集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀分析與解禁探索

摘 要 我國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)事實(shí)廣泛存在，然而相關(guān)法律對(duì)此長(zhǎng)期持有相對(duì)禁止態(tài)度，僅在例外情況下允許合法流轉(zhuǎn)。此種反差催生各地關(guān)于建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的試點(diǎn)，并已總結(jié)出各有特色的試點(diǎn)模式供下一步探索參考。為保障試點(diǎn)合法性、平衡土地供需矛盾、維護(hù)農(nóng)民利益，解禁建設(shè)用地流轉(zhuǎn)已為時(shí)代之必要。本文從使用權(quán)流轉(zhuǎn)為切入點(diǎn)，在分析現(xiàn)存問(wèn)題的基礎(chǔ)上，探索放寬集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)之路，并從規(guī)范流轉(zhuǎn)市場(chǎng)、完善配套措施、均衡利益分配三個(gè)角度提出方案。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村 集體建設(shè)用地 流轉(zhuǎn) 解禁

作者簡(jiǎn)介：李欣妍，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)。

中圖分類號(hào)：D922.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.141

由于改革開(kāi)放以來(lái)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化的加速，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)在外部性潛在收入的激勵(lì)下成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求。 自我國(guó)農(nóng)村土地集體所有制建立，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)歷經(jīng)絕對(duì)禁止、相對(duì)禁止、試點(diǎn)開(kāi)放多個(gè)階段。如今，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)事實(shí)上廣泛存在，制度上已有諸多成功試點(diǎn)模式，正是放開(kāi)流轉(zhuǎn)限制的關(guān)鍵時(shí)期。

一、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀分析

（一）集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)事實(shí)情況

自改革開(kāi)放后解除建設(shè)用地流轉(zhuǎn)絕對(duì)禁止以來(lái)，以出讓、出租、入股等形式進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)已成廣泛存在之事實(shí)。先從經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)著眼，珠三角地區(qū)半數(shù)以上集體建設(shè)用地以流轉(zhuǎn)方式使用，北京市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)至2009年已有80%左右的農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)行了流轉(zhuǎn)；再看相對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，河南省鄭州市至2010年以出租形式使用的土地超過(guò)集體建設(shè)用地總量70%，在2001至2007年間陜西省孝義市累計(jì)流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地153.33公頃。

在龐大的建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中，由于缺乏法律法規(guī)的規(guī)制，出現(xiàn)大量違法現(xiàn)象和相關(guān)案件。一方面，建設(shè)用地使用權(quán)人突破現(xiàn)有流轉(zhuǎn)許可情形，以合作、入股等方式流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)的違法行為已經(jīng)具有普遍性，且單筆流轉(zhuǎn)涉及土地面積愈發(fā)增大；另一方面由于此類自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)極不規(guī)范，且涉及村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民個(gè)人等多方利益，相關(guān)糾紛案件多發(fā)。目前，活躍的建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)中，存在大量不規(guī)范因素，嚴(yán)重影響我國(guó)土地產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定。

（二）建設(shè)用地流轉(zhuǎn)法律及政策規(guī)定

依據(jù)《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》及相關(guān)政策文件規(guī)定，集體建設(shè)用地原則上只可農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)內(nèi)部使用，不可直接進(jìn)入市場(chǎng)發(fā)生流轉(zhuǎn)，僅在例外情形下留有余地?！锻恋毓芾矸ā返?3條原則性規(guī)定任何單位和個(gè)人使用土地進(jìn)行建設(shè)必須申請(qǐng)國(guó)有土地，也就是說(shuō)集體建設(shè)用地未經(jīng)征收國(guó)有化不可流轉(zhuǎn)。在此總原則下，法律規(guī)定了投資和企業(yè)資產(chǎn)清算重組兩種例外的流轉(zhuǎn)形式。上位法確定的原則基調(diào)使得集體土地流轉(zhuǎn)長(zhǎng)期處于相對(duì)禁止的地位，與其龐大的客觀需要形成矛盾，催生了多地的試點(diǎn)工作。

