傅國(guó)云

論行政執(zhí)法檢察監(jiān)督

傅國(guó)云*

行政執(zhí)法檢察監(jiān)督是國(guó)家法治監(jiān)督體系的重要組成部分，它主要通過監(jiān)督糾正行政機(jī)關(guān)的行政違法行為，維護(hù)國(guó)家利益、公共利益，督促行政機(jī)關(guān)依法行政，促進(jìn)社會(huì)公共治理，實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督制約。構(gòu)建行政執(zhí)法檢察監(jiān)督體系是當(dāng)前檢察制度改革的熱點(diǎn)，也是完善中國(guó)特色檢察制度的重點(diǎn)。目前許多問題還處于探索階段，根據(jù)檢察權(quán)的定位，行政執(zhí)法檢察監(jiān)督應(yīng)當(dāng)遵循行政管理和司法的規(guī)律，尊重行政的能動(dòng)性和行政裁量權(quán)，遵循職權(quán)法定原則、公益優(yōu)先原則、事后監(jiān)督原則、行政處理先行原則、必要原則五項(xiàng)基本原則，科學(xué)界定行政執(zhí)法檢察監(jiān)督公共利益的標(biāo)準(zhǔn)和范圍，設(shè)置行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的模式。

行政執(zhí)法檢察監(jiān)督 基本原則 監(jiān)督范圍 監(jiān)督模式

基于檢察權(quán)的法律監(jiān)督和司法屬性，行政執(zhí)法檢察監(jiān)督應(yīng)當(dāng)以公權(quán)力監(jiān)督、公共利益救濟(jì)為本位，堅(jiān)持國(guó)家利益、公共利益保護(hù)優(yōu)先的原則，遵循行政管理和司法的規(guī)律，充分考量行政管理廣泛性與檢察監(jiān)督有限性，結(jié)合行政執(zhí)法的特點(diǎn)，尊重行政裁量權(quán)，充分發(fā)揮行政的能動(dòng)性，保持監(jiān)督的謙抑性，構(gòu)建科學(xué)合理的監(jiān)督體系，包括設(shè)定行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的基本原則、范圍、模式。

一、行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的基本原則

法治意義上的行政執(zhí)法檢察監(jiān)督應(yīng)當(dāng)是有限監(jiān)督，是對(duì)傳統(tǒng)“一般監(jiān)督”①一般監(jiān)督的概念最早來自前蘇聯(lián)，新中國(guó)成立后，開始在檢察工作和法學(xué)研究中使用這一概念。它指的是，檢察機(jī)關(guān)對(duì)有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)違反法律的行政決定和措施，以及對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的違法行為實(shí)行的檢察監(jiān)督活動(dòng)。1949年《中央人民政府組織法》第28條規(guī)定，最高人民檢察署對(duì)政府機(jī)關(guān)、公務(wù)人員和全國(guó)國(guó)民之嚴(yán)格遵守法律負(fù)最高檢察責(zé)任。此后，《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》（第3條）、《中央人民政府最高人民檢察署暫行組織條例》（第3條）、《各級(jí)地方人民檢察署組織通則》（第2條）等三部法律文件也對(duì)一般監(jiān)督作出原則性規(guī)定。1954年《憲法》第81條、1978年《憲法》第43條，均對(duì)一般監(jiān)督作出規(guī)定。參見王桂五：《王桂五論檢察》，中國(guó)檢察出版社2008年版，第189頁。的揚(yáng)棄，借鑒吸收其合理內(nèi)核。行政執(zhí)法檢察監(jiān)督以“公權(quán)力監(jiān)督、公共利益救濟(jì)”為本位，應(yīng)當(dāng)符合憲法法律定位和檢察權(quán)的科學(xué)配置，這是設(shè)定行政執(zhí)法檢察監(jiān)督基本原則的重要基礎(chǔ)。由于行政執(zhí)法檢察監(jiān)督范圍、程序處于探索階段，明確監(jiān)督基本原則尤為重要。首先，應(yīng)當(dāng)遵循行政管理的規(guī)律，不得干預(yù)正常的行政管理活動(dòng)，確保行政的能動(dòng)和高效。其次，充分尊重行政裁量權(quán)，保持監(jiān)督的理性和謙抑。對(duì)行政裁量范圍內(nèi)是否適當(dāng)問題一般不予評(píng)價(jià)和監(jiān)督。再次，堅(jiān)持國(guó)家利益、公共利益保護(hù)優(yōu)先。原則上不涉及國(guó)家利益、公共利益的，檢察機(jī)關(guān)不宜介入，因?yàn)楸O(jiān)督資源和能力有限。具體應(yīng)遵循以下基本原則：

