潘麗軍

（惠州市人大常委會(huì)法工委，廣東 惠州 516000）

地方立法公眾參與的問(wèn)題及對(duì)策
——以惠州市為例

潘麗軍

（惠州市人大常委會(huì)法工委，廣東 惠州 516000）

地方立法公眾參與存在的問(wèn)題有立法信息公開(kāi)制度尚未建立、公眾主動(dòng)性積極性不高、地方立法公眾參與途徑有限、公眾參與缺乏相應(yīng)的制度保障等。導(dǎo)致出現(xiàn)這些問(wèn)題的原因主要有觀念、制度、利益和能力等方面的原因。切實(shí)提高公眾參與地方立法實(shí)效的對(duì)策是培育公眾參與責(zé)任意識(shí)、構(gòu)建公眾參與制度保障、破除公眾參與利益壁壘和提升公眾參與議法能力。

惠州市；地方立法；公眾參與

地方立法公眾參與是立法機(jī)關(guān)在立法過(guò)程中，通過(guò)開(kāi)放的途徑讓公眾參與到法規(guī)、規(guī)章的起草、論證、聽(tīng)證、評(píng)估、實(shí)施等環(huán)節(jié)并提出意見(jiàn)，立法機(jī)關(guān)決定是否采納并給予反饋的活動(dòng)［1］?；葜菔械牧⒎C(jī)關(guān)是市人大及其常委會(huì)（地方性法規(guī)）和市人民政府（政府規(guī)章）。該文公眾是指除立法機(jī)關(guān)之外的所有人，包括公民、法人、其他組織。

2015年5月28日，廣東省十二屆人大常委會(huì)第十七次會(huì)議通過(guò)惠州、東莞等市人大及其常委會(huì)開(kāi)始制定地方性法規(guī)的決定，自此，惠州市正式開(kāi)啟地方立法工作，公眾參與地方立法實(shí)踐也隨之展開(kāi)?；葜菔械墓妳⑴c地方立法，從形式上來(lái)看主要有組織人大代表調(diào)研、視察，專題座談和論證，網(wǎng)上公開(kāi)征求意見(jiàn)等。2014年底，惠州市人大常委會(huì)未雨綢繆，著手組織開(kāi)展地方立法需求專題調(diào)研，研究分析了在“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)”方面的立法需求，建立了《惠州市西枝江水系水質(zhì)保護(hù)條例》、《惠州市歷史文化名城保護(hù)條例》等十幾項(xiàng)法規(guī)項(xiàng)目的地方立法項(xiàng)目庫(kù)。在地方立法項(xiàng)目庫(kù)的基礎(chǔ)上，惠州市人大常委會(huì)進(jìn)一步征求縣區(qū)、市直各部門的意見(jiàn)，編制完成2015、2016年度立法工作計(jì)劃?！痘葜菔形髦邓|(zhì)保護(hù)條例》現(xiàn)已頒行，自該條例列入立法計(jì)劃后，市人大常委會(huì)組建了由常委會(huì)法工委和城建環(huán)資工委牽頭，市政府相關(guān)職能部門和有關(guān)縣（區(qū)）參加的起草工作領(lǐng)導(dǎo)小組；抽調(diào)小組成員單位的業(yè)務(wù)骨干，并遴選相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜?、學(xué)者組成了起草組；在起草過(guò)程中，市人大常委會(huì)數(shù)次組織西枝江水系水質(zhì)保護(hù)立法調(diào)研和視察，召開(kāi)立法專家論證會(huì)、相關(guān)部門及流域所在縣區(qū)座談會(huì)等，就立法的必要性和可行性，西枝江流域水系水質(zhì)保護(hù)存在的問(wèn)題，生態(tài)補(bǔ)償?shù)戎卮笾贫葮?gòu)建征求意見(jiàn)?！痘葜菔袣v史文化名城保護(hù)條例》在公眾參與地方立法上，除了沿用《惠州市西枝江水系水質(zhì)保護(hù)條例》的做法外，還就保護(hù)對(duì)象，諸如歷史街區(qū)淡水老街、水東街所涉及的業(yè)主、所有權(quán)人等利益相關(guān)人，開(kāi)展了座談和實(shí)地問(wèn)卷調(diào)查。

雖然惠州市的地方立法開(kāi)局良好，但從當(dāng)前公眾參與地方立法具體實(shí)踐來(lái)看，公眾參與地方立法依然暴露出很多問(wèn)題，公眾參與實(shí)效還有待發(fā)揮。

