◆福建省地方稅務(wù)局課題組

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與稅制體系創(chuàng)新

◆福建省地方稅務(wù)局課題組

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的實(shí)施，使得需求側(cè)調(diào)控環(huán)境中構(gòu)建起來的稅制體系很難與集約環(huán)保、要素驅(qū)動(dòng)、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)等供給側(cè)結(jié)構(gòu)性調(diào)控思路相兼容?？紤]到當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)性問題并不亞于當(dāng)年的美英兩國，增加財(cái)政支出又面臨很大的風(fēng)險(xiǎn)與掣肘，因此，可效仿里根政府和撒切爾政府實(shí)行減稅政策，只是減稅政策應(yīng)強(qiáng)調(diào)稅制創(chuàng)新、稅費(fèi)改革、企業(yè)減負(fù)、產(chǎn)業(yè)調(diào)整四大導(dǎo)向。供給側(cè)稅制體系創(chuàng)新的內(nèi)容則應(yīng)著力突出企業(yè)稅制體系的減負(fù)增效、個(gè)人稅制體系的拾缺補(bǔ)遺、產(chǎn)業(yè)稅制體系的獎(jiǎng)優(yōu)罰劣。除此之外，還應(yīng)密切關(guān)注供給側(cè)稅制體系創(chuàng)新對地方稅收收入、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、地方稅收競爭的可能影響。

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革；稅制體系；創(chuàng)新；減稅

一、現(xiàn)行稅制體系與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革難以完全激勵(lì)相容

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的主要理念圖

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是一個(gè)高頻詞匯，也是一個(gè)缺乏準(zhǔn)確學(xué)術(shù)定義的詞匯。按照現(xiàn)代宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的解釋，總供給主要是由企業(yè)生產(chǎn)所構(gòu)成，而企業(yè)生產(chǎn)又取決于勞動(dòng)、土地、資本等要素的投入，以及技術(shù)或管理效率的改進(jìn)。從這個(gè)層面來看，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革本質(zhì)上就是采用“去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板”的方式消除生產(chǎn)要素的流動(dòng)障礙，重新激發(fā)供給側(cè)的要素驅(qū)動(dòng)力和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)力，以提高經(jīng)濟(jì)的潛在增速，實(shí)現(xiàn)供需雙方的再平衡。一般而言，稅收作用于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的著力點(diǎn)主要有三個(gè)：一是盡量減少對生產(chǎn)價(jià)格的扭曲以引導(dǎo)要素的合理配置；二是盡量降低企業(yè)的生產(chǎn)成本以提高要素回報(bào)率；三是盡量激發(fā)企業(yè)部門的創(chuàng)新潛能以提高供給效率。考慮到中國現(xiàn)行的稅制體系是在以需求側(cè)調(diào)控為導(dǎo)向的市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境中構(gòu)建起來的，因此當(dāng)宏觀調(diào)控思路轉(zhuǎn)向供給側(cè)時(shí)，稅制體系不相適應(yīng)之處就將日益凸顯出來。

（一）現(xiàn)行稅制體系不利于引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)集約式增長

現(xiàn)行稅制體系在設(shè)計(jì)之時(shí)比較強(qiáng)調(diào)配合以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的政策導(dǎo)向，稅收政策的制定更多的是圍繞如何有效刺激需求側(cè)的投資、消費(fèi)和出口來展開，因此它對于短期內(nèi)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的快速增長確實(shí)發(fā)揮了“錦上添花”的作用，但對于如何引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)長期的集約式增長考慮不周。較為典型的莫過于房地產(chǎn)市場和環(huán)保領(lǐng)域稅費(fèi)混雜，“以費(fèi)代稅”“以費(fèi)擠稅”等問題都比較突出，稅收調(diào)控功能難以有效發(fā)揮；資源稅、耕地占用稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等稅種的征收范圍比較狹窄，課稅又大多采用具有累退性特征的從量計(jì)征方式，調(diào)控效果十分有限，等等。在這種稅制的推動(dòng)之下，地方政府的GDP崇拜行為得到一定程度的強(qiáng)化，脫離本地實(shí)際，忽視本地資源稟賦而大力推進(jìn)大開發(fā)、大發(fā)展的行為不斷增多，結(jié)果導(dǎo)致自然資源集約利用程度不高，環(huán)境破壞嚴(yán)重。受這一觀念誤導(dǎo)，社會(huì)公眾也不崇尚以資源節(jié)約和生態(tài)保護(hù)為導(dǎo)向的綠色消費(fèi)。

