張 力 龐偉偉

大規(guī)模侵權(quán)損害救濟(jì)機(jī)制探析*

張 力 龐偉偉**

應(yīng)對(duì)大規(guī)模侵權(quán)事故，侵權(quán)訴訟機(jī)制、責(zé)任保險(xiǎn)機(jī)制及賠償基金機(jī)制在當(dāng)前都難以發(fā)揮較大作用。在實(shí)踐中形成的行政主導(dǎo)型損害救濟(jì)機(jī)制能夠以較小成本對(duì)大規(guī)模侵權(quán)所造成的損害進(jìn)行非常及時(shí)、較為充分的救濟(jì)，最為理想。但目前該機(jī)制還缺少科學(xué)參與機(jī)制、完善的賠償規(guī)則和合理的追償機(jī)制。在未來，應(yīng)當(dāng)引入聽證程序以構(gòu)建科學(xué)的參與機(jī)制，增加賠償范圍、賠償標(biāo)準(zhǔn)和賠償限額方面的規(guī)定以構(gòu)建完善的賠償規(guī)則，明確追償權(quán)的行使條件、可追償費(fèi)用的通常范圍及減免條件以構(gòu)建合理的追償機(jī)制。

大規(guī)模侵權(quán) 損害救濟(jì)機(jī)制 探析

一、引言

工業(yè)革命在推動(dòng)人類文明進(jìn)程的同時(shí)也將人類推入了風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的深淵。在工業(yè)革命之前，自然災(zāi)害是人類的最大威脅，人類活動(dòng)很難對(duì)自身造成重大損害；在工業(yè)革命之后，人為事故對(duì)人類自身的威脅不斷增加，大規(guī)模侵權(quán)事件不斷涌現(xiàn)。以我國(guó)為例，2004年的“大頭娃娃”事件、2006年的“齊二藥”事件、2008年的三鹿奶粉事件、2015年的天津?yàn)I海新區(qū)爆炸事件、2016年的山東假疫苗事件都曾轟動(dòng)全國(guó)。在這些大規(guī)模侵權(quán)事件中，受害人眾多、損失額驚人、影響力巨大，甚至具有公共危機(jī)屬性。①林丹紅：《大規(guī)模人身?yè)p害侵權(quán)救濟(jì)中的國(guó)家責(zé)任》，載《法學(xué)》2009年第7期。

只要有侵權(quán)損害，就必然存在損害救濟(jì)的問題，大規(guī)模侵權(quán)當(dāng)然也不例外。對(duì)于如何救濟(jì)大規(guī)模侵權(quán)事故所造成的損害，建立綜合性損害救濟(jì)體系的構(gòu)想盡管備受推崇②王利明教授、王成教授和李敏教授明確主張建立綜合性的或者說多元性的救濟(jì)體系。參見王利明：《建立和完善多元化的受害人救濟(jì)機(jī)制》，載《中國(guó)法學(xué)》2009年第4期；王成：《大規(guī)模侵權(quán)事故綜合救濟(jì)體系的構(gòu)建》，載《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》2010年第9期；李敏：《多元化救濟(jì)機(jī)制在大規(guī)模侵權(quán)損害中的建構(gòu)》，載《法學(xué)雜志》2012年第9期。，但并不能解決實(shí)際問題③張新寶教授認(rèn)為此種體系難以在短期內(nèi)建立，解決不了當(dāng)下問題。參見張新寶、岳業(yè)鵬：《大規(guī)模侵權(quán)損害賠償基金：基本原理與制度構(gòu)建》，載《法律科學(xué)》2012年第1期。。因?yàn)榫C合性的損害救濟(jì)機(jī)制只能在諸多條件

*本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“民法調(diào)整對(duì)象的重新確定與中國(guó)民法典的編纂”（項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：15CFX039）的階段性成果，也是西南政法大學(xué)2015年度研究生科研創(chuàng)新計(jì)劃項(xiàng)目“大規(guī)模侵權(quán)事故國(guó)家救濟(jì)機(jī)制研究”（項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：XZYJS2015042）的研究成果。

**作者簡(jiǎn)介：張力，西南政法大學(xué)民商法學(xué)院副院長(zhǎng)、教授，博士生導(dǎo)師、博士后合作導(dǎo)師，法學(xué)博士；龐偉偉，西南政法大學(xué)民法專業(yè)研究生。具備之時(shí)自發(fā)形成，并不會(huì)因?yàn)楦拍畹某霈F(xiàn)就迅速產(chǎn)生。就我國(guó)的現(xiàn)實(shí)條件來看，綜合性的損害救濟(jì)體系在短期內(nèi)形成的概率極小。那么，在綜合性的救濟(jì)體系形成之前，應(yīng)該如何對(duì)大規(guī)模侵權(quán)事故所造成的損害進(jìn)行救濟(jì)呢？對(duì)此，學(xué)術(shù)界有不同看法，許多學(xué)者都提出了自己的方案構(gòu)想，這些方案構(gòu)想主要有哪些？是否真的切實(shí)可行？實(shí)踐中，大規(guī)模侵權(quán)所造成的損害是通過什么樣的途徑獲得救濟(jì)的？救濟(jì)效果如何？有無不足？在未來，我國(guó)應(yīng)構(gòu)建什么樣的損害救濟(jì)機(jī)制？這些都是頗值研究的問題。本文將圍繞以上問題，在借鑒現(xiàn)有理論成果和既有救濟(jì)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上力求建構(gòu)出應(yīng)對(duì)大規(guī)模侵權(quán)最為理想的損害救濟(jì)機(jī)制。

二、現(xiàn)有方案構(gòu)想之總結(jié)與評(píng)析

就現(xiàn)有的資料來看，針對(duì)大規(guī)模侵權(quán)損害救濟(jì)，學(xué)術(shù)界提出的損害救濟(jì)方案主要有“侵權(quán)責(zé)任法”方案④楊立新：《〈侵權(quán)責(zé)任法〉應(yīng)對(duì)大規(guī)模侵權(quán)的舉措》，載《法學(xué)家》2011年第4期。、懲罰性賠償金方案⑤陳年冰：《大規(guī)模侵權(quán)與懲罰性賠償——以風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)為背景》，載《西北大學(xué)學(xué)報(bào)》2010年第6期；李建華、管洪博：《大規(guī)模侵權(quán)懲罰性賠償制度的適用》，載《法學(xué)雜志》2013年第3期。、舉證倒置加連帶責(zé)任方案⑥張紅：《大規(guī)模侵權(quán)救濟(jì)問題研究》，載《河南省政法干部管理學(xué)院學(xué)報(bào)》2011年第4期。、責(zé)任保險(xiǎn)方案⑦粟榆：《責(zé)任保險(xiǎn)在大規(guī)模侵權(quán)中的運(yùn)用》，載《財(cái)經(jīng)科學(xué)》2009年第1期。、賠償基金方案⑧張新寶、岳業(yè)鵬：《大規(guī)模侵權(quán)損害賠償基金： 基本原理與制度構(gòu)建》，載《法律科學(xué)》2012年第1期。，等等。盡管提出“侵權(quán)責(zé)任法”方案的楊立新教授表示，救濟(jì)大規(guī)模侵權(quán)的訴訟程序問題不屬于《侵權(quán)責(zé)任法》的調(diào)整范圍，不予討論，⑨同注④。但其為大規(guī)模侵權(quán)所設(shè)想的損害救濟(jì)方案實(shí)際上就是侵權(quán)訴訟方案，因?yàn)椤肚謾?quán)責(zé)任法》離開訴訟程序的助力幾乎不能發(fā)生任何損害救濟(jì)功能。此外，還有學(xué)者提出了懲罰性賠償金方案和舉證倒置加連帶責(zé)任方案，這兩種方案看似是獨(dú)立方案實(shí)則為侵權(quán)訴訟方案的變種而已，因?yàn)槠湟惨柚謾?quán)訴訟程序才能發(fā)揮救濟(jì)功能，只不過在理論上救濟(jì)功能更加強(qiáng)大而已，我們可以將其稱為補(bǔ)強(qiáng)的侵權(quán)訴訟方案。所以說，目前的救濟(jì)方案在實(shí)際上只有三類，即侵權(quán)訴訟方案、責(zé)任保險(xiǎn)方案和賠償基金方案。

（一）侵權(quán)訴訟方案

楊立新教授認(rèn)為，《侵權(quán)責(zé)任法》中已經(jīng)包含了種種應(yīng)對(duì)大規(guī)模侵權(quán)的舉措，認(rèn)為《侵權(quán)責(zé)任法》在侵權(quán)責(zé)任范圍、歸責(zé)原則、構(gòu)成要件以及侵權(quán)責(zé)任類型等方面均可滿足大規(guī)模侵權(quán)法律適用的特殊需求。⑩同注④。該觀點(diǎn)受到了一些學(xué)者的支持，孫大偉研究員也認(rèn)為應(yīng)淡化大規(guī)模侵權(quán)概念并強(qiáng)調(diào)適用侵權(quán)法的必要性。?孫大偉：《我國(guó)大規(guī)模侵權(quán)領(lǐng)域困境之考察——基于制度功能視角的分析》，載《當(dāng)代法學(xué)》2015年第2期。筆者認(rèn)為，盡管提出侵權(quán)訴訟方案的學(xué)者詳細(xì)地論證了這些方案的合理性，但無論是一般的侵權(quán)訴訟方案還是補(bǔ)強(qiáng)的侵權(quán)訴訟方案都存在較大不足，詳言之如下：

首先，一般的侵權(quán)訴訟方案存在較大不足，因?yàn)樵诖笠?guī)模侵權(quán)事故損害救濟(jì)中，一般的訴訟機(jī)制會(huì)出現(xiàn)機(jī)制短板，難以有效運(yùn)轉(zhuǎn)。在傳統(tǒng)的侵權(quán)事故中，通常而言，受害人較少、損失額有限、影響力很小，侵權(quán)訴訟機(jī)制就是一種極為理想的救濟(jì)機(jī)制，因?yàn)槠湓揪褪窃谂c傳統(tǒng)侵權(quán)行為長(zhǎng)期 “斗爭(zhēng)”中逐漸建立起來的，就是為傳統(tǒng)侵權(quán)行為“量身定做”的。但在大規(guī)模侵權(quán)事故中，侵權(quán)訴訟機(jī)制的順利運(yùn)行受到了嚴(yán)重的制約。從實(shí)體法的角度來看，隨著受害人人數(shù)的增加，《侵權(quán)責(zé)任法》損害救濟(jì)功能會(huì)遞減。?王成：《大規(guī)模侵權(quán)事故綜合救濟(jì)體系的構(gòu)建》，載《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》2010年第9期。有學(xué)者甚至指出，在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中的風(fēng)險(xiǎn)損害具有不確定性、無限性、不可計(jì)量性、不可預(yù)期性、難以控制性、公共性等，這導(dǎo)致侵權(quán)法運(yùn)行的條件無一具備。?劉永林：《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)大規(guī)模損害責(zé)任法的范式重構(gòu)——從侵權(quán)賠償?shù)匠杀痉謸?dān)》，載《法學(xué)研究》2014年第3期。在這樣的情況下，侵權(quán)法顯然難以為大規(guī)模侵權(quán)損害救濟(jì)提供理想的實(shí)體法依據(jù)。從程序法的角度來看，民訴法規(guī)定的提起訴訟的最基本條件是原告適格、被告明確、損失確定，但在大規(guī)模侵權(quán)事故中，原告想證明自身適格和損失范圍都是極為困難的。更何況，正如交通工具存在核載人數(shù)一樣，侵權(quán)訴訟機(jī)制也存在自己的承載上限；如果超出救濟(jì)機(jī)制的承載上限，救濟(jì)機(jī)制縱然不會(huì)崩潰也會(huì)效率極低。即便代表人訴訟制度可以在一定程度上提高侵權(quán)訴訟機(jī)制的救濟(jì)效率，也很難滿足大規(guī)模侵權(quán)受害人對(duì)救濟(jì)及時(shí)性的要求。在這樣的情況下，民訴法顯然難以為大規(guī)模侵權(quán)損害救濟(jì)提供理想的程序法依據(jù)。既然侵權(quán)法難以為大規(guī)模侵權(quán)損害救濟(jì)提供理想的實(shí)體法依據(jù)而民訴法又難以為大規(guī)模侵權(quán)損害救濟(jì)提供理想的程序法依據(jù)，那么試圖通過一般的侵權(quán)訴訟機(jī)制來解決大規(guī)模侵權(quán)事故中的損害救濟(jì)問題顯然是不大可能的。