1.職權(quán)法定原則?！盁o法律即無監(jiān)督”。檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)監(jiān)督符合法律的原則和精神，嚴(yán)格依法履行監(jiān)督職責(zé)，否則監(jiān)督權(quán)會(huì)被濫用，最終失去監(jiān)督的正當(dāng)性。檢察官不是上帝或天使在人間的化身，而是和法官、警官一樣的血肉之軀，同樣會(huì)有濫權(quán)的問題。顯然，以“濫”易“濫”，以檢察官之“恣意”易警官（行政執(zhí)法者）之“恣意”絕非檢察官制度設(shè)立之初衷。②林鈺雄：《檢察官論》，法律出版社2008年版，第134頁。因此，行政執(zhí)法檢察監(jiān)督探索須在法治框架范圍內(nèi)進(jìn)行，于法有據(jù)、依法推進(jìn)。

2.公益優(yōu)先原則。我國(guó)民法、合同法、公司法等私法均將不得損害國(guó)家利益、公共利益作為強(qiáng)行性規(guī)范，也是意思自治的一個(gè)例外。增進(jìn)和維護(hù)公共利益是社會(huì)共同體的價(jià)值訴求，也是現(xiàn)代法律的重要目的和基本要求。③高志宏：《“公共利益”：立法梳理與學(xué)術(shù)反思》，載《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2013年第2期。因?yàn)榘压怖婧退饺死娣诺酵粋€(gè)天平上是無法保持平衡的。共同體的每個(gè)成員所負(fù)有的一項(xiàng)義務(wù)就是使共同體的利益優(yōu)先于他的自我利益，不論兩者在什么時(shí)候發(fā)生沖突都一樣。④參見［法］勒內(nèi)·達(dá)維：《英國(guó)法與法國(guó)法》，舒揚(yáng)等譯，西南政法學(xué)院法制史教研室1984年版，第94頁。當(dāng)行政機(jī)關(guān)的違法行為嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家利益、公共利益時(shí)，由于與公民、法人和其他社會(huì)組織沒有直接利害關(guān)系，從而出現(xiàn)無人起訴的局面，監(jiān)督糾正行政違法，維護(hù)國(guó)家利益、公共利益成為檢察機(jī)關(guān)肩負(fù)的職責(zé)和使命。

3.事后監(jiān)督原則。行政執(zhí)法活動(dòng)涉及社會(huì)諸多領(lǐng)域，面廣量大、事無巨細(xì)，行政管理專業(yè)性、技術(shù)性強(qiáng)，檢察機(jī)關(guān)一般不宜介入事中監(jiān)督。現(xiàn)實(shí)中，一些基層檢察院參與工商、稅務(wù)、城管等部門聯(lián)合執(zhí)法，顯然越權(quán)監(jiān)督，違反行政法治原則，也會(huì)造成對(duì)行政管理的不當(dāng)干預(yù)。因此，行政執(zhí)法檢察監(jiān)督應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持事后監(jiān)督的原則，只有行政違法已損害或危及國(guó)家利益、公共利益的，檢察機(jī)關(guān)才介入監(jiān)督。由于行政管理面對(duì)的問題錯(cuò)綜復(fù)雜、瞬息萬變，行政執(zhí)法必須講究效率，以確保行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)尊重行政的能動(dòng)性和裁量權(quán)，保持監(jiān)督的理性和謙抑，以免影響正常的行政管理秩序。

4.行政處理先行原則。行政處理先行可以減少檢察機(jī)關(guān)的工作負(fù)荷，使檢察資源投入到更重要、更棘手的問題上。同時(shí)，可以給有關(guān)部門重新審查先前決定或行為的機(jī)會(huì)，有利于發(fā)揮行政的主動(dòng)性。當(dāng)行政違法損害國(guó)家利益、公共利益，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督缺失時(shí)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)督促行政機(jī)關(guān)自行審核和糾正，而不是越俎代庖。堅(jiān)持“行政處理先行”原則，盡可能由行政機(jī)關(guān)內(nèi)部解決。如果行政機(jī)關(guān)置之不理，或者不采納檢察建議缺乏理由的，檢察機(jī)關(guān)可以提出公益訴訟，通過法院判令其履行職責(zé)。

