人才隊伍建設，建立一支規(guī)模宏大、結構合理、素質優(yōu)良的人才隊伍，是構建與社會組織發(fā)展相適應的人才發(fā)展機制的內(nèi)在要求，也是社會管理與社會創(chuàng)新建設的重大舉措?？梢酝ㄟ^建立地方社會組織孵化機制、完善地方社會組織人才保障機制、加強地方社會組織文化建設等針對性舉措對社會組織參與基層社會治理提供全面培養(yǎng)。

5．地方社會組織參與江蘇基層治理的維護機制

一是要改進對地方社會組織的監(jiān)管模式。改善目前江蘇各級政府對地方社會組織“嚴進寬管”的監(jiān)管模式，讓地方社會組織能合法有序地進行基層社會合作治理。法治化是社會組織監(jiān)管的基本方式。歷史表明，無視法律、踐踏規(guī)則，或許可以滿足一時一己之需，卻會讓社會的齒輪處處“卡殼”，難以有序運行。依法依規(guī)依章，力戒以往臨時性、政策性的集中清理整頓，強化地方社會組織監(jiān)管的法治化建設是歷史的潮流和趨勢?；谀壳暗胤缴鐣M織法律法規(guī)監(jiān)管體系不完善的狀況，當務之急是加快立法步伐，盡量做到有法可依、有章可循，逐步構建健全完善的江蘇社會組織法律監(jiān)管體系。

二是要完善化解沖突的行政調解機制。行政調解工作是增進社會和諧的重要途徑，是加強和創(chuàng)新社會管理、加快建設法治政府的迫切需要。社會治理結構的轉型面臨多元治理主體發(fā)育不足、參與機制的缺乏、行政功能部分替代等困境。為避免基層治理的“過度行政化”和地方社會自組織的“邊緣化”，以行政調解作為主要調解手段，對于促進地方社會組織參與基層社會治理向更深層次拓展，提升地方社會組織的發(fā)展能力和生存能力十分必要。

三是要建立科學的地方社會組織參與江蘇基層治理的評估指標。為了提高地方社會組織的運營效率，使政府、公眾能有效地對社會組織行為進行監(jiān)督，建立科學的社會組織評估指標十分必要，這不僅是基層社會治理維護機制的重要組成部分，更是對基層社會治理機制進行持續(xù)創(chuàng)新的重要內(nèi)容。評估指標的建立一方面要從社會組織的愿景與使命這一組織目標出發(fā)，通過跟蹤地方社會組織從籌劃、注冊到最終成立運作的全過程，找到一系列能夠反映社會組織的評估指標。另一方面，依據(jù)這些評估指標的內(nèi)在聯(lián)系將相關性較大的指標合并成若干個維度，用以反映地方社會組織在不同方面的特征和表現(xiàn)，也是對評估范圍的基本類型劃分。

五、結語

黨的十八屆三中全會將“改進社會治理方式，激發(fā)社會組織活力，充分發(fā)揮社會組織參與社會治理的協(xié)同作用”作為一項基本國策納入到國家的發(fā)展規(guī)劃當中來。我國當前正處于社會轉型的關鍵時期，地方社會組織作為社會轉型時期政府社會職能轉移的重要載體，同時也是構建和諧社會的重要支柱，在社會治理領域起到了愈加重要的作用。江蘇地方社會組織是隨著江蘇經(jīng)濟社會的發(fā)展特別是改革開放逐漸萌芽并生長起來的。本文基于江蘇地方經(jīng)濟社會發(fā)展實際，在探討“地方社會組織參與江蘇基層治理的機制創(chuàng)新”問題的過程中，努力在江蘇地方社會組織發(fā)展和江蘇基層社會治理進步兩個方面間找到最有益的契合點，將社會組織參與基層社會治理納入整個社會治理體系進行系統(tǒng)考慮，為地方社會組織參與江蘇基層社會治理機制創(chuàng)新研究和實踐提供有效指導和有益參考。本研究根據(jù)治理關系縱向性的特點實現(xiàn)層層相接，根據(jù)治理方式橫向性的特點實現(xiàn)環(huán)環(huán)相扣，提出建立起適應機制、信任機制、合作機制、扶持機制、維護機制五個彼此獨立又相互配合的機制體系，實現(xiàn)社會組織參與基層社會治理的機制創(chuàng)新，對優(yōu)化社會組織持續(xù)創(chuàng)新環(huán)境、營造持續(xù)創(chuàng)新氛圍，不斷謀求適當?shù)母淖儯嬲晟粕鐣卫眢w系，提升國家治理能力具有積極的推動作用。

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