其次，懲罰性賠償金方案也存在較大不足，因?yàn)樵诖笠?guī)模侵權(quán)事故損害救濟(jì)中，懲罰性賠償機(jī)制會(huì)遭遇功能短板，難以發(fā)揮實(shí)效。在現(xiàn)實(shí)生活中，不少大規(guī)模侵權(quán)事故的發(fā)生并非是因?yàn)椴豢杀苊獾墓I(yè)風(fēng)險(xiǎn)而是因?yàn)闃O其淡薄的道德觀念。以三鹿奶粉事件為例，給數(shù)以萬(wàn)計(jì)的兒童造成嚴(yán)重身心損害的三聚氰胺并非是未能清除的生產(chǎn)殘留而是故意添加的重要“配料”。在規(guī)模不大的侵權(quán)事故中，通過懲罰性賠償金來抑制相關(guān)主體的通過侵權(quán)而獲利的沖動(dòng)確實(shí)非?？茖W(xué)，但在大規(guī)模侵權(quán)事故中，懲罰性賠償金實(shí)際效用會(huì)顯著降低。因?yàn)閼土P性賠償金發(fā)揮實(shí)效的前提是侵權(quán)主體在大規(guī)模侵權(quán)發(fā)生后仍舊存續(xù)且繼續(xù)保持巨大的償還能力，而回顧我國(guó)歷次大規(guī)模侵權(quán)事故就會(huì)發(fā)現(xiàn)，除了個(gè)別超級(jí)國(guó)企之外，一旦發(fā)生大規(guī)模侵權(quán)，侵權(quán)主體往往會(huì)很快破產(chǎn)。在這種情況下，無論從侵權(quán)者還是從受害者的角度來看，懲罰性賠償金都將是毫無意義的：從侵權(quán)者的角度來看，自身的存續(xù)往往都不再可能，數(shù)倍的懲罰性賠償金不過是獬豸之吠而已，沒有任何實(shí)際意義；從受害者的角度來看，足額的賠償往往都難以獲得，數(shù)倍的懲罰性賠償金不過是鏡花水月罷了，也沒有多少實(shí)際意義。正如有學(xué)者指出的那樣，當(dāng)損害遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過侵權(quán)人的承受能力時(shí)，賠償責(zé)任不僅不能對(duì)侵權(quán)者進(jìn)行行為抑制，甚至不能對(duì)受害人進(jìn)行損害救濟(jì)。?同注?。對(duì)于一般的賠償責(zé)任而言是這樣的，對(duì)于懲罰性賠償責(zé)任而言當(dāng)然也是這樣的。王成教授甚至指出，面對(duì)數(shù)量眾多的消費(fèi)者，所謂的“十倍賠償”反而會(huì)加劇“每個(gè)消費(fèi)者獲得賠償?shù)碾y度”。?同注?。這是侵權(quán)法領(lǐng)域的“債多不壓身”?？梢?，在大規(guī)模侵權(quán)事故中，懲罰性賠償方案都會(huì)遭遇功能頂板，難以取得實(shí)際效果。當(dāng)然，由于我們不能完全排除某一侵權(quán)主體在大規(guī)模侵權(quán)之后依舊擁有雄厚資金的情況，所以相關(guān)立法完全可以規(guī)定懲罰性賠償機(jī)制，只是我們應(yīng)抱以謹(jǐn)慎的態(tài)度。

再次，舉證倒置加連帶責(zé)任方案同樣存在較大不足，因?yàn)樵诖笠?guī)模侵權(quán)事故損害救濟(jì)中，舉證責(zé)任倒置加連帶責(zé)任方案會(huì)毀掉風(fēng)險(xiǎn)隔板，難以全面推廣。工業(yè)的發(fā)展盡管存在風(fēng)險(xiǎn)但是有利于全人類的福祉，故而也是需要得到保護(hù)的。大規(guī)模侵權(quán)的最常見主體是企業(yè)，?于定明：《論大規(guī)模侵權(quán)損害多元賠償機(jī)制的協(xié)調(diào)》，載《云南社會(huì)科學(xué)》2014年第5期。如果企業(yè)身上責(zé)任過重，就會(huì)影響其自身乃至整個(gè)行業(yè)的健康發(fā)展，進(jìn)而影響社會(huì)整體利益。認(rèn)識(shí)到這點(diǎn)，對(duì)我們這樣的發(fā)展中國(guó)家尤為重要。誰(shuí)主張誰(shuí)舉證即舉證責(zé)任“正置”是訴訟法的一般原則，誰(shuí)侵權(quán)誰(shuí)負(fù)責(zé)即賠償責(zé)任自負(fù)是侵權(quán)法的一般原則，也許這兩個(gè)一般原則在產(chǎn)生之時(shí)無意致力于企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防控，但它們?cè)谑聦?shí)上都扮演了企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)隔板的角色：前者在程序上要求主張者（被侵權(quán)人，以自然人居多）舉證，讓侵權(quán)者（以企業(yè)居多）處于一種“無責(zé)推定”的狀態(tài)，降低了這些企業(yè)“動(dòng)輒得責(zé)”的風(fēng)險(xiǎn)，是一種程序法上的風(fēng)險(xiǎn)隔板；后者在實(shí)體上要求侵權(quán)人自己負(fù)責(zé)，讓其他企業(yè)處于一種“恬然自安”的狀態(tài)，消除了這些企業(yè)“責(zé)從天降”的風(fēng)險(xiǎn)，是一種實(shí)體法上的風(fēng)險(xiǎn)隔板。這兩大風(fēng)險(xiǎn)隔板對(duì)于企業(yè)的正常發(fā)展極為重要，所以不能輕易廢棄。只有在極個(gè)別情況下，為了避免嚴(yán)重不公才例外地認(rèn)可舉證責(zé)任倒置和連帶責(zé)任。如果我們因?yàn)槟骋磺謾?quán)事故規(guī)模巨大就徹底變革其舉證規(guī)則和責(zé)任承擔(dān)規(guī)則，就會(huì)毀掉許多企業(yè)現(xiàn)有的風(fēng)險(xiǎn)隔板，當(dāng)然不利于工業(yè)社會(huì)的發(fā)展、進(jìn)而有損于社會(huì)整體利益。退一步講，即便我們不考慮工業(yè)發(fā)展的利益，也不能因?yàn)槟骋磺謾?quán)事故規(guī)模巨大就徹底變革其舉證規(guī)則和責(zé)任承擔(dān)規(guī)則。因?yàn)榇笠?guī)模侵權(quán)并非獨(dú)立的侵權(quán)類型，只是一般的侵權(quán)行為在工業(yè)社會(huì)中的擴(kuò)大化表現(xiàn)而已，其舉證規(guī)則和責(zé)任承擔(dān)規(guī)則理應(yīng)與其對(duì)應(yīng)的規(guī)模不大的侵權(quán)相同。

（二）責(zé)任保險(xiǎn)方案

正如上文所言，由于大規(guī)模侵權(quán)所造成的損害極為重大，往往會(huì)導(dǎo)致作為侵權(quán)者的企業(yè)破產(chǎn)、失去賠償能力。在這樣的情況下，一般的侵權(quán)訴訟方案和懲罰性賠償金方案都是畫餅充饑，在實(shí)踐中難以奏效；而舉證倒置加連帶責(zé)任方案又很可能引發(fā)行業(yè)危機(jī)，無異于飲鴆止渴，也不可行。此時(shí)，市場(chǎng)化的救濟(jì)方案便呼之欲出了，因?yàn)槭袌?chǎng)機(jī)制可以在更大的范圍內(nèi)分散大規(guī)模侵權(quán)所造成的巨額損害。2006年，朱巖教授提出了通過保險(xiǎn)機(jī)制來解決大規(guī)模侵權(quán)所造成的巨額損害的初步設(shè)想；?朱巖：《大規(guī)模侵權(quán)的實(shí)體法問題初探》，載《法律適用》2006年第10期。之后，粟榆教授較為系統(tǒng)地論證了責(zé)任保險(xiǎn)方案的優(yōu)勢(shì)；?同注⑦。有學(xué)者甚至指出，責(zé)任保險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)在多元化的大規(guī)模侵權(quán)損害賠償機(jī)制中居于主導(dǎo)地位。?張樂：《責(zé)任保險(xiǎn)在多元化的大規(guī)模侵權(quán)損害賠償機(jī)制中的地位》，載《河南師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2016年第3期。但筆者認(rèn)為，盡管責(zé)任保險(xiǎn)方案在理論上具有種種優(yōu)勢(shì)但在實(shí)際上并不可行，理由主要有以下幾點(diǎn)：

首先，大規(guī)模侵權(quán)風(fēng)險(xiǎn)缺乏可保性，責(zé)任保險(xiǎn)方案存在先天不足。并非所有的風(fēng)險(xiǎn)都具有適合通過保險(xiǎn)的方式予以分散，只有符合一定條件，具有可保性的風(fēng)險(xiǎn)才能被保險(xiǎn)公司予以接受。一般認(rèn)為，具有可保性的風(fēng)險(xiǎn)必須滿足以下條件：第一，具有純粹性，是純粹風(fēng)險(xiǎn)而非投機(jī)風(fēng)險(xiǎn)；第二，具有客觀性，危險(xiǎn)的發(fā)生必須在客觀上具有可能；第三，具有不確定性，發(fā)生的時(shí)間、對(duì)象、原因等均不確定；第四，具有意外性，非因故意產(chǎn)生且不可預(yù)知；第五，具有未來性，屬于將來發(fā)生之危險(xiǎn)；第六，具有同質(zhì)性，大量標(biāo)的均遭受同樣或者近似風(fēng)險(xiǎn)但實(shí)際出險(xiǎn)的標(biāo)的僅為少數(shù)。?樊啟榮：《保險(xiǎn)法》，北京大學(xué)出版社2011年出版，第9~10頁(yè)。大規(guī)模侵權(quán)風(fēng)險(xiǎn)在同質(zhì)性方面存在嚴(yán)重缺陷，因?yàn)槊恳淮未笠?guī)模侵權(quán)事故都會(huì)導(dǎo)致大量的“標(biāo)的”同時(shí)遭受重大損失。而同質(zhì)性又恰恰是認(rèn)定某一項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)是否具有可保性的最重要標(biāo)準(zhǔn)，是保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)的大數(shù)法則的要求所在，?謝家智、陳利：《我國(guó)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)可保性的理性思考》，載《保險(xiǎn)研究》2011年第11期。這樣的缺陷當(dāng)然會(huì)導(dǎo)致大規(guī)模侵權(quán)的可保性嚴(yán)重缺乏。研究保險(xiǎn)的學(xué)者在研究巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)普遍認(rèn)為巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)在純市場(chǎng)框架內(nèi)并不可保，?卓志、丁元昊：《巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)：可保性與可負(fù)擔(dān)性》，載《統(tǒng)計(jì)研究》2011年第9期。只有在風(fēng)險(xiǎn)管理方法、技術(shù)發(fā)展成熟及政府政策支持的共同助力下才具備可保性。?同注。大規(guī)模侵權(quán)風(fēng)險(xiǎn)與巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)具有高度的相似性，如損失程度大、影響范圍廣、可預(yù)測(cè)性差、信息問題嚴(yán)重?同注。等等，兩者甚至有出現(xiàn)重合的可能，所以對(duì)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)可保性的論斷可以在很大程度上適用于大規(guī)模侵權(quán)風(fēng)險(xiǎn)。推崇責(zé)任保險(xiǎn)方案的學(xué)者對(duì)此不能不重視，因?yàn)橐环N在多種條件同時(shí)具備之時(shí)才能切實(shí)有效的救濟(jì)方案，在受害人看來無異于望梅止渴。

其次，我國(guó)目前的保險(xiǎn)市場(chǎng)不成熟，責(zé)任保險(xiǎn)方案面臨現(xiàn)實(shí)困境?，F(xiàn)實(shí)條件是否具備往往可以決定某種方案能否順利實(shí)施。既然責(zé)任保險(xiǎn)方案試圖通過市場(chǎng)機(jī)制來分散大規(guī)模侵權(quán)所造成的損害，那么該方案能否實(shí)施的重要條件就是該國(guó)是否具有成熟的保險(xiǎn)市場(chǎng)。如果該國(guó)的保險(xiǎn)市場(chǎng)極為成熟，保險(xiǎn)公司的償付能力較強(qiáng)，社會(huì)各界對(duì)保險(xiǎn)的認(rèn)可度也較高，企業(yè)或民眾的投保意愿強(qiáng)烈，責(zé)任保險(xiǎn)方案就能很好地實(shí)施；反之，如果該國(guó)的保險(xiǎn)市場(chǎng)尚不成熟，責(zé)任保險(xiǎn)方案缺乏實(shí)施的前提條件，當(dāng)然不能較好地實(shí)施。美日等國(guó)從20世紀(jì)80年代開始就開始引入商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制來應(yīng)對(duì)大規(guī)模侵權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)，在“9·11”事件發(fā)生后，保險(xiǎn)公司共支付了約420億美金的賠款，遠(yuǎn)超美國(guó)聯(lián)邦政府的賠償金額，是紐約市重建資金的主要來源。?粟榆：《責(zé)任保險(xiǎn)在大規(guī)模侵權(quán)風(fēng)險(xiǎn)管理中的角色定位與制度建設(shè)》，載《廣東金融學(xué)院學(xué)報(bào)》2011年第1期。這被一些人視為責(zé)任保險(xiǎn)方案優(yōu)越性的有力證明，但這樣的明證很難經(jīng)得起推敲。我國(guó)保險(xiǎn)市場(chǎng)起步較晚，多數(shù)保險(xiǎn)公司還沒有積累起較為雄厚的資本，即便通過聯(lián)保、再保險(xiǎn)等措施也難以應(yīng)對(duì)大規(guī)模侵權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)。在這樣的情況下，責(zé)任保險(xiǎn)方案的實(shí)施必然會(huì)困難重重。更何況，即便像美國(guó)那樣的保險(xiǎn)市場(chǎng)極為成熟的國(guó)家，保險(xiǎn)業(yè)也難以應(yīng)對(duì)恐怖主義等大規(guī)模侵權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)。“9·11”事件發(fā)生之后，美國(guó)保險(xiǎn)業(yè)大都對(duì)恐怖主義責(zé)任險(xiǎn)敬而遠(yuǎn)之，美國(guó)聯(lián)邦政府不得不出面干預(yù)，承諾與保險(xiǎn)公司按照具體規(guī)定分擔(dān)損失。?夏益國(guó)：《美國(guó)恐怖主義風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)立法研究》，載《保險(xiǎn)研究》2009年第10期。既然責(zé)任保險(xiǎn)方案在保險(xiǎn)市場(chǎng)高度發(fā)達(dá)的美國(guó)尚且難以順利實(shí)施，在保險(xiǎn)市場(chǎng)不夠成熟的我國(guó)難以實(shí)施幾乎是邏輯必然。在這種情況下，如果強(qiáng)制推行責(zé)任保險(xiǎn)方案也許不僅于事無補(bǔ)、難以對(duì)大規(guī)模侵權(quán)事故導(dǎo)致的損害進(jìn)行充分的救濟(jì)，反而會(huì)適得其反、讓剛剛起步的保險(xiǎn)行業(yè)遭受巨大的壓力。