一、地方立法公眾參與存在的問(wèn)題

（一）立法信息公開(kāi)制度未建立，信息公開(kāi)不充分

公眾有效參與地方立法的前提是全面、準(zhǔn)確、及時(shí)地獲得地方立法信息?；葜菔辛⒎C(jī)關(guān)和公眾之間的立法信息處于不對(duì)稱狀態(tài)。市人大常委會(huì)編制年度立法計(jì)劃僅征求黨委、政府意見(jiàn)，構(gòu)建具有立法規(guī)劃性質(zhì)的地方立法項(xiàng)目庫(kù)也僅在網(wǎng)上征求過(guò)公眾意見(jiàn)，項(xiàng)目庫(kù)建議項(xiàng)目主要源自政府部門，很少來(lái)自公眾。審議機(jī)關(guān)采取公開(kāi)征求意見(jiàn)的方式僅限于在惠州人大信息網(wǎng)上刊登法規(guī)（草案）［1］，宣傳廣度和公眾知曉度不夠，在法規(guī)草案征求公眾意見(jiàn)過(guò)程中，也并未公布立法背景資料、擬定草案的依據(jù)和起草情況說(shuō)明等其他信息；除了參與起草的專家學(xué)者外，其他公眾所能了解到的也僅僅是法規(guī)草案本身，對(duì)于法規(guī)的必要性、可行性等并不了解，他們只能局限于對(duì)法規(guī)草案內(nèi)容的理解和討論上，難以對(duì)法規(guī)草案做出全面、準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)；即使能提出意見(jiàn)，這些意見(jiàn)也只是建立在局部的、甚至是錯(cuò)誤理解的基礎(chǔ)上，很難提出有建設(shè)性的意見(jiàn)；征求得到的意見(jiàn)多數(shù)是有關(guān)部門、專家、學(xué)者的意見(jiàn)，而來(lái)自群眾或者其他社會(huì)組織的意見(jiàn)較少，且較多與實(shí)際不符。迄今為止，除在《惠州市制定地方性法規(guī)條例》中原則性規(guī)定了地方立法信息公開(kāi)外，與之配套的、具體的立法信息公開(kāi)制度尚未建立［2］。

（二）立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)性過(guò)強(qiáng)，公眾主動(dòng)積極性不高

惠州市的實(shí)踐中尚未見(jiàn)應(yīng)公眾主動(dòng)要求而開(kāi)啟的公眾參與，公眾參與地方立法實(shí)踐還處于立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)的層面，公眾參與的啟動(dòng)純屬于立法機(jī)關(guān)公權(quán)力作用下的被動(dòng)式啟動(dòng)，立法機(jī)關(guān)在公眾參與方面擁有絕對(duì)的主導(dǎo)權(quán)和自由裁量權(quán)，主導(dǎo)著公眾參與的形式和程序。不僅如此，惠州市公眾參與地方立法實(shí)踐還具有很大隨意性，如立法信息是否公開(kāi)、何時(shí)公開(kāi)以及公開(kāi)哪些立法信息完全取決于立法機(jī)關(guān)的態(tài)度；征求意見(jiàn)的時(shí)間長(zhǎng)短，座談會(huì)、論證會(huì)參與人員的組成，公眾意見(jiàn)的吸收和采納等都由立法機(jī)關(guān)決定；論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)召開(kāi)與否也取決于立法機(jī)關(guān)的意志；采取一種或者幾種形式以及何種方式征求公眾意見(jiàn)也完全取決于立法機(jī)關(guān)的主觀認(rèn)識(shí)。立法機(jī)關(guān)往往出于立法成本等因素的考慮，在征求公眾意見(jiàn)上，多數(shù)采取網(wǎng)上征求意見(jiàn)、書(shū)面征求意見(jiàn)和召開(kāi)座談會(huì)、論證會(huì)等行政成本相對(duì)較低或簡(jiǎn)便易行的方式，通過(guò)召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)征求公眾意見(jiàn)方式由于成本高、程序復(fù)雜而用之較少。實(shí)際上，在公眾參與諸形式當(dāng)中，公眾能夠主動(dòng)參與的形式只有網(wǎng)上征求意見(jiàn)一種，書(shū)面征求意見(jiàn)、召開(kāi)座談會(huì)、論證會(huì)、立法調(diào)研等形式都由立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)，除人大代表、專家學(xué)者或者有關(guān)單位之外，較少有普通公眾受邀參與。多數(shù)公眾對(duì)地方立法的態(tài)度也比較冷漠，參與意識(shí)不強(qiáng)。公眾潛意識(shí)認(rèn)為立法機(jī)關(guān)立法行為與民眾之間不存在直接關(guān)系，即使少數(shù)公眾參與到地方立法，也多屬感性而非理性的表達(dá)，一般只關(guān)注眼前利益以及對(duì)自己產(chǎn)生直接影響的議題，而對(duì)那些具有前瞻性、全局性和長(zhǎng)遠(yuǎn)性的政策和制度規(guī)劃關(guān)注度不高，缺乏參與的激情和興趣。可見(jiàn)，惠州市公眾參與地方立法是自上而下的被動(dòng)式參與，未形成真正獨(dú)立的、自覺(jué)的、自下而上的主動(dòng)式公眾參與，公眾參與地方立法的積極性和主動(dòng)性很難發(fā)揮。