（二）現(xiàn)行稅制體系對產(chǎn)品價(jià)格的扭曲作用較大

鑒于征管條件的限制，現(xiàn)行稅制體系在設(shè)計(jì)之初就始終秉承在企業(yè)源頭控管的理念。相關(guān)統(tǒng)計(jì)顯示，目前企業(yè)直接負(fù)擔(dān)的各類稅收大體占到稅收總額的八成以上，而個(gè)人直接負(fù)擔(dān)的稅收不足總額的兩成，即便是這不足兩成的份額，也有很大一部分是通過企業(yè)代扣代繳、代收代繳等形式實(shí)現(xiàn)的。由于在整個(gè)經(jīng)濟(jì)循環(huán)體系中，企業(yè)扮演的主要是生產(chǎn)者和流通者的角色，相對而言比較容易將自身承擔(dān)的各項(xiàng)稅收以提高產(chǎn)品價(jià)格等隱蔽形式全部或者部分地轉(zhuǎn)嫁給個(gè)人消費(fèi)者，所以企業(yè)負(fù)擔(dān)的稅收越多，對整個(gè)產(chǎn)品價(jià)格體系的扭曲作用也就越大。近年來，此起彼伏的關(guān)于“國內(nèi)商品價(jià)格高于歐美發(fā)達(dá)國家”之爭在一定程度上折射出企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)高低的爭論。

（三）現(xiàn)行稅制體系對企業(yè)成本的拉升作用不容小覷

在分稅制改革之初，中國政府的稅收征管能力比較有限，稅收流失現(xiàn)象比較嚴(yán)重，因此中央政府在設(shè)計(jì)相關(guān)稅制時(shí)秉承了“寬打窄用”的思路，即稅收名義稅率比較高。比如：中國增值稅的標(biāo)準(zhǔn)稅率為17%，遠(yuǎn)高于韓國和澳大利亞的10%、東盟7國的9.43%、日本的8%、臺(tái)灣地區(qū)的5%；企業(yè)所得稅的標(biāo)準(zhǔn)稅率雖然已經(jīng)降至25%，但仍高于OECD國家24%的平均稅率水平；具有準(zhǔn)稅收性質(zhì)的社保費(fèi)率經(jīng)過兩次下調(diào)已經(jīng)降至39.25%左右，但企業(yè)負(fù)擔(dān)的部分仍然在30%以上，同樣高于世界上大多數(shù)國家的水平,等等。由于分稅制改革初期中國還處在工業(yè)化進(jìn)程中，地方政府并不需要龐大的稅收，所以稅收優(yōu)惠較為普遍，企業(yè)實(shí)際稅率并不高。近二十年的發(fā)展，特別是城鎮(zhèn)化的迅速發(fā)展，使得地方政府的公共支出與社會(huì)福利支出壓力與日俱增，加上稅收流失渠道逐漸被堵塞，企業(yè)負(fù)擔(dān)的實(shí)際稅率開始大幅接近名義稅率，企業(yè)生產(chǎn)成本無形之中被拉高很多。

