李才銳，李煒航

（1.惠州學(xué)院 政法學(xué)院，廣東 惠州 516007；2.北京理工大學(xué)珠海學(xué)院 文法學(xué)院，廣東 珠海 519085）

惠州市地方立法的地方特色芻議1

李才銳1，李煒航2

（1.惠州學(xué)院 政法學(xué)院，廣東 惠州 516007；2.北京理工大學(xué)珠海學(xué)院 文法學(xué)院，廣東 珠海 519085）

地方特色是地方立法的核心和靈魂，而當(dāng)前地方立法的地方特色理論研究的缺失以及地方立法普遍缺乏特色的現(xiàn)實(shí)，影響了地方立法價值的發(fā)揮。設(shè)區(qū)市的地方立法在我國立法體制中有特殊地位，對這一立法的地方特色開展理論探索，不僅能對地方立法實(shí)踐提供一定的理論支持，而且有助于維護(hù)法制的統(tǒng)一與完善，有助于“依法治市”、“依法治國”宏偉目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

惠州市地方立法；地方特色；立法價值

一、設(shè)區(qū)市的地方立法權(quán)取得的依據(jù)和存在的理由

2015年3月15日第十二屆全國人民代表大會第三次會議修改通過后的《中華人民共和國立法法》規(guī)定：設(shè)區(qū)市人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)，同時，設(shè)區(qū)的市人民政府可以制定相應(yīng)的政府規(guī)章。由此，包括惠州在內(nèi)，全國設(shè)區(qū)的284個市擁有地方立法權(quán)（其中49個城市在立法法修改前已經(jīng)享有地方立法權(quán)）。設(shè)區(qū)市的地方立法權(quán)的存在，原因之一是全國各地地區(qū)間經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的不平衡，即使在同一省份，地區(qū)間的自然條件、歷史文化和發(fā)展水平差異也比較大，這使得國家將部分立法權(quán)下放成為必要。另一原因是部分立法權(quán)下放有現(xiàn)實(shí)的意義，它有利于健全地方立法體制、完善人民代表大會制度，有利于公民直接參與立法，推進(jìn)法制建設(shè)，更重要的是設(shè)區(qū)市享有立法權(quán)，即可以從本市實(shí)際出發(fā)，通過行使立法權(quán)，更便于憲法、法律、法規(guī)等上位法的實(shí)施?？梢哉f，設(shè)區(qū)市地方立法權(quán)的存在是中央政府和地方政府治理分工的需要，賦予地方適度的立法權(quán)，就是賦予地方相應(yīng)的利益和資源，是發(fā)揮地方積極性和主動性的制度保證，也有利于讓地方以革新的方式進(jìn)行試驗(yàn)，促進(jìn)地方的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

二、惠州市地方立法的地方特色內(nèi)涵及內(nèi)在價值

地方立法應(yīng)體現(xiàn)地方特色，是地方立法的特有原則，也是地方立法的生命力所在。惠州市的地方立法可以表述為：惠州市的地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)，依據(jù)一定的責(zé)職權(quán)和程序，運(yùn)用一定技術(shù)，制定、修改、補(bǔ)充和廢除效力不超過本行政區(qū)域范圍內(nèi)的規(guī)范性文件的活動［1］。而所謂地方特色，簡單的說，就是地方固有的客觀存在的特殊性，惠州市的地方立法特色，可以說是惠州市所制定的地方條例及政府規(guī)章等規(guī)范性文件，同惠州市客觀實(shí)際特殊性的有機(jī)結(jié)合［2］。具體講，惠州市的地方立法在不與上位法相抵觸的前提下，在體現(xiàn)國家立法的共性之外，還應(yīng)突出其與整體相比的特殊性或與其它地方相比的差異性。包括惠州市在內(nèi)的地方立法應(yīng)體現(xiàn)地方特色，概括起來有幾方面的價值：其一，可以起到彌補(bǔ)中央立法的“不足”，即中央立法因保持其科學(xué)性、抽象性、概括性，而可能喪失具體性、可操作性；而地方立法恰恰能細(xì)化中央立法，彌補(bǔ)中央立法的“不足”。其二，設(shè)區(qū)市的地方立法越具有地方特色，越能很好的解決本區(qū)域的經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展過程中存在的又需要由地方立法解決的問題。其三，設(shè)區(qū)市的地方立法在培養(yǎng)公民參與立法的政治參與意識方面，有其獨(dú)特的價值。從惠州市地方立法的實(shí)踐看，地方立法的一個特色是眾多的市民參與地方立法，原因是只有立法所在地的市民才最清楚當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，只有讓更多的市民參與立法，使市民感受到被重視，感受到自身的利益得到法律的體現(xiàn)和維護(hù)，市民才會積極的參與地方立法的調(diào)研、起草、論證，立法者也才能真切的了解市民對地方立法的需求，在此基礎(chǔ)上，立法者所立的法才能很好的維護(hù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)與社會發(fā)展關(guān)系，最大限度的維護(hù)市民的利益，實(shí)現(xiàn)地方立法的根本目的。