（三）地方立法公眾參與途徑有限，有效程度不夠

參與的目的是產(chǎn)生影響。地方立法中的公眾參與，參與人必須擁有能充分的、實(shí)質(zhì)影響立法內(nèi)容的機(jī)會(huì)，而非形式的、陪襯的參與［3］。參與的有效性是公眾參與的核心問(wèn)題，只有對(duì)立法決策產(chǎn)生實(shí)際影響的公眾參與才是有效的參與。網(wǎng)上征求意見(jiàn)，座談、論證、聽(tīng)證是當(dāng)前惠州幾種主要公眾參與形式。座談、論證因?yàn)闀r(shí)空的限制，公眾難以廣泛深入?yún)⑴c。利用網(wǎng)絡(luò)來(lái)征詢意見(jiàn)，已經(jīng)出現(xiàn)上網(wǎng)主體的普遍性不夠、代表性單一、真實(shí)性不足等問(wèn)題。立法聽(tīng)證是現(xiàn)階段地方立法公眾參與新的有效措施，但惠州還未實(shí)行。市政府在規(guī)范性文件起草階段就涉及公眾重大利益的規(guī)定舉行過(guò)聽(tīng)證，雖不屬于嚴(yán)格意義上的立法聽(tīng)證，但也暴露出“重形式，輕實(shí)質(zhì)”的問(wèn)題。當(dāng)前惠州市公眾參與地方立法總的來(lái)說(shuō)，普遍存在深度和廣度不夠，通常局限于極少部分的立法領(lǐng)域或立法的某一過(guò)程，公眾參與地方立法影響力十分有限。現(xiàn)階段，參與的有效性是存疑的：公眾所提出的意見(jiàn)和建議是否采納完全取決于立法機(jī)關(guān)的主觀選擇；公眾參與是否能夠影響地方立法決策完全取決于立法機(jī)關(guān)的態(tài)度；公眾對(duì)于自己提出的意見(jiàn)是否對(duì)立法產(chǎn)生了影響無(wú)從知曉。

（四）公眾參與缺乏相應(yīng)的制度保障，呈無(wú)序狀態(tài)

一方面很多熱心公眾想?yún)⑴c立法而不知如何參與，另一方面立法機(jī)關(guān)沒(méi)能引導(dǎo)好公眾的有序參與，尤其缺乏系統(tǒng)的、符合惠州本地實(shí)際的制度設(shè)計(jì)。公眾參與地方立法本地制度的缺失，以及公眾參與地方立法制度的上位法模糊和缺乏可操作性，這些都使惠州市公眾參與地方立法帶有很大隨意性和偶然性，呈現(xiàn)無(wú)序狀態(tài)。審視現(xiàn)行《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》，我們不難發(fā)現(xiàn)，立法機(jī)關(guān)把草案公開(kāi)征求意見(jiàn)看做成一種行政自由裁量性行為。我國(guó)現(xiàn)沒(méi)有統(tǒng)一的公眾參與地方立法的法律規(guī)范，所以各地在公眾參與問(wèn)題上主要依據(jù)各個(gè)單行法的零散規(guī)定。即便是這些零散的規(guī)定也僅僅是“提及”公眾參與，并未對(duì)公眾參與具體形式做周密細(xì)致的程序規(guī)定，缺少相應(yīng)的配套制度?？v觀各地立法實(shí)踐，普遍存在公眾參與地方立法反饋機(jī)制缺失和聽(tīng)證制度不完備，公眾提出的意見(jiàn)是否采納完全取決于立法機(jī)關(guān)的決斷，個(gè)別環(huán)節(jié)引導(dǎo)公眾參與只是為了讓立法程序看起來(lái)更加“完美”而不是為了真正聽(tīng)取公眾意見(jiàn)而促進(jìn)法案的完善，這就導(dǎo)致立法機(jī)關(guān)對(duì)公眾意見(jiàn)“重收集輕處理”、“只聽(tīng)不取”、“有參與無(wú)結(jié)果”的現(xiàn)象比較普遍，公眾參與流于形式。