5.必要原則。必要原則是指行政執(zhí)法檢察監(jiān)督為國(guó)家利益、公共利益救濟(jì)所必需。尊重行政機(jī)關(guān)的能動(dòng)性和行政裁量權(quán)，對(duì)于一般性行政違法，行政機(jī)關(guān)自行糾正并無障礙的，或者一般行政瑕疵對(duì)國(guó)家利益、公共利益影響不大的，檢察機(jī)關(guān)沒有必要介入監(jiān)督，以免浪費(fèi)司法資源?？傮w要求：（1）行政違法嚴(yán)重?fù)p害了國(guó)家利益、公共利益。對(duì)于輕微的行政違法或行政瑕疵，一般由行政機(jī)關(guān)內(nèi)部解決。這是專門法律監(jiān)督與一般監(jiān)督的區(qū)別所在。（2）明確監(jiān)督邊界。以維護(hù)國(guó)家利益、公共利益為核心，選擇有利于行政管理經(jīng)濟(jì)高效、發(fā)揮行政能動(dòng)性的方式進(jìn)行。如行政公益訴訟不宜適用“停止執(zhí)行原則”。⑤解志勇：《構(gòu)建行政公益訴訟需厘清五個(gè)問題》，載《檢察日?qǐng)?bào)》2015年7月15日。它不符合行政效率原則，公益訴訟一旦失誤，損失難以彌補(bǔ)。有的基層檢察院對(duì)輕微行政違法行為提起公益訴訟，請(qǐng)求法院判令行政機(jī)關(guān)給予行政相對(duì)人警告處罰，小題大做，浪費(fèi)資源。⑥貴州省金沙縣檢察院為了請(qǐng)求法院判決縣環(huán)保局對(duì)逾期繳納排污費(fèi)的企業(yè)處以警告處罰，竟提起行政公益訴訟，浪費(fèi)司法資源，不符合必要原則。賈陽：《十大法律監(jiān)督案例解讀:貴州金沙檢察院告環(huán)保局不作為》，載正義網(wǎng)—檢察日?qǐng)?bào)，http://news.jcrb.com/jxsw/201503/t20150301_1481257.html。還有少數(shù)檢察機(jī)關(guān)在行政機(jī)關(guān)已經(jīng)采納檢察建議并依法履行職責(zé)的情形下，仍然向法院提起公益訴訟，僅僅由法院判決確認(rèn)行政違法。相當(dāng)于原告在被告已經(jīng)履行借款合同還本付息的情況下，僅僅請(qǐng)求法院判決確認(rèn)被告曾經(jīng)借過款，有濫訴之嫌。

二、行政執(zhí)法檢察監(jiān)督“公共利益”的范圍

基于行政執(zhí)法檢察監(jiān)督具有公力救濟(jì)性質(zhì)，原則上限于涉及國(guó)家利益、公共利益領(lǐng)域，不介入一般的私益救濟(jì)。習(xí)近平總書記在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十二次會(huì)議上指出，要牢牢抓住公益這個(gè)核心，重點(diǎn)是對(duì)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓、食品藥品安全等領(lǐng)域造成國(guó)家和公共利益受到侵害的案件提起民事或行政公益訴訟，更好維護(hù)國(guó)家利益和人民利益。⑦習(xí)近平：《共同把全面深化改革這篇大文章做好》，載新華網(wǎng)，http://news.xinhuanet.com/fortune/2015-05/05/c_1115187421.htm。顯然，公共利益優(yōu)先是科學(xué)設(shè)定行政執(zhí)法檢察監(jiān)督范圍的重要“界碑”?；谀壳靶姓?zhí)法檢察監(jiān)督“國(guó)家利益”的范圍相對(duì)集中，主要是國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)，針對(duì)行政機(jī)關(guān)（法律、法規(guī)授權(quán)組織）不行使監(jiān)管職責(zé)或違法行使監(jiān)管職責(zé)，造成國(guó)有資產(chǎn)嚴(yán)重流失。至于國(guó)有公司、國(guó)有控股公司及國(guó)有銀行等對(duì)外民事活動(dòng)，只要在法人正常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)范圍內(nèi)，按照意思自治、契約自由精神，檢察機(jī)關(guān)的公權(quán)力不宜介入監(jiān)督，除非涉及有關(guān)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管問題。至于國(guó)防、外交需要等國(guó)家利益保護(hù)主要由國(guó)家安全、軍隊(duì)機(jī)關(guān)等部門解決（行政法規(guī)也將該類國(guó)家利益作為公共利益⑧參見國(guó)務(wù)院2011年1月21日發(fā)布的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第8條第1項(xiàng)規(guī)定。）。故以下著重探尋行政執(zhí)法檢察監(jiān)督“公共利益”的界定標(biāo)準(zhǔn)和范圍。⑨參見傅國(guó)云：《論民事督促起訴》，載《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2008年第1期。

