（中共安徽省宣城市委黨校，安徽 宣城24200）

為深入推進(jìn)信訪工作制度化、規(guī)范化、法治化建設(shè)，全國(guó)各地都在積極探尋和實(shí)施涉法涉訴信訪分離清單制度，促進(jìn)了許多信訪案件進(jìn)入訴訟途徑。但是，多個(gè)部門(mén)之間信息孤島、重復(fù)交辦，信訪案件與訴訟案件相互交織、法外調(diào)解和救助與法內(nèi)訴訟并存的狀況沒(méi)有根本改變。如何科學(xué)準(zhǔn)確地界定“訴”與“訪”的界限，規(guī)范信訪秩序，怎樣解決結(jié)而又訪等諸多難題?；诖?，本文通過(guò)對(duì)國(guó)外公民申訴制度和國(guó)內(nèi)涉法涉訴信訪分離改革的觀點(diǎn)進(jìn)行梳理，為進(jìn)一步促進(jìn)我國(guó)涉法涉訴信訪分離制度改革提供理論與實(shí)踐參考。

一、國(guó)外公民申訴制度研究綜述及其啟示

（一）國(guó)外公民申訴制度研究綜述

信訪制度是中國(guó)古代特有的告御狀情節(jié)的延續(xù)，也是我們黨群眾路線在新時(shí)期體恤民情、了解民意的一種方式，在國(guó)外幾乎是空白。國(guó)外對(duì)侵害公民個(gè)人與團(tuán)體利益及其權(quán)力的投訴主要有以下幾種方式：

1、通過(guò)監(jiān)察專員、申訴委員會(huì)、協(xié)調(diào)員等不同方式，解決民眾個(gè)人利益及其權(quán)力訴求或團(tuán)體利益。1809年，瑞典在世界上第一次設(shè)立議會(huì)監(jiān)察專員，規(guī)定遭受不公正對(duì)待的任何個(gè)人或團(tuán)體，都可以書(shū)面投訴信的形式向議會(huì)調(diào)查官反映，請(qǐng)求調(diào)查解決其自身利益或其權(quán)力受到的不公正。憲法賦予議會(huì)調(diào)查官充分的獨(dú)立自主調(diào)查權(quán)，依法秉公執(zhí)法。丹麥于1905年設(shè)立議會(huì)申訴委員會(huì)，該委員會(huì)成員享有管轄中央和地方所有公共行政領(lǐng)域的調(diào)查權(quán)，對(duì)不公正執(zhí)法行為具有建議暫不執(zhí)行權(quán)。歐盟成員國(guó)則設(shè)立協(xié)調(diào)員，解決歐盟成員國(guó)之間民眾或團(tuán)體之間利益及產(chǎn)權(quán)糾紛[1]。

2、通過(guò)各級(jí)議員向各級(jí)行政機(jī)構(gòu)表達(dá)自身利益訴求或通過(guò)法律途徑提起訴訟。如美國(guó)公民除通過(guò)法律途徑之外，主要通過(guò)各級(jí)議員向申訴專員署提出訴愿，申訴專員署根據(jù)訴愿材料，有權(quán)決定是否進(jìn)行獨(dú)立調(diào)查。如果公民訴愿屬實(shí),該署有權(quán)要求相關(guān)政府部門(mén)及時(shí)解決,若拖沓甚至不解決，申訴專員署有權(quán)向議會(huì)彈劾相關(guān)政府部門(mén)，并將其所作所為公之與眾。韓國(guó)政府建立了統(tǒng)一的民眾訴求中心和全國(guó)性24小時(shí)公民在線訴求，受理民眾各種請(qǐng)求和申訴。德國(guó)聯(lián)邦議會(huì)和州議會(huì)都建立了申訴委員會(huì)，任何個(gè)人或者團(tuán)體組織都可以向申訴委員會(huì)提出申訴，申訴委員會(huì)在聯(lián)邦或州層面有權(quán)處理涉及訴訟程序的請(qǐng)?jiān)福珶o(wú)論如何不得破壞、侵蝕法官的獨(dú)立地位[2]。