二、地方立法公眾參與問(wèn)題成因分析

（一）觀念上的原因

觀念是人們對(duì)事物主觀與客觀認(rèn)識(shí)系統(tǒng)化的集合。我國(guó)行政權(quán)力高度集中的政治文化源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，這種傳統(tǒng)政治文化形成的“與世無(wú)爭(zhēng)”的大眾心理傾向，不利于公眾的民主意識(shí)和政治參與意識(shí)的增長(zhǎng)積淀，這在客家文化特征明顯的惠州表現(xiàn)尤為突出。這種傳統(tǒng)的政治文化也使得立法機(jī)關(guān)不具有主動(dòng)引導(dǎo)公眾自主參與地方立法的動(dòng)力。立法機(jī)關(guān)不能主動(dòng)的營(yíng)造參與型民主政治氛圍，反過(guò)來(lái)又會(huì)影響普通公眾的行為方式和處事原則，缺乏權(quán)利意識(shí)、主體意識(shí)的普通公眾不可能積極、主動(dòng)地參與到地方立法活動(dòng)中來(lái)。

（二）制度上的原因

公眾參與地方立法需要一系列制度來(lái)保障，完善的公眾參與制度，是保障公眾參與的權(quán)利、根本提高公眾參與深度和廣度的基礎(chǔ)，也是發(fā)揮公眾參與作用的前提［4］。立法法的出臺(tái)使公眾參與地方立法開(kāi)始走上法制化的軌道，但相對(duì)于當(dāng)前地方立法實(shí)踐而言，立法法的相關(guān)規(guī)定顯得過(guò)于粗疏，缺乏可操作性。當(dāng)前《規(guī)章制定程序條例》以及一些地方性法規(guī)、規(guī)章中涉及公眾參與地方立法的條款，不僅原則，還很籠統(tǒng)，且多屬于任意性、授權(quán)性規(guī)范。如《規(guī)章制定程序條例》第15條，立法機(jī)關(guān)不僅為判斷是否直接涉及公眾切身利益的主體，也是判斷公眾是否有重大意見(jiàn)分歧的主體，對(duì)于是否聽(tīng)證、怎樣聽(tīng)證都由立法機(jī)關(guān)決定。

很多地方性法規(guī)和規(guī)章規(guī)定了立項(xiàng)、起草、評(píng)估、論證、審議、表決等各個(gè)階段的公眾參與，但公眾參與制度供給仍顯不足。首先，公眾參與相關(guān)的規(guī)定只體現(xiàn)了在立法過(guò)程中立法機(jī)關(guān)應(yīng)予征求公眾意見(jiàn)，沒(méi)有規(guī)定其保障公眾參與的責(zé)任和義務(wù)，因此，即使在公眾參與上出現(xiàn)不足，立法機(jī)關(guān)也不需要承擔(dān)不利的法律后果，公眾參與權(quán)利的實(shí)現(xiàn)缺乏實(shí)體上的保障。其次，各地公眾參與現(xiàn)行規(guī)定大多集中在起草和審查階段，審議或研究通過(guò)、評(píng)估階段涉及的較少，而且有關(guān)條款的規(guī)定基本上集中在規(guī)定公眾參與可以或應(yīng)當(dāng)采取何種形式上，對(duì)于公眾意見(jiàn)收集和處理只是原則規(guī)定，對(duì)于公眾參與各種形式的程序要求以及如何處理公眾意見(jiàn)等都沒(méi)有具體程序規(guī)定，公眾參與權(quán)利的實(shí)現(xiàn)缺乏程序保障。