（一）行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的“公共利益”標(biāo)準(zhǔn)界定

公共利益范圍非常寬泛，難以窮盡其內(nèi)容。2004年憲法修正案、《物權(quán)法》、《城市房地產(chǎn)管理法》等均對(duì)公共利益優(yōu)先作出規(guī)定。公共利益廣泛存在于憲法、經(jīng)濟(jì)法、民商法、行政法、社會(huì)法、刑法、訴訟法等法律部門，2012年修改后《民事訴訟法》增加關(guān)于“公益訴訟”的規(guī)定：對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。但至今沒有一部法律對(duì)公共利益概念作出界定，只有行政法規(guī)概括性列舉了“公共利益”范圍。⑩國(guó)務(wù)院2011年1月21日發(fā)布的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第8條規(guī)定：為了保障國(guó)家安全、促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展等公共利益的需要，有下列情形之一，確需征收房屋的，由市、縣級(jí)人民政府作出房屋征收決定：（一）國(guó)防和外交的需要；（二）由政府組織實(shí)施的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要；（三）由政府組織實(shí)施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護(hù)、社會(huì)福利、市政公用等公共事業(yè)的需要；（四）由政府組織實(shí)施的保障性安居工程建設(shè)的需要；（五）由政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關(guān)規(guī)定組織實(shí)施的對(duì)危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進(jìn)行舊城區(qū)改建的需要；（六）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要。

現(xiàn)實(shí)中，公共利益具有多層次性、多樣性和主觀性的特點(diǎn)，導(dǎo)致認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一。盡管公共利益內(nèi)容難以窮盡，但其類型可以歸納。尤其在司法實(shí)踐中的“公共利益”應(yīng)當(dāng)盡可能具體明確，具有操作性。從我國(guó)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督和行政公益訴訟情況看，公共利益應(yīng)從“定量、定性、定型”三個(gè)層面去把握界定。

1.定量。公共利益往往是涉及不特定多數(shù)人的利益，包括潛在的多數(shù)人。如環(huán)境污染、食品藥品安全等涉及千家萬戶，受害人數(shù)多，甚至危及最大多數(shù)人的利益，而且受害的群體為不特定性，常常不受地域空間的限制。當(dāng)然，公共利益界定不能簡(jiǎn)單以人數(shù)為標(biāo)準(zhǔn)，公共利益的“量廣”（“受益人的數(shù)量最多”）?德國(guó)最著名的“公共利益”學(xué)說即“量廣質(zhì)高”理論，“量廣”指“受益人的數(shù)量最多”，“盡可能地使最大多數(shù)人能均沾福利”；“質(zhì)高”是指利益的根本性，“以對(duì)受益人生活需要的強(qiáng)度而定，凡是受益人生活愈需要的，即是‘質(zhì)最高’的標(biāo)準(zhǔn)”。參見陳新民：《德國(guó)公法學(xué)理論基礎(chǔ)（上冊(cè)）》，山東人民出版社2001 年版，第185頁。理論存在局限。從權(quán)利救濟(jì)看，作為公共利益認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的“大多數(shù)”并不限于客觀上、結(jié)果上的受害人，還包括更大規(guī)模的潛在“受害人”。因?yàn)榍趾怖娴男袨槌３＞哂须[蔽性、持續(xù)性、復(fù)雜性，如企業(yè)違規(guī)排污，作為直接利害關(guān)系人的若干受害方提出法律訴求，似乎受害者是特定的，因?yàn)椤傲可佟?，但其潛在受害人眾多。所以，不能?jiǎn)單機(jī)械地以客觀結(jié)果上受害人數(shù)少而否認(rèn)所涉利益的公益性，須關(guān)注危害的持續(xù)性、潛在受害人等因素，即現(xiàn)實(shí)中特定人群的不特定性。