3、建立申訴專員制度，主要處理因弊政造成不正義而影響公民住房、健康、社保、司法、金融等涉及群眾切身利益的事項(xiàng)。上個(gè)世紀(jì)60年代英國(guó)在議會(huì)設(shè)立申訴專員，主要調(diào)查和救濟(jì)那些受政府“弊政造成的不正義”引發(fā)的公民或團(tuán)體的投訴[3]。近年來(lái)，新加坡廣泛開(kāi)展社情民意調(diào)查，積極探索適應(yīng)公眾利益訴求的法律體系，“清正廉潔”成為每一個(gè)公務(wù)員內(nèi)心的戒律[4]。

（二）國(guó)外公民申訴制度對(duì)我國(guó)涉法涉訴信訪分離改革的啟示

通過(guò)研究發(fā)現(xiàn)，瑞典、韓國(guó)、丹麥、英國(guó)、美國(guó)等國(guó)的公民申訴制度，在制度設(shè)計(jì)、功能定位、權(quán)力配置、程序規(guī)范等方面與我國(guó)信訪制度有很多相似點(diǎn)，同時(shí)也存在差異，對(duì)進(jìn)一步完善我國(guó)涉法涉訴信訪分離制度改革具有一定的啟示。

1、健全的公民申訴法律體系，為我國(guó)涉法涉訴信訪分離法律體系建設(shè)提供了成功范例。國(guó)外公民申訴制度基本上形成了完善的法律體系。無(wú)論瑞典、德國(guó)，還是美國(guó)、韓國(guó)，既有憲法根本大法，又有組織規(guī)范、程序規(guī)則等相關(guān)法律制度，不僅監(jiān)察專員有法可依、有章可循，而且依法保障了公民投訴、請(qǐng)?jiān)傅姆尚Я?。目前，我?guó)基本建立了以《信訪條例》為核心，以《關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問(wèn)題的意見(jiàn)》等法律文件為補(bǔ)充，以地方或部門(mén)相關(guān)法規(guī)及其制度為配套的涉法涉訴信訪分離法律制度體系，但現(xiàn)行的法律、法規(guī)或制度還沒(méi)有形成一個(gè)有機(jī)的整體，甚至相關(guān)法律之間相互掣肘，一定程度上制約了涉法涉訴信訪分離制度法律體系的完善。迫切需要出臺(tái)《信訪法》，明確規(guī)定涉法涉訴信訪分離的組織架構(gòu)、司法管轄、權(quán)責(zé)清單、訴訪分離等方面的界定，為涉法涉訴信訪分離改革提供可持續(xù)的法律保障。

2、明確責(zé)任，齊抓共管，為我國(guó)涉法涉訴信訪分離改革提供了改革的方向。國(guó)外公民或團(tuán)體通過(guò)申訴專員或監(jiān)察專員等途徑表達(dá)自身利益及其權(quán)力訴求，并能及時(shí)就地解決。關(guān)鍵在于不影響司法獨(dú)立性的基礎(chǔ)上，憲法賦予申訴專員或監(jiān)察專員獨(dú)立調(diào)查權(quán)和公正處理權(quán)。這與我國(guó)現(xiàn)行信訪制度以及我國(guó)各級(jí)地方政府處理信訪問(wèn)題的工作方式方法是一致的。我國(guó)在學(xué)習(xí)借鑒國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，要結(jié)合中國(guó)特色國(guó)情，充分發(fā)揮我國(guó)“社會(huì)志愿組織”、“兩代表一委員”、“心理學(xué)、律師、會(huì)計(jì)、醫(yī)生等專家”的作用，以及社區(qū)、村委會(huì)中熱心公益事業(yè)的老黨員、老教師、老干部、老公安干警、老律師等“五老”群體密切聯(lián)系群眾的優(yōu)勢(shì)，使其更多地參與群眾涉法涉訴信訪處理。

3、暢通公民申訴渠道，為我國(guó)涉法涉訴信訪分離提供了改革的切入點(diǎn)。國(guó)外把建立方便、快捷的公民申訴渠道作為政府暢通民意、表達(dá)公民訴求的重要通道。與我國(guó)正在實(shí)施的網(wǎng)上信訪、面對(duì)面視頻、微博微信、手機(jī)公眾號(hào)等暢通公民訴求表達(dá)方式基本一致。國(guó)外依法依規(guī)獨(dú)立處理公民申訴的方式值得我國(guó)借鑒，強(qiáng)化法治思維和法治方式是涉法涉訴信訪分離的核心，建立健全涉法涉訴信訪服務(wù)大廳、互聯(lián)網(wǎng)+信訪等多種民眾反應(yīng)訴求的渠道，讓涉法涉訴信訪真正回歸到依法處理的軌道上。

