農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押風(fēng)險防控機制構(gòu)建

摘 要 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押突破了現(xiàn)行法律的限制，基于農(nóng)業(yè)金融的特點，土地經(jīng)營權(quán)抵押制度不能激進(jìn)地適用《物權(quán)法》關(guān)于抵押的一般規(guī)定。在抵押權(quán)制度規(guī)則重構(gòu)中，土地經(jīng)營權(quán)抵押作為實踐需要而創(chuàng)設(shè)的抵押標(biāo)的物，需在現(xiàn)行法律中尋找法理依據(jù)。土地經(jīng)營權(quán)抵押作為實踐性問題，抵押主體、抵押設(shè)立和抵押實現(xiàn)規(guī)則既要實現(xiàn)與現(xiàn)行法律的對接，也要關(guān)注實踐對規(guī)則進(jìn)行創(chuàng)新。

關(guān)鍵詞 三權(quán)分置 土地 經(jīng)營權(quán) 抵押 強制處理

作者簡介：李新宇，中南財經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院法學(xué)專業(yè)2014級本科生。

中圖分類號：D922.3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.105

中共十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》開啟新一輪農(nóng)村土地制度改革，通過集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)分置，擴(kuò)充農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)的“占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)和抵押、擔(dān)保權(quán)能”，允許農(nóng)戶等土地經(jīng)營權(quán)主體以土地經(jīng)營權(quán)為抵押物向金融機構(gòu)融資。新一輪農(nóng)村土地制度改革重心在于增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，激發(fā)農(nóng)村土地的融資功能，切合了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型期下高投入、高成本的集約化、規(guī)?；r(nóng)業(yè)發(fā)展的需求。

就農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的抵押而言，《物權(quán)法》有兩種態(tài)度，允許以招標(biāo)等方式取得的“四荒土地”進(jìn)行抵押，禁止以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押。 雖然《決定》以及全國人大常委會、國務(wù)院為落實《決定》出臺的陸續(xù)文件放開了現(xiàn)行法律對農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)（以下簡稱“土地經(jīng)營權(quán)”）抵押的限制，但是“土地經(jīng)營權(quán)抵押”作為適應(yīng)農(nóng)村改革需要而創(chuàng)設(shè)的說法，仍缺乏相應(yīng)的法理基礎(chǔ)和運行規(guī)則。就抵押人而言，以土地經(jīng)營權(quán)抵押時，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的高成本和長期限的特點，存在融資困難的風(fēng)險，而農(nóng)村土地金融化的宗旨就是要發(fā)揮農(nóng)村承包土地的融資功能。可以說，對土地經(jīng)營權(quán)抵押風(fēng)險的防范，貫穿于土地經(jīng)營權(quán)抵押制度的構(gòu)建中，土地經(jīng)營權(quán)抵押風(fēng)險防范機制構(gòu)建實則是對抵押制度的構(gòu)建。本文將從民法學(xué)的角度，結(jié)合實證研究，論述土地經(jīng)營權(quán)抵押風(fēng)險防范機制的構(gòu)建。