2.定質(zhì)。公共利益應(yīng)當(dāng)涉及多數(shù)人的根本利益。公共利益理論的“質(zhì)高”標(biāo)準(zhǔn)從與民眾生產(chǎn)、生活的關(guān)聯(lián)度去把握公共利益，有一定的合理性，可資借鑒。如空氣、水、食品藥品為每個(gè)人生命健康所必需，公共交通安全與每個(gè)人息息相關(guān)，是人類生存發(fā)展的最基本的要求，這種利益帶有根本性，是公共利益的重點(diǎn)。毋庸置疑，與普通民眾生產(chǎn)、生活可能無直接影響，非民眾生產(chǎn)生活所必需的，也會(huì)涉及公共利益問題。如涉及不特定多數(shù)人生命健康的高檔消費(fèi)品、奢侈品質(zhì)量監(jiān)管就屬于公共利益的范圍。因此，不能簡(jiǎn)單以“生活需要的強(qiáng)度”作為公共利益的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，還需充分考慮利益的“根本性”，否則會(huì)偏離公共利益的立法初衷。

3.定型。公共利益范圍的界定應(yīng)當(dāng)充分考慮公共利益的類型劃分，即需要定型。首先，體現(xiàn)共識(shí)。如將長(zhǎng)期實(shí)踐中形成共識(shí)的環(huán)境資源保護(hù)、食品藥品安全、交通運(yùn)輸安全等納入公共利益范疇，為法律界約定俗成，大眾也能理解和接受。其次，適當(dāng)分類。公共利益的分類在立法上可以概括，其內(nèi)容雖不能窮盡，但類型可以列舉，可將經(jīng)實(shí)踐檢驗(yàn)形成共識(shí)的予以明確列舉，對(duì)一些理論上尚未成熟，實(shí)踐中界限模糊的領(lǐng)域可在兜底條款中予以概括說明，通過司法實(shí)踐不斷豐富“公共利益”的內(nèi)涵，明確其外延，使得公共利益范圍的界定具有操作性。

（二）行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的“公共利益”情形

《民事訴訟法》第55條對(duì)民事公益案件范圍的規(guī)定采取不完全列舉式，將污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益兩類突出的侵害公共利益行為納入公益訴訟范圍，并以“損害公共利益的行為”的概括形式予以補(bǔ)充，比較粗略，操作性不強(qiáng)，并且侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益的情形復(fù)雜，有涉及食品藥品安全等多數(shù)人根本利益的，也有涉及產(chǎn)品瑕疵等多數(shù)人非根本性利益，故將所有侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益的情形均納入行政執(zhí)法檢察監(jiān)督范圍不符合必要原則。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)結(jié)合行政執(zhí)法檢察監(jiān)督實(shí)踐，按照“定量、定質(zhì)、定型”標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)設(shè)定“公共利益”的具體情形，以免邏輯上出現(xiàn)類型交叉、混亂。?梁慧星教授組織起草的《物權(quán)法草案》第49條將公共利益表述為：“公共道路交通、公共衛(wèi)生、災(zāi)害防治、科學(xué)及文化教育事業(yè)、環(huán)境保護(hù)、文物古跡及風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)、公共水源及引水排水用地區(qū)域的保護(hù)、森林保護(hù)事業(yè)，以及國(guó)家法律法規(guī)規(guī)定的其他公共利益?！?顯然將環(huán)境保護(hù)與風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)、公共水源及引水排水用地區(qū)域的保護(hù)、森林保護(hù)相并列，難以避免交叉、重復(fù)。轉(zhuǎn)引自柴擁霞：《論物權(quán)法中公共利益的界定》，載《法制與社會(huì)》2011年第1期。即行政機(jī)關(guān)不行使職權(quán)或違法行使職權(quán)造成下列損害：（1）生態(tài)環(huán)境損害；（2）國(guó)有土地使用權(quán)違法出讓；（3）食品藥品危害；（4）交通安全隱患；（5）消防安全隱患；（6）公共工程質(zhì)量安全隱患；（7）文物古跡毀損；（8）其他行政執(zhí)法造成公共利益損害的情形。如工業(yè)生產(chǎn)安全、物流快遞安全、社會(huì)治安隱患等。龐大的行政執(zhí)法體系涉及公共利益領(lǐng)域非常廣泛，錯(cuò)綜復(fù)雜、千姿百態(tài)，檢察機(jī)關(guān)只能根據(jù)監(jiān)督的基本原則在有限的范圍進(jìn)行。如侵害消費(fèi)者合法權(quán)益的，一般由消費(fèi)者提出法律救濟(jì)，包括行政執(zhí)法、民事訴訟途徑。只有重大的侵害消費(fèi)者合法權(quán)益情形，而且行政機(jī)關(guān)監(jiān)管不力的，檢察機(jī)關(guān)才介入監(jiān)督。