（四）現(xiàn)行稅制體系對企業(yè)自主創(chuàng)新的激勵(lì)作用有限

稅制體系對于經(jīng)濟(jì)增長的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)主要依靠推動(dòng)技術(shù)進(jìn)步來實(shí)現(xiàn)?？紤]到改革開放之初國內(nèi)外存在巨大的技術(shù)鴻溝，因此一直以來中國對技術(shù)進(jìn)步的稅收激勵(lì)主要體現(xiàn)在繼發(fā)性技術(shù)的引入或改造方面，相對而言，對原發(fā)性技術(shù)進(jìn)步的稅收激勵(lì)缺乏有機(jī)統(tǒng)一規(guī)劃，激勵(lì)范圍也比較有限。比如：在激勵(lì)環(huán)節(jié)方面，對自發(fā)性技術(shù)進(jìn)步的稅收激勵(lì)主要集中在成果轉(zhuǎn)化階段，而對于一直以來以高風(fēng)險(xiǎn)著稱的創(chuàng)新研發(fā)階段目前僅是通過對新增研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除的方式來實(shí)現(xiàn)，激勵(lì)效果很不明顯；在激勵(lì)對象方面，由于高新企業(yè)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)十分嚴(yán)格，所以中小企業(yè)受此限制很難實(shí)質(zhì)性地享受到相關(guān)的稅收激勵(lì)優(yōu)惠，大中型企業(yè)卻往往可憑借其資金、人才等優(yōu)勢獨(dú)占先機(jī)。

二、國際減稅政策實(shí)踐的啟示與中國供給側(cè)稅制體系創(chuàng)新的政策取向

中國在1998年主動(dòng)啟動(dòng)積極財(cái)政政策之時(shí)，由于宏觀稅負(fù)總體偏低，公共基礎(chǔ)設(shè)施也很薄弱，所以優(yōu)先選用了增加政府投資的調(diào)控手段。積極財(cái)政政策的成功實(shí)施，使得中國對以增加政府投資的方式刺激經(jīng)濟(jì)增長逐步形成了路徑依賴。但如今，隨著公共基礎(chǔ)設(shè)施的不斷完善，增支所造成的重復(fù)投資、過度投資等投資效率低下問題開始日益突出。相關(guān)統(tǒng)計(jì)顯示：2002年每增加1元GDP所需要的固定資產(chǎn)投資是1.78元，到2010年每增加1元的GDP所需要的固定資產(chǎn)投資高達(dá)5.99元，投資效率下降2.37倍。除此之外，中國2012年以來還首次面臨預(yù)算單位有意無意地阻止或者拖延相關(guān)政府投資項(xiàng)目的挑戰(zhàn)，政府的非合意存款開始增加。比如，從2015年3月—10月的7個(gè)月時(shí)間里，中國人民銀行“金融機(jī)構(gòu)本外幣信貸收支表”中的財(cái)政性存款一項(xiàng)就增加近1.2萬億元。這說明，主要依靠以增加政府投資的方式穩(wěn)增長越來越難以為繼。與此形成鮮明對比的是，作為供給學(xué)派最為典型實(shí)踐的里根政府與撒切爾政府的減稅政策，成功幫助美英兩國走出滯脹窘境后，開始成為各國治理經(jīng)濟(jì)衰退的范式，并引發(fā)了世界范圍的減稅浪潮，一直持續(xù)至今，值得我們深思。

（一）國際主要減稅政策實(shí)踐的啟示

20世紀(jì)80年代以來國際主要減稅政策實(shí)踐表

不難看出，20世紀(jì)80年代以來世界主要國家的減稅政策實(shí)踐具有如下幾個(gè)特點(diǎn)：

1.減稅是經(jīng)濟(jì)理念轉(zhuǎn)變的必然選擇。在里根政府和撒切爾政府高舉大規(guī)模減稅大旗，倡導(dǎo)從供給的角度解決經(jīng)濟(jì)滯脹問題之時(shí)，減稅還主要是供給學(xué)派的主張，也是個(gè)頗具爭議的議題；但從此之后減稅就開始跨越派別限制，為社會(huì)各界所接受，到了小布什政府、奧巴馬政府，以及現(xiàn)在的歐盟各國政府之時(shí)，減稅基本上已經(jīng)被各方所接受。

2.減稅是解決經(jīng)濟(jì)不景氣問題的良藥。經(jīng)濟(jì)不景氣是各國采用減稅措施最直接的誘因，比如里根政府和撒切爾政府面臨的是經(jīng)濟(jì)滯脹，小布什政府面臨的是經(jīng)濟(jì)衰退，奧巴馬政府和現(xiàn)在的歐盟各國政府面臨的是國際金融危機(jī)。從短期來看，減稅幫助這些政府減輕了納稅人負(fù)擔(dān)，增強(qiáng)了個(gè)人消費(fèi)能力，激發(fā)了企業(yè)投資活力；而從長期來看，減稅則幫助這些政府優(yōu)化了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，改善了社會(huì)預(yù)期，提升了要素效率，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的長期可持續(xù)發(fā)展。

