童丹娜

【摘 要】 目前我國(guó)失蹤兒童數(shù)量巨大，而能找回來(lái)的只占到0.1%；而在美國(guó)，99%的失蹤兒童最后都能活著見(jiàn)到父母。這巨大的差距顯示失蹤兒童問(wèn)題已經(jīng)成為我國(guó)一個(gè)嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題，研究如何快速找回失蹤兒童這一問(wèn)題變得尤為重要。本文通過(guò)研究美國(guó)失蹤兒童信息廣播法律制度的產(chǎn)生和發(fā)展，結(jié)合我國(guó)失蹤兒童搜救相關(guān)制度建設(shè)實(shí)際，為建立我國(guó)的失蹤兒童信息廣播法律制度提出建議：健全制度建設(shè)，強(qiáng)化實(shí)施機(jī)制；完善法律規(guī)范，加強(qiáng)法律監(jiān)督。

【關(guān)鍵詞】 失蹤兒童 信息廣播 安珀警報(bào) 法律制度

目前美國(guó)失蹤兒童搜救工作已經(jīng)形成了一條完整的鏈條，貫穿搜救工作的每一環(huán)節(jié)。從發(fā)現(xiàn)孩子失蹤的緊急報(bào)警制度，到開展搜救工作的多主體救援組織制度，再到各部門間信息交流的失蹤兒童信息報(bào)告制度，以及發(fā)揮社會(huì)力量向群眾救助的信息廣播制度，這些制度的協(xié)作有序運(yùn)行改變了美國(guó)解決兒童失蹤問(wèn)題的軌道，影響極其深遠(yuǎn)。本文主要研究美國(guó)的失蹤兒童信息廣播制度。

一、失蹤兒童信息廣播制度的產(chǎn)生

20世紀(jì)70年代開始，美國(guó)開始真正重視起失蹤兒童問(wèn)題，直接影響了接下來(lái)一系列法律出臺(tái)與制度更新，挽救了無(wú)數(shù)美國(guó)兒童。雖然如此，但在當(dāng)時(shí)美國(guó)的失蹤兒童搜救工作仍然存在著許多不足，小女孩安珀·海格曼失蹤案成為突破口，進(jìn)一步推動(dòng)了美失蹤兒童搜救工作的發(fā)展。

1996年1月13日，美國(guó)德克薩斯州一名9 歲的小女孩安珀·海格曼失蹤。由于缺乏一個(gè)能夠廣泛傳播這個(gè)信息的有效系統(tǒng)，警察無(wú)法及時(shí)找到她，4天后小女孩的尸體被發(fā)現(xiàn)。這樣的結(jié)果讓美國(guó)民眾憤怒了，強(qiáng)烈要求采取措施廣播緊急情況，以便在下次發(fā)生誘拐事件后，更多的民眾能夠參與到尋找失蹤兒童的行動(dòng)中來(lái)?！鞍茬昃瘓?bào)”就這樣誕生了。

將這種利用安珀警報(bào)系統(tǒng)進(jìn)行失蹤兒童信息發(fā)布，以獲取公眾的幫助的制度稱為失蹤兒童信息廣播制度。

二、失蹤兒童信息廣播制度的法制化

2003年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)《美國(guó)兒童保護(hù)法案》（P.L.108-21），法案授權(quán)司法部長(zhǎng)任命安珀警報(bào)協(xié)調(diào)員并撥款以創(chuàng)建全國(guó)性的安珀警報(bào)系統(tǒng)，來(lái)消除各州之間的差距。