三、行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的模式

（一）對(duì)行政行為的檢察監(jiān)督

1.檢察建議。檢察機(jī)關(guān)針對(duì)行政機(jī)關(guān)違法行為造成國(guó)家利益、公共利益嚴(yán)重?fù)p害的，督促其履行法定職責(zé)，保護(hù)國(guó)家利益、公共利益。如通過檢察建議督促環(huán)保部門履行監(jiān)管職責(zé)，依法對(duì)污染企業(yè)吊銷許可證、罰款或責(zé)令整改等，保護(hù)環(huán)境公共利益。通過檢察建議督促國(guó)土、環(huán)保、建設(shè)等部門加強(qiáng)高鐵線下安全監(jiān)管，消除風(fēng)險(xiǎn)隱患（高鐵線下亂堆垃圾、違法施工等），確保鐵路運(yùn)輸安全。

2.督促起訴。即督促行政機(jī)關(guān)提起民事訴訟，對(duì)國(guó)家利益、公共利益履行法律救濟(jì)義務(wù)。如國(guó)有土地出讓、財(cái)政專項(xiàng)資金出借等，行政合同相對(duì)方違反合同約定，損害國(guó)有資產(chǎn)或公共利益，作為行政合同一方的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采取法律救濟(jì)手段。如果行政機(jī)關(guān)不履行法律救濟(jì)義務(wù)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)發(fā)出督促起訴書，督促其提起民事訴訟。

3.公益訴訟。由檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟，通過法院判決被告行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)，糾正違法的行政行為，保護(hù)國(guó)家利益、公共利益，實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)的直接監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟是對(duì)行政執(zhí)法的直接監(jiān)督，是一種公力救濟(jì)，即給予受損害的國(guó)家利益、公共利益的法律救濟(jì)。

（1）訴前程序。原則上在提起行政公益訴訟之前，應(yīng)督促行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)。?最高人民檢察院2015年7月2日發(fā)布的《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》規(guī)定訴前程序：在提起行政公益訴訟之前，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)先行向相關(guān)行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其糾正違法行政行為或者依法履行職責(zé)。如果行政主體已履行職責(zé)，無需提起公益訴訟。但檢察建議、督促履職難以糾正行政違法行為的，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)提起公益訴訟。為發(fā)揮訴前監(jiān)督效果，可以在檢察建議等法律文書中作如下提示：“相關(guān)行政機(jī)關(guān)收到本建議后，在規(guī)定期限內(nèi)拒絕履行法定職責(zé)或者超過規(guī)定期限不予回復(fù)的，檢察機(jī)關(guān)將提起公益訴訟。”當(dāng)然訴前程序應(yīng)有例外：一是監(jiān)察委員會(huì)向檢察機(jī)關(guān)提出公益訴訟的監(jiān)察建議?；诒O(jiān)察監(jiān)督的全覆蓋，監(jiān)察委員會(huì)可以對(duì)損害國(guó)家利益、公共利益的行政行為進(jìn)行監(jiān)督，建議有關(guān)行政機(jī)關(guān)糾正，在行政機(jī)關(guān)拒絕糾正的情形下，監(jiān)察委員會(huì)可以建議檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟。監(jiān)察建議可視為公益訴訟的訴前程序，經(jīng)審查，行政違法損害國(guó)家利益、公共利益的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)直接提起行政公益訴訟。二是損害國(guó)家利益、公共利益的行政違法事實(shí)已經(jīng)刑事判決確認(rèn)。如動(dòng)物檢疫工作人員因?yàn)^職造成數(shù)十萬只雞、鴨、豬未經(jīng)檢疫流入市場(chǎng)，其行為已構(gòu)成犯罪，被法院定罪處罰。?賀俊麗：《為過檢疫關(guān)，浙江生豬變成“安徽出品”》，載《檢察日?qǐng)?bào)》2015年9月17日。但動(dòng)物檢疫所對(duì)不法商販未作任何行政處罰，檢察機(jī)關(guān)可以直接以動(dòng)物檢疫所為被告提起公益訴訟。因?yàn)樾淌鲁绦蛞呀?jīng)終結(jié)，行政主體仍不作為，對(duì)此無須通過檢察建議訴前程序。三是行政違法行為嚴(yán)重危害國(guó)家利益、公共利益，有必要直接提起公益訴訟的。