三、惠州市地方立法地方特色的主要體現(xiàn)

惠州市地方立法地方特色，要求惠州市的地方立法能充分反映惠州市的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、風(fēng)俗、民情等對地方立法調(diào)整的需求，解決本地較為突出而國家或省級立法中不能解決也不宜解決的問題，把制定地方規(guī)范性法律文件同解決本地實(shí)際問題結(jié)合起來；“地方特色”不僅表現(xiàn)為空間效力方面的地域限制，也包括在實(shí)體與程序立法內(nèi)容方面的地方特色。具體來講，惠州市地方立法的地方特色，可以從下面三個維度來考察：

（一）相對于中央立法，地方立法所具有的自身特色

設(shè)區(qū)市地方立法的地方特色，首先應(yīng)該是具有區(qū)別于中央立法的特殊性。這種特殊性，又以中央立法權(quán)與地方立法權(quán)劃分的客觀必要為依托。從世界范圍內(nèi)講，各國在處理中央立法與地方立法的關(guān)系上，沒有統(tǒng)一的模式，因各國的國家結(jié)構(gòu)形式不同而采取不同的處理原則和方式，我國是單一制的國家，由中央政府統(tǒng)一行使主權(quán)，從嚴(yán)格的法律意義講，包括地方立法權(quán)在內(nèi)的國家權(quán)利都屬于中央政府。單一制的國家必然要求保障法制的統(tǒng)一，而法制的統(tǒng)一，首先表現(xiàn)在立法層面上，包括中央立法和地方立法在內(nèi)的法律體系的統(tǒng)一，也表現(xiàn)在，無論是中央立法還是地方立法，都要嚴(yán)格按照立法的權(quán)限開展立法活動。依照立法法的規(guī)定，具有全國統(tǒng)一性的事務(wù)如國防、軍事、外交、貨幣、關(guān)稅、金融、國家財政等等理應(yīng)統(tǒng)一適用同一套規(guī)則，理應(yīng)由國家統(tǒng)一立法。而地方立法機(jī)關(guān)，可以根據(jù)自己的實(shí)際情況通過立法來解決當(dāng)?shù)氐闹卮笫聞?wù)和特殊問題。具體講，相對于中央立法，包括惠州市在內(nèi)的地方立法應(yīng)該有其自身的特點(diǎn)或特色。