3.所得稅，尤其是個(gè)人所得稅在各國的減稅框架中始終處于核心地位。里根政府基本上把減稅鎖定在個(gè)人所得稅和企業(yè)所得稅領(lǐng)域；撒切爾政府減稅政策雖然對增值稅、遺產(chǎn)稅、股市交易印花稅等流轉(zhuǎn)稅或財(cái)行稅有所涉獵，但減稅重點(diǎn)依然放在了個(gè)人所得稅和企業(yè)所得稅上；小布什政府的減稅項(xiàng)目主要還是個(gè)人所得稅、企業(yè)所得稅，畢竟遺產(chǎn)稅的覆蓋范圍有限；奧巴馬政府除了繼續(xù)維持個(gè)人所得稅、企業(yè)所得稅、遺產(chǎn)稅的減稅力度之外，將社會(huì)保障稅也納入了減稅范圍；歐盟各國政府將減稅的重點(diǎn)同樣集中在個(gè)人所得稅、企業(yè)所得稅和社會(huì)保障稅領(lǐng)域，增值稅與不動(dòng)產(chǎn)交易稅的減稅范圍都比較小。

4.減稅幅度越來越小。大幅度降低標(biāo)準(zhǔn)稅率是里根政府和撒切爾政府減稅政策的典型特征。比如里根政府的個(gè)人所得稅最高稅率從70%最終降至34%，企業(yè)所得稅最高稅率從46%降至34%；撒切爾政府的個(gè)人所得稅最高稅率從83%最終降至60%，企業(yè)所得稅最高稅率從52%降至35%。此后，隨著大規(guī)模減稅空間的逐步縮小，以及大幅度降低稅率弊端的逐步顯現(xiàn)，各國政府開始轉(zhuǎn)而實(shí)行小幅降低標(biāo)準(zhǔn)稅率，或者有選擇性地降低某個(gè)行業(yè)稅負(fù)。比如，小布什政府將個(gè)人所得稅的最高稅率只是從39.6%降至35%；奧巴馬政府將社會(huì)保障稅稅率從6.2%降至4.2%，而且限期一年。

5.結(jié)構(gòu)性減稅特征越來越明顯。在里根政府和撒切爾政府時(shí)期，減稅基本上就是降低標(biāo)準(zhǔn)稅率，是實(shí)施普遍性減稅的代名詞，此后，減稅種類越來越豐富。比如，小布什政府和奧巴馬政府時(shí)期，起征點(diǎn)、免征額、稅收抵免、退稅等減稅手段越來越受到青睞；而現(xiàn)在的歐盟各國政府則更加偏好于技術(shù)研發(fā)的稅收激勵(lì)、特定人群的定向減免、特定行業(yè)的稅收減免等。

（二）中國供給側(cè)稅制體系創(chuàng)新的減稅政策取向

中國傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)增長動(dòng)力正在不斷衰竭，宏觀調(diào)控思路也逐步從需求側(cè)轉(zhuǎn)向了供給側(cè)，因此效仿上述政府采用減稅方式降低企業(yè)運(yùn)行成本，提高經(jīng)濟(jì)增長效率，將是一個(gè)非常不錯(cuò)的選項(xiàng)。只是效仿絕不是簡單的刻意模仿，而應(yīng)根據(jù)中國實(shí)際找準(zhǔn)減稅政策的正確取向。

1.稅制創(chuàng)新取向?？紤]到上述政府實(shí)行減稅政策之時(shí)，就已經(jīng)建立了以所得稅為主體，流轉(zhuǎn)稅、財(cái)產(chǎn)稅、行為稅為補(bǔ)充的稅制體系，稅制構(gòu)架已經(jīng)基本成熟，因此運(yùn)用減稅的方式降低社會(huì)運(yùn)行成本是它們的直接目的。而中國目前的稅制體系仍處于流轉(zhuǎn)稅和所得稅雙主體的過渡時(shí)期，部分稅種缺失、稅制不完善等問題一直存在，因此減稅只是稅制改革的起點(diǎn)，最終目標(biāo)應(yīng)是在“穩(wěn)定稅負(fù)”的前提下通過給企業(yè)減稅的方式為所得稅、財(cái)行稅的改革、補(bǔ)充和完善騰挪空間。