根據(jù)相關(guān)政策文件規(guī)定，以轉(zhuǎn)讓、出租、作價(jià)入股等方式進(jìn)行農(nóng)民集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)的必須已經(jīng)依法批準(zhǔn)為建設(shè)用地、符合規(guī)劃、征得集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民同意、審批登記。盡管存在上述限制，多地集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)還是“帶著鐐銬跳舞”，形成了諸多成功的試點(diǎn)模式。各模式從形態(tài)上可簡(jiǎn)單分為集中經(jīng)營(yíng)和市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)。集中經(jīng)營(yíng)以安徽蕪湖模式為例，在明晰土地產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，蕪湖確定三集中原則，即“農(nóng)民向小城鎮(zhèn)集中，工業(yè)向園區(qū)集中，土地向規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中”，由政府整合土地再通過(guò)出租、轉(zhuǎn)包等方式流轉(zhuǎn)出去，并直接介入土地收益的分配。與此類似的，如廣東南海模式、北京各莊模式，均以集中整合土地為核心，通過(guò)土地統(tǒng)一流轉(zhuǎn)獲得收益，再間接分配到個(gè)人。比較特殊的是重慶模式，其以“地票交易”的形式實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤。區(qū)縣通過(guò)復(fù)墾新增耕地，從而獲得土地流轉(zhuǎn)許可，即“地票”，并在農(nóng)村土地交易所進(jìn)行市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)。

上述模式均在不改變集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，以提高農(nóng)村建設(shè)用地使用效率、保護(hù)農(nóng)民權(quán)益為核心目標(biāo)，作出有益的創(chuàng)新嘗試，為我國(guó)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的開(kāi)放奠定基礎(chǔ)。然而這些試點(diǎn)及相應(yīng)規(guī)范性文件與上位法存在矛盾和沖突，在上位法不改的情形下，其本身尚存爭(zhēng)議，更遑論推廣。

二、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)解禁必要性

集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)廣泛存在既成事實(shí)，各地試點(diǎn)如火如荼，而上位法對(duì)其卻依然持相對(duì)禁止態(tài)，其間存在不可忽視的問(wèn)題。無(wú)論從社會(huì)主義法治體系的宏觀角度，還是從提高土地利用效率、平衡供需、保障農(nóng)民利益的微觀角度，解禁集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)都具有必要性。

首先，上述各農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)是各地方根據(jù)政策導(dǎo)向和實(shí)際需要自行開(kāi)展的，其與《土地管理法》《城市房地產(chǎn)管理法》等上位法存在沖突之處。雖然由于我國(guó)法制狀況的特殊，試點(diǎn)規(guī)范性文件與上位法的沖突并未在實(shí)踐中造成障礙，但其合法性存疑的事實(shí)終究有留下隱患之嫌。

其次，在我國(guó)城市化過(guò)程中土地供需矛盾較大，因而亟需從政策層面出發(fā)提高土地利用效率。根據(jù)2006-2012年中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒，土地市場(chǎng)的需求量遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國(guó)家每年通過(guò)征收集體土地獲得的供給量。供需矛盾的一大原因在于未能充分實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地的價(jià)值，使其利用效率長(zhǎng)期低下。相關(guān)資料顯示，農(nóng)村建設(shè)用地是城市建設(shè)用地的5倍，農(nóng)村人均占用建設(shè)用地是城市人均的3.8倍。 加之城市化進(jìn)程中大量農(nóng)村人口涌入城市，導(dǎo)致城市建設(shè)用地緊張，農(nóng)村建設(shè)用地卻普遍存在閑置或半閑置的狀況。而國(guó)家征收往往難以足額補(bǔ)充，且僅為一次性收益，往往使農(nóng)民不愿意主動(dòng)出讓土地。唯有解禁集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，方能發(fā)揮市場(chǎng)在土地問(wèn)題上的作用，提高土地資源配置的效率。

再次，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)符合廣大農(nóng)民的意愿，有助于維護(hù)農(nóng)民利益。依據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，集體建設(shè)用地只能夠通過(guò)政府征收的方式間接進(jìn)入市場(chǎng)，從而產(chǎn)生了農(nóng)村和城市建設(shè)用地同地不同權(quán)、同地不同價(jià)的情形，有違民法的平等原則，嚴(yán)重剝奪了廣大農(nóng)民的利益。