1.地方性。法制統(tǒng)一性的重要表現(xiàn)在于地方立法和中央立法的法律體系的統(tǒng)一。相對于中央立法的統(tǒng)一性而言，設(shè)區(qū)市的地方立法具有明顯的地方性，具體體現(xiàn)在：立法主體的地方性；立法內(nèi)容的地方性，即地方性事物。依修訂后的立法法的規(guī)定，設(shè)區(qū)市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，可以對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)。地方性還體現(xiàn)在地方性法規(guī)適用范圍的地方性，即僅限于本地區(qū)所轄行政區(qū)域的空間領(lǐng)域。如《惠州市歷史文化名城保護(hù)條例》第2條規(guī)定，本條例適用于本市行政區(qū)域內(nèi)歷史城區(qū)、歷史文化街區(qū)、歷史建筑、古樹名木、傳統(tǒng)地名、文物、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的保護(hù)、管理和利用等活動?！斗鹕绞袣v史文化街區(qū)和歷史建筑保護(hù)條例》第2條也規(guī)定，本條例適用于本市行政區(qū)域內(nèi)歷史文化街區(qū)和歷史建筑的保護(hù)管理。

2.從屬性。相對于中央立法的主導(dǎo)性而言，包括惠州市在內(nèi)的地方立法具有明顯的從屬性。地方立法的從屬性主要表現(xiàn)在：其一，地方立法不能與憲法、法律、行政法規(guī)等上位法相抵觸，其二是地方立法負(fù)有貫徹和補(bǔ)充中央法律、行政法規(guī)的責(zé)任［3］。

3.實(shí)施性。相對于中央立法的制度性而言設(shè)區(qū)市，包括惠州市在內(nèi)的設(shè)區(qū)市地方立法具有明顯的實(shí)施性特點(diǎn)。中央立法機(jī)關(guān)不僅自身享有立法權(quán)，而且還享有委托立法權(quán)，而設(shè)區(qū)市地方立法權(quán)可以說是國家立法權(quán)中派生出來的“準(zhǔn)立法權(quán)”；中央立法致力于提供國家在政治、經(jīng)濟(jì)、文化生活方面的制度性規(guī)則，法律內(nèi)容上宏觀、抽象，概括性、原則性很強(qiáng)；相比之下，設(shè)區(qū)市的地方立法是根據(jù)本地區(qū)的具體情況和實(shí)際需要來制定規(guī)則，著重對抽象性原則性的中央立法和省、自治區(qū)立法的補(bǔ)充與細(xì)化，強(qiáng)調(diào)實(shí)用性與可操作性。

4.先行性。相對于中央立法的成熟性、完善性而言，包括惠州市在內(nèi)的設(shè)區(qū)市地方立法具有先行性特點(diǎn)［4］。由于我國中央立法長期采取“宜粗不宜細(xì)”的指導(dǎo)方針，故中央立法相對原則和穩(wěn)定。盡管如此，由于我國幅員遼闊、民族多元、地區(qū)經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展極不平衡，這使得中央立法也難以包羅萬象、面面俱到；何況，我國一直處于改革過程中，全國性的中央立法難以及時的反應(yīng)變革中的經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的需求，這客觀上要求包括包括惠州市在內(nèi)的地方立法及時地承擔(dān)“探索”、“先行”的責(zé)任，它不僅可以對中央立法的不足或者空白進(jìn)行補(bǔ)充，還可以承擔(dān)國家立法不敢也不能承擔(dān)的巨大立法錯誤與風(fēng)險，這也是包括惠州市在內(nèi)的設(shè)區(qū)市地方立法存在的理由和意義。

（二）相對于其他地區(qū)，包括惠州市在內(nèi)的設(shè)區(qū)市地方立法應(yīng)體現(xiàn)的自身特色

設(shè)區(qū)市地方立法特色的第二個層面，表現(xiàn)在相對于其他地區(qū)，本市地方立法應(yīng)有的自身特色。

社會關(guān)系的復(fù)雜性、不同地區(qū)的差別性、法律對象的具體性，也使得地方立法必須具有鮮明的時代特色和地域特色。判斷惠州市地方立法是否有地方特色，主要標(biāo)志應(yīng)該是，惠州市能否根據(jù)本市的經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求，制定出屬于本市的專門區(qū)域立法，以及本市的立法及法律發(fā)展是否有別于以往歷史、有別于它地區(qū)，是否具有鮮明的“自身定位”與特色。當(dāng)然，地方特色，確實(shí)不存在“一刀切”的標(biāo)準(zhǔn)，把握地方特色，可以從下列幾個方面進(jìn)行思考與探索：