（2）提起公益訴訟。行政公益訴訟一旦啟動(dòng)，行政機(jī)關(guān)作為被告應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴，其他利害關(guān)系人也將通過申請(qǐng)或由法院通知參加訴訟，并接受法院裁判，行政公益訴訟具有強(qiáng)制性和震懾作用，有利于將行政違法行為糾正在訴前。人民法院受理行政公益訴訟案件后，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照法院指定的開庭日期指派檢察人員（行政公益訴訟人）出庭支持公益訴訟，包括宣讀起訴書、參加法庭調(diào)查、舉證、質(zhì)證和辯論，以及對(duì)訴訟活動(dòng)實(shí)行監(jiān)督。

（3）訴訟監(jiān)督。一是上訴審程序抗訴。檢察機(jī)關(guān)不服人民法院第一審行政公訴案件判決、裁定的，有權(quán)提出上訴審程序抗訴（被告行政機(jī)關(guān)不服法院第一審判決、裁定的，可以提出上訴，與之相對(duì)應(yīng)的是檢察機(jī)關(guān)上訴審程序抗訴），要求通過二審程序糾正一審錯(cuò)誤判決、裁定。二是審判監(jiān)督程序抗訴（再審檢察建議）。檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為生效行政公益訴訟判決、裁定確有錯(cuò)誤，有權(quán)按照審判監(jiān)督程序提出抗訴（再審檢察建議）。三是審判程序和執(zhí)行監(jiān)督。如審判程序違法、被告行政機(jī)關(guān)拒不執(zhí)行、法院拖延執(zhí)行等。

（二）對(duì)規(guī)章以外規(guī)范性文件的檢察監(jiān)督

規(guī)章以外規(guī)范性文件往往涉及公共利益，根據(jù)行政訴訟法的有關(guān)規(guī)定，其不屬于法院受案范圍。法院只能在審查被告行政機(jī)關(guān)的行政行為時(shí)，對(duì)作為該行政行為依據(jù)的規(guī)章以外規(guī)范性文件進(jìn)行附帶審查。?參見《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第53、64條規(guī)定?；趯徟袡?quán)的被動(dòng)性，通過法院對(duì)規(guī)章以外規(guī)范性文件司法審查，其作用非常有限。而檢察權(quán)相對(duì)主動(dòng)，檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)（包括行政訴訟監(jiān)督、行政公益訴訟）中，發(fā)現(xiàn)規(guī)章以外的規(guī)范性文件不合法時(shí)，有權(quán)一并附帶審查，向制定機(jī)關(guān)（制定、發(fā)布該規(guī)章以外規(guī)范性文件的機(jī)關(guān)）提出檢察建議或糾正意見。在這方面可以借鑒國(guó)外行政監(jiān)察專員制度的有關(guān)規(guī)定。如英國(guó)行政監(jiān)察專員發(fā)現(xiàn)國(guó)家法律和衛(wèi)生當(dāng)局的相關(guān)規(guī)定存在明顯不妥，如國(guó)家衛(wèi)生服務(wù)體系只照顧真正需要接受治療的人而非那些需要提供住宿和護(hù)理的長(zhǎng)期病號(hào)，致使有些需要得到治療和照顧的病人沒有享受相關(guān)服務(wù)，據(jù)此建議法律和行政規(guī)章進(jìn)行修改。法國(guó)《行政調(diào)解專員法》規(guī)定，調(diào)解專員在處理自己職責(zé)范圍的案件時(shí)，不僅可以對(duì)個(gè)案提出處理建議，而且可以對(duì)相關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政行為方式提出改進(jìn)建議，發(fā)現(xiàn)某些法律或規(guī)章導(dǎo)致不公正時(shí)，可以提出修改建議。?轉(zhuǎn)引自陳宏彩：《行政監(jiān)察專員制度比較研究》，學(xué)林出版社2009年版，第98～99頁。檢察機(jī)關(guān)對(duì)規(guī)章以外規(guī)范性文件的監(jiān)督主要有兩種方式：