2.稅費(fèi)改革取向。2014年中國大口徑宏觀稅負(fù)為30.5%，小口徑宏觀稅負(fù)為18.7%，兩者11.8%的差額部分代表的是非稅收入占GDP的比重。①根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站相關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算而成。這與上述政府推行減稅政策時(shí)政府收入絕大部分屬于稅收收入的情形存在著本質(zhì)的不同。中國的減稅政策如果沒有降費(fèi)政策相配合，將很難把對社會(huì)的減負(fù)增效落到實(shí)處。因此，在實(shí)施減稅政策的同時(shí)，必須同步推進(jìn)清費(fèi)正稅，取消不合理收費(fèi)，清理無對等服務(wù)收費(fèi)，歸并多頭多環(huán)節(jié)收費(fèi)，實(shí)施準(zhǔn)稅收性質(zhì)收費(fèi)的“費(fèi)改稅”，以降低收費(fèi)負(fù)擔(dān)，明晰稅基結(jié)構(gòu)，理清分配關(guān)系。

3.企業(yè)減負(fù)取向。上述國家個(gè)人所得稅收入占稅收總額的比重大都在30%以上，比如美國50%的富人繳稅占比為97.3%，英國1%的富人繳納了25%的稅收。顯然，過高的個(gè)人所得稅負(fù)擔(dān)不僅會(huì)提高企業(yè)的要素成本，而且還會(huì)抑制社會(huì)的投資需求和消費(fèi)需求，因此上述政府無一例外地將個(gè)人與企業(yè)一起列為減稅對象。中國的情況有所不同，個(gè)人所得稅占稅收總額的比重僅為7%左右，其中工薪所得稅目貢獻(xiàn)的稅收過半，①根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站相關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算而成。個(gè)人減稅空間十分小，對社會(huì)投資與消費(fèi)的刺激作用更是微乎其微。而目前企業(yè)，尤其是工業(yè)企業(yè)負(fù)擔(dān)過重是個(gè)不爭的事實(shí)，2014年底規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)主營業(yè)務(wù)收入中，主營業(yè)務(wù)成本占比高達(dá)86%，各種稅費(fèi)占比9%，主營利潤占比僅5%。②根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站相關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算而成。因此中國的減負(fù)對象應(yīng)主要鎖定在企業(yè)身上，減稅稅種應(yīng)逐步轉(zhuǎn)向增值稅、消費(fèi)稅、企業(yè)所得稅等大稅種，確保減稅效應(yīng)落到實(shí)處。

4.產(chǎn)業(yè)調(diào)整取向。在中央確立的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革五大任務(wù)中，“去產(chǎn)能、去庫存、補(bǔ)短板”三項(xiàng)需要稅收產(chǎn)業(yè)政策予以配合。具體而言，對于過剩的、落后的、需要淘汰的供給不僅不能減稅，反而需要通過完善綠色稅制等方式予以抑制；對于節(jié)能環(huán)保、新興產(chǎn)業(yè)、高端服務(wù)等有效供給、急迫供給、高端供給應(yīng)通過減稅予以支持；而對于能夠給經(jīng)濟(jì)帶來新動(dòng)能的創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)新、投資等要素行為則應(yīng)將普遍性減稅與特定減稅結(jié)合起來予以支持，以促進(jìn)生產(chǎn)要素流向結(jié)構(gòu)性改革的目標(biāo)產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)供求在更高發(fā)展水平上實(shí)現(xiàn)平衡。