再次，大規(guī)模侵權(quán)責(zé)任險(xiǎn)種無利可圖，責(zé)任保險(xiǎn)方案缺乏實(shí)施動(dòng)力。隨著社會(huì)的發(fā)展，大規(guī)模侵權(quán)風(fēng)險(xiǎn)也許會(huì)在將來某一天獲得可保性，成為可保風(fēng)險(xiǎn)；與此同時(shí)，我國(guó)的保險(xiǎn)市場(chǎng)也在不斷發(fā)展，也許在不遠(yuǎn)的將來就會(huì)有能力應(yīng)對(duì)大規(guī)模侵權(quán)事故，那時(shí)，責(zé)任保險(xiǎn)方案就能成為大規(guī)模侵權(quán)事故損害救濟(jì)機(jī)制的中堅(jiān)嗎？答案是否定的。因?yàn)橄忍觳蛔愫同F(xiàn)實(shí)困境的消除只能確保大規(guī)模侵權(quán)事故責(zé)任險(xiǎn)種成為保險(xiǎn)公司“能夠”經(jīng)營(yíng)的險(xiǎn)種而不能確保該險(xiǎn)成為保險(xiǎn)公司“樂意”經(jīng)營(yíng)的險(xiǎn)種。保險(xiǎn)公司是典型的金融公司，具有遠(yuǎn)超過一般公司的、極為顯著的營(yíng)利目的，它們始終將盡可能多的利潤(rùn)作為唯一的追求。讓大規(guī)模侵權(quán)事故責(zé)任險(xiǎn)種成為保險(xiǎn)公司樂意經(jīng)營(yíng)的險(xiǎn)種的方法只有一個(gè)，那就是確保保險(xiǎn)公司有利可圖、最好有巨額利潤(rùn)可圖。而讓保險(xiǎn)公司有利可圖、甚至有巨利可圖的方法不外乎三種：一是讓投保人支付巨額的保費(fèi)，二是讓政府給予保險(xiǎn)公司巨額的補(bǔ)貼，三是在發(fā)生大規(guī)模侵權(quán)事故之后由政府與其分擔(dān)損失?？蓡栴}是，如果我們真的必須通過此三種方法來確保保險(xiǎn)公司有利可圖、進(jìn)而確保責(zé)任保險(xiǎn)方案得以推廣，責(zé)任保險(xiǎn)方案就變得毫無意義。因?yàn)樵诖藭r(shí)，政府完全可以代替保險(xiǎn)公司的角色，甚至可以做得更好。因?yàn)榕c保險(xiǎn)公司相比，政府不僅沒有任何營(yíng)利目的而且具有近乎無限的償付能力，可以為受害者提供費(fèi)用低廉、極具保障的“保險(xiǎn)服務(wù)”。

（三）賠償基金方案

張新寶教授認(rèn)為，侵權(quán)責(zé)任法與商業(yè)保險(xiǎn)仍停留在私法救濟(jì)層面而社會(huì)公益基金則屬于典型的公法救濟(jì)，符合風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)到來之后救濟(jì)機(jī)制的發(fā)展軌跡，在實(shí)踐中也被證明是行之有效的，故而應(yīng)當(dāng)通過大規(guī)模侵權(quán)損害賠償基金來對(duì)受害人進(jìn)行救濟(jì)。?同注⑧。其領(lǐng)導(dǎo)的課題組不斷深入研究，草擬了《大規(guī)模侵權(quán)損害救濟(jì)（賠償）基金條例（立法建議稿）》?張新寶、葛維寶主編：《大規(guī)模侵權(quán)法律對(duì)策研究》，法律出版社2011年出版，第3~10頁(yè)。，對(duì)基金的設(shè)立、運(yùn)作、賠償范圍等做了較為詳細(xì)的規(guī)定，為立法機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)大規(guī)模侵權(quán)事故提供了極為重要的建議。從現(xiàn)有的資料來看，賠償基金方案要么被視為綜合性救濟(jì)體系的重要組成部分，?杜?。骸洞笠?guī)模侵權(quán)損害救濟(jì)機(jī)制研究——以社會(huì)化救濟(jì)為視角》，安徽大學(xué)2015年博士論文。要么被視為大規(guī)模侵權(quán)損害的最佳救濟(jì)途徑，?邢宏：《論大規(guī)模侵權(quán)損害賠償基金》，華中科技大學(xué)2013年博士論文。很少受到批評(píng)，足見該方案的受認(rèn)可度之高。但筆者認(rèn)為，賠償基金方案也并非理想的救濟(jì)方案，理由主要有以下幾點(diǎn)：

首先，賠償基金方案難以實(shí)現(xiàn)公平。賠償基金方案的支持者們常常抨擊“企業(yè)侵權(quán)、政府買單”極不公平，但問題是賠償基金方案同樣也難以實(shí)現(xiàn)公平。償付資金來源問題是任何損害救濟(jì)方案都必須面臨的問題，也是判斷該方案是否公平的主要標(biāo)準(zhǔn)。在侵權(quán)訴訟方案中，償付資金來源于侵權(quán)人的責(zé)任財(cái)產(chǎn)；在責(zé)任保險(xiǎn)方案中，償付資金來源于保險(xiǎn)公司的責(zé)任財(cái)產(chǎn)；在賠償基金方案中，張新寶教授設(shè)想的償付資金來源有侵權(quán)人出資、保險(xiǎn)公司的保險(xiǎn)償付、社會(huì)各界的捐助及中央或省級(jí)政府的撥款。?同注。如果單從形式上來看，賠償基金方案中的償付資金并不依賴政府撥款，似乎更加公平，但如果稍加分析就會(huì)發(fā)現(xiàn)前三種來源都不可靠：首先，“侵權(quán)人出資”的理論意義遠(yuǎn)大于形式意義，因?yàn)樵谕ǔＧ闆r下大規(guī)模侵權(quán)事故中的侵權(quán)人在事故發(fā)生后即便不破產(chǎn)也會(huì)面臨較大的經(jīng)營(yíng)困難，難以及時(shí)出資；其次，“各種可得的保險(xiǎn)賠付”也極為有限，因?yàn)樵跊]有大規(guī)模侵權(quán)事故責(zé)任險(xiǎn)的情況下侵權(quán)人并不能獲得多少賠付；再則，“社會(huì)捐助”的變動(dòng)性極大，尤其是在政府部門對(duì)事故的發(fā)生存在一定責(zé)任之時(shí)，各界捐款的積極性通常較低。何況，張新寶教授提出的設(shè)立救濟(jì)（賠償）基金的前提是“通常救濟(jì)（賠償）的難度以及資金籌措的難度”都較大。換言之，只有在前三種賠償資金來源渠道出現(xiàn)危機(jī)之時(shí)才考慮救濟(jì)（賠償）基金。也即，在賠償基金方案中，唯有“中央或省級(jí)政府的撥款”這一渠道才具有實(shí)際意義。如此，賠償基金方案如何比政府買單更加公平？也許推崇賠償基金方案的學(xué)者會(huì)舉出“三鹿奶粉”事件中侵權(quán)人籌集數(shù)億款項(xiàng)用以救濟(jì)受害者的例子來說明賠償基金方案的公平優(yōu)勢(shì)所在，但稍加分析就會(huì)發(fā)現(xiàn)，這一實(shí)例并不能證明賠償基金方案更加公平。因?yàn)榍謾?quán)人在瀕臨破產(chǎn)的情況下舉債賠償受害人看似是責(zé)任自負(fù)實(shí)則是以鄰為壑，讓債權(quán)人替它買單，這對(duì)債權(quán)人而言是極不公平的。

其次，賠償基金方案不能確保效率。大規(guī)模侵權(quán)事故不僅是一種私法上的侵權(quán)損害也是一種公法上的公共危機(jī)，對(duì)于此種公共危機(jī)應(yīng)當(dāng)盡快處理，而對(duì)危機(jī)的處理效率顯然取決于處理機(jī)構(gòu)的處理能力的強(qiáng)弱和處理程序的繁簡(jiǎn)。在侵權(quán)訴訟方案中，處理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)是有管轄權(quán)的人民法院，需要經(jīng)過漫長(zhǎng)的訴訟程序才能對(duì)事件進(jìn)行處理，其處理效率令人堪憂；在責(zé)任保險(xiǎn)方案中，處理機(jī)構(gòu)是保險(xiǎn)公司，其可以借助市場(chǎng)的力量且不必經(jīng)過漫長(zhǎng)的訴訟程序，其處理效率可能高于司法機(jī)關(guān)；在賠償基金方案中，處理機(jī)構(gòu)是基金會(huì)，其雖不能借助市場(chǎng)的力量但也不必經(jīng)過漫長(zhǎng)的訴訟程序，故而其處理效率應(yīng)當(dāng)介于兩者之間。但由于其不能配備大量“常備人員”且需要經(jīng)過一定的損害核實(shí)程序，所以處理時(shí)效上不具有優(yōu)勢(shì)。而提高處理效率的方案無外乎兩種：一種是迅速招募臨時(shí)人員，另一種是進(jìn)一步簡(jiǎn)化損害核實(shí)程序。由于需要防止未遭受侵害的主體騙取賠償金，核實(shí)程序很難簡(jiǎn)之又簡(jiǎn)，所以事實(shí)上只有前一種方法可行；但在短時(shí)間內(nèi)招募大量的臨時(shí)人員單憑基金會(huì)自身的能力又難以做到，所以還需要國(guó)家出面協(xié)調(diào)。可問題是，如果某一個(gè)基金會(huì)無論在資金上還是在人員上都嚴(yán)重依賴于政府，與其說它是一個(gè)基金會(huì)還不如說它是一個(gè)臨時(shí)性政府部門。此時(shí)，單獨(dú)設(shè)立基金會(huì)的意義何在？事實(shí)上，按照筆者對(duì)張新寶教授主持起草的《大規(guī)模侵權(quán)損害救濟(jì)（賠償）基金條例（立法建議稿）》第6條?《大規(guī)模侵權(quán)損害救濟(jì)（賠償）基金條例（立法建議稿）》第6條規(guī)定，“大規(guī)模侵權(quán)損害救濟(jì)（賠償）基金指導(dǎo)委員會(huì)”根據(jù)某一個(gè)已經(jīng)發(fā)生的大規(guī)模侵權(quán)事故事件的被侵權(quán)人的規(guī)模、通常救濟(jì)（賠償）的難度以及資金籌措的難度等具體情況，及時(shí)決定該大規(guī)模侵權(quán)事件是否設(shè)立救濟(jì)（賠償）基金。設(shè)立救濟(jì)（賠償）基金的，依據(jù)本條例處理相關(guān)救助賠償事宜。不設(shè)立救濟(jì)（賠償）基金的，被侵權(quán)人按照通常程序?qū)で缶戎唾r償。的理解，該基金會(huì)實(shí)際上就是一個(gè)政府主導(dǎo)的民事賠償委員會(huì)。