固然土地制度對(duì)于我國(guó)體制而言具有根本性意義，變革必須慎之又慎，但目前放松對(duì)于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的限制已成為我國(guó)城市化進(jìn)程和農(nóng)民利益保障中的關(guān)鍵一步。根據(jù)實(shí)際需求，將集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)與用益物權(quán)分離，從使用權(quán)流轉(zhuǎn)著手進(jìn)行解禁探索或?yàn)榭尚兄雎?。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)方式尚需探索，規(guī)制方案尚需研究，但解禁已為必然之趨勢(shì)。

三、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)解禁探索——以使用權(quán)流轉(zhuǎn)為切入點(diǎn)

（一）現(xiàn)存問(wèn)題綜述

通過(guò)廣泛試點(diǎn)和流轉(zhuǎn)實(shí)踐，我國(guó)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)領(lǐng)域暴露出許多亟待解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。解禁探索必須從現(xiàn)實(shí)出發(fā)，以解決問(wèn)題為核心導(dǎo)向，因此筆者就此領(lǐng)域中的現(xiàn)存問(wèn)題進(jìn)行綜述。

第一，集體建設(shè)用地存在法律上的產(chǎn)權(quán)不明問(wèn)題，即登記不完全。我國(guó)農(nóng)村土地并無(wú)事實(shí)上的產(chǎn)權(quán)主體不明問(wèn)題，每個(gè)村莊和家庭都極其重視自身的土地權(quán)利，明確知曉自己擁有的土地邊界在哪里。但是由于法律意識(shí)的缺乏和登記的不便利，許多農(nóng)村建設(shè)用地并未進(jìn)行土地登記，也就導(dǎo)致了從政府角度看到的四至不清、產(chǎn)權(quán)不明現(xiàn)象。這種僅事實(shí)占有，產(chǎn)權(quán)未經(jīng)合法登記的情況在土地自用的背景下并未產(chǎn)生規(guī)模性影響，然而一旦進(jìn)入市場(chǎng)，便容易產(chǎn)生諸多糾紛。第二，缺乏體系規(guī)范，流轉(zhuǎn)市場(chǎng)混亂。如上述所言，我國(guó)法律對(duì)于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)持相對(duì)禁止態(tài)度，其配套規(guī)范自然不成體系。農(nóng)村土地管理者和具體使用權(quán)人未經(jīng)法律明確規(guī)定，使得管理者缺位土地閑置和市場(chǎng)刺激下違法流轉(zhuǎn)同時(shí)存在。由于缺乏系統(tǒng)性規(guī)范，目前集體建設(shè)用地領(lǐng)域存在巨大隱形市場(chǎng)和眾多無(wú)效流轉(zhuǎn)合同，一旦出現(xiàn)市場(chǎng)主體違約或政府調(diào)處失當(dāng)，將直接造成經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的重大損失。 第三，流轉(zhuǎn)收益分配不規(guī)范。集體用地流轉(zhuǎn)問(wèn)題中涉及三層利益分配主體，即政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、個(gè)人。就目前較為成功的幾個(gè)試點(diǎn)來(lái)看，農(nóng)村建設(shè)用地初次流轉(zhuǎn)政府大多仍要收取土地非農(nóng)化的極差收益，且試點(diǎn)地區(qū)極差收益收繳率不同。按照地租理論，使用權(quán)出租出讓所得應(yīng)屬于所有權(quán)人，即農(nóng)民集體，固然依據(jù)現(xiàn)實(shí)情況，政府收取一定極差地租及特別稅收或?yàn)楸匾?，但絕不可完全由地方各自設(shè)定。即使在村民集體內(nèi)部，同樣存在村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民利益對(duì)立統(tǒng)一的利益相關(guān)與利益博弈。為追求規(guī)模效應(yīng)，村集體經(jīng)濟(jì)組織可實(shí)現(xiàn)土地集約利用，擴(kuò)大收益總額，但其收益到農(nóng)民個(gè)人利益之間仍需再次分配。 若無(wú)配套規(guī)范，此層分配同樣可能存在尋租行為，損害農(nóng)民作為個(gè)體的利益，導(dǎo)致其拒絕土地整合集約利用。