三、以企業(yè)減稅降費(fèi)為主軸深入推進(jìn)供給側(cè)稅制體系創(chuàng)新

（一）企業(yè)稅制體系應(yīng)突出減負(fù)增效

從2009至今，結(jié)構(gòu)性減稅政策已經(jīng)持續(xù)了7年之久，但令人意外的是稅收占GDP的比重從2009年的17.2%提高到2014年的18.7%，呈現(xiàn)出“越減越多”的態(tài)勢。究其原因，主要在于減稅重心一直放在小微企業(yè)、小稅種等上面，而增值稅、消費(fèi)稅、企業(yè)所得稅等主體稅種減稅空間很大。

1.降低增值稅稅率。目前，金融業(yè)、建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)都獲得了不同程度的“營改增”減負(fù)實(shí)惠，下一步應(yīng)著力于降低制造業(yè)，尤其是工業(yè)企業(yè)的增值稅稅率。2015年財(cái)政部曾預(yù)估“營改增”全年可減稅9000～10000億元，但最終實(shí)際減稅6400億元。而根據(jù)增值稅每一個(gè)稅點(diǎn)對應(yīng)2000億元稅額的估算，若要使上述減稅差額落到實(shí)處，在短期內(nèi)將增值稅標(biāo)準(zhǔn)稅率從17%降至15%～16%的水平是比較合理的。從中長期來看，為推動(dòng)增值稅稅率與國際接軌，至少應(yīng)將其標(biāo)準(zhǔn)稅率下調(diào)至10%，稅率檔次也應(yīng)從目前的四檔至少合并為標(biāo)準(zhǔn)稅率和最低稅率兩檔。

2.修改消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)。在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收消費(fèi)稅雖然征收簡便，但是由于銷售鏈條過長，中間供應(yīng)環(huán)節(jié)供求彈性對比的不同，稅負(fù)并不能完全轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者，從而無法達(dá)到調(diào)節(jié)消費(fèi)的政策初衷。如果將消費(fèi)稅轉(zhuǎn)移到零售環(huán)節(jié)，則稅負(fù)可以直接轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者，實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控的目的，同時(shí)由于終端消費(fèi)的消費(fèi)稅稅基高于生產(chǎn)環(huán)節(jié)，稅源相對穩(wěn)定，有利于組織收入?，F(xiàn)行的車輛購置稅與車輛生產(chǎn)并沒有關(guān)聯(lián)，因此可將它與小汽車稅目合并，然后同摩托車、游艇稅目一起下移到零售環(huán)節(jié)征收。③這樣一來，消費(fèi)稅中就有汽車、摩托車、游艇、金銀首飾、鉑金首飾、鉆石及鉆石飾品等稅目在零售環(huán)節(jié)征收。由于煙、成品油具有一定的專賣或者專營性質(zhì)，所以可暫將它從生產(chǎn)環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移至最終批發(fā)環(huán)節(jié)，待監(jiān)管條件成熟之后再下移至零售環(huán)節(jié)。酒、高檔手表、高爾夫球及球具等稅目在零售環(huán)節(jié)的監(jiān)管難度比較大，只有在信用體系、金融交易、征管水平發(fā)展到一定程度之后才適宜轉(zhuǎn)移到零售環(huán)節(jié)征收。

3.推進(jìn)正稅清費(fèi)。社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的主要改革方向應(yīng)集中在降低名義費(fèi)率、逐步擴(kuò)大覆蓋面，以及有序降低城鄉(xiāng)、區(qū)域、單位之間社保差異等方面，為實(shí)現(xiàn)全國范圍的社保統(tǒng)籌創(chuàng)造條件。待全國統(tǒng)籌實(shí)現(xiàn)之后，擇機(jī)實(shí)行“費(fèi)改稅”。對于其他具有準(zhǔn)稅收性質(zhì)的收費(fèi)，可依照其屬性與類型，實(shí)行相應(yīng)的“費(fèi)改稅”。比如：城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)、防空地下室易地建設(shè)費(fèi)等用于城市建設(shè)的收費(fèi)、基金和附加等可與城市維護(hù)建設(shè)稅合并，并更名為城鄉(xiāng)維護(hù)建設(shè)稅；文化事業(yè)費(fèi)、教育費(fèi)附加、地方教育附加、教育基金等可合并為文化教育事業(yè)稅。