再次，賠償基金方案明顯不夠經(jīng)濟(jì)。大規(guī)模侵權(quán)事故通常都得到全社會(huì)的持續(xù)關(guān)注，所以其發(fā)生頻率在感覺上是“極為頻繁”，但如果統(tǒng)計(jì)實(shí)際次數(shù)就會(huì)發(fā)現(xiàn)其發(fā)生頻率極低。這就意味著，救濟(jì)機(jī)制在絕大多數(shù)時(shí)候都是處在休眠狀態(tài)。這要求我們盡力減少救濟(jì)機(jī)制所需的常設(shè)機(jī)構(gòu)和全職人員數(shù)量，以盡可能降低機(jī)制的實(shí)施成本。在張新寶教授的賠償基金方案中，國(guó)務(wù)院和省級(jí)人民政府均需設(shè)立“大規(guī)模侵權(quán)損害救濟(jì)（賠償）基金指導(dǎo)委員會(huì)”，該委員會(huì)設(shè)立辦公室處理日常事務(wù)、設(shè)專家組提供咨詢意見。?《大規(guī)模侵權(quán)損害救濟(jì)（賠償）基金條例（立法建議稿）》第5條規(guī)定，國(guó)務(wù)院設(shè)立由民政、公安、財(cái)政等部門負(fù)責(zé)人組成的“大規(guī)模侵權(quán)損害救濟(jì)（賠償）基金指導(dǎo)委員會(huì)”，負(fù)責(zé)全國(guó)范圍內(nèi)的大規(guī)模侵權(quán)損害救濟(jì)（賠償）基金的設(shè)立，指導(dǎo)和監(jiān)督基金的運(yùn)作等事項(xiàng)。省級(jí)人民政府設(shè)立由民政、公安、財(cái)政等部門負(fù)責(zé)人組成的“大規(guī)模侵權(quán)損害救濟(jì)（賠償）基金指導(dǎo)委員會(huì)”，負(fù)責(zé)本轄區(qū)大規(guī)模侵權(quán)損害救濟(jì)（賠償）基金的設(shè)立，指導(dǎo)和監(jiān)督基金的運(yùn)作等事項(xiàng)。“大規(guī)模侵權(quán)損害救濟(jì)（賠償）基金指導(dǎo)委員會(huì)”設(shè)辦公室處理日常事務(wù)，設(shè)專家組提供咨詢意見。這顯然不夠經(jīng)濟(jì)，因?yàn)槿魏螜C(jī)構(gòu)的設(shè)立及人員的聘任都是需要消耗成本的。?張新寶教授顯然也注意到了成本問題，故而建議由現(xiàn)有的“減災(zāi)委員會(huì)”承擔(dān)“賠償基金委員會(huì)”的職能，只分派專門的人力即可，但即便如此也需要耗費(fèi)人力成本。更為重要的是，在此時(shí)，“賠償基金委員會(huì)”與政府部門幾乎就沒有區(qū)別了。換言之，張新寶教授提出的賠償基金方案此時(shí)已完全“淪為”一種行政主導(dǎo)型損害救濟(jì)方案。同注⑧。更何況，一旦發(fā)生大規(guī)模侵權(quán)事故，政府不僅需要解決損害賠償問題還需要解決公共危機(jī)問題，而賠償基金方案意味著政府在設(shè)立基金會(huì)解決損害賠償問題同時(shí)還必須設(shè)立專門的社會(huì)危機(jī)處理小組來解決公共危機(jī)問題。歷史經(jīng)驗(yàn)告訴我們，由兩套機(jī)構(gòu)來處理一件事情不僅難以提高效率而且會(huì)耗費(fèi)更多的成本，這當(dāng)然也是不經(jīng)濟(jì)的。

由上文的分析可知，一般的侵權(quán)訴訟方案從效率的角度來看是老牛破車，不能對(duì)受害人進(jìn)行及時(shí)的救濟(jì)；從效果的角度來看是無米之炊，難以對(duì)受害人進(jìn)行真正的救濟(jì)。懲罰性賠償方案從侵權(quán)人的角度看是獬豸之吠，不能對(duì)其進(jìn)行實(shí)質(zhì)上的懲罰；從受害人的角度看是畫餅充饑，無法對(duì)其進(jìn)行實(shí)質(zhì)上的救濟(jì)。舉證責(zé)任倒置加連帶責(zé)任方案單從受害人的角度來看也許是救命稻草，可解燃眉之急；但從社會(huì)整體利益的角度來看無疑是飲鴆止渴，不可全面推廣。責(zé)任保險(xiǎn)方案在國(guó)外也許是一味好藥，可以對(duì)大規(guī)模侵權(quán)事故中的受害者進(jìn)行較好的救濟(jì)；但在我國(guó)很可能會(huì)水土不服，因?yàn)槲覈?guó)沒有西方那樣發(fā)達(dá)的保險(xiǎn)市場(chǎng)。賠償基金方案看似非常完美，可以避免現(xiàn)有救濟(jì)機(jī)制的種種不足；但在實(shí)際上并不理想，需要借助國(guó)家力量的強(qiáng)力干預(yù)才能發(fā)揮實(shí)效。換言之，現(xiàn)有的方案構(gòu)想均存在種種不足，在事實(shí)上并不比廣受詬病的“政府買單”高明多少。甚至，由國(guó)外經(jīng)驗(yàn)和理論分析可知，克服這些方案不足的唯一途徑仍然是行政介入。這就要求我們必須重新回歸實(shí)踐，對(duì)現(xiàn)有的行政主導(dǎo)型救濟(jì)實(shí)踐進(jìn)行認(rèn)真梳理，分析其優(yōu)勢(shì)、總結(jié)其不足，力求在反思的基礎(chǔ)上建構(gòu)出更為理想的損害救濟(jì)機(jī)制。

三、既有救濟(jì)實(shí)踐之考察與評(píng)析

(一) 既有救濟(jì)實(shí)踐之考察

近年來我國(guó)發(fā)生了不少大規(guī)模侵權(quán)事故，其中以2004年的“大頭娃娃”事件、2008年的“三鹿奶粉”事件、2015年天津?yàn)I海新區(qū)爆炸事件最具代表性，故而本文將以這三起事件為例對(duì)既有救濟(jì)實(shí)踐進(jìn)行一定的考察與評(píng)析。2004年的“大頭娃娃”事件發(fā)生后，安徽省政府要求切實(shí)做好受害嬰兒的醫(yī)療救助工作，所需經(jīng)費(fèi)主要依靠政府支持解決。?《安徽省長(zhǎng)再度批示 整治奶粉市場(chǎng)救助受害嬰兒》，http://news.xinhuanet.com/newscenter/2004-04/21/content_1431033.htm。阜陽(yáng)市政府明確表示對(duì)所有受害兒童進(jìn)行免費(fèi)醫(yī)治，發(fā)給每個(gè)死亡嬰兒家庭1萬(wàn)元人民幣的救濟(jì)金，并為轄區(qū)全部嬰兒進(jìn)行免費(fèi)體檢。?《劣質(zhì)奶粉：10個(gè)部門扯皮 食品安全網(wǎng)現(xiàn)破洞》，http://www.people.com.cn/GB/shizheng/1026/2477893.html。2008年的“三鹿奶粉”事件爆發(fā)后，中央立即作出專門部署，立即啟動(dòng)國(guó)家重大食品安全事故I級(jí)響應(yīng)，成立由衛(wèi)生部牽頭、質(zhì)檢總局等有關(guān)部門和地方政府參與的國(guó)家處理小組，全力開展醫(yī)療救治，對(duì)患病嬰兒進(jìn)行免費(fèi)救治，所需費(fèi)用由財(cái)政負(fù)擔(dān)。?《國(guó)務(wù)院?jiǎn)?dòng)國(guó)家重大食品安全事故Ⅰ級(jí)響應(yīng)》，http://politics.people.com.cn/GB/1026/8022432.html。處理小組會(huì)同相關(guān)部門敲定了結(jié)石患兒賠償方案，由中乳協(xié)負(fù)責(zé)向22家責(zé)任企業(yè)籌集款項(xiàng)。最終，中乳協(xié)籌集資金11億多元，其中三鹿集團(tuán)支付了9.02億的借款賠償金。根據(jù)分配方案，9億多用于患兒的一次性現(xiàn)金賠付，2億元用于設(shè)立后續(xù)補(bǔ)償?shù)尼t(yī)療賠償基金，由中國(guó)人壽代為管理。根據(jù)政府規(guī)定的補(bǔ)償表，死亡寶寶可以獲得20萬(wàn)元的一次性補(bǔ)償，重癥患兒可以獲得3萬(wàn)元的補(bǔ)償，普通癥狀可以獲得2000元的補(bǔ)償。?《三鹿破產(chǎn)不賠償患兒 患兒家長(zhǎng)建議修改破產(chǎn)程序》，http://news.sohu.com/20091130/n268576033.shtml。2015年天津?yàn)I海新區(qū)爆炸事件發(fā)生之后，濱海新區(qū)劃定了爆炸核心區(qū)域2公里范圍內(nèi)的7個(gè)小區(qū)，推出了收購(gòu)、修繕、退房三種處置方案。濱海新區(qū)下轄各有關(guān)單位組成簽約小組，采取提現(xiàn)預(yù)約、現(xiàn)場(chǎng)一次辦結(jié)的簽約方式提高辦事效率。?《嚴(yán)重受損住宅近半數(shù)簽署正式處置協(xié)議》，http://difang.gmw.cn/newspaper/2015-10/10/content_109499053.htm。由房地產(chǎn)企業(yè)組成的天津地產(chǎn)企業(yè)社會(huì)責(zé)任聯(lián)盟表示愿意按照市場(chǎng)規(guī)則對(duì)居民自愿出售的房屋進(jìn)行回購(gòu)。?《天津又有3家房企承諾收購(gòu)爆炸受損房屋》，http://news.163.com/15/0827/11/B2196LF50001124J.html?bdsj。財(cái)政部門負(fù)責(zé)人表示，選擇收購(gòu)方案的業(yè)主在正式簽約之后，房貸將由房企先行代償，各銀行機(jī)構(gòu)對(duì)因事故影響暫不能按時(shí)償還各類貸款的單位和個(gè)人，暫不催款或者罰息，不做不良記錄、允許合理展期。?《天津港爆炸受損住宅簽約后將由房企先行代償房貸》，http://news.163.com/15/1012/10/B5NIJ51900014JB5.html。事故發(fā)生之后，在短短的20天之內(nèi)就收到超過1.4億元的捐款。?《天津港爆炸事故20天內(nèi)收到捐款逾1.4億》，http://news.163.com/15/1001/19/B4S6NS920001124J.html。與此同時(shí)，中字號(hào)施工企業(yè)對(duì)受損房屋進(jìn)行修繕，有效地保證了房屋的修繕質(zhì)量和進(jìn)度，公共部位維修所用材料高于或者不低于原有水平。?《天津港“812”爆炸事故善后處置工作基本結(jié)束》，http://news.163.com/15/1104/15/B7JC5ULT000146BE.html。由以上三大大規(guī)模侵權(quán)典型事例可知，在既有的救濟(jì)實(shí)踐中形成了行政主導(dǎo)型救濟(jì)機(jī)制，該機(jī)制具有以下特點(diǎn)：

第一，行政權(quán)力全面主導(dǎo)損害救濟(jì)進(jìn)程。在以上三起典型的大規(guī)模侵權(quán)事件中，行政機(jī)關(guān)在損害救濟(jì)中處于一種主導(dǎo)性的地位，這種主導(dǎo)性的地位主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：首先，行政權(quán)力在方案的制定上居于主導(dǎo)地位。在“大頭娃娃”事件中，事件的處理方案是由安徽省政府定調(diào)、阜陽(yáng)市政府落實(shí)的；在“三鹿奶粉”事件中，賠償方案是由衛(wèi)生部牽頭的國(guó)家處理小組制定的；在天津?yàn)I海新區(qū)爆炸事件中，收購(gòu)、修繕、退房三種處置方案也是由濱海新區(qū)政府制定的，天津地產(chǎn)企業(yè)社會(huì)責(zé)任聯(lián)盟、中字號(hào)施工企業(yè)以及銀行機(jī)構(gòu)的背后也存在政府部門的影子。盡管在三個(gè)事件中制定處理方案的部門并不完全相同，但都是各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)，體現(xiàn)了行政權(quán)力在方案制定中的主導(dǎo)型地位。其次，行政權(quán)力在損害賠償資金的籌集上居于主導(dǎo)地位。在“大頭娃娃”事件中，安徽省政府明確表示患兒救助費(fèi)用主要依靠政府財(cái)政支持解決，阜陽(yáng)市政府在全面落實(shí)的安徽省政府相關(guān)精神的同時(shí)又給予每個(gè)死亡嬰兒家庭1萬(wàn)元的救濟(jì)金。不難推測(cè)，這1萬(wàn)元的救濟(jì)金也應(yīng)當(dāng)源于政府財(cái)政。在“三鹿奶粉”事件中，有關(guān)部門明確表示所需費(fèi)用由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)。盡管最終有11億多元的款項(xiàng)是由中乳協(xié)向22家相關(guān)責(zé)任企業(yè)籌集所得，但也是執(zhí)行國(guó)家事故處理小組賠償方案的結(jié)果。在天津?yàn)I海新區(qū)爆炸事件中，由于侵權(quán)企業(yè)已經(jīng)灰飛煙滅，落實(shí)救濟(jì)方案所需的資金即便不是由財(cái)政部門直接撥付的也應(yīng)當(dāng)是由政府機(jī)關(guān)出面協(xié)調(diào)的。

第二，積極協(xié)調(diào)社會(huì)力量參與損害救濟(jì)。盡管行政力量在損害救濟(jì)進(jìn)程中居于主導(dǎo)型地位，但政府也積極協(xié)調(diào)社會(huì)力量的參與。在“三鹿奶粉”事件中，資金的籌集方案雖然由國(guó)家處理小組制定但資金的籌集工作卻是由中乳協(xié)負(fù)責(zé)執(zhí)行，后續(xù)醫(yī)療賠償基金由中國(guó)人壽代為管理；在天津?yàn)I海新區(qū)爆炸事件發(fā)生之后，短短的20天之內(nèi)就收到1.4億元的捐款，房地產(chǎn)企業(yè)表態(tài)愿意回購(gòu)部分房屋、中字號(hào)企業(yè)全力對(duì)建筑物進(jìn)行修繕、銀行機(jī)構(gòu)為相關(guān)企業(yè)和個(gè)人大開綠燈，這都是社會(huì)力量參與損害救濟(jì)的明證。協(xié)調(diào)社會(huì)力量參與損害救濟(jì)，不僅可以最大程度上減少政府部門在人員、資金等方面的壓力，而且可以在一定程度上挽回因事故而受損的企業(yè)或者行業(yè)形象，是一個(gè)較好的思路。