（二）放松法律限制，規(guī)范流轉(zhuǎn)市場(chǎng)

若不改變《土地管理法》作為相關(guān)政策和規(guī)范性文件上位法相對(duì)禁止流轉(zhuǎn)的總基調(diào)，規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)便為無(wú)根之木，無(wú)源之水，難以真正實(shí)現(xiàn)。因此，解禁探索必須從修改現(xiàn)行立法放松限制開(kāi)始，允許集體建設(shè)用地在特定范圍內(nèi)自由流轉(zhuǎn)。筆者建議對(duì)《土地管理法》第43條、第63條進(jìn)行修改，將原本正面清單模式下的例外情況允許轉(zhuǎn)讓改變?yōu)樨?fù)面清單模式的僅例外情況不得轉(zhuǎn)讓。所謂“堵不如疏”，唯有法律定下相對(duì)允許的總基調(diào)，流轉(zhuǎn)市場(chǎng)從隱形市場(chǎng)轉(zhuǎn)型為顯性市場(chǎng)，相關(guān)下位法規(guī)定和政策性文件方可對(duì)其進(jìn)行規(guī)制和監(jiān)管。

筆者認(rèn)為，流轉(zhuǎn)市場(chǎng)規(guī)范可從交易范圍、交易中介、糾紛解決三個(gè)方面入手實(shí)現(xiàn)交易法治化。首先，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)不可影響我國(guó)總體土地規(guī)劃和耕地保護(hù)原則，因此進(jìn)入市場(chǎng)的建設(shè)用地必須符合規(guī)劃、權(quán)屬合法、經(jīng)過(guò)登記公示。將隱形交易提升到顯性層面，可明晰土地來(lái)源，遏制以農(nóng)用地冒充建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象。其次，高效健康的市場(chǎng)需要充分競(jìng)爭(zhēng)及完全信息流，而集體建設(shè)用地所有人和管理人身處農(nóng)村缺乏專業(yè)知識(shí)且獲取信息不對(duì)稱。為充分利用市場(chǎng)之手配置土地資源、暢通信息渠道，各類中介服務(wù)組織至關(guān)重要 ，例如重慶的試點(diǎn)就圍繞土地交易所進(jìn)行。固然建設(shè)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)需要中介機(jī)構(gòu)的充分參與，但其在交易中所起的重要作用也可能導(dǎo)致另一種極差剝削。因此，在建立交易中介系統(tǒng)保障信息流的同時(shí)，有必要加強(qiáng)對(duì)其的監(jiān)督管理。沒(méi)有救濟(jì)的權(quán)利不是真正的權(quán)利。最后，對(duì)于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)糾紛也應(yīng)予以特別規(guī)范。在過(guò)往隱形市場(chǎng)中，由于大量存在流轉(zhuǎn)合同無(wú)效等情況，糾紛難以通過(guò)司法途徑解決，通常平等主體之間以和解、調(diào)解方式解決；個(gè)體與行政部門之間以行政途徑解決。然而和解、調(diào)解若非經(jīng)過(guò)司法確認(rèn)效力不足，行政裁決容易難以保證裁判者的中立地位，兩張情況下均不能很好地化解糾紛、保障權(quán)利。一旦從法律層面上解禁，仲裁、訴訟等司法解決途徑便可更加廣泛地運(yùn)用在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)糾紛案件中。筆者認(rèn)為，農(nóng)村土地糾紛仲裁機(jī)制可與建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的解禁共同發(fā)展，參照《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》，形成具有特色的糾紛解決機(jī)制。

（三）完善配套措施，均衡利益分配

除規(guī)制流通環(huán)節(jié)外，解禁集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)尚需流通前后的配套措施予以保障。流轉(zhuǎn)以權(quán)利歸屬明確為前提，以利益分配合理為目標(biāo)，若不能解決此二問(wèn)題，市場(chǎng)失靈和政府失靈的問(wèn)題依然難以避免。