（二）個(gè)人稅制體系應(yīng)突出拾缺補(bǔ)遺

從目前來看，稅制體系的漏項(xiàng)主要集中在個(gè)人領(lǐng)域，在企業(yè)部門的減負(fù)增效推進(jìn)的同時(shí)，可有序推進(jìn)個(gè)人部門的稅制改革，以完善稅制體系，穩(wěn)定宏觀稅負(fù)。

1.完善個(gè)人所得稅。個(gè)人所得稅修訂的方向是首先根據(jù)所得分布的變化情況提高計(jì)稅級(jí)距，然后再考慮逐步合并工薪所得和生產(chǎn)經(jīng)營所得累進(jìn)稅率。在完全合并之前，可考慮先將現(xiàn)行七級(jí)工薪所得的累進(jìn)稅率壓縮為五級(jí)，并將最高稅率由45%降至30%，同時(shí)提高扣除標(biāo)準(zhǔn)至5000元，這種稅率檔次也可適用于今后分類綜合的所得稅制。同時(shí)建議逐步建立“兩稅合一”課征制度，借鑒臺(tái)灣地區(qū)經(jīng)驗(yàn)，在個(gè)人股東就其股息所得繳納個(gè)人所得稅時(shí)，允許將該所得已經(jīng)負(fù)擔(dān)的企業(yè)所得稅予以抵免；在尚未“兩稅合一”前，對個(gè)人從企業(yè)取得的股息可實(shí)行免稅政策。

2.改革房地產(chǎn)稅。當(dāng)務(wù)之急是合并房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅，推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法，將個(gè)人非經(jīng)營性房產(chǎn)納入征稅范圍，建議在起步階段以試點(diǎn)實(shí)驗(yàn)為主，從輕征收，僅作為地方稅體系的補(bǔ)充，在相關(guān)配套改革措施成熟后，再拓展深化。從中長期來看，則應(yīng)取消土地增值稅，避免重復(fù)征稅。

3.開征遺產(chǎn)與贈(zèng)與稅。由于目前中國個(gè)人依法納稅意識(shí)比較薄弱、稅收征管水平又有限，所以可以采用總遺產(chǎn)稅模式，對遺留和贈(zèng)與財(cái)產(chǎn)凈額課征遺產(chǎn)與贈(zèng)與稅，財(cái)產(chǎn)范圍應(yīng)明確包括動(dòng)產(chǎn)、不動(dòng)產(chǎn)、無形資產(chǎn)等各類財(cái)產(chǎn)，稅率宜采用超額累進(jìn)稅率。為確保遺產(chǎn)與贈(zèng)與稅在抑制不勞而獲、以逸待勞方面發(fā)揮實(shí)效，因此其最低邊際稅率的設(shè)定應(yīng)高于個(gè)人所得稅的最高邊際稅率，即遺產(chǎn)與贈(zèng)與稅最低邊際稅率至少應(yīng)確定在45%以上才比較合理。

（三）產(chǎn)業(yè)稅制體系應(yīng)突出獎(jiǎng)優(yōu)罰劣

相對而言，產(chǎn)能過剩行業(yè)、“僵尸企業(yè)”主要集中在高能耗、高污染、高排放等領(lǐng)域，高科技型產(chǎn)業(yè)又往往具有高投入、高風(fēng)險(xiǎn)、高技術(shù)人才密集等特征。因此，產(chǎn)業(yè)稅制體系的設(shè)計(jì)應(yīng)著力于綠色稅制、創(chuàng)新稅制建設(shè)，以配合供給側(cè)的“去產(chǎn)能、去庫存、補(bǔ)短板”任務(wù)。

1.推進(jìn)環(huán)保領(lǐng)域的“費(fèi)改稅”。按照由易至難、由簡至繁的原則，在排污費(fèi)的基礎(chǔ)上征收環(huán)保稅，具體稅目選擇防治任務(wù)重、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)成熟的大氣污染物、水污染物等，計(jì)稅依據(jù)繼續(xù)沿用排污費(fèi)采用的污染物排放量標(biāo)準(zhǔn)，稅率設(shè)定方面則應(yīng)隨著污染物排放量的增加體現(xiàn)一定的階梯累進(jìn)特征。待條件成熟之后，再進(jìn)一步將環(huán)保稅的征收范圍延伸。