第三，更加注重救濟(jì)效率而非結(jié)果公平。在以上三個(gè)典型的大規(guī)模侵權(quán)事件中，政府部門明顯更加注重效率而非公平，這主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：首先，對(duì)受害人進(jìn)行的是一種有限的賠償或者補(bǔ)償而非充分的賠償或者補(bǔ)償，對(duì)于受害人而言也許有失公平。在“大頭娃娃”事件發(fā)生后，阜陽(yáng)市政府明確表示對(duì)所有受害兒童進(jìn)行免費(fèi)醫(yī)治，發(fā)給每個(gè)死亡嬰兒家庭1萬(wàn)元人民幣的救濟(jì)金；在“三鹿奶粉”事件中，患病嬰兒最初的救治費(fèi)用由財(cái)政負(fù)擔(dān)、后續(xù)救治費(fèi)用由醫(yī)療賠償基金負(fù)擔(dān)，死亡寶寶家庭可以獲得20萬(wàn)元的一次性補(bǔ)償，重癥患兒可以獲得3萬(wàn)元的補(bǔ)償，普通癥狀可以獲得2000元的補(bǔ)償；在天津?yàn)I海新區(qū)爆炸事件中，業(yè)主可以收購(gòu)、修繕或者退房。這些賠償或者補(bǔ)償?shù)臄?shù)額相當(dāng)有限，對(duì)于受害人而言顯然不是充分的賠償或者補(bǔ)償。其次，多個(gè)事件中的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)并不統(tǒng)一，對(duì)于不同事件中的受害人而言，有失公平。在“大頭娃娃”事件中死亡嬰兒家庭獲得的救濟(jì)金是1萬(wàn)元，在“三鹿奶粉”事件中，死亡寶寶家庭可以獲得20萬(wàn)的一次性補(bǔ)償，兩者相差甚遠(yuǎn)，當(dāng)然有失公平。再次，僅補(bǔ)償部分受害者，對(duì)于其他受害者而言也是不公平的。在“大頭娃娃”事件中，僅嬰兒家庭獲得了1萬(wàn)元的救濟(jì)金，其他受害家庭并未得到救濟(jì)金；在“三鹿奶粉”事件中，食用奶粉而未出現(xiàn)癥狀的受害家庭得不到任何賠償；在天津?yàn)I海新區(qū)爆炸事件中，濱海新區(qū)政府劃出了一定的核心區(qū)域，對(duì)于核心區(qū)域之外的業(yè)主缺乏補(bǔ)償措施。當(dāng)然，多數(shù)學(xué)者認(rèn)為耗費(fèi)納稅人的錢為侵權(quán)企業(yè)買單是國(guó)家主導(dǎo)型損害救濟(jì)方案最為有失公平的地方，但筆者認(rèn)為，當(dāng)侵權(quán)人無力賠償而受害人又只能通過某種不公平的途徑才能獲得救濟(jì)之時(shí)，此種不公平由全社會(huì)來分擔(dān)、即通過國(guó)家主導(dǎo)型損害救濟(jì)機(jī)制來分擔(dān)已是最大的公平。

（二）既有救濟(jì)實(shí)踐之優(yōu)勢(shì)

盡管在歷次救濟(jì)實(shí)踐中形成的行政主導(dǎo)型損害救濟(jì)機(jī)制廣受非議，但其在事實(shí)上也存在自身的眾多優(yōu)勢(shì)，詳言之如下：

第一，行政主導(dǎo)型損害救濟(jì)機(jī)制極具效率，能夠非常及時(shí)地對(duì)大規(guī)模侵權(quán)所造成的損害進(jìn)行救濟(jì)。規(guī)模不大的侵權(quán)和規(guī)模較大的侵權(quán)對(duì)救濟(jì)機(jī)制在效率方面的要求是不同的：對(duì)于前者而言，能夠較為及時(shí)地進(jìn)行損害填補(bǔ)即可；但對(duì)于后者而言，必須極為迅速地進(jìn)行損害填補(bǔ)才行。因?yàn)橐?guī)模不大的侵權(quán)僅具有私法侵害屬性，即便處理不及時(shí)也很難危及社會(huì)安定；而規(guī)模較大的侵權(quán)既具有私法侵害屬性又具有公共危機(jī)屬性，一旦處理不及時(shí)就很容易引發(fā)更大的社會(huì)問題。如果我們把社會(huì)視為一個(gè)有機(jī)組織體，如人體，那么規(guī)模不大的侵權(quán)顯然就是小范圍的皮肉傷而規(guī)模較大的侵權(quán)就是大面積的燒傷。對(duì)于小范圍的皮肉傷只需及時(shí)處理即可，但對(duì)于大面積的燒傷必須極為迅速地處理，否則就會(huì)危及機(jī)體的生命。這種“極具效率”可以從以下幾個(gè)方面來進(jìn)行理解：首先，可以非常及時(shí)地啟動(dòng)救濟(jì)機(jī)制；其次，可以非常及時(shí)地搜集救濟(jì)信息；再則，可以非常及時(shí)地完成救濟(jì)任務(wù)。換言之，一旦出現(xiàn)大規(guī)模侵權(quán)事故，該救濟(jì)機(jī)制可以極為迅速地啟動(dòng)、極為迅速地搜集救濟(jì)信息、極為迅速地完成全部的或者階段性的救濟(jì)任務(wù)。唯有如此，方能極為迅速地化解社會(huì)危機(jī)，才能符合大規(guī)模侵權(quán)對(duì)損害救濟(jì)機(jī)制的要求?；仡櫄v次大規(guī)模侵權(quán)事故救濟(jì)過程，我們就會(huì)發(fā)現(xiàn)，國(guó)家具有近乎無限的動(dòng)員能力，既可以動(dòng)員各級(jí)政府機(jī)關(guān)，還可以動(dòng)員各大政府部門，在特殊情況下甚至可以動(dòng)員軍隊(duì)。故而，一旦出現(xiàn)大規(guī)模侵權(quán)事故，就可以迅速啟動(dòng)應(yīng)急機(jī)制、開展救援工作。事實(shí)上，行政主導(dǎo)型損害救濟(jì)機(jī)制在效率方面的優(yōu)勢(shì)得到了包括批評(píng)者在內(nèi)的社會(huì)各界的一致認(rèn)可。

第二，行政主導(dǎo)型損害救濟(jì)機(jī)制極為有效，能夠?qū)Υ笠?guī)模侵權(quán)所造成的損害提供非常充分的救濟(jì)?！皹O具效率”與“相當(dāng)有效”存在非常緊密的聯(lián)系：缺乏效率的救濟(jì)很難稱得上“相當(dāng)有效”、而效果不好的救濟(jì)也稱不上“極具效率”；但二者又存在顯著的不同：前者更多的是要求救濟(jì)機(jī)制在救濟(jì)時(shí)效上必須非常及時(shí)、而后者更多的是要求救濟(jì)機(jī)制在救濟(jì)結(jié)果上必須相當(dāng)有效。大規(guī)模侵權(quán)造成的損害非常巨大、并且很多損害具有很長(zhǎng)的潛伏期，如何才能保證救濟(jì)機(jī)制在救濟(jì)結(jié)果上總是相當(dāng)有效呢？答案只有一個(gè)，那就是找到一個(gè)或者幾個(gè)存續(xù)期間長(zhǎng)久、責(zé)任能力巨大的“責(zé)任方”。換言之，在一種救濟(jì)機(jī)制，只有存在一個(gè)或者幾個(gè)責(zé)任能力上絕對(duì)可靠、具有近乎無限的責(zé)任能力且存續(xù)期限上也絕對(duì)可靠、具有近乎永久的存續(xù)期間的“責(zé)任方”，此種救濟(jì)機(jī)制才能保證在救濟(jì)結(jié)果上總是“相當(dāng)有效”。因?yàn)槲覀儾荒苌萃恳粋€(gè)加害方都“存續(xù)期間長(zhǎng)久、責(zé)任能力巨大”，所以我們只能對(duì)加害方的責(zé)任能力進(jìn)行外在的補(bǔ)強(qiáng)。即，要求侵權(quán)方之外的、“存續(xù)期間長(zhǎng)久”且“責(zé)任能力巨大”的組織單獨(dú)地承擔(dān)責(zé)任或者與加害方一起承擔(dān)責(zé)任。保險(xiǎn)公司盡管具有雄厚的資產(chǎn)，但實(shí)踐證明也難以負(fù)擔(dān)起大規(guī)模侵權(quán)所需的巨額賠償資金，且存續(xù)期限終究有限；一國(guó)政府擁有穩(wěn)定的稅收來源，具有幾乎無限的責(zé)任能力和近乎無限的存續(xù)期間，當(dāng)然最有能力對(duì)大規(guī)模侵權(quán)所造成的損害提供非常充分的救濟(jì)。

第三，行政主導(dǎo)型損害救濟(jì)機(jī)制較為經(jīng)濟(jì)，能夠以較小成本對(duì)大規(guī)模侵權(quán)所造成的損害進(jìn)行救濟(jì)。經(jīng)濟(jì)與否也是任何救濟(jì)模式都不能不關(guān)注的問題。如果一種救濟(jì)模式盡管可以非常及時(shí)地對(duì)受害人進(jìn)行救濟(jì)，但是如果不夠經(jīng)濟(jì)也難以成為理想的救濟(jì)模式。這種“較為經(jīng)濟(jì)”主要具有以下內(nèi)涵：首先，對(duì)侵權(quán)方（一般是企業(yè)）來說，在發(fā)生大規(guī)模侵權(quán)事故前，并不會(huì)因?yàn)轭A(yù)防大規(guī)模侵權(quán)而產(chǎn)生巨額的成本。工業(yè)發(fā)展盡管存在危險(xiǎn)，但也是人類社會(huì)不可缺少的。如果要求企業(yè)負(fù)擔(dān)太多的預(yù)防成本，就會(huì)影響許多企業(yè)甚至整個(gè)行業(yè)的健康發(fā)展。也即，事前預(yù)防不可能“不計(jì)成本”而只能“量力而行”。在現(xiàn)階段，我國(guó)不可能為了預(yù)防大規(guī)模侵權(quán)事故的發(fā)生而讓某些行業(yè)負(fù)擔(dān)過重、陷入困境。對(duì)于大規(guī)模侵權(quán)的預(yù)防，更多的是通過對(duì)相關(guān)責(zé)任人的懲罰來實(shí)現(xiàn)的。其次，對(duì)于受害方（一般是自然人）來說，在受大規(guī)模侵權(quán)后，盡量減少其獲得賠償?shù)某杀?。一般來說，受害人要獲得救濟(jì)就必須付出成本。如在侵權(quán)訴訟中，受害人想獲得賠償至少要證明自己所遭受的損失。但在許多大規(guī)模侵權(quán)中，受害人想證明自己的損失成本極高，盡量減少其獲取賠償?shù)某杀緲O為必要。再次，對(duì)于救濟(jì)模式的支撐者（保險(xiǎn)公司、基金會(huì)）來講，在大規(guī)模侵權(quán)事故尚未發(fā)生時(shí)，盡量減小救濟(jì)機(jī)制的維持成本。任何救濟(jì)模式的維持都要耗費(fèi)人力物力，并且通常而言，救濟(jì)能力更強(qiáng)的救濟(jì)機(jī)制的維持會(huì)耗費(fèi)更多的成本。由于大規(guī)模侵權(quán)的影響很大、引人關(guān)注，所以其發(fā)生頻率在感覺上是“極為頻繁”的。但如果統(tǒng)計(jì)絕對(duì)次數(shù)就會(huì)發(fā)現(xiàn)，大規(guī)模侵權(quán)（如空難事故）發(fā)生的可能很小。既然發(fā)生頻率極低，就意味著救濟(jì)機(jī)制在大部分的時(shí)間內(nèi)均處于休眠或者維持狀態(tài)而非啟動(dòng)狀態(tài)，這就必然要求盡量減小救濟(jì)機(jī)制的維持成本。在行政主導(dǎo)型損害救濟(jì)實(shí)踐中，企業(yè)在事故發(fā)生之前無需支付額外的費(fèi)用、受害者在事故發(fā)生之后無需經(jīng)過繁瑣的程序，非常契合經(jīng)濟(jì)理念。

（三）既有救濟(jì)實(shí)踐之不足

盡管在歷次救濟(jì)實(shí)踐中形成的行政主導(dǎo)型損害救濟(jì)機(jī)制存在自身的種種優(yōu)勢(shì)，但不可否認(rèn)的是，該機(jī)制在目前還存在較多的不足，這些不足主要有以下幾點(diǎn)：