（三）利益上的原因

立法活動(dòng)是最主要的、最有效的利益分配方式。在法治社會(huì)，一部良好的法律出臺(tái)，往往是立法機(jī)關(guān)與公眾二者之間就立法事項(xiàng)進(jìn)行平等對(duì)話，有序協(xié)商甚至博弈的結(jié)果。在惠州市的地方立法實(shí)踐中，一些單位或部門往往試圖把地方立法作為擴(kuò)大自己權(quán)限、維護(hù)自己私利的工具，力圖將本單位、本部門利益披上“合法”外衣，以實(shí)現(xiàn)“行政權(quán)力部門化、部門權(quán)力利益化、部門利益法制化”。公眾參與到地方立法中來(lái)，必然會(huì)代表公共利益，必然與部門利益產(chǎn)生沖突，因此，少數(shù)部門往往會(huì)通過(guò)有意無(wú)意忽視、限制甚至剝奪公眾參與地方立法權(quán)利，為公眾參與地方立法附加不合理義務(wù)等手段，以達(dá)到減少甚至排除公眾參與地方立法的目的。在當(dāng)前權(quán)力得不到有效制約的大背景下，地方立法權(quán)同樣也缺少制約，在公眾缺位、公共利益嚴(yán)重缺失的情況下，立法的頂層設(shè)計(jì)就有可能將既有利益格局固化，而公眾——公共利益的實(shí)際承擔(dān)者和享有者卻成了局外人。可以說(shuō)，部門利益是公眾有序參與地方立法的主要制約因素。

（四）能力上的原因

立法機(jī)關(guān)及立法工作者與參與立法的公眾，就像在舞臺(tái)上一對(duì)舞者，任一方舞技的生疏或低劣，都會(huì)影響舞蹈的完美演繹。因而，公眾自身的素質(zhì)以及當(dāng)前地方立法的非專業(yè)化、非職業(yè)化，從能力上嚴(yán)重影響著公眾參與地方立法。目前，惠州市普通公眾參與地方立法的能力仍然普遍偏低，能夠經(jīng)常參與地方立法的公眾數(shù)量相對(duì)較少，具備法律知識(shí)和較高地方立法專業(yè)知識(shí)水平、能夠有效參與地方立法的公民占全市人口比例非常低。公眾的參與也多是分散的，非組織化的。西方國(guó)家的公眾更多的是以利益集團(tuán)的形式而非以個(gè)體的名義參與立法，規(guī)模或大或小的利益集團(tuán)代表了它們的成員，即一部分公眾的利益。雖然我國(guó)已具有諸如民主黨派、工青婦等特殊社會(huì)團(tuán)體，以及消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)協(xié)會(huì)、律師協(xié)會(huì)等各種協(xié)會(huì)，但這些團(tuán)體和協(xié)會(huì)均帶有濃厚的政治組織色彩，與立法機(jī)關(guān)關(guān)系良好；在參與立法過(guò)程中，與立法機(jī)關(guān)基本上是一種合作、共事的關(guān)系，對(duì)立法機(jī)關(guān)的制約作用很小。因此，利益集團(tuán)的利益表達(dá)在我國(guó)地方立法中是非常不充分的，很難形成良性博弈，也很難實(shí)現(xiàn)立法正義。具體到惠州市，參與立法的公眾多數(shù)還是以個(gè)人的名義參與，組織化參與少，公眾個(gè)體往往因?yàn)閰⑴c意識(shí)不足、參與能力不夠、參與時(shí)間和精力等問(wèn)題而不去參與。

優(yōu)質(zhì)的地方立法需要高素質(zhì)的專業(yè)立法工作者，地方立法工作者作為立法的決策者、起草者、審議者，構(gòu)成了地方立法活動(dòng)中的主導(dǎo)因素，其素質(zhì)高低和能力強(qiáng)弱，直接影響到公眾參與等諸多地方立法的方面和環(huán)節(jié)，決定著地方立法的質(zhì)量。我國(guó)長(zhǎng)期忽視對(duì)地方立法隊(duì)伍的培養(yǎng)，導(dǎo)致了地方立法專業(yè)化、職業(yè)化程度不高，地方立法工作者素質(zhì)參差不齊、水平總體偏低［5］。很多地方立法工作者對(duì)自己所從事的地方立法工作的本質(zhì)規(guī)律并未進(jìn)行深入研究和系統(tǒng)把握，對(duì)如何正確開(kāi)展地方立法工作依然不夠明晰。由于我國(guó)行政權(quán)的傳統(tǒng)強(qiáng)勢(shì)，加之大多數(shù)地方立法工作者本身也來(lái)自行政機(jī)關(guān)或剛退身于行政事務(wù)，他們總是在自覺(jué)和不自覺(jué)地運(yùn)用行政的思維或方式方法從事地方立法工作，不能正確引導(dǎo)、應(yīng)對(duì)公眾參與，反而負(fù)面影響了公眾參與。

三、提升地方立法公眾參與實(shí)效的對(duì)策

（一）培育公眾參與的責(zé)任意識(shí)