第一，把握本市的地區(qū)實(shí)際?；葜菔械胤搅⒎ǎ褪且m合本地的實(shí)際情況，因地制宜地制定出適合本地區(qū)地理、經(jīng)濟(jì)、文化、風(fēng)俗等的規(guī)范性文件，是為解決地方實(shí)際問題而設(shè)的。故制定有地方特色之法，必須從實(shí)際出發(fā)，運(yùn)用理性精神，科學(xué)地立法?；葜菔械胤搅⒎ㄒ龅襟w現(xiàn)地方特色，要求地方立法工作者在對本地區(qū)作深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，充分了解本地地理特征、經(jīng)濟(jì)、政治、法制、文化、風(fēng)俗、民情等對立法調(diào)整的需求程度，然后才能確定如何通過立法有針對性地解決本市的特殊問題。地方立法的目標(biāo)之一是協(xié)調(diào)地方獨(dú)特的社會關(guān)系，解決地方特殊的政治、經(jīng)濟(jì)、社會問題，把握本地區(qū)的地區(qū)特色如地理、文化特色及特殊經(jīng)濟(jì)規(guī)律，制定出具有鮮明特色的地方立法。以2015年5月獲得地方立法權(quán)的廣東省惠州市為例，惠州市地處廣東省東南部，屬珠三角經(jīng)濟(jì)區(qū)，北依南昆山—羅浮山山脈，南臨大海，東部分布蓮花山脈，中部和西部主要為東江、西枝江侵蝕、堆積而成的平原、臺地或谷地，廣東省三大水系之一的東江及支流西枝江橫貫惠州全市，全市總體呈現(xiàn)“一面臨海、兩江交匯、三山環(huán)抱”的自然地理格局。惠州自然景色迤邐，集湖、山、泉、海、江、瀑、島于一身，有“半城山色半城湖”的美稱。此外，惠州是國家級歷史文化名城，集古城勝景、道教源流、名士遺址、革命紀(jì)念地以及瑤鄉(xiāng)風(fēng)情和客家民俗于一體。在對惠州當(dāng)?shù)氐乩怼⒚袼?、?jīng)濟(jì)、社會發(fā)展等情況充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，惠州市地方人大機(jī)關(guān)準(zhǔn)確的把握本市的地區(qū)特色，優(yōu)先確定對母親河—西枝江，歷史文化名城及羅浮山、惠州西湖進(jìn)行立法保護(hù)。已于2016年6月1日實(shí)施的惠州市首部地方性法規(guī)《惠州市西枝江水系水質(zhì)保護(hù)條例》，通過對惠州市重點(diǎn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)域和流域內(nèi)119萬群眾重要水源的西枝江水質(zhì)保護(hù)，保護(hù)惠州市的母親河，保障市民的身心健康，確保惠州的經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。《惠州市歷史文化名城保護(hù)條例》則將東江、西枝江自然水系；西湖歷史景觀格局；一街挑兩城的古城格局；惠州府城、歸善縣城舊城肌理；文筆塔—泗洲塔等景觀視線通廊；橫水渡碼頭等歷史遺存與周邊水域環(huán)境作為重點(diǎn)保護(hù)內(nèi)容，將包括惠州市北門直街、金帶街、水東街、鐵爐湖、淡水老街等歷史文化街區(qū)的歷史文化格局和歷史風(fēng)貌作為重點(diǎn)保護(hù)對象，很好的體現(xiàn)了當(dāng)?shù)氐牧⒎ūＷo(hù)特色。