二、國(guó)內(nèi)涉法涉訴信訪分離改革研究現(xiàn)狀的綜述

（一）理論層面的探討

1、涉法涉訴信訪分離改革是我國(guó)信訪制度改革的必由之路。我國(guó)信訪制度改革探索已有近10年時(shí)間，然而，涉法涉訴信訪分離理論研究相對(duì)較遲。較早的姜遠(yuǎn)橋（2009）認(rèn)為，應(yīng)從“訴”與“訪”分離進(jìn)行界定。柳芳玲（2014）認(rèn)為，要從人文關(guān)懷、組織領(lǐng)導(dǎo)、群眾滿意三個(gè)層面提出如何正確處理訴訪分離問(wèn)題。于江（2015）認(rèn)為，“訴訪分離”是有效解決信訪制度本身的悖論，勢(shì)必加快信訪制度法治化進(jìn)程改革[5]。

2、我國(guó)涉法涉訴信訪分離改革任重道遠(yuǎn)。王彬彬（2013）認(rèn)為，目前，我國(guó)公民利益表達(dá)主要通過(guò)信訪、政協(xié)、司法、人大、網(wǎng)絡(luò)等多種渠道，但權(quán)威性、獨(dú)立性有限，當(dāng)公民個(gè)人權(quán)益受到政府行政權(quán)力、司法權(quán)威侵害時(shí)，這些渠道的作用極其有限，以致公民在利益訴求過(guò)程中更多選擇非體制內(nèi)的方式。冉鵬 藏成（2016）認(rèn)為，要進(jìn)一步明確職能定位，強(qiáng)化法治思維，提升工作效能[6]。

3、創(chuàng)新涉法涉訴信訪分離改革的方式方法。王青玲（2014）認(rèn)為，讓法治思維深入人心的關(guān)鍵是采用群眾喜聞樂(lè)見(jiàn)的本土方法宣傳教育；凝聚本土力量，摸索群團(tuán)組織、新聞媒體、心理醫(yī)生、行業(yè)專家、志愿者、律師等本土力量組成調(diào)解委員會(huì)，把大量信訪問(wèn)題解決在初始階段。龔維斌（2015）認(rèn)為，應(yīng)從信訪立法、國(guó)家治理體系下的信訪制度設(shè)計(jì)、信訪機(jī)構(gòu)等三個(gè)方向，作為國(guó)家特色智庫(kù)的重要組成和加快信訪制度法制化改革的路徑[7]。鄧韻（2016）認(rèn)為，從源頭上實(shí)行嚴(yán)格訴訪分離，建立健全依法終結(jié)機(jī)制。改革現(xiàn)行信訪制度考核問(wèn)責(zé)機(jī)制，加強(qiáng)涉法涉訴信訪分離制度改革典型經(jīng)驗(yàn)和案例宣傳，從制度、機(jī)制上形成辦事依法、遇事找法、解決問(wèn)題用法、化解矛盾靠法的法治環(huán)境[8]。

CFG樁復(fù)合地基變形計(jì)算，首先按照J(rèn)GJ 79—2012《建筑地基處理技術(shù)規(guī)范》第7.1.7條和7.1.8條確定復(fù)合土層的壓縮模量和變形計(jì)算深度范圍內(nèi)壓縮模量的當(dāng)量值，再按GB 50007—2011《建筑地基基礎(chǔ)設(shè)計(jì)規(guī)范》式（5.3.5）的有關(guān)規(guī)定計(jì)算復(fù)合地基變形。

（二）政策層面的探索

1、黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）提出：“改革信訪工作制度，把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決，建立涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度”。這為我國(guó)涉法涉訴信訪分離改革指明了方向[9]。