觀念是行為的先導(dǎo)。一方面，要樹(shù)立公眾的主體、權(quán)利意識(shí)，強(qiáng)化參與意識(shí)，消除傳統(tǒng)文化的消極影響，營(yíng)造參與型民主政治文化氛圍，培育參與型立法文化，逐步引導(dǎo)公眾參與地方立法，使公眾參與向主動(dòng)式積極參與轉(zhuǎn)變。另一方面，立法機(jī)關(guān)及地方立法工作者也應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到公眾參與地方立法不是你的恩賜，而是公眾的一項(xiàng)政治權(quán)利，從而摒棄官本位思想，改變幕后操作、立法壟斷的狀況；并樹(shù)立民主協(xié)商、權(quán)力（利）博弈理念，尊重公眾的主體地位和參與權(quán)利，平等的對(duì)待公眾的意見(jiàn)。

（二）構(gòu)建公眾參與的制度保障

1.建立立法信息公開(kāi)制度。范圍上，除了法定應(yīng)予保密的外，應(yīng)公開(kāi)所有與立法有關(guān)的信息資料；內(nèi)容上，要提供相對(duì)完整的、真實(shí)的立法背景資料、立法依據(jù)、設(shè)置的主要制度及其影響、立法草案重大爭(zhēng)議問(wèn)題等立法信息；方式上，既要充分利用傳統(tǒng)媒體，也要大膽嘗試以智能手機(jī)終端為載體的微信、APP等新興媒介，或者建立專門的立法信息網(wǎng)絡(luò)共享和發(fā)布平臺(tái)，盡量擴(kuò)大覆蓋面，提高公眾知曉率；環(huán)節(jié)上，應(yīng)該體現(xiàn)在立項(xiàng)、起草、審查、審議或表決通過(guò)、評(píng)估、修改等立法活動(dòng)的各個(gè)環(huán)節(jié)；在條件允許的情況下，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、電視、廣播直播法規(guī)草案聽(tīng)證、審議、表決等過(guò)程。此外，盡快研究制定地方立法信息公開(kāi)辦法，從頂層設(shè)計(jì)上確?！伴_(kāi)門立法”精神落到實(shí)處。

2.系統(tǒng)構(gòu)建地方立法公眾參與的程序保障機(jī)制。惠州公眾參與隨意性強(qiáng)、有效性差，其根本原因在于程序保障的缺失。應(yīng)當(dāng)針對(duì)公眾參與各種形式和不同環(huán)節(jié)，參與的不同公眾界別（類別），分別設(shè)計(jì)可行的程序和具體規(guī)則，將立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)的現(xiàn)狀轉(zhuǎn)向制度主導(dǎo)，限制立法機(jī)關(guān)的自由裁量。其中重點(diǎn)構(gòu)建兩項(xiàng)機(jī)制：一是構(gòu)建公眾意見(jiàn)接收反饋機(jī)制，明確公眾意見(jiàn)的采納方式和效力。具體包括建立健全意見(jiàn)收集、分析、歸納、整理制度，并以此為基礎(chǔ)進(jìn)一步健全公眾意見(jiàn)采納情況說(shuō)明理由和反饋制度；對(duì)于公眾意見(jiàn)是否采納存在重大分歧的，應(yīng)當(dāng)啟動(dòng)聽(tīng)證、論證程序以決定是否采納；明確規(guī)定如果出現(xiàn)某些條款公眾意見(jiàn)集中反對(duì)或者反對(duì)意見(jiàn)達(dá)到一定程度時(shí)不得通過(guò)這些條款，增強(qiáng)公眾意見(jiàn)對(duì)地方立法的影響力。二是構(gòu)建完備有效的立法聽(tīng)證機(jī)制，具體包括最大程度擴(kuò)大聽(tīng)證的范圍，并將聽(tīng)證程序列為地方立法的必經(jīng)程序；規(guī)范立法聽(tīng)證活動(dòng)，增強(qiáng)聽(tīng)證的程序性、辯論性、質(zhì)證性以加強(qiáng)程序正義，確保利益相關(guān)人代表參與聽(tīng)證，并能夠充分表達(dá)意見(jiàn)；明確經(jīng)嚴(yán)格聽(tīng)證程序產(chǎn)生的聽(tīng)證筆錄對(duì)立法機(jī)關(guān)、參與聽(tīng)證的各方均具有約束力，并建立聽(tīng)證意見(jiàn)聽(tīng)取與選擇的表決制［6］。

