領導手機公開的運動型治理尷尬

胡曉

領導干部公開手機號碼不完全屬于政治表演，它是中國治理制度邏輯的重要部分。如何避免這種雷聲大雨點小、高成本低收益的運動型治理方式？

[城·事]

尷尬：“熱線”變“冷線”

2016年底，四川眉山市《眉山日報》公布了兩區(qū)四縣的四套領導班子共152名官員的姓名、職務和手機號碼。有媒體記者撥打了這152個手機號，有68人無法取得聯(lián)系，有26人稱不知手機號被公布。

自2007年6月開始，眉山就先后多次公布當?shù)仡I導干部的手機號碼，此做法并沒有因為當?shù)刂饕I導的調(diào)整而中斷。然而即便持續(xù)了多年，這一做法更多仍是在靠慣性維持，而非制度約束力。結(jié)果缺乏明確反饋，對公開的號碼打不通的問題，也無具體的約束措施，甚至還有部分官員根本不知道自己的電話號碼被公開了。

近年來，政府公布領導干部手機號碼的案例在全國各地屢見不鮮，除卻眉山，南京、承德、長沙、昆明、西安等地也都先后公開過各級官員的手機號碼等相關信息，雖然該類做法的“產(chǎn)地”不同，可無一例外地遭遇了從“熱線”變“冷線”的尷尬。

有人認為這僅僅是地方政府為提升美譽度的政治表演，不能解決實際問題，也有人認為這是響應中央政府服務群眾、化解矛盾號召的新舉措，需要進一步完善和加強。其實，領導干部公開手機號碼，既不完全屬于政治表演，也不屬于全新的事物，它是國家體制下一道獨具特色的治理景觀，是中國治理制度邏輯的重要部分。

[剖析]

運動型治理的制度邏輯

著名社會學家周雪光曾經(jīng)指出，中國國家治理過程中一直運用著兩套相輔相成的機制，即建立在官僚體制基礎上的常規(guī)治理機制和運動型治理機制。在大多數(shù)情況下，常規(guī)治理機制占據(jù)主導地位，可在特定歷史時期，動員機制成為主導力量。運動型治理機制存在的根源，就在于常規(guī)的、官僚制式的治理機制在面對多樣化的地方治理事務時表現(xiàn)出諸多不足。

一般的官僚制組織，按照馬克思·韋伯的設計，呈倒金字塔式的等級分工結(jié)構(gòu)，上級對下級的權力進行監(jiān)督和控制。這樣的設計具有一定程度的封閉性，并且在日積月累的行政過程中，難免會產(chǎn)生繁文縟節(jié)、機構(gòu)臃腫的問題，這使得政府部門對公眾需求的回應會變得遲緩。

中國式的官僚體系不但繼承了一般官僚制的弊病，并由于人事權和財權高度集中在上級領導手中，高封閉性和低回應性的特點表現(xiàn)得更為明顯，其惰性和官僚習氣更加難以有效制約。因此，為了打破僵局，國家治理過程中才會時不時地采用運動型的治理體制，來打斷行政官僚按部就班的工作方式，調(diào)動、激發(fā)行政官僚的工作熱情，同時也為官僚的越軌行為敲醒警鐘。

如果將公開官員手機號碼視為運動型治理機制的一部分，則可以發(fā)現(xiàn)它并不是一個孤立的現(xiàn)象。至少在信訪工作發(fā)展史上，它已有過“前身”，這便是四五年前開展得如火如荼的“縣委書記大接訪”運動。甕安事件之后，各縣的領導班子成員從原本沒有常規(guī)接訪到一月一次、一周一次，甚至更加頻繁地接待上訪群眾。這項運動開始初期也取得了顯著效果，包括快速發(fā)現(xiàn)問題和解決問題，化解基層矛盾，增強執(zhí)政合法性等等。

那么，是否能夠期待這種運動型治理機制能夠長久下去？當然不行，無論是縣委書記大接訪運動還是官員手機號碼公開制度，都經(jīng)歷了一個從持續(xù)降溫直至最終冷卻的過程，這其實符合運動的基本規(guī)律。聲勢浩大的運動能夠在一定時間內(nèi)，將人民群眾和地方官員的熱情都襲卷進來，但它所消耗的成本是巨大的，因此它通常不可能長久存在。

[深度]

手機公開耗費的治理成本

用制度經(jīng)濟學的話語來說，制度存在的意義就是降低交易成本。手機公開制度是否能夠持續(xù)下去，要看它是否夠“便宜”。從現(xiàn)有狀況來看，顯然是一項高消耗的制度。

首先是人力資源成本的耗散。公開領導干部電話的做法過度消耗官員的精力，甚至擾亂了官員的個人生活。據(jù)調(diào)查，號碼公布之初，公眾電話蜂擁而至，一個領導干部每日平均需要接聽約20多個群眾來電，電話的內(nèi)容包括政策咨詢、違法違章舉報等，也包括要求清理垃圾等具體事件，而這些問題本應當由具體部門負責解決，群眾完全可以通過12345等網(wǎng)上辦公熱線直接向相關部門反映。