2、為貫徹《決定》精神，2013年12月中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳頒發(fā)了《關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問(wèn)題的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）。主要從訴與訪分離及其導(dǎo)入機(jī)制、依法終結(jié)制度、司法救助制度等五個(gè)層面進(jìn)行了闡述[10]。不久，中央政法委先后制定了《關(guān)于建立涉法涉訴信訪事項(xiàng)導(dǎo)入法律程序工作機(jī)制的意見(jiàn)》、《關(guān)于建立涉法涉訴信訪執(zhí)法錯(cuò)誤糾正和瑕疵補(bǔ)正機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》、《關(guān)于健全涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度的實(shí)施意見(jiàn)》三個(gè)文件（以下簡(jiǎn)稱“中央政法委三個(gè)文件”）?！蛾P(guān)于建立涉法涉訴信訪事項(xiàng)導(dǎo)入法律程序工作機(jī)制的意見(jiàn)》，重點(diǎn)解決“入口不暢”難題，確保符合涉法涉訴信訪條件的事項(xiàng)及時(shí)依法受理。《關(guān)于建立涉法涉訴信訪執(zhí)法錯(cuò)誤糾正和瑕疵補(bǔ)正機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》，重點(diǎn)解決“法律程序空轉(zhuǎn)”、“有錯(cuò)不糾”的難題，并從矛盾化解、輿情引導(dǎo)、源頭治理三個(gè)層面提出了具體要求?！蛾P(guān)于健全涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度的實(shí)施意見(jiàn)》，重點(diǎn)解決出口不暢的難題，明確依法終結(jié)的范圍和法律依據(jù)，確保終結(jié)事項(xiàng)依法有序退出法律程序。

3、中央各部委、各省市自治區(qū)相繼出臺(tái)了《關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問(wèn)題的實(shí)施意見(jiàn)》、《涉法涉訴信訪分離清單》等相關(guān)文件。如2015年國(guó)家民政部、司法部、建設(shè)部等37個(gè)中央部委辦相繼出臺(tái)了涉法涉訴信訪分離清單，解決群眾合理合法訴求[11]。全國(guó)各省市自治區(qū)以及相關(guān)部門(mén)相繼出臺(tái)了涉法涉訴信訪分離清單，制定了涉法涉訴信訪分離流程圖，建立健全了涉法涉訴信訪分離服務(wù)中心或服務(wù)大廳，為訴訪分離奠定了政策基礎(chǔ)。

（三）實(shí)踐層面的探索

1、各地探索依法分類處理辦法或?qū)嵤┓桨浮ＴV訟與信訪分離、分類處理是涉法涉訴信訪分離的兩個(gè)關(guān)口，分類處理則是第二道關(guān)口。如安徽省蕪湖市出臺(tái)了《蕪湖市法定途徑分類處理信訪投訴工作規(guī)則》（蕪信組發(fā)〔2016〕1號(hào)），按照“法無(wú)授權(quán)不可為”、“法定職責(zé)必須為”的原則，厘清信訪、訴訟、復(fù)議、仲裁等相關(guān)職責(zé)邊界，確保群眾合理合法訴求依法分類處理，破解了“信訪是個(gè)筐”、“小馬拉大車(chē)”等多年難以解決的難題，使信訪人權(quán)利真正得以保障。

2、通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式，探索“第三方力量”全程參與涉法涉訴信訪代理。如安徽省安慶市探索律師全程參與涉法涉訴信訪分離案件，通過(guò)法律援助中心化解當(dāng)事人的法律誤區(qū)，增強(qiáng)依法處置主動(dòng)性。

3、探索司法救助制度新模式。如廣西檢察機(jī)關(guān)通過(guò)不斷深化與信訪、民政、婦聯(lián)、社區(qū)、村委會(huì)等組織的聯(lián)系，積極整合社會(huì)保險(xiǎn)、民政救助、城鄉(xiāng)低保、教育基金、農(nóng)村五保等救助資金，推動(dòng)司法救助與其他扶貧救困有機(jī)融合。