3.明確立法機(jī)關(guān)在地方立法公眾參與方面的義務(wù)。明確規(guī)定立法機(jī)關(guān)的法律責(zé)任和義務(wù)，及時(shí)追究應(yīng)當(dāng)采取法定形式征求公眾意見(jiàn)而未采取，導(dǎo)致不良立法后果的立法機(jī)構(gòu)的責(zé)任。對(duì)缺乏公眾參與要素的法規(guī)草案，立法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)補(bǔ)充征求公眾意見(jiàn)，或者退回起草單位重新組織公眾參與；缺乏公眾參與要素的法規(guī)草案如處于審議階段的，可不予提請(qǐng)審議或不予審議通過(guò)；從根本上阻卻立法機(jī)關(guān)或機(jī)構(gòu)在組織公眾參與地方立法上的任性，使公眾參與權(quán)利得到充分保障。

4.探索構(gòu)建地方立法公眾參與的救濟(jì)制度。在地方性法規(guī)、規(guī)章公布實(shí)施后，公眾對(duì)有關(guān)規(guī)定有異議，認(rèn)為不合理甚至是違反上位法的，有權(quán)通過(guò)一定程序提請(qǐng)有權(quán)機(jī)關(guān)啟動(dòng)審查，有權(quán)機(jī)關(guān)必須啟動(dòng)審查程序，根據(jù)審查結(jié)論依法進(jìn)行處理，并將審查結(jié)果公之于眾；在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步構(gòu)建訴訟特別是行政訴訟中，當(dāng)事人申請(qǐng)司法機(jī)關(guān)啟動(dòng)有權(quán)機(jī)關(guān)審查的銜接機(jī)制；這就是公民參與地方立法救濟(jì)性參與的制度構(gòu)建。在地方性法規(guī)、規(guī)章公布實(shí)施前的公眾參與，屬于預(yù)防性參與，預(yù)防性參與是公民參與地方立法的最主要環(huán)節(jié)。公民預(yù)防性參與和救濟(jì)性參與的有效結(jié)合，可以實(shí)現(xiàn)公民從“立法”到“執(zhí)法”的全過(guò)程的有序參與。

（三）破除公眾參與的利益壁壘

地方立法公眾參與中破除利益壁壘主要是打破部門利益對(duì)公眾參與地方立法的阻礙［7］。上文所述的系統(tǒng)構(gòu)建相關(guān)制度是一般意義上的對(duì)部門利益的預(yù)防和阻卻，但最根本的途徑是拓寬法規(guī)草案的起草渠道，重視地方立法智庫(kù)及其智庫(kù)專家、高校學(xué)者在起草工作中的作用，改變單純部門起草的做法。部門起草法規(guī)很自然的會(huì)“夾帶私貨”，會(huì)從自己立場(chǎng)、部門利益出發(fā)，擴(kuò)大自己利益、排除其他部門和公眾利益，進(jìn)而為達(dá)到實(shí)現(xiàn)部門利益最大化之目的［8］；部門起草法規(guī)也會(huì)一定程度上出現(xiàn)不真正重視發(fā)揮專家、學(xué)者在立法中的獨(dú)立作用，想方設(shè)法弱化、虛化公眾參與的現(xiàn)象。改變的具體方式有：在草案核心起草組的組建中，硬性規(guī)定應(yīng)當(dāng)入列的專家學(xué)者、人大代表、利益相關(guān)人代表的名額或比例；探索雙軌制、多軌制起草形式，即在部門起草的同時(shí)也委托地方立法智庫(kù)、高校平行起草，對(duì)各草案再由更高機(jī)關(guān)審核綜合。此外，對(duì)涉及全局性、基礎(chǔ)性，或難度較大的法規(guī)起草，尤其要強(qiáng)調(diào)專家、學(xué)者，人大代表和利益相關(guān)的普通公眾的參與；在日常的立法工作中，要多聽(tīng)取和重視相關(guān)專家和學(xué)者建議意見(jiàn)，從理論和實(shí)踐上，對(duì)立法中的難點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行分析論證，避免立法的部門利益化傾向。

（四）提升公眾參與的議法能力

公眾參與議法能力是立法機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)公眾參與能力和公眾參與立法能力二者的綜合。立法機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)公眾參與能力和公眾參與立法能力二者互為基礎(chǔ)，相互影響，共同決定了公眾參與議法能力的強(qiáng)弱。