1.向制定機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議。檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中，發(fā)現(xiàn)規(guī)章以外規(guī)范性文件違法的，經(jīng)調(diào)查核實(shí)，應(yīng)當(dāng)向制定機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議，建議制定機(jī)關(guān)予以糾正，使其合乎立法的目的和原則。具體而言，檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為規(guī)章以外規(guī)范性文件部分違法的，應(yīng)當(dāng)建議制定機(jī)關(guān)予以修改；規(guī)章以外規(guī)范性文件整體違法的，應(yīng)當(dāng)建議制定機(jī)關(guān)廢止該規(guī)章以外規(guī)范性文件。如2015年浙江省人民檢察院與省政府法制辦印發(fā)《關(guān)于在部分地區(qū)開展行政執(zhí)法檢察監(jiān)督與政府法制監(jiān)督協(xié)作機(jī)制建設(shè)試點(diǎn)工作的通知》規(guī)定：“人民檢察院發(fā)現(xiàn)行政規(guī)范性文件與國(guó)家法律、法規(guī)或者規(guī)章相抵觸的，可以將有關(guān)情況通報(bào)政府法制辦公室，并提出處理建議；政府法制辦公室應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行研究，并及時(shí)反饋人民檢察院?！?/p>

2.提請(qǐng)本級(jí)人大常委會(huì)審議。當(dāng)制定機(jī)關(guān)收到檢察建議后，拒絕修改、廢止或者在規(guī)定期限內(nèi)不予答復(fù)的，檢察機(jī)關(guān)可以提請(qǐng)權(quán)力機(jī)關(guān)審議，由本級(jí)人大常委會(huì)實(shí)施監(jiān)督?檢察機(jī)關(guān)提請(qǐng)同級(jí)人大常委會(huì)對(duì)行政規(guī)范性文件進(jìn)行監(jiān)督，已有一定的實(shí)踐基礎(chǔ)。如浙江省人民代表大會(huì)制定的《浙江省地方立法條例》（2001）第76條規(guī)定：“省高級(jí)人民法院、省人民檢察院和設(shè)區(qū)的市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)認(rèn)為省人民政府制定的規(guī)章同憲法、法律、行政法規(guī)、省地方性法規(guī)相抵觸的，可以向省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)書面提出進(jìn)行審查的要求，由常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)分送法制委員會(huì)和有關(guān)的專門委員會(huì)進(jìn)行審查、提出意見?！眳⒁姀堊棵鳎骸墩摲ㄒ?guī)合法性審查建議權(quán)》，載北京市東方公益法律援助律師事務(wù)所編：《公益訴訟》（第一輯），中國(guó)檢察出版社2006年版，第42～43頁。。規(guī)章以外規(guī)范性文件與上位法相抵觸的，人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)撤銷該規(guī)章以外規(guī)范性文件的決定，并予以公告；規(guī)章以外規(guī)范性文件并無不當(dāng)，應(yīng)當(dāng)維持該規(guī)章以外規(guī)范性文件，并書面通知提請(qǐng)審議的檢察機(jī)關(guān)；規(guī)章以外規(guī)范性文件部分內(nèi)容存在不當(dāng)?shù)?，人大常委?huì)應(yīng)當(dāng)責(zé)令制定機(jī)關(guān)及時(shí)修改，并予以公告。

此外，行政行為違法與公職人員不履行職責(zé)或違法履行職責(zé)往往相互依存，侵害國(guó)家利益、公共利益的行政違法，可能涉及行政機(jī)關(guān)主管人員、直接責(zé)任人員違法違紀(jì)。檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政違法行為進(jìn)行審查，發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法人員違法違紀(jì)的，可以將案件線索移交監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查、處置，也可以經(jīng)調(diào)查核實(shí)，向監(jiān)察委員會(huì)提出懲戒建議，由監(jiān)察委員會(huì)依法依紀(jì)處理。

傅國(guó)云，全國(guó)檢察業(yè)務(wù)專家，浙江省人民檢察院檢察委員會(huì)專職委員，法學(xué)博士。