第二，敢于面對本市經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的新事務(wù)，創(chuàng)制其他立法機(jī)關(guān)沒有創(chuàng)制過的新規(guī)則，這也是地方立法特色的體現(xiàn)。從創(chuàng)新的角度而言，地方立法可以充分利用《立法法》的法律變通權(quán)、自主權(quán)、先行立法權(quán)及特別授權(quán)，在地方立法領(lǐng)域創(chuàng)制新規(guī)則，開拓地方立法發(fā)展的獨(dú)特空間?；葜菔幸褜?shí)施的《惠州市西枝江水系水質(zhì)保護(hù)條例》提出了“上游治山，下游治污”的立法理念，并在“生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償”“聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制”“河流健康評估”等方面均進(jìn)行了大膽創(chuàng)新和突破。特別是對西枝江河流“健康評估”立法制度的設(shè)定，為全國法規(guī)首現(xiàn)［5]，它將為設(shè)區(qū)市的地方立法提供一定的借鑒作用。

可以說，地方立法的活力、生命力，依賴于它的創(chuàng)新特色，地方立法成就，也正是在這種創(chuàng)新中實(shí)現(xiàn)的。

第三，增強(qiáng)地方立法的可行性、可操作性，也是包括惠州市在內(nèi)的設(shè)區(qū)市地方立法地方特色的表現(xiàn)。從法規(guī)內(nèi)容反映的特點(diǎn)看，地方性法規(guī)更應(yīng)該具體、更應(yīng)強(qiáng)調(diào)可操作性?？刹僮餍允堑胤叫苑ㄒ?guī)、規(guī)章的特色和生命力，地方性法規(guī)、規(guī)章規(guī)范和保護(hù)的對象在不同的地區(qū)，被保護(hù)的對象有它自身的特色，故保護(hù)的措施也能體現(xiàn)不同特點(diǎn)。如《惠州市西枝江水系水質(zhì)保護(hù)條例》第18條，首先劃定西枝江水域飲用水水源準(zhǔn)保護(hù)區(qū)，并規(guī)定在準(zhǔn)保護(hù)區(qū)內(nèi)禁止新建、擴(kuò)建高爾夫球場、煤場、灰場、垃圾填埋場、廢物回收（加工）場、有毒有害物品倉庫和堆棧等對水體污染嚴(yán)重的建設(shè)項(xiàng)目。該條例第20條又規(guī)定，縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)在西枝江流域劃定畜禽養(yǎng)殖禁養(yǎng)區(qū)、限養(yǎng)區(qū)，并向社會公布。禁養(yǎng)區(qū)內(nèi)不得從事畜禽養(yǎng)殖業(yè)。限養(yǎng)區(qū)內(nèi)不得新建、擴(kuò)建養(yǎng)殖場（小區(qū)），改建養(yǎng)殖場（小區(qū)）不得增加污染物排放量。通過上述的規(guī)定，使養(yǎng)殖戶清楚在西枝江那段水域是不準(zhǔn)養(yǎng)殖畜禽的，也使執(zhí)法部門及執(zhí)法人員便于依法制止破壞西枝江水質(zhì)的違法行為，具有很強(qiáng)的可操作性。

（三）惠州市地方性法規(guī)與地方政府規(guī)章的地方特色比較

惠州市地方立法的地方特色，也可以在地方立法條例與地方政府規(guī)章的比較中得以體現(xiàn)。大致來講，地方性法規(guī)與地方政府規(guī)章的區(qū)別主要體現(xiàn)在以下四個方面：

1.制定主體的不同，設(shè)區(qū)市地方性法規(guī)是由設(shè)區(qū)市人大及其常務(wù)委員會制定并經(jīng)省人大及其常務(wù)委員會批準(zhǔn)的；而設(shè)區(qū)市地方政府規(guī)章則應(yīng)當(dāng)經(jīng)政府常務(wù)會議或者全體會議決定并經(jīng)市長簽署命令予以公布的。

2.調(diào)整范圍不同，設(shè)區(qū)市地方性法規(guī)通常調(diào)整的是設(shè)區(qū)市重大的全局的事項(xiàng)；相比之下，設(shè)區(qū)市地方政府規(guī)章往往調(diào)整設(shè)區(qū)市一般性、局部性的管理事項(xiàng)。