第一，缺少科學(xué)的參與機(jī)制。大規(guī)模侵權(quán)事故影響巨大，具有公共危機(jī)屬性，涉及多方群體利益，故而在進(jìn)行損害救濟(jì)之時(shí)應(yīng)當(dāng)充分保證多方的參與。在現(xiàn)有的行政主導(dǎo)型損害救濟(jì)機(jī)制中，盡管不乏中乳協(xié)、中字號(hào)企業(yè)、社會(huì)公益組織的參與，但此種“參與”更多的是政府協(xié)調(diào)的結(jié)果,與其說是參與不如說是執(zhí)行。毋庸諱言，在既有的行政主導(dǎo)型損害救濟(jì)機(jī)制中確實(shí)缺少科學(xué)的參與機(jī)制。筆者認(rèn)為，這種“缺乏”主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：首先，在救濟(jì)方案的制定上，利害關(guān)系人（如侵權(quán)主體、受害主體、納稅人）和專業(yè)人士（如律師）未能有效參與。在歷次的救濟(jì)實(shí)踐中，損害救濟(jì)方案幾乎都是政府部門經(jīng)過“深入研究”后制定的。利害關(guān)系人和專業(yè)人士一樣，大都是在救濟(jì)方案出臺(tái)之后才知悉其具體內(nèi)容，這當(dāng)然極不合理。其次，在資金使用的監(jiān)督上，利害關(guān)系人和專業(yè)人士未能有效參與。大規(guī)模侵權(quán)所造成的損害通常都非常大，故而需要巨額的損害救濟(jì)資金，對(duì)于如此巨額的資金的使用當(dāng)然需要非常全面的監(jiān)督，并且此種監(jiān)督最好有利害關(guān)系人和專業(yè)人士的全面參與。但回顧歷次救濟(jì)實(shí)踐就會(huì)發(fā)現(xiàn)，利害關(guān)系人和專業(yè)人士在此方面的參與依舊嚴(yán)重缺位。事實(shí)上，資金使用狀況不夠公開、社會(huì)監(jiān)督嚴(yán)重缺位也是社會(huì)各界多年以來對(duì)行政主導(dǎo)型損害救濟(jì)實(shí)踐提出質(zhì)疑的一大原因所在，故而確保利害關(guān)系人和專業(yè)人士參與監(jiān)督極為必要。再則，在后續(xù)事宜的處理上，利害關(guān)系人和專業(yè)人士未能充分參與。以三鹿奶粉事件為例，2億元的后續(xù)補(bǔ)償基金由中國(guó)人壽代為管理。從后續(xù)的報(bào)道來看，該思路似乎并無不妥。但筆者認(rèn)為，對(duì)于后續(xù)事宜的處理上，也應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)利害關(guān)系人和專業(yè)人士的全面參與，以更好地保障受害一方的權(quán)益。

第二，缺少完善的賠償規(guī)則。在實(shí)踐中形成的行政主導(dǎo)型損害救濟(jì)機(jī)制在具體的賠償規(guī)則方面并不完善，這種不完善主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：首先，賠償范圍并不明確。受害人或者其家屬是只可以獲得人身?yè)p害賠償和財(cái)產(chǎn)損害賠償，還是可以同時(shí)獲得精神損害賠償？對(duì)于這一重要問題，從既有的救濟(jì)實(shí)踐中并不能得出明確的答案，今后需要加以明確。其次，賠償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。平等是現(xiàn)代政府普遍秉承的重要理念，它要求如無特別的合理理由就必須給予相對(duì)人相同的對(duì)待。具體到大規(guī)模侵權(quán)領(lǐng)域而言，在事故中遭受相同程度損害的受害人或其家屬應(yīng)當(dāng)獲得基本相同的賠償。但回顧救濟(jì)實(shí)踐就會(huì)發(fā)現(xiàn)，由于賠償標(biāo)準(zhǔn)并不統(tǒng)一，不同事故中的受害人或者其家屬獲得的賠償相差甚遠(yuǎn)，嚴(yán)重違背平等原則。所以，未來立法中統(tǒng)一賠償標(biāo)準(zhǔn)極為必要。再次，缺乏賠償限額的規(guī)定。由于賠償限額的缺失，具體的賠償標(biāo)準(zhǔn)會(huì)變化較大。在有的情況下，政府為了維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定往往會(huì)非?！翱犊?。對(duì)于受害人來說，政府的“慷慨”也許是好事；但對(duì)于納稅人來說，就并非如此了。因?yàn)閲?guó)家財(cái)政收入主要源于各項(xiàng)稅收，取自于公民、法人或者其他組織。為了避免政府部門的過度慷慨、進(jìn)而損害納稅人的利益，通過立法設(shè)定最高賠償限額極為必要。在有的情況下，大規(guī)模侵權(quán)事故并未引發(fā)嚴(yán)重的社會(huì)危機(jī)，也沒有影響社會(huì)的穩(wěn)定，政府給予受害者的賠償數(shù)額就非常得少。如在“大頭娃娃”事件中，每個(gè)死亡嬰兒家庭僅得到1萬(wàn)元人民幣的救濟(jì)金，這樣的數(shù)額顯然讓人難以接受。為了防止在今后的救濟(jì)實(shí)踐中出現(xiàn)賠償金過高或者過低的情況，設(shè)定賠償限額顯然就十分必要了。

第三，缺少應(yīng)有的追償機(jī)制。行政主導(dǎo)型損害救濟(jì)機(jī)制盡管在實(shí)踐中運(yùn)行多年、效果較好，但并未受到普遍推崇。究其原因，無非是因?yàn)椤捌髽I(yè)侵權(quán)、政府買單”嚴(yán)重違背公平原則。所以，很多學(xué)者都主張建立追償機(jī)制。筆者認(rèn)為，盡管追償機(jī)制的確立也并不意味著行政機(jī)關(guān)支付的資金能完全追回，因?yàn)楹芏嗲謾?quán)主體在侵權(quán)事故之后就迅速破產(chǎn)或者陷入財(cái)務(wù)危機(jī)，但建立追償機(jī)制還是極為必要的，原因主要有以下幾點(diǎn)：首先，建立追償機(jī)制可以減少輿論對(duì)行政主導(dǎo)型損害救濟(jì)模式的質(zhì)疑。如果能夠建立追償機(jī)制，國(guó)家主導(dǎo)型損害救濟(jì)機(jī)制就不再是“企業(yè)侵權(quán)、政府買單”而是“企業(yè)侵權(quán)、政府墊付”，行政主導(dǎo)型損害救濟(jì)機(jī)制的公平短板至少在形式上得到了一定程度的彌補(bǔ)，其面臨的質(zhì)疑也會(huì)因此而減少。其次，追償規(guī)則可以為國(guó)家挽回?fù)p失保留了一種可能。追償規(guī)則的建立盡管不能保證國(guó)家能夠必然地挽回?fù)p失，但畢竟可以為挽回?fù)p失提供了一個(gè)極為重要的機(jī)會(huì)。因?yàn)樵诂F(xiàn)實(shí)生活中確實(shí)存在一些財(cái)力極為雄厚的公司（如中石油），即便發(fā)生大規(guī)模侵權(quán)事故，也會(huì)保持雄厚的財(cái)力。此時(shí)，追償機(jī)制就不僅僅只具有理論意義。再次，建立追償機(jī)制可以威懾潛在的侵權(quán)企業(yè)。追償機(jī)制的缺失意味著國(guó)家將會(huì)為侵權(quán)企業(yè)白白買單，這一“免費(fèi)之餐”很有可能縱容潛在的侵權(quán)企業(yè)疏忽大意，甚至故意侵權(quán)。因?yàn)樵谶@些企業(yè)看來，至少民事賠償責(zé)任是完全可控的。相反，如果建立追償機(jī)制，潛在的侵權(quán)企業(yè)就會(huì)重新審視潛在的民事責(zé)任。

總之，在歷次救濟(jì)實(shí)踐中形成的行政主導(dǎo)型大規(guī)模侵權(quán)損害救濟(jì)機(jī)制盡管飽受爭(zhēng)議，但并非一無是處。實(shí)踐證明，此種機(jī)制極具效率、能夠非常及時(shí)地對(duì)大規(guī)模侵權(quán)所造成的損害進(jìn)行救濟(jì)，極為有效、能夠?qū)Υ笠?guī)模侵權(quán)所造成的損害提供非常充分的救濟(jì)，較為經(jīng)濟(jì)、能夠以較小成本對(duì)大規(guī)模侵權(quán)所造成的損害進(jìn)行救濟(jì)。盡管此種機(jī)制在目前確實(shí)還存在種種不足，但畢竟瑕不掩瑜。既有的救濟(jì)實(shí)踐已經(jīng)雄辯地證明此種救濟(jì)機(jī)制至少在我國(guó)目前仍是大規(guī)模侵權(quán)損害救濟(jì)的最佳路徑。故而，我們目前應(yīng)當(dāng)做的，絕不是力求在理論上構(gòu)造出一種近乎完美的新型救濟(jì)機(jī)制，而是在認(rèn)可現(xiàn)有救濟(jì)機(jī)制種種優(yōu)勢(shì)的同時(shí)也盡力彌補(bǔ)其種種不足，爭(zhēng)取構(gòu)建出更加完善的行政主導(dǎo)型損害救濟(jì)機(jī)制。

四、既有實(shí)踐機(jī)制之完善

（一）構(gòu)建科學(xué)的參與機(jī)制

聽證程序既可以有效約束政府部門恣意行使權(quán)力又可以充分保障相關(guān)主體真正參與有關(guān)決策，非常完美地契合了現(xiàn)代政府的法治理念和參與理念，故而在近些年來倍受推崇。在未來的行政主導(dǎo)型損害救濟(jì)機(jī)制中引入聽證程序非常必要。參與者的人員構(gòu)成、遴選規(guī)則和權(quán)利內(nèi)容是構(gòu)建聽證機(jī)制所面臨的最為主要的三大問題,關(guān)于這三個(gè)問題，筆者的認(rèn)識(shí)如下：

關(guān)于聽證程序的參與者的人員構(gòu)成，筆者認(rèn)為至少應(yīng)當(dāng)包括受害者（或者其家屬）代表、侵權(quán)方代表、納稅人代表和律師代表。首先，受害人代表應(yīng)當(dāng)參與聽證程序，因?yàn)槭芎θ耸亲陨砝娴淖詈镁S護(hù)者。其次，當(dāng)受害人不具備完全的民事行為能力（如“三鹿奶粉”事件中的廣大嬰兒）或者喪失完全行為能力之時(shí)（如天津?yàn)I海新區(qū)爆炸事件中的部分重傷者）之時(shí)，受害人的家屬作為受害人利益的最佳代言人，應(yīng)當(dāng)參與聽證程序。再次，由于賠償方案的制定與侵權(quán)方日后承擔(dān)的責(zé)任大小密切相關(guān)，故而侵權(quán)方也應(yīng)當(dāng)參與聽證。此外，由于發(fā)生大規(guī)模侵權(quán)事件之后侵權(quán)方往往會(huì)走向破產(chǎn)，故而賠償資金的最終來源是納稅人繳納的稅款，所以納稅人代表也應(yīng)當(dāng)參與聽證。最后，為了增強(qiáng)聽證的權(quán)威性，律師也應(yīng)當(dāng)全程參與聽證。為了防止行政機(jī)關(guān)對(duì)聽證程序影響過大，最好由律師來?yè)?dān)任聽證會(huì)的主持人。當(dāng)然，以上只是大規(guī)模侵權(quán)事故聽證程序參與者的一般范圍和最小范圍，在具體的案件中還應(yīng)當(dāng)包含更多的參加者。比如說，如果企業(yè)或者公益組織為事故中的受害人捐獻(xiàn)了巨額的財(cái)產(chǎn)，也應(yīng)當(dāng)被邀請(qǐng)參加聽證程序。當(dāng)然，此種邀請(qǐng)只是權(quán)利而非義務(wù)，受邀者完全可以不參加。以上參加者可以親自參加也可以委托代理人參加；如果認(rèn)為自身的能力不足，可以聘請(qǐng)專業(yè)人士一起參加。

關(guān)于聽證程序參與者的遴選規(guī)則，筆者認(rèn)為既應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)民主還應(yīng)當(dāng)兼顧效率。對(duì)于納稅人代表的遴選較為容易，可以依照以下規(guī)則進(jìn)行：由稅務(wù)機(jī)關(guān)根據(jù)納稅記錄，在五日之內(nèi)通過搖號(hào)的方式分別選擇出三名愿意擔(dān)任代表的納稅人。三名代表應(yīng)當(dāng)分別來自高收入群體、中收入群體和低收入群體。對(duì)于侵權(quán)方代表的遴選可以依照以下規(guī)則進(jìn)行：如果侵權(quán)企業(yè)數(shù)量在三個(gè)以下，那么各個(gè)侵權(quán)企業(yè)的法定代表人就是侵權(quán)方的當(dāng)然代表；如果法定代表人在事件中死亡或者受重傷或者失去行為能力，選擇可以行使代表職責(zé)的公司最高級(jí)別領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任。如果侵權(quán)企業(yè)數(shù)量較多的，首先選取注冊(cè)資本最為雄厚的三個(gè)企業(yè)，之后再依照前述規(guī)則遴選代表。對(duì)于受害方代表的遴選，可以依照如下規(guī)則進(jìn)行：首先，在事故發(fā)生之后的五日之內(nèi)，行政部門必須統(tǒng)計(jì)出初步確定的受害人名單。之后通過公開公正的方式（如搖號(hào)）選取三名以上六名以下的受害者，之后再詢問這些受害者或者其家屬是否愿意擔(dān)任代表。愿意擔(dān)任的給予其必要的費(fèi)用補(bǔ)貼。如果愿意擔(dān)任代表的人數(shù)少于三人，再重新依照上述規(guī)則重新遴選，直至代表數(shù)量合格為止。在遴選出合理數(shù)量的侵權(quán)方和受害方代表之后，再由行政部門、侵權(quán)方和受害方各自選擇一名律師代表。在本文構(gòu)想的遴選規(guī)則中，律師代表雖然由三方各自選任，但并不是選任方的利益的代表，故而應(yīng)當(dāng)客觀中立、忠于法律。如果聽證程序還應(yīng)當(dāng)有其他參與者，應(yīng)當(dāng)由納稅人代表、侵權(quán)方代表、受害方代表、律師代表和行政部門代表共同邀請(qǐng)。如果對(duì)于邀請(qǐng)與否的意見不一致，可以由行政部門之外的其他四方各出一名代表投票決定，票數(shù)相等時(shí)由行政部門代表決定。