（1）安珀警報(bào)協(xié)調(diào)員

根據(jù)法案的規(guī)定，司法部長(zhǎng)任命了安珀警報(bào)協(xié)調(diào)員。

安珀警報(bào)協(xié)調(diào)員有如下職責(zé)：

一是鼓勵(lì)更多地區(qū)加入安珀警報(bào)計(jì)劃；

二在整個(gè)安珀警報(bào)網(wǎng)絡(luò)中擔(dān)任區(qū)域協(xié)調(diào)員幫助搜救失蹤兒童；

三是創(chuàng)建自愿的警報(bào)發(fā)行標(biāo)準(zhǔn)，完善警報(bào)區(qū)域；

四是配合聯(lián)邦通信委員會(huì)在這個(gè)項(xiàng)目的實(shí)施。

2003年，安珀警報(bào)協(xié)調(diào)員被任命后，司法部召開全國(guó)性咨詢會(huì)議，對(duì)安珀警報(bào)的發(fā)布標(biāo)準(zhǔn)提出建議， 做出了警報(bào)發(fā)布的指導(dǎo)意見(jiàn)，還建議將“安珀警報(bào)”的即時(shí)資料向聯(lián)邦調(diào)查局（FBI）的國(guó)家犯罪資料中心（National Crime Information Center）進(jìn)行通報(bào)。通報(bào)中必須輸入關(guān)于兒童綁架情況的內(nèi)容，并將案件標(biāo)示為兒童綁架。幾年來(lái)美國(guó)對(duì)任命安珀警報(bào)協(xié)調(diào)員的實(shí)效進(jìn)行追蹤，多次通過(guò)關(guān)于安珀警報(bào)協(xié)調(diào)員的報(bào)告。2005年3月1日國(guó)會(huì)要求各州都加入安珀警報(bào)計(jì)劃，并與美國(guó)聯(lián)邦調(diào)查局合作搜救失蹤兒童。2005年7月向國(guó)會(huì)再次提交報(bào)告，提供概述的策略來(lái)促進(jìn)國(guó)家安珀警報(bào)計(jì)劃和開發(fā)的標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題。

（二）財(cái)政撥款

此外法案還授權(quán)國(guó)會(huì)對(duì)安珀警報(bào)系統(tǒng)的開發(fā)利用進(jìn)行財(cái)政撥款。國(guó)會(huì)可以給國(guó)家交通部撥款2000萬(wàn)美元，援助國(guó)家交通部利用高速公路通信系統(tǒng)發(fā)布安珀警報(bào)。州也有資格獲得一次性資金400000美元的專項(xiàng)款用以安珀警報(bào)系統(tǒng)的開發(fā)利用。

至此，失蹤兒童信息廣播制度從一個(gè)民間規(guī)范走上了法制化的道路，真正成為了一項(xiàng)法律制度。

三、失蹤兒童信息廣播法律制度的主要內(nèi)容及其發(fā)展

失蹤兒童信息廣播法律制度以“安珀警報(bào)”系統(tǒng)的運(yùn)用為依托。

（一）“安珀警報(bào)”發(fā)布的內(nèi)容和目的

“安珀警報(bào)”的內(nèi)容通常包括被綁架者的信息、綁架嫌疑犯、綁匪車輛的車牌號(hào)碼等相關(guān)情況。

通過(guò)“安珀警報(bào)”的發(fā)布，一方面，可以借助社會(huì)公眾的力量，進(jìn)行失蹤兒童搜救相關(guān)信息的收集，試圖盡快在孩子被傷害或被殺之前找到。另一方面通過(guò)迅速的信息傳播以及宣傳懲罰的嚴(yán)厲性來(lái)威懾將要實(shí)施犯罪行為的人，從而制止綁架行為；

（二）“安珀警報(bào)”的發(fā)布主體和發(fā)布標(biāo)準(zhǔn)

“安珀警報(bào)”的發(fā)布是由負(fù)責(zé)調(diào)查該綁架案的警察機(jī)構(gòu)決定，一旦警察機(jī)構(gòu)有合理的理由認(rèn)為有未成年的孩子被誘拐，將面臨嚴(yán)重的身體傷害或死亡實(shí)驗(yàn)時(shí)，該系統(tǒng)就馬上發(fā)布警報(bào)。