一、抵押標(biāo)的物

《決定》將土地經(jīng)營權(quán)與承包權(quán)分離，但未對土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利性質(zhì)進(jìn)行法律定位，土地經(jīng)營權(quán)與承包權(quán)應(yīng)否分離，土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押的法理基礎(chǔ)是什么，仍頗具爭議。有學(xué)者認(rèn)為土地經(jīng)營權(quán)與承包權(quán)的分離，不過是承包地的租賃經(jīng)營方式，通過租賃這一債權(quán)性利用方式即可實現(xiàn)土地上的三層結(jié)構(gòu)；將分離后的土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押，實則是在用益物權(quán)之上再設(shè)內(nèi)容相近的用益物權(quán)，違背一物一權(quán)原則，是人為地將法律關(guān)系復(fù)雜化。 本文認(rèn)為，土地經(jīng)營權(quán)與承包權(quán)存在權(quán)利屬性上的不同，《土地承包法》第5條表明承包權(quán)是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有的平等無償?shù)爻邪摻M織發(fā)包的土地的權(quán)利，是一種以成員身份為基礎(chǔ)的成員權(quán)，是集體所有權(quán)的人格化表現(xiàn)。而經(jīng)營權(quán)是經(jīng)營權(quán)主體對土地的占有、使用、收益的權(quán)利，沒有成員身份的限制，其權(quán)能均體現(xiàn)著經(jīng)濟(jì)利益，是一種財產(chǎn)權(quán)，在穩(wěn)定“承包經(jīng)營關(guān)系保持長久不變”下應(yīng)屬于《物權(quán)法》中的用益物權(quán)?！稕Q定》強調(diào)，“擴(kuò)充土地承包經(jīng)營權(quán)的占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)和抵押、擔(dān)保權(quán)能”，即土地經(jīng)營權(quán)人為發(fā)揮土地的利用效率，可以通過行使抵押、擔(dān)保權(quán)能利用土地。雖然土地經(jīng)營權(quán)抵押在結(jié)果上造成用益物權(quán)之上再設(shè)同益物權(quán)，但就性質(zhì)而言，土地經(jīng)營權(quán)抵押是其行使擔(dān)保權(quán)能的一種方式，且由于土地經(jīng)營權(quán)抵押不轉(zhuǎn)移占有，抵押權(quán)實現(xiàn)時，經(jīng)營權(quán)人自愿流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，兩種權(quán)利并不沖突?！段餀?quán)法》第180條第1款第7項“法律、行政法規(guī)并未禁止抵押的其他財產(chǎn)”可以進(jìn)行抵押，為土地經(jīng)營權(quán)作為抵押標(biāo)的物預(yù)留了法律空間。

二、抵押主體

抵押主體為抵押人和抵押權(quán)人。就抵押人而言，根據(jù)經(jīng)營權(quán)的取得方式不同可以分為兩類，一是以家庭聯(lián)承包方式取得承包土地的農(nóng)戶，二是通過合法流轉(zhuǎn)方式獲得承包土地經(jīng)營權(quán)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。對于農(nóng)戶而言，家庭承包土地現(xiàn)實地承擔(dān)著社會保障的功能，但這并不意味著農(nóng)戶在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中沒有融資需要，但考慮到土地的社會保障功能，可以限制農(nóng)戶在土地經(jīng)營權(quán)抵押時的限額，避免抵押權(quán)實現(xiàn)時農(nóng)戶失去生活保障。由于通過合法流轉(zhuǎn)方式獲得土地經(jīng)營權(quán)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體無需考慮土地的社會保障功能，且該類主體在推行農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營時通常需要大量資金，因而其抵押限額不需要進(jìn)行限制。2016年中國人民銀行等部門聯(lián)合發(fā)布的《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）第七條規(guī)定，通過合法流轉(zhuǎn)方式獲得土地經(jīng)營權(quán)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在抵押時需經(jīng)承包方的同意，本文認(rèn)為該規(guī)定存在不合理之處：1.經(jīng)營權(quán)作為支配性的用益物權(quán)，經(jīng)營權(quán)人不受他人干涉地獨立行使抵押權(quán)能；2.經(jīng)營權(quán)抵押期限不超過承包方與經(jīng)營權(quán)人約定的流轉(zhuǎn)期限，于承包方無利害關(guān)系；3.承包方與受讓方的流轉(zhuǎn)關(guān)系基于土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同，經(jīng)營權(quán)人與抵押權(quán)人的抵押關(guān)系基于抵押合同，要求承包方同意違背合同的相對性原理，承包權(quán)人可以事前在合同中約定以其同意為抵押條件；4.承包方同意實際上限制了土地經(jīng)營權(quán)人的融資，不符合農(nóng)地金融化改革的目的。

《辦法》第二條將抵押權(quán)人限定為銀行業(yè)金融機構(gòu)，這種限定在現(xiàn)階段具有合理性?？紤]到以土地經(jīng)營權(quán)抵押之名行土地買賣之實和高利貸的問題，以及謹(jǐn)慎對待土地承擔(dān)的社會保障功能，改革初期限定抵押權(quán)人為銀行業(yè)金融機構(gòu)。但隨著農(nóng)地金融化進(jìn)程，一方面農(nóng)戶或以其他方式獲得經(jīng)營權(quán)的權(quán)利人資金需求擴(kuò)張，另一方面為形成土地金融市場的競爭，應(yīng)適當(dāng)放開對抵押權(quán)人的限制。實踐中，重慶市、寧夏同心縣等試點先行地區(qū)在土地經(jīng)營權(quán)抵押中探索出融資性擔(dān)保公司、地方政府主導(dǎo)的貸款平臺作為抵押權(quán)人，推動了土地金融化進(jìn)程。