如上所述，集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)不明問(wèn)題實(shí)質(zhì)為登記和監(jiān)管缺位問(wèn)題，而非事實(shí)占有不明。為保障土地進(jìn)入流通領(lǐng)域后，其使用權(quán)和其他用益物權(quán)能夠合法轉(zhuǎn)讓，我國(guó)須完善地籍管理制度，將廣泛存在的事實(shí)占有升級(jí)為經(jīng)登記的合法所有。為配合集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)需要，地籍管理應(yīng)加快建立統(tǒng)一信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的自動(dòng)化與信息化采集、處理和更新，在大規(guī)模土地調(diào)查數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上及時(shí)納入使用權(quán)變更登記的更新信息。 完善的地籍管理系統(tǒng)不僅能夠解決法律上產(chǎn)權(quán)不明導(dǎo)致的流通障礙，對(duì)于我國(guó)土地規(guī)劃的宏觀調(diào)控同樣具有積極意義。

利益分配系土地經(jīng)流轉(zhuǎn)進(jìn)入市場(chǎng)后的最大問(wèn)題，也必然對(duì)于建設(shè)用地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生倒逼作用。在政府、村集體和農(nóng)民之間利益分配是否均衡從根本上影響著集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)效率和方式。各地試點(diǎn)模式中，政府在集體建設(shè)用地初次流轉(zhuǎn)收益中占比大不相同，從完全不獲利到占比60%，但再次流轉(zhuǎn)基本都按照土地增值稅的納稅標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)范性分配。從初次流轉(zhuǎn)和再次流轉(zhuǎn)政府收益統(tǒng)一化程度不同可見(jiàn)，規(guī)范政府在本領(lǐng)域的收益分配的最佳方式為對(duì)于流轉(zhuǎn)均采取征稅方式，而非各地規(guī)定分配比例。即使對(duì)于初次流轉(zhuǎn)，也可以在具體稅法中根據(jù)土地狀況、質(zhì)量、平均產(chǎn)出等情況規(guī)定扣除項(xiàng)目的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，從而套用土地增值稅進(jìn)行統(tǒng)一征收。農(nóng)村基層組織中，村集體往往有其內(nèi)部分配規(guī)則，并憑此安排孫集體所得收益分配到農(nóng)民個(gè)人或用于村內(nèi)建設(shè)。 黃慶杰（2007）調(diào)查北京市集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配情況時(shí)，就發(fā)現(xiàn)存在村集體將土地收益用于發(fā)展經(jīng)濟(jì)和各項(xiàng)建設(shè)，僅給農(nóng)民個(gè)人分配少量收益甚至不進(jìn)行分配。由于村集體分配規(guī)則的內(nèi)部性和分散性，外部規(guī)制存在一定困難。筆者認(rèn)為，一方面可以從上位規(guī)范層面確定單位建設(shè)用地流轉(zhuǎn)農(nóng)民個(gè)人必須拿到手的最低收益額，則無(wú)論內(nèi)部規(guī)則如何結(jié)果必須符合此規(guī)范；另一方面著重保護(hù)農(nóng)民個(gè)人的自主選擇權(quán)，以自愿為根本原則進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，且此處自愿不僅限于村集體多數(shù)同意，更應(yīng)要求權(quán)利出讓者個(gè)人的自愿。

四、結(jié)語(yǔ)

農(nóng)村集體所有的非農(nóng)用地開(kāi)發(fā)具有極大潛力，或可解決我國(guó)城市化進(jìn)程中土地資源短缺的固有問(wèn)題。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)既可充分發(fā)揮此類土地的潛在價(jià)值，又對(duì)改變農(nóng)村地區(qū)依靠政府財(cái)政撥款和社會(huì)支付轉(zhuǎn)移的經(jīng)濟(jì)被動(dòng)局面具有深遠(yuǎn)意義 ，可謂城鄉(xiāng)一體、城鄉(xiāng)共惠的長(zhǎng)期探索方向。

注釋：

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