3.內(nèi)容上不同，根據(jù)《立法法》的規(guī)定，地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章所調(diào)整的對象，雖然都僅僅限于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)。但地方政府規(guī)章可以就屬于本行政區(qū)域范圍內(nèi)的具體行政管理事項(xiàng)，為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)定需要而制定規(guī)章，可見，地方政府規(guī)章顯然更應(yīng)強(qiáng)調(diào)執(zhí)行性、可操作性，側(cè)重對上位法的補(bǔ)充與細(xì)化。如《惠州市西枝江水系水質(zhì)保護(hù)條例》提出了“生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償”機(jī)制、建立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度，設(shè)立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償專項(xiàng)資金，對因承擔(dān)生態(tài)保護(hù)責(zé)任而使經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展受到限制的上游地區(qū)相關(guān)組織和個人給予適當(dāng)補(bǔ)償，以保護(hù)西枝江水系水質(zhì)。但如何落實(shí)這機(jī)制，即生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償專項(xiàng)資金由哪級政府設(shè)立？如何確定損失及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)？這些均需要惠州市政府出臺相應(yīng)的政府規(guī)章予以落實(shí)?！痘葜菔形髦邓|(zhì)保護(hù)條例》提出建立“河流健康評估”制度，規(guī)定惠州市人民政府應(yīng)當(dāng)建立西枝江水系健康評估基本指標(biāo)體系，定期對西枝江干流、主要支流及大中型水庫等重要水體組織開展健康評估，制訂保護(hù)、整治、修復(fù)、管理的目標(biāo)和對策。但西枝江水系健康評估如何進(jìn)行？西枝江水質(zhì)保護(hù)、整治、管理的具體目標(biāo)和對策的制訂等等，均有賴于惠州市政府出臺相應(yīng)的政府規(guī)章予以落實(shí)。

4.制定程序的不同特點(diǎn)。關(guān)于設(shè)區(qū)市的地方性法規(guī)立法程序，《立法法》僅做了指導(dǎo)性的規(guī)定，如第77條規(guī)定：地方性法規(guī)案的提出、審議和表決程序，根據(jù)中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法，由本級人民代表大會規(guī)定。這使得設(shè)區(qū)市的地方立法程序可以體現(xiàn)自身的程序特色，如在地方立法法規(guī)案審議的次數(shù)上，相比中央立法一般三審的原則，設(shè)區(qū)市的地方立法法規(guī)案審議可以更為靈活，如已于2016年4月23日公布實(shí)施的《惠州市制定地方性法規(guī)條例》規(guī)定，列入市人大常務(wù)委員會會議議程的地方性法規(guī)案，如果各方面意見比較一致的，可以經(jīng)兩次常務(wù)委員會會議審議后交付表決;如果調(diào)整事項(xiàng)較為單一或者部分修改的法規(guī)案、廢止的法規(guī)案，各方面意見比較一致的，可以經(jīng)一次常務(wù)委員會會議審議即交付表決。而關(guān)于設(shè)區(qū)市的地方立法報省人大常委會審批的的制度設(shè)計，也可以說是設(shè)區(qū)市的地方立法的程序特色，《立法法》賦予省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會對報請批準(zhǔn)的地方性法規(guī)的合法性進(jìn)行審查，一方面可以通過合法性審查，為市的地方立法把關(guān)，防止市的地方“土政策”合法化；另一方面，也對省級人大常委會的立法權(quán)予以約束，避免其變動設(shè)區(qū)市的地方立法的隨意性。而地方政府規(guī)章的制定程序，《立法法》僅僅作了原則性的規(guī)定，如第83條規(guī)定，地方政府規(guī)章的制定程序，參照本法第三章（即行政法規(guī)）的規(guī)定，由國務(wù)院規(guī)定。第84條規(guī)定，地方政府規(guī)章應(yīng)當(dāng)經(jīng)政府常務(wù)會議或者全體會議決定。而政府規(guī)章的審議，一般經(jīng)政府常務(wù)會議一次審議即可完成?？偟膩碇v，相對于地方性法規(guī)的制訂，地方政府規(guī)章制定程序雖然簡單化，但卻強(qiáng)調(diào)及時性、靈活性，更強(qiáng)調(diào)效力優(yōu)先原則［3］。通過對地方性法規(guī)與地方政府規(guī)章的不同特點(diǎn)的把握，立法者才能在以后的地方立法實(shí)踐中，不斷的總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，不斷提高地方立法質(zhì)量。