三、抵押設(shè)立與公示

由于抵押時抵押人不轉(zhuǎn)移抵押物的占有，因而，《物權(quán)法》將登記作為抵押的唯一公示方法，但就效力而言，存在登記生效和登記對抗兩種模式。就土地經(jīng)營權(quán)抵押而言，《物權(quán)法》與之相近的規(guī)定是在“以招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式取得的荒地等土地承包經(jīng)營權(quán)”（即四荒土地）的抵押中采取登記生效主義。雖然四荒土地與以家庭承包方式取得的土地在性質(zhì)、功能等方面均不同，且國家不斷推進(jìn)四荒土地的市場化以提高其開墾利用率。四荒土地經(jīng)營權(quán)在抵押中尚且采取登記生效主義，更何況是《物權(quán)法》對其更多限制的以家庭承包方式獲得的承包土地？“舉重以明輕”，承包土地經(jīng)營權(quán)抵押應(yīng)采取登記生效主義，抵押權(quán)自抵押合同登記之時成立。

在不動產(chǎn)權(quán)利變動的先登記原則之下，承包土地的經(jīng)營權(quán)登記是該權(quán)利抵押登記的前提，因而土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)登記工作具有重要意義。根據(jù)現(xiàn)行土地承包登記規(guī)范，土地承包經(jīng)營權(quán)登記簿是以戶為單位，多個承包地塊一并登記，采取人的編成主義。在市場交易日益頻繁的背景下，采取人的編成主義的經(jīng)營權(quán)登記制度不利于查詢每塊土地上的權(quán)利信息。《不動產(chǎn)登記暫行條例》未將土地經(jīng)營權(quán)登記納入統(tǒng)一登記體系之中，為其改變預(yù)留空間。本文認(rèn)為土地經(jīng)營權(quán)登記應(yīng)采取物的編成主義，在三權(quán)分置下，參照城鎮(zhèn)房屋登記辦法，一塊承包土地上應(yīng)進(jìn)行兩次登記，分別頒發(fā)承包證和經(jīng)營證。這種登記制度雖然增加了登記成本，但相較后期查詢成本和糾紛解決成本而言，實則是經(jīng)濟(jì)選擇。

四、抵押實現(xiàn)

抵押實現(xiàn)即抵押人到期未能還貸，抵押權(quán)人通過協(xié)議折價、拍賣、變賣或者通過法院進(jìn)行強制拍賣、變賣，抵押權(quán)人就所得款項優(yōu)先受償?shù)臋?quán)利。在土地經(jīng)營權(quán)抵押的實現(xiàn)中，金融機構(gòu)因受到行業(yè)限制，如商業(yè)銀行受“不得向非自用不動產(chǎn)投資”，除“折價”方式外，金融機構(gòu)根據(jù)《物權(quán)法》第195條規(guī)定的除折價外的方式實現(xiàn)抵押權(quán)。有學(xué)者認(rèn)為，土地承擔(dān)著社會保障功能，特別是農(nóng)戶在抵押實現(xiàn)時可能面臨失去生活保障的風(fēng)險，重慶市在其試點地區(qū)規(guī)定，抵押權(quán)人在處置家庭承包方式取得的土地經(jīng)營權(quán)時，本集體經(jīng)濟(jì)組織享有優(yōu)先權(quán)。本文認(rèn)為此舉夸大了土地的社會保障功能，城鎮(zhèn)化進(jìn)程使得大量農(nóng)村勞動力進(jìn)入城市，通過工業(yè)和服務(wù)業(yè)獲取更多收入，農(nóng)民對土地的依賴性逐漸減弱。其次，土地承擔(dān)的社會保障功能是因為國家和社會未能履行好社會保障這一義務(wù)而強加于土地之上，而土地制度改革的中心已經(jīng)由生存保障轉(zhuǎn)移至提高土地利用效率之上，因而銀行等金融機構(gòu)在處置土地經(jīng)營權(quán)是不應(yīng)受到土地社會保障功能的限制。