關(guān)于聽證程序參與者的權(quán)利內(nèi)容，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)包含質(zhì)詢權(quán)、建議權(quán)、監(jiān)督權(quán)和選擇權(quán)。首先，聽證程序的參與者可以就一切與大規(guī)模侵權(quán)事故相關(guān)問題向有關(guān)部門提出質(zhì)詢。問題的范圍不應(yīng)當(dāng)僅限于行政機(jī)關(guān)的損害救濟(jì)計(jì)劃，也可以包括事故的起因和初步的問責(zé)計(jì)劃。因?yàn)閷?duì)于突然遭受飛來橫禍的受害人及其家屬乃至整個(gè)社會(huì)來說，弄清事件起因并依法啟動(dòng)追責(zé)機(jī)制的重要性絲毫不亞于及時(shí)的救濟(jì)。在政府存在重大過失的情況下更是如此。其次，聽證程序的參與者可以提出自己認(rèn)為合理的救濟(jì)建議。在既有的大規(guī)模侵權(quán)事故中，損害救濟(jì)方案的制定者無一例外都是行政機(jī)關(guān)。盡管這有利于提高損害救濟(jì)效率，但也容易引發(fā)公眾的質(zhì)疑，故而在今后應(yīng)當(dāng)賦予聽證程序的參與方提出方案建議的權(quán)利。當(dāng)然，為了不過分影響損害救濟(jì)效率，聽證程序的參與者必須在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)提交建議。對(duì)于參與者提交的建議，行政部門應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究、妥善處理；無論采用與否，都應(yīng)當(dāng)向提出者及社會(huì)公眾說明理由；采納參與者建議的，還應(yīng)當(dāng)給予提出者一定的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。再則，聽證程序的參與者還享有監(jiān)督權(quán)，可以就對(duì)救濟(jì)資金的使用等重大問題進(jìn)行全程監(jiān)督，行政部門應(yīng)當(dāng)給予必要的協(xié)助。另外，為了進(jìn)一步糾正行政部門大包大攬的歷史慣性，還應(yīng)當(dāng)賦予聽證程序參與人員集體選擇權(quán)。行政部門應(yīng)當(dāng)在規(guī)定的期限內(nèi)拿出三個(gè)以上的救濟(jì)方案（這其中包括行政部門認(rèn)為合理的、由聽證程序參與者提出的方案），由全體參與者共同投票選擇；如果沒有一個(gè)方案獲得一半以上的參與者支持的，行政部門應(yīng)當(dāng)重新制定三個(gè)以上的救濟(jì)方案供全體聽證程序參加者重新選擇。

可以預(yù)見，如果未來的行政主導(dǎo)型損害救濟(jì)機(jī)制中能夠引入聽證程序，行政主導(dǎo)型損害救濟(jì)機(jī)制就可以更加科學(xué)、更加人性、更受認(rèn)可。但不可否認(rèn)的是，即便引入聽證程序，真正能夠參與其中的人員也是極為有限的。對(duì)于數(shù)量眾多的受害者而言，這絕對(duì)是一個(gè)較大的遺憾。故而，在建立聽證程序這一較為正式的參與機(jī)制的同時(shí)也應(yīng)當(dāng)充分重視非正式參與機(jī)制的建設(shè)?，F(xiàn)代社會(huì)是網(wǎng)絡(luò)社會(huì)，建立專門的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)無疑是一個(gè)較好的思路。行政部門在今后應(yīng)當(dāng)充分重視網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的作用，在為各方提供正式參與路徑的同時(shí)也提供非正式的參與路徑。唯有如此，才能在最大程度上滿足民眾的參與愿望并契合現(xiàn)代社會(huì)的參與理念。

（二）完善相關(guān)的賠償規(guī)則

賠償規(guī)則是任何損害救濟(jì)機(jī)制中最為核心的問題，但回顧既有的救濟(jì)實(shí)踐就會(huì)發(fā)現(xiàn)，在既有的行政主導(dǎo)型損害救濟(jì)機(jī)制中，無論是賠償范圍還是賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)抑或賠償限額都是極為不清晰的。也許此種不清晰更便于行政部門的靈活處理，但這顯然違背了現(xiàn)代社會(huì)崇尚的法治原則，并有可能誘發(fā)部分受害者漫天要價(jià)的風(fēng)險(xiǎn)，故而通過立法的手段完善賠償規(guī)則極為必要。

關(guān)于賠償范圍，學(xué)術(shù)界目前的認(rèn)識(shí)并不統(tǒng)一。王利明教授認(rèn)為社會(huì)救助“主要限于嚴(yán)重的人身?yè)p害”，除非財(cái)產(chǎn)權(quán)益受侵害已經(jīng)影響到受害人的“基本生存（如房屋被毀損無處安身）”。?參見王利明：《建立和完善多元化的受害人救濟(jì)機(jī)制》，載《中國(guó)法學(xué)》2009年第4期。張新寶教授則認(rèn)為，在大規(guī)模侵權(quán)損害賠償基金機(jī)制中，損害賠償范圍包括人身?yè)p害、財(cái)產(chǎn)損害和精神損害等。?同注⑧。林丹紅教授認(rèn)為國(guó)家救助的范圍“以人身?yè)p害為限”。?同注①。王立兵博士認(rèn)為，原則上國(guó)家只補(bǔ)償人身?yè)p害而不補(bǔ)償精神損害，但當(dāng)財(cái)產(chǎn)損害“導(dǎo)致受害人之基本生存權(quán)受威脅”時(shí)也應(yīng)當(dāng)補(bǔ)償。?參見王立兵：《大規(guī)模侵權(quán)的國(guó)家救濟(jì)責(zé)任機(jī)制研究》，黑龍江大學(xué)2012年博士論文。筆者認(rèn)為在未來的行政主導(dǎo)型損害救濟(jì)機(jī)制中，損害賠償?shù)姆秶谝话闱闆r下只包括人身?yè)p害和關(guān)乎基本生活的財(cái)產(chǎn)損害，但在國(guó)家行政部門存在過錯(cuò)的情況下應(yīng)當(dāng)包括重大的精神損害。首先，對(duì)于所有的人身?yè)p害，無論嚴(yán)重與否都應(yīng)當(dāng)包含在損害賠償范圍之內(nèi)。盡管目前學(xué)術(shù)界對(duì)于損害賠償?shù)姆秶J(rèn)識(shí)不一，但一致認(rèn)為應(yīng)當(dāng)包括人身?yè)p害，只是有個(gè)別學(xué)者將其限定為“嚴(yán)重的人身?yè)p害”而已。筆者認(rèn)為，只賠償“嚴(yán)重的人身?yè)p害”而不賠償不嚴(yán)重的人身?yè)p害不僅在理論上難以找到具有說服力的理由而且在實(shí)踐中易引發(fā)公眾不滿，故而并不可取。其次，對(duì)于關(guān)乎公民基本生存的財(cái)產(chǎn)，如房屋，也應(yīng)當(dāng)包含在損害賠償范圍之內(nèi)。因?yàn)榇祟愗?cái)產(chǎn)遭受損害之后公民的生存將會(huì)陷入嚴(yán)重的危機(jī)，無論是出于保障公民生存權(quán)的考慮還是出于徹底解決公共危機(jī)的考慮，都有必要對(duì)此類損害進(jìn)行賠償救濟(jì)。再次，當(dāng)政府對(duì)事件的發(fā)生具有一定的過錯(cuò)時(shí)，也應(yīng)當(dāng)對(duì)精神損害進(jìn)行一定的賠償。精神損害的認(rèn)定難度較大，需要耗費(fèi)較多的人力物力，故而在通常情況下不納入行政主導(dǎo)型損害救濟(jì)機(jī)制的賠償范圍為宜。但不納入行政主導(dǎo)型損害賠償機(jī)制的損害賠償范圍并不代表行政部門在此方面可以完全無動(dòng)于衷。筆者認(rèn)為在未來，發(fā)生大規(guī)模侵權(quán)事故之后，行政部門應(yīng)當(dāng)盡快探索建立免費(fèi)而長(zhǎng)期的受害人心理干預(yù)機(jī)制，緩解受害人因?yàn)榇笠?guī)模侵權(quán)事故而遭受的心理創(chuàng)傷。在政府對(duì)事件的發(fā)生或者損害的擴(kuò)大存在過錯(cuò)的情況下，免費(fèi)的心理干預(yù)機(jī)制顯然不會(huì)讓受害者滿意，給予精神損害賠償?shù)谋匾员愦蟠笤黾恿恕．?dāng)然，主張精神損害賠償?shù)?，?yīng)當(dāng)符合《侵權(quán)責(zé)任法》第22條?《侵權(quán)責(zé)任法》第22規(guī)定，“侵害他人人身權(quán)益，造成他人嚴(yán)重精神損害的，被侵權(quán)人可以請(qǐng)求精神損害賠償?！焙妥罡咴旱南嚓P(guān)司法解釋?《最高人民法院關(guān)于確定民事侵權(quán)精神損害賠償責(zé)任若干問題的解釋》第4條規(guī)定，“具有人格象征意義的特定紀(jì)念物品，因侵權(quán)行為而永久性滅失或者毀損，物品所有人以侵權(quán)為由，向人民法院起訴請(qǐng)求賠償精神損害的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法予以受理?！币?guī)定的條件。

關(guān)于賠償標(biāo)準(zhǔn)，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在參考現(xiàn)有立法和司法解釋的基礎(chǔ)上建立等級(jí)式的賠償標(biāo)準(zhǔn)。事實(shí)上，無論是對(duì)于人身?yè)p害、還是對(duì)于財(cái)產(chǎn)損害甚至精神損害的賠償標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)現(xiàn)行立法和司法解釋中都有著較為明確的規(guī)定：對(duì)于人身?yè)p害，《侵權(quán)責(zé)任法》第16條規(guī)定，“侵害他人造成人身?yè)p害的，應(yīng)當(dāng)賠償醫(yī)療費(fèi)、護(hù)理費(fèi)、交通費(fèi)等為治療和康復(fù)支出的合理費(fèi)用，以及因誤工減少的收入。造成殘疾的，還應(yīng)當(dāng)賠償殘疾生活輔助具費(fèi)和殘疾賠償金。造成死亡的，還應(yīng)當(dāng)賠償喪葬費(fèi)和死亡賠償金?！钡?7條規(guī)定，“因同一侵權(quán)行為造成多人死亡的，可以以相同數(shù)額確定死亡賠償金?！睂?duì)于財(cái)產(chǎn)損害賠償，《侵權(quán)責(zé)任法》第19條規(guī)定，“侵害他人財(cái)產(chǎn)的，財(cái)產(chǎn)損失按照損失發(fā)生時(shí)的市場(chǎng)價(jià)格或者其他方式計(jì)算?！睂?duì)于精神損害，《最高人民法院關(guān)于確定民事侵權(quán)精神損害賠償責(zé)任若干問題的解釋》第10條列出了較為具體的確定標(biāo)準(zhǔn)。?《最高人民法院關(guān)于確定民事侵權(quán)精神損害賠償責(zé)任若干問題的解釋》第10條規(guī)定，“精神損害的賠償數(shù)額根據(jù)以下因素確定：（一）侵權(quán)人的過錯(cuò)程度，法律另有規(guī)定的除外；（二）侵害的手段、場(chǎng)合、行為方式等具體情節(jié)；（三）侵權(quán)行為所造成的后果；（四）侵權(quán)人的獲利情況；（五）侵權(quán)人承擔(dān)責(zé)任的經(jīng)濟(jì)能力；（六）受訴法院所在地平均生活水平。法律、行政法規(guī)對(duì)殘疾賠償金、死亡賠償金等有明確規(guī)定的，適用法律、行政法規(guī)的規(guī)定。”大規(guī)模侵權(quán)事故無論規(guī)模再大，終究還是侵權(quán)事故，與傳統(tǒng)的、規(guī)模不大的侵權(quán)事故仍具有同質(zhì)性，故而現(xiàn)行立法中針對(duì)傳統(tǒng)的、規(guī)模不大的侵權(quán)事故的規(guī)定對(duì)工業(yè)社會(huì)背景下的大規(guī)模侵權(quán)事故的處理仍然具有相當(dāng)大的借鑒意義。只是，由于傳統(tǒng)的、規(guī)模不大的侵權(quán)事故是涓涓細(xì)流式的單個(gè)侵權(quán)事件，救濟(jì)機(jī)制完全有能力進(jìn)行有針對(duì)性的、個(gè)別化的救濟(jì)；而工業(yè)社會(huì)背景下的大規(guī)模侵權(quán)事故是奔涌而來的眾多侵權(quán)事件的集合，任何救濟(jì)機(jī)制都無力進(jìn)行有針對(duì)行的、個(gè)別化的救濟(jì)，只能進(jìn)行分類處理、打包救濟(jì)。這種不同在損害賠償標(biāo)準(zhǔn)上的體現(xiàn)就是，在規(guī)模不大的侵權(quán)事故中，損害救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)完全可以是具體性、個(gè)性化的；而在規(guī)模巨大的侵權(quán)事故中損害救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)就只能是等級(jí)式的、類型化的,即根據(jù)不同的受害程度建立等級(jí)式賠償標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)然，這種等級(jí)式的、類型化的標(biāo)準(zhǔn)的制定也必須參照現(xiàn)行立法的相關(guān)規(guī)定，而不能自由設(shè)定、隨意升降。