糟糕的是，一些地方要求領導干部私人手機二十四小時開機，這便意味著領導干部在下班時間也需要接聽群眾電話，這便影響了干部們的個人生活和隱私，同時也是公共權力介入私人空間的一種表現(xiàn)。

其次是組織成本的耗散。公開領導電話雖然能在短時間內(nèi)為政府部門增加美譽度，但它增加了行政事務的溝通難度，打亂了科層組織的內(nèi)部分工。科層體制是一個倒金字塔的結(jié)構(gòu)?？梢栽囅耄賳T手機公開后會出現(xiàn)什么狀況？領導干部需要花費大量的時間進行基層事務的吸收、甄別、下放，干部成為干事，承擔了本屬于窗口部門的工作，而窗口部門的服務功能大大削減，甚至淪為擺設。并且，手機舉報的“表演性”會造成一種“舉報的都是大問題，不舉報就不是問題”的錯覺。其后果是公共政策議程被打亂，決策注意力被強制分配，行政流程被徹底擾亂。

最后是公眾信任成本的耗散。一方面，從“熱線”到“冷線”，容易給群眾造成官員冷漠的觀感，而領導干部作為政府的代言人，他們的冷漠將削弱政府的信任資本；另一方面，中國公眾中存在一種“閻王好說話、小鬼難纏”的心態(tài)，他們對基層政府保持著一種普遍的不信任。而公布領導干部的手機，則更加強化了這種不信任的心理。當群眾開始依賴與領導之間直接聯(lián)系的“天梯”，則將會進一步拉大與基層工作人員的距離。

因此，公開官員手機號碼的初衷可能是展現(xiàn)政府公開透明、拉近與民眾距離等等，但往往帶來的負面效應往往更大。它不但對政府、官員和公眾都會造成損害，更嚴重的是，公開官員手機號碼的做法表面上轉(zhuǎn)移了公眾的注意力，掩蓋了社會矛盾，可實質(zhì)上強化了“家長式”的官僚作風，鞏固了金字塔式的集權體制，某種意義上說是對人治的回歸。這對現(xiàn)代公共行政專業(yè)化、扁平化和靈活化的要求構(gòu)成了挑戰(zhàn)。

[路徑]

變革常態(tài)治理機制

每一場運動的生命都是短暫的，官員手機號碼公開作為一項治理運動，它或許很快就會退出大國治理的舞臺。但運動式治理的邏輯并不會因為某一場運動的偃旗息鼓而中斷。或許在不久的將來，一種新形式的運動會再次在一些地方轟轟烈烈地展開。我們需要看到的是，只要高度集權的常規(guī)治理體制沒有松動，運動型治理模式就不會徹底消失。

法國著名社會學家米歇爾·克羅齊耶曾指出，在國家治理過程中，掌權者為了達到自己的目的，有兩套相互沖突的武器，一方面是理性化和制定規(guī)則，另一方面是制造例外和無視規(guī)則的權力，他的最好的策略是找到這兩種武器的最佳配合，規(guī)則的擴展會限制他的權力，而太多的例外，又會削弱他控制別人的權力。

領導干部手機號公布之后出現(xiàn)什么狀況？不找科員找科長，不找科長找處長，不找處長找局長，所有人都期盼“青天大老爺”來主持公道。為了提高效率而以橫向縱向分工來設計的科層制，代表了公共事務處理的程序機制，當科層制被壓縮的扁平，整個系統(tǒng)的處理問題能力都會出現(xiàn)紊亂。大家都要找“大官”來解決問題，領導干部需要花費大量的時間進行基層事務的吸收、甄別、下放，領導干部被降級使用為“領導干事”，這樣的表演大大地降低了行政效率。

換言之，避免雷聲大雨點小、高成本低收益的運動型治理方式，根本上要從常態(tài)治理機制的變革上思考。本案例中，之所以要公開領導干部的手機號碼，歸根究底在于現(xiàn)有的公共服務界面不夠友好、高效。群眾不愿意找信訪部門，一是找不到人，二是擔心找到了人也管不了事。

可見，一個友好、高效的公共服務面板，必須是由一個整個分工合理、配合良好、行動迅速的團隊進行支撐的。而要獲得這套機制，則首先需要領導干部舍得“放權”。需要地方政府將服務主義作為行政改革的導向，大膽創(chuàng)新，改革常規(guī)的、金字塔式的常規(guī)治理結(jié)構(gòu)，向網(wǎng)絡式的、高度靈活的組織模式轉(zhuǎn)變。

試想，如果中國的常規(guī)治理體制自身能夠滿足多元化的社會治理需求，運動型的治理模式還有存在的必要么？

（作者為中南大學馬克思主義學院政治學所所長）