5.地方立法技術(shù)規(guī)范的要求上，惠州市地方立法也應(yīng)體現(xiàn)地方特色。首先，地方立法是地方人大機(jī)關(guān)根據(jù)法律授權(quán)所立的法，故一般冠以”條例”之名，如《惠州市西枝江水系水質(zhì)保護(hù)條例》《惠州市歷史文化名城保護(hù)條例》等，以區(qū)別于其他法的形式。而由市政府根據(jù)法律授權(quán)所制定的政府規(guī)章，一般一般冠以”辦法”之名，如惠州市政府日前正在制定的《惠州市城鄉(xiāng)規(guī)劃管理辦法》（草案）、《惠州市揚(yáng)塵污染防治管理辦法》（草案）等。從內(nèi)容上講，由于地方立法強(qiáng)調(diào)地方特色、可操作性，故其一分則的內(nèi)容要明確、具體，具有可操作性，切忌抽象與原則；其二要避免帶有過濃的政策性色彩；其三從結(jié)構(gòu)上講，地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章對上位法已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容，一般不宜作重復(fù)性規(guī)定，不宜追求小而全、大而全，要綜合考慮當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況以及立法需求、立法能力等因素，科學(xué)合理、有針對性地規(guī)定當(dāng)?shù)馗鱾€法律主體的權(quán)利與義務(wù)即可，切忌加重公民、法人和其他組織的法律義務(wù)。在具體條文的表達(dá)上，不宜使用生澀、模糊的語言。同時對條款語言的表達(dá)上，要注重地方立法語言的通俗性和簡潔性，既便于當(dāng)?shù)厝嗣袢罕姸寄芾斫獾胤搅⒎ǖ囊鈭D，使他們更好的守法，同時也使執(zhí)法者能夠正確理解立法意圖，嚴(yán)格依法辦事，更好體現(xiàn)惠州市地方立法的法律價值。

［1］周旺春.立法論［M］.北京：北京大學(xué)出版社，1994：410.

［2］王颼.實(shí)用立法技術(shù)［M］.北京：中國法制出版社，1995：8.

［3］阮榮祥.地方立法的理論與實(shí)踐［M］.北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2008：69-86.

［4］湯唯，畢可志.地方立法的民主化與科學(xué)化構(gòu)想［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2006：85.

［5］盧慧.保護(hù)西枝江水質(zhì) 惠州明年6月底前建評估體系［N］.南方日報，2016-10-26（8）.

【責(zé)任編輯：孫 健】

On the Local Characteristics of the Local Legislation In Huizhou

LI Cairui1，LI Weihang2
（1.School of Politics and Law，Huizhou University，Huizhou，516007，Guangdong，China；2.Faculty of Art and Law，Zhuhai College，Beijing Science and Technology University，Zhuhai 519085，Guangdong，China）

Local characteristics are the core and soul of the local legislation.But both the lack of local characteristics in theoretical researches on the local legislation and the reality that local legislation universally lack of characteristics influence the value of local legislation.The local legislation in cities with districts have a special status in the Chinese legislative system so that the theoretical studies on the local characteristics of this type of legislation is carry out，not only can it provide some theoretical support for the practice of local legislation，but also helps to maintain the unity and the improvement of the local system and contributes to the accomplishment of the grand goal in the locals that the"city and country governance"is implemented in accordance with the law.

local legislation in Huizhou city；local characteristics；legislative value.

D921

A

1671-5934（2017）04-0037-05

2017-01-20

李才銳（1966-），男，廣東潮州人，副教授，碩士，研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)法與地方立法，E-mail:licairui@163.com