在“安珀警報(bào)”應(yīng)用的實(shí)踐中，出現(xiàn)了警報(bào)錯(cuò)誤等問(wèn)題。對(duì)此，美國(guó)司法部（United States Department of Justice）針對(duì)不同方面對(duì)“安珀警報(bào)”的發(fā)布標(biāo)準(zhǔn)提出四條“指引”意見(jiàn)：

（1）從失蹤兒童的年齡來(lái)看，必須是17歲以下（包含17歲）；

（2）警報(bào)發(fā)布機(jī)構(gòu)必須先對(duì)失蹤兒童案進(jìn)行必要的事前審核，確認(rèn)該兒童失蹤案屬于綁架；

（3）為了避免“安珀警報(bào)”的濫發(fā)，發(fā)布機(jī)構(gòu)必須確認(rèn)兒童可能面臨重傷或死亡的危險(xiǎn)；

（4）因?yàn)椤鞍茬昃瘓?bào)”的主要內(nèi)容是被綁架兒童、綁架嫌犯、或綁架嫌犯的車輛等相關(guān)信息，那么在發(fā)布警報(bào)前發(fā)布機(jī)構(gòu)必須要有詳細(xì)的相關(guān)資料。

（三）“安珀警報(bào)”的發(fā)布渠道

“安珀警報(bào)”于1996年7月正式開始運(yùn)作，該警報(bào)使用美國(guó)緊急警報(bào)系統(tǒng)（EAS）通過(guò)三大渠道向全國(guó)發(fā)布警報(bào)。一是通過(guò)與警方合作的商業(yè)廣播電臺(tái)、衛(wèi)星電臺(tái)、電視臺(tái)，以及有線電視等向全國(guó)發(fā)布；二是國(guó)家交通部利用高速公路通信系統(tǒng)發(fā)布安珀警報(bào)；三是通過(guò)全國(guó)失蹤與受剝削兒童保護(hù)中心擴(kuò)大警報(bào)的發(fā)布范圍，我們可以從其他社會(huì)媒體、電子郵件、電子交通狀況號(hào)志等媒介看到安珀警報(bào)。尤其是從2013年開始“安珀警報(bào)”已經(jīng)可以通過(guò)無(wú)線緊急警報(bào)自動(dòng)向事發(fā)區(qū)域信號(hào)塔所在范圍內(nèi)的全部手機(jī)用戶發(fā)送信息還不會(huì)受到常規(guī)手機(jī)流量的影響和信息使用高峰期的干擾。

一直以來(lái)美國(guó)不斷加大對(duì)安珀警報(bào)的開發(fā)與完善，現(xiàn)已開發(fā)采用了多變的消息及司機(jī)信息系統(tǒng)，并投入了大量的資金。1983年底到2014年，40個(gè)州和哥倫比亞的特區(qū)獲得安珀警報(bào)系統(tǒng)技術(shù)援助資金。犯罪預(yù)防辦公室（OJJDP）每五年對(duì)安珀警報(bào)培訓(xùn)和技術(shù)援助進(jìn)行投標(biāo)，征集尋求市場(chǎng)資源，提供技術(shù)問(wèn)題培訓(xùn)，升級(jí)執(zhí)法技術(shù)，救助失蹤兒童，在競(jìng)爭(zhēng)中相關(guān)技術(shù)不斷替換升級(jí)。2006年，warn法案撥款1億美元資助“無(wú)限警報(bào)系統(tǒng)”項(xiàng)目開發(fā)，并于2012年完成整合，將美國(guó)電信運(yùn)營(yíng)商原有的警報(bào)系統(tǒng)納入安珀警報(bào)系統(tǒng)。

據(jù)美國(guó)全國(guó)失蹤和受剝削兒童保護(hù)中心報(bào)道：從1996年到2013年4月17日，“安珀警報(bào)”共尋回642名失蹤兒童。全美迄今建有120 多個(gè)此類警戒網(wǎng)絡(luò)。雖然“安珀警報(bào)”不能解決所有兒童被綁架案件，但是仍然發(fā)揮了極大的作用