關(guān)于賠償限額，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)為不同等級(jí)的人身?yè)p害都設(shè)定最低賠償限額、而為不同等級(jí)的財(cái)產(chǎn)損害和精神損害都設(shè)定最高賠償限額。既然在大規(guī)模侵權(quán)事故中，賠償標(biāo)準(zhǔn)是參考現(xiàn)有立法和司法解釋的基礎(chǔ)上制定的等級(jí)式賠償標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)定賠償限額的意義又何在呢？概括而言，設(shè)定賠償限額具有以下意義：第一，可以使賠償標(biāo)準(zhǔn)更加明確。大規(guī)模侵權(quán)事故中的賠償標(biāo)準(zhǔn)是參考現(xiàn)有立法和司法解釋的基礎(chǔ)上制定的等級(jí)式賠償標(biāo)準(zhǔn)，與傳統(tǒng)的、規(guī)模不大的侵權(quán)事故中的損害賠償標(biāo)準(zhǔn)的制定相比必然會(huì)多出一個(gè)“平均處理”的程序。如此，賠償金額的不明確性就會(huì)大大增加，而設(shè)定賠償限額就可以使此種不明確限制在一定的范圍之內(nèi)。第二，可以限制行政部門的恣意和受害群體的惡意。如果僅僅設(shè)定賠償標(biāo)準(zhǔn)而不設(shè)定賠償限額，對(duì)于行政部門而言，其基于種種考慮而任意升降賠償標(biāo)準(zhǔn)的概率就會(huì)大大增加；而對(duì)于受害群體而言，其為了實(shí)現(xiàn)自身利益最大化而漫天要價(jià)的可能性也會(huì)大大增加。對(duì)于人身?yè)p害賠償，由于其賠償標(biāo)準(zhǔn)有公開的數(shù)據(jù)作為基礎(chǔ)依據(jù)，受害人或者其家屬很難主張離譜的金額，故而只需設(shè)定最低賠償限額而不必設(shè)定最高賠償限額。對(duì)于財(cái)產(chǎn)損害和精神損害，一方面，由于具體數(shù)額難以認(rèn)定，行政權(quán)力恣意的風(fēng)險(xiǎn)和受害群體惡意的風(fēng)險(xiǎn)都較大；另一方面，賠償數(shù)額過高會(huì)給國(guó)家財(cái)政帶來新的壓力，故而應(yīng)當(dāng)設(shè)定最高賠償限額。當(dāng)然，最高賠償限額只是國(guó)家承擔(dān)救濟(jì)責(zé)任的限額，受害人如果通過其他機(jī)制尋求救濟(jì)，則完全不必受此最高賠償限額的約束，完全可以主張高于此“最高賠償限額”的賠償數(shù)額。

值得一提的是，完善賠償規(guī)則的目的絕不是為了將賠償規(guī)則僵化或者固化，而是為了在更大程度上契合法治理念。由于大規(guī)模侵權(quán)事故涉及的侵權(quán)類型極其復(fù)雜、在現(xiàn)實(shí)生活中的表現(xiàn)極為多樣，在明確相關(guān)規(guī)則的同時(shí)也必須引入必要的變通機(jī)制。在特殊情況下，如果行政部門或者律師代表認(rèn)為有必要對(duì)賠償規(guī)則進(jìn)行一定的變通，經(jīng)四分之三以上的聽證程序參與者同意并報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)，可以例外地依照變通后的規(guī)則執(zhí)行。

(三）建立合理的追償機(jī)制

對(duì)于大規(guī)模侵權(quán)事故中的追償問題，很多學(xué)者都曾做過探討。王利明教授認(rèn)為，國(guó)家和社會(huì)救助機(jī)構(gòu)有權(quán)向侵權(quán)人行使追償權(quán)。(51)同注。林丹紅教授認(rèn)為，國(guó)家代侵權(quán)行為人承擔(dān)了損害補(bǔ)償責(zé)任之后，國(guó)家與侵權(quán)行為人之間形成了追償關(guān)系。(52)同注①。王立兵博士在博士論文中詳細(xì)地論述了國(guó)家追償之債的屬性。(53)同注，第108~111頁(yè)。但這些探討極為有限，應(yīng)詳細(xì)探討追償機(jī)制中的諸多核心問題，如追償權(quán)的行使條件、權(quán)利人可以追償?shù)馁M(fèi)用范圍以及相關(guān)費(fèi)用的減免等。

關(guān)于追償權(quán)的行使條件，筆者認(rèn)為只要行政部門已按照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行了賠償并且承擔(dān)了超過自身應(yīng)當(dāng)承擔(dān)份額的賠償責(zé)任，就可以向侵權(quán)人進(jìn)行追償。一般的情況下，在連帶責(zé)任中，追償權(quán)人行使追償權(quán)必須滿足三大條件：第一，追償權(quán)人以清償?shù)仁箓鶆?wù)消滅；第二，須其他債務(wù)人因此而免除責(zé)任；第三，須追償權(quán)人的履行超過自身應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的財(cái)產(chǎn)份額。(54)參見宋剛：《論連帶債務(wù)中的追償權(quán)之行使》，載《政治與法律》2014年第5期。但這樣的追償權(quán)行使條件完全不適合行政主導(dǎo)型救濟(jì)模式下的追償權(quán)，究其原因主要有以下兩點(diǎn)：第一，由于行政主導(dǎo)型損害救濟(jì)模式“無力”使侵權(quán)之債消滅。這一方面是因?yàn)樾姓鲗?dǎo)型救濟(jì)模式下的賠償存在最高限額，另一方面是因?yàn)樾姓⒎鞘鞘芎θ吮仨毥邮艿膿p害救濟(jì)機(jī)制。前者意味著接受此種救濟(jì)的受害人還保有就不足部分向侵權(quán)人主張賠償?shù)臋?quán)利，后者意味著在多數(shù)情況下存在部分受害人更傾向于通過其他機(jī)制（如侵權(quán)訴訟）來尋求救濟(jì)的情況。換言之，無論從賠償金額的角度來看，還是從賠償人數(shù)的角度來看，行政主導(dǎo)型救濟(jì)機(jī)制都是“不徹底的”，無力使侵權(quán)之債完全消滅。第二，行政主導(dǎo)型損害救濟(jì)機(jī)制不能使侵權(quán)之債免除。既然行政主導(dǎo)型損害救濟(jì)機(jī)制無力使侵權(quán)之債完全消滅，從另一個(gè)角度分析這也意味著該機(jī)制并不能使侵權(quán)之債免除。可見，連帶責(zé)任中追償權(quán)的行使條件并不適合于行政主導(dǎo)性損害救濟(jì)中的追償權(quán)，對(duì)于行政主導(dǎo)型損害救濟(jì)機(jī)制中的追償權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)設(shè)定自身的條件。對(duì)于連帶責(zé)任中行使追償權(quán)的前兩項(xiàng)條件，由于行政主導(dǎo)型損害救濟(jì)機(jī)制不可能保證經(jīng)過損害救濟(jì)之后侵權(quán)之債消滅或侵權(quán)責(zé)任人責(zé)任免除，而至多能保證損害救濟(jì)行為符合相關(guān)法規(guī)的規(guī)定、無任何實(shí)體上或者程序上的瑕疵，故而應(yīng)當(dāng)將前兩項(xiàng)條件變通為“行政部門已經(jīng)依照相關(guān)法規(guī)進(jìn)行了損害救濟(jì)，即“救濟(jì)行為無瑕疵”條件。至于連帶責(zé)任中行使追償權(quán)的第三項(xiàng)條件，由于其為追償權(quán)產(chǎn)生的基本法理依據(jù)所在，具有極大的普適性，故而只需進(jìn)行文字上的變動(dòng)即可。建議變動(dòng)為“行政部門承擔(dān)了超過自身應(yīng)當(dāng)承擔(dān)份額的賠償責(zé)任”，此為“承擔(dān)責(zé)任超比例”條件。當(dāng)然，在政府對(duì)大規(guī)模侵權(quán)事故的發(fā)生無任何過錯(cuò)之時(shí)，行政部門本不應(yīng)當(dāng)承擔(dān)任何民事責(zé)任，只要進(jìn)行損害救濟(jì)就意味著“承擔(dān)責(zé)任超比例”。換言之，此時(shí)該條件在事實(shí)上是虛設(shè)的。但這并不妨礙設(shè)定該條件的合理性，因?yàn)楫吘勾嬖趪?guó)家具有過錯(cuò)、應(yīng)當(dāng)承擔(dān)一定份額責(zé)任的情況。并且，從我國(guó)目前的現(xiàn)實(shí)來看，這樣的情況還是較為普遍的。

關(guān)于權(quán)利人可以追償?shù)馁M(fèi)用范圍，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)包括兩部分，一部分是行政部門支付的超出自己應(yīng)當(dāng)承擔(dān)部分的給付額及其利息，另一部分是一定比例或數(shù)額的程序性費(fèi)用，即啟動(dòng)和運(yùn)行行政主導(dǎo)型損害救濟(jì)機(jī)制所耗費(fèi)的費(fèi)用。由于前一部分費(fèi)用屬于權(quán)利人可以追償?shù)馁M(fèi)用范圍可以說是不言而喻的，故而本文只論述后一部分費(fèi)用相關(guān)的問題。對(duì)于此種程序性費(fèi)用，國(guó)家追償?shù)恼?dāng)性依據(jù)何在呢？筆者認(rèn)為，由于此種費(fèi)用具有和訴訟費(fèi)近似的特征、性質(zhì)和功能，故而理應(yīng)由如無行政主導(dǎo)型損害救濟(jì)機(jī)制就將成為被告且很可能敗訴的一方即侵權(quán)人承擔(dān)。既然程序性費(fèi)用由侵權(quán)人承擔(dān)存在充分的正當(dāng)性依據(jù)，那為何只能追償一定比例的此種費(fèi)用而非全部的費(fèi)用呢？筆者認(rèn)為，理由主要有以下幾點(diǎn)：第一，在很多情況下，政府對(duì)于侵權(quán)事故的發(fā)生是存在責(zé)任的，其理應(yīng)承擔(dān)一定比例的程序性費(fèi)用。第二，由于行政主導(dǎo)型損害救濟(jì)機(jī)制高效，通過此種機(jī)制進(jìn)行損害救濟(jì)所耗費(fèi)的程序性費(fèi)用會(huì)超過正常的、通過訴訟程序進(jìn)行損害救濟(jì)所耗費(fèi)的訴訟費(fèi)，侵權(quán)人當(dāng)然只有責(zé)任承擔(dān)相當(dāng)于通過訴訟程序進(jìn)行損害救濟(jì)所耗費(fèi)的訴訟費(fèi)的部分。第三，大規(guī)模侵權(quán)事故具有公共危機(jī)屬性，而處理公共危機(jī)是政府的職責(zé)所在，所以，即便政府對(duì)事故的發(fā)生不存在過錯(cuò)也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)一定比例的費(fèi)用。事實(shí)上，即便通過訴訟機(jī)制進(jìn)行損害救濟(jì)，當(dāng)事人承擔(dān)的訴訟費(fèi)用絕非訴訟機(jī)制運(yùn)行所耗費(fèi)的全部費(fèi)用，因?yàn)閲?guó)家在事實(shí)上也承擔(dān)了相當(dāng)一部分的費(fèi)用。

關(guān)于相關(guān)費(fèi)用的減免，也應(yīng)當(dāng)在未來的立法中有所體現(xiàn)。究其原因主要有以下幾點(diǎn)：第一，工業(yè)的發(fā)展對(duì)人類社會(huì)是有利的，在特定的情況下，給予特定行業(yè)一定的傾斜照顧極為必要。第二，我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，存在大量的國(guó)有獨(dú)資企業(yè)，對(duì)這些企業(yè)進(jìn)行追償不僅毫無意義而且會(huì)造成新的浪費(fèi)。第三，過分積極的追償也許會(huì)讓為數(shù)不多的、在大規(guī)模侵權(quán)事故之后沒有破產(chǎn)的企業(yè)迅速走向破產(chǎn)，反而適得其反。如果有建立相應(yīng)的費(fèi)用減免機(jī)制，這些企業(yè)或許就能慢慢恢復(fù)經(jīng)營(yíng)能力和償還能力，反而在事實(shí)上更有利于國(guó)家追償。當(dāng)然，此種費(fèi)用減免應(yīng)當(dāng)是特殊中的特殊，是否減免應(yīng)當(dāng)由極為權(quán)威的部門進(jìn)行決定。不妨在未來的立法文件中增加如下規(guī)定：侵權(quán)人有權(quán)向國(guó)務(wù)院申請(qǐng)費(fèi)用減免，當(dāng)侵權(quán)人為特定行業(yè)的企業(yè)、國(guó)有獨(dú)資企業(yè)或者國(guó)務(wù)院認(rèn)為費(fèi)用減免更為有利的，國(guó)務(wù)院可以決定對(duì)相關(guān)費(fèi)用進(jìn)行減免，但需報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案。