在提升公眾的參與能力方面，應(yīng)強(qiáng)調(diào)引導(dǎo)各種行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)團(tuán)體等公眾團(tuán)體積極參與地方立法，提高公眾參與的組織化程度，促進(jìn)高質(zhì)量公眾意見(jiàn)的形成，提高公眾參與的有效性和有序性。行業(yè)協(xié)會(huì)等公眾團(tuán)體，其本質(zhì)屬利益集團(tuán)，相對(duì)于個(gè)體而言，利益集團(tuán)掌握更豐富的信息、人力、物力、專業(yè)知識(shí)、專業(yè)技能等立法資源，更熟悉立法程序和公眾的立法權(quán)利，也更清楚如何行使權(quán)利。在利益多元化的現(xiàn)代社會(huì)中，利益集團(tuán)在參與地方社會(huì)事務(wù)方面的作用越來(lái)越明顯。在地方立法過(guò)程中，利益集團(tuán)能夠利用組織充沛的人力、財(cái)力等資源優(yōu)勢(shì)，使成員個(gè)體的意愿和意見(jiàn)得到更充分的、理性的表達(dá)，而且有組織的少數(shù)公民的選擇也會(huì)比無(wú)組織的大量公民的選擇更易受到認(rèn)真對(duì)待。通過(guò)利益集團(tuán)參與地方立法更具有效率，也更能對(duì)地方立法產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響。當(dāng)前惠州市尤其要重視律師協(xié)會(huì)、小區(qū)業(yè)主委員會(huì)等權(quán)利意識(shí)強(qiáng)烈、表達(dá)能力強(qiáng)、參與積極性高、具有一定獨(dú)立性的社會(huì)團(tuán)體在城市建設(shè)與管理領(lǐng)域參與地方立法的獨(dú)特作用。

在提升立法機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)公眾參與能力方面，應(yīng)強(qiáng)調(diào)“專業(yè)的事由專業(yè)的人來(lái)做”。在地方立法工作機(jī)構(gòu)中成立或明確專門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，專司負(fù)責(zé)公眾有序參與地方立法工作，統(tǒng)一開(kāi)展立法信息的公開(kāi)，立法建議的收集與反饋，座談、論證和聽(tīng)證的組織協(xié)調(diào)，系統(tǒng)研究制定公眾參與地方立法制度等；選任具有心理學(xué)、大眾傳播學(xué)、調(diào)查統(tǒng)計(jì)學(xué)、立法學(xué)等專業(yè)知識(shí)背景的人員充實(shí)之，確保專業(yè)人員在專業(yè)機(jī)構(gòu)專業(yè)承辦公眾參與地方立法事宜。

［1］黃龍?jiān)?，肖志?廣東地方立法實(shí)踐與探索［M］.廣州：南方出版?zhèn)髅綇V東人民出版社，2015：1-15.

［2］石佑啟，潘高峰，朱最新.中國(guó)地方立法發(fā)展報(bào)告（2014）［M］.廣州：廣東教育出版社，2015：193-200.

［3］徐向華.中國(guó)立法關(guān)系論［M］.杭州：浙江人民出版社，1999：21-23.

［4］周旺生.立法學(xué)［M］.北京：法律出版社，2004：2-6.

［5］苗連營(yíng).立法程序論［M］.北京：中國(guó)檢察出版社，2001：6-8.

［6］桂林，陳保重.公眾參與地方立法的實(shí)踐與完善［J］.理論探索，2011（3）：139-141.

［7］張巍，王恒昕.淺談地方行政立法中公眾參與的意義［J］.世紀(jì)橋，2012（9）：118-119.

［8］陳俊.公民有序參與地方立法的制約因素及解決［J］.淮南師范學(xué)院學(xué)報(bào)，2013（16）：64-66.

【責(zé)任編輯：孫健】

Problems and Solutions of Public Participation in Local Legislation——The Case of Huizhou

PAN Lijun
（Legal Work Committee，the Standing Committee of Huizhou Municipal People's Congress，Huizhou 516000，Guangdong，China）

The problems existing in the public participation in local legislation can be summarized as follows：legislation information disclosure system has not yet been established，the public initiative enthusiasm is not high，the ways for local legislation in terms of public participation are limited，as a result，there is a lack of corresponding institutional guarantee for public participation，and so on. These problems are mainly caused by reasons concerning concept，system，interests and ability and others.The countermeasures to facilitate the public participation in local legislation and to improve its effectiveness are for the purposes of cultivating the public awareness of responsibility in participation，of having institutional guarantee for public participation，of eliminating the interest barriers in public participation，and of building the capabilities in public participation.

Huizhou；local legislation；public participation

G635.1

A

1671-5934（2017）01-0013-06

2016-11-20

惠州市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目（SK2015A132）

潘麗軍（1978-），男，湖南常德人，法學(xué)碩士，惠州市人大常委會(huì)法工委辦公室副主任，惠州仲裁委員會(huì)仲裁員，研究方向?yàn)榈胤搅⒎ㄅc民事審判。