4、探索群眾評(píng)議與依法終結(jié)相結(jié)合的新方法。如寧夏回族自治區(qū)石嘴山市把公開(kāi)聽(tīng)證作為涉法涉訴信訪事項(xiàng)復(fù)查復(fù)核和依法終結(jié)的必經(jīng)程序。通過(guò)公開(kāi)評(píng)議，把信訪人有沒(méi)有理、涉事單位有沒(méi)有錯(cuò)交給群眾評(píng)判，不僅“案結(jié)事了”，而且達(dá)到以案普法、教育引導(dǎo)大批信訪人依法理性反映訴求的效果，進(jìn)而扭轉(zhuǎn)了“信訪不信法”的被動(dòng)局面。

5、探索檢查、調(diào)查、處罰與執(zhí)行“四權(quán)分離”標(biāo)準(zhǔn)化執(zhí)法新模式。如陜西省西安市蓮湖區(qū)城管為把執(zhí)法從個(gè)人行為轉(zhuǎn)變?yōu)榧w行為、隨意執(zhí)法轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)范執(zhí)法、模糊執(zhí)法轉(zhuǎn)變?yōu)榍逦鷪?zhí)法、單純的處罰管理轉(zhuǎn)變?yōu)槿罕妳⑴c，該城管把檢查、調(diào)查、處罰與執(zhí)行四種職權(quán)融于一人傳統(tǒng)處理模式，進(jìn)行分解，使四權(quán)相互分離相互制衡，并研究制定標(biāo)準(zhǔn)化執(zhí)法的模式，解開(kāi)了多年人情執(zhí)法、違規(guī)執(zhí)法、以罰代法等眾多“死結(jié)”，實(shí)現(xiàn)了執(zhí)法的嚴(yán)格、規(guī)范、公正和文明，破解了百姓多年來(lái)信訪不信法的“心結(jié)”。

三、簡(jiǎn)要述評(píng)

綜上所述，信訪制度是中國(guó)特定歷史、民族文化和幾千年農(nóng)耕文明孕育的產(chǎn)物，也是反映社情民意、拓寬公民利益訴求的重要通道，依法公正處置群眾利益訴求，促進(jìn)社會(huì)公平、正義、和諧、文明，是人類社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。瑞典、丹麥、德國(guó)、英國(guó)等國(guó)的公民申訴制度，其法律地位都由憲法直接規(guī)定，并且它們?cè)诮M織上都隸屬于本國(guó)議會(huì)，超然于被監(jiān)督的行政機(jī)關(guān)；公民申訴機(jī)構(gòu)享有相當(dāng)程度的獨(dú)立性，不受議會(huì)的干涉，有利于監(jiān)督行政機(jī)關(guān)公正維護(hù)民眾合法利益訴求。但歐美法系也有自身制度的局限性，其本質(zhì)是為了維護(hù)當(dāng)今既得利益者的所謂國(guó)家利益，建立獨(dú)立的公民利益或權(quán)力訴求渠道是為了社會(huì)穩(wěn)定，也是為了贏得民眾的支持，往往被選情和“民意”綁架，對(duì)緊急事件無(wú)能為力，難以完全保證其中立性、公正性。各國(guó)申訴機(jī)構(gòu)作出的裁決只是一種建議，不具有法律效力，不能強(qiáng)制被投訴機(jī)構(gòu)接受。而我國(guó)現(xiàn)行訴訪分離制度改革是依法治國(guó)的必然選擇。無(wú)論從政策、實(shí)踐層面，還是理論層面，其研究大多集中在訴訪分離的界定、制度設(shè)計(jì)、模式創(chuàng)新以及路徑選擇的問(wèn)題上，也存在一定的盲點(diǎn)和薄弱之處。比如：訴訟與信訪交織是采取法內(nèi)處理還是法外解決？少數(shù)群眾“以訪壓法”甚至“纏訪鬧訪”等突出問(wèn)題解決效果甚微，如何有效暢通涉法涉訴信訪退出機(jī)制？如何解決涉法涉訴信訪分離導(dǎo)入過(guò)程中職責(zé)不清、邊界模糊等出現(xiàn)的推諉扯皮？如何防止涉法涉訴信訪案件終而不結(jié)、結(jié)而又訪等行為的發(fā)生？等等；這些問(wèn)題有待進(jìn)一步研究探討。

參考資料：

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[10]中央辦公廳 國(guó)務(wù)院辦公廳.關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問(wèn)題的意見(jiàn)[D].2013年12月.

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