土地經(jīng)營權(quán)處置難的關(guān)鍵問題在于土地作為需高投入、周期長的生產(chǎn)要素在利用上需要大量資金，易出現(xiàn)無人受讓的現(xiàn)象，因而土地經(jīng)營權(quán)抵押實現(xiàn)應(yīng)創(chuàng)新處置方式，即設(shè)立強制管理的抵押權(quán)實現(xiàn)方式。強制管理，即通過委托他人管理抵押財產(chǎn)，并以其所得收益使債權(quán)得以優(yōu)先受償。實踐中，吉林土地收益保證貸款模式總，由物權(quán)融資公司將涉案土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包，以轉(zhuǎn)包收益抵償債務(wù)，屬于強制管理方式。強制管理著眼于土地的使用價值，以收益為執(zhí)行對象，避免了農(nóng)戶作為抵押人失去土地經(jīng)營權(quán)對生活的影響，清償債務(wù)后，土地經(jīng)營權(quán)回到抵押人名下。但強制管理中抵押權(quán)難以迅速實現(xiàn)，抵押權(quán)人的收益受到較多限制，且多適用于債權(quán)數(shù)額較少而不動產(chǎn)價值較大的情況下。由于農(nóng)村土地未充分市場化，其價值有待進(jìn)一步發(fā)掘，因而在抵押物實現(xiàn)制度構(gòu)建時，可以引入強制管理實現(xiàn)方式。

以地方政府為主導(dǎo)構(gòu)建的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)平臺在形成合理公平市場價格、評估土地經(jīng)營權(quán)的價值以及信息公開與交流方面的意義，可以幫助金融機構(gòu)處置作為抵押物的土地經(jīng)營權(quán)。 以武漢市為例，武漢市農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易所依托互聯(lián)網(wǎng)，及時發(fā)布土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)信息、交易規(guī)則、政策法規(guī)，以在線互動方式為土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)主體答疑解惑，通過平臺掛牌再流轉(zhuǎn)推動金融機構(gòu)處置抵押物。同時，試點地區(qū)在推進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)抵押進(jìn)程中應(yīng)構(gòu)建融資分先補償機制和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保險制度，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的經(jīng)營能力，將風(fēng)險防范貫穿在生產(chǎn)、抵押、處置的整個過程之中。

五、結(jié)語

農(nóng)村土地抵押經(jīng)營權(quán)作為農(nóng)業(yè)金融化改革的創(chuàng)新和關(guān)鍵，考慮到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對社會穩(wěn)定發(fā)展的重要意義，在制度規(guī)則構(gòu)建中，不能激進(jìn)地采取商業(yè)金融模式?；谵r(nóng)業(yè)金融的特點，在制度構(gòu)建中要注意防范融資和還貸等風(fēng)險，明確抵押標(biāo)的物為三權(quán)分置下的土地經(jīng)營權(quán)，并根據(jù)抵押主體的不同在實踐中對標(biāo)的物范圍進(jìn)行適當(dāng)限制，抵押人為農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，將抵押權(quán)人的范圍適當(dāng)擴(kuò)大為融資機構(gòu)，在抵押實現(xiàn)時引入強制管理的實現(xiàn)方式，加強農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易平臺、風(fēng)險基金補償制度、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保險制度等建設(shè)。同時，農(nóng)村土地制度改革是一個實踐熱點問題，試點地區(qū)在制度構(gòu)建中要因地制宜，探索創(chuàng)新，推動新一輪農(nóng)村土地制度改革。

注釋：

房紹坤.論土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的制度構(gòu)建.法學(xué)家.2014（2）.

陳小君.我國農(nóng)村土地法律制度變革的思路與框架——十八屆三中全會決定相關(guān)內(nèi)容解讀.法學(xué)研究.2014（4）.

高圣平.承包土地經(jīng)營權(quán)抵押規(guī)則之構(gòu)建——兼評重慶城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合配套改革試點模式.法商研究.2016（1）.

高圣平.農(nóng)地金融化的法律困境及出路.中國社會科學(xué).2014（8）.