四、對(duì)我國(guó)失蹤兒童搜救的啟示

隨著失蹤兒童問(wèn)題的日益嚴(yán)峻，我國(guó)相關(guān)職能部門借鑒美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)開始探索我國(guó)失蹤兒童信息廣播法律制度的建立。2016年5月公安部?jī)和й櫺畔⒕o急發(fā)布平臺(tái)正式啟動(dòng)，以推動(dòng)信息的收集與交流，被稱為“中國(guó)版安珀警報(bào)”。該平臺(tái)的啟動(dòng)標(biāo)志著我國(guó)失蹤兒童信息廣播法律制度的初步構(gòu)建。相比以往采取紙質(zhì)公告收集信息的方法，公安部?jī)和й櫺畔⒕o急發(fā)布平臺(tái)這種“互聯(lián)網(wǎng)+打拐”模式則更為及時(shí)快捷有效。由于是公安部發(fā)布的消息也打擊了在網(wǎng)上發(fā)布未經(jīng)核實(shí)，甚至是虛假的解救拐賣兒童的信息這一現(xiàn)象，給群眾發(fā)布真實(shí)權(quán)威的信息，更快更好地收集線索。

然而該平臺(tái)仍處于建設(shè)期，與安珀警報(bào)不可同日而語(yǔ)。安珀警報(bào)通過(guò)調(diào)動(dòng)大量社會(huì)的媒體資源，即時(shí)的創(chuàng)造出一個(gè)信息溝通的渠道：警方將待尋找的目標(biāo)公諸于眾，同時(shí)公眾則按照公布的目標(biāo)源源不斷的提供案件信息，這樣形成一種良性互動(dòng)。這種制度設(shè)計(jì)所具有的具體化、長(zhǎng)效化、可操作的特征值得我們借鑒。

目前我國(guó)的失蹤兒童信息廣播制度還存在著兩大主要問(wèn)題，亟待解決。

一是制度建設(shè)不健全，缺乏強(qiáng)有力的實(shí)施機(jī)制。我國(guó)的失蹤兒童信息廣播制度更多的是依靠微博進(jìn)行信息的傳遞與交流，信息的交換量還可以提高，以便進(jìn)一步完善該制度。參照安珀警報(bào)，我國(guó)在依托于微博這個(gè)平臺(tái)的同時(shí)，還可以通過(guò)電視廣播等公共資源和信息平臺(tái)，詳細(xì)地發(fā)布失蹤兒童信息和犯罪嫌疑人信息。還可以與中國(guó)移動(dòng)、聯(lián)通、電信等手機(jī)運(yùn)營(yíng)商合作，通過(guò)手機(jī)短信發(fā)送相關(guān)信息。同時(shí)可以設(shè)立24小時(shí)免費(fèi)熱線，供有線索的民眾提供消息，對(duì)提出重大線索的民眾給與獎(jiǎng)金鼓勵(lì)。同時(shí)可以在警察機(jī)構(gòu)內(nèi)部設(shè)立專門的部門負(fù)責(zé)對(duì)發(fā)布的失蹤兒童信息進(jìn)行跟進(jìn)，保證信息的真實(shí)性和及時(shí)性。

二是缺乏法律法規(guī)的規(guī)范。我國(guó)失蹤兒童信息廣播制度是公安部在實(shí)際工作開展中宣布實(shí)行的，在實(shí)體和程序上都缺乏法律的規(guī)范，而且往往表述得過(guò)于籠統(tǒng)，增加了搜救的難度和偏差，無(wú)法實(shí)現(xiàn)有效的法律監(jiān)督。因此亟需國(guó)家通過(guò)立法完善相關(guān)法律法規(guī)，以促進(jìn)我國(guó)失蹤兒童信息廣播制度的運(yùn)行實(shí)效，發(fā)揮最大的作用。

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