2.提高消費(fèi)稅的綠色調(diào)控功能。從節(jié)能降耗的角度來看，將現(xiàn)有稅目一刀切地轉(zhuǎn)移至零售環(huán)節(jié)征收可能會(huì)弱化消費(fèi)稅對高污染、高能耗生產(chǎn)行為的抑制作用?；谶@一考量，現(xiàn)有的鞭炮、煙火，木質(zhì)一次性筷子、實(shí)木地板、涂料等消費(fèi)稅稅目繼續(xù)保留在生產(chǎn)、委托加工和進(jìn)口環(huán)節(jié)征收可能更為合理。除此之外，還應(yīng)將一次性不可降解物等嚴(yán)重破壞環(huán)境的產(chǎn)品納入消費(fèi)稅征收范圍。

3.深化資源稅改革。①目前中央已經(jīng)明確自2016年7月起除黏土、砂石等少數(shù)礦產(chǎn)品外，對絕大多數(shù)資源稅全面實(shí)行從價(jià)計(jì)征；河北省也將率先開展水資源費(fèi)改稅試點(diǎn)。改革重點(diǎn)應(yīng)集中在逐步擴(kuò)大資源費(fèi)改稅的區(qū)域及種類上，除了逐步將水資源費(fèi)改稅推廣至全國以外，還應(yīng)盡早將礦產(chǎn)資源、森林資源等納入，并全面實(shí)行從價(jià)計(jì)征。同時(shí)根據(jù)所有權(quán)與使用權(quán)理論，合理調(diào)整資源稅與礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、石油特別收益金、探礦權(quán)采礦權(quán)使用費(fèi)等稅費(fèi)關(guān)系，形成新的協(xié)調(diào)有效的資源稅費(fèi)體系。

4.優(yōu)化所得稅激勵(lì)機(jī)制。建立以產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠為主要內(nèi)容，以加速折舊、加計(jì)扣除等間接形式為主要手段的稅收優(yōu)惠體系，提高稅收優(yōu)惠對科技型、創(chuàng)新型、成長型企業(yè)的支持力度，進(jìn)一步清理區(qū)域性優(yōu)惠政策和直接減免型優(yōu)惠形式；進(jìn)一步提高研發(fā)費(fèi)用的企業(yè)所得稅加計(jì)扣除率，縮短固定資產(chǎn)折舊計(jì)提期限，提高企業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)讓所得額免稅門檻，增加對風(fēng)險(xiǎn)投資在產(chǎn)業(yè)兼并中的稅收抵免優(yōu)惠。對個(gè)人技術(shù)轉(zhuǎn)讓所得給予個(gè)人所得稅優(yōu)惠，給予個(gè)人創(chuàng)業(yè)初期一定的個(gè)人所得稅免稅期。可考慮擴(kuò)大對高科技人才獎(jiǎng)金、補(bǔ)貼、津貼的減免稅范圍，也可采用部分減征或者降低適用稅率等方式來減免他們的個(gè)人所得稅。

四、謹(jǐn)慎應(yīng)對供給側(cè)稅制體系創(chuàng)新對地方政府的可能影響

從歷次稅制改革實(shí)踐來看，中央政府一直充當(dāng)著制度創(chuàng)新的絕對主角，地方政府雖然也是稅制改革的重要參與者與實(shí)踐者，但角色更多地定位在被動(dòng)銜接、推進(jìn)和適應(yīng)上。因此，供給側(cè)稅制體系創(chuàng)新對地方政府的最終影響可能具有一定的不確定性。

（一）供給側(cè)稅制體系創(chuàng)新與地方稅收收入穩(wěn)定性的變化

地方稅收收入變化的最大不確定性來自于企業(yè)稅制體系的減負(fù)增效改革，尤其是增值稅改革。（1）在增值稅稅率維持不變的情況下，“五五分成”方案①國務(wù)院印發(fā)的《全面推開“營改增”試點(diǎn)后調(diào)整中央與地方增值稅收入劃分過渡方案》（文中簡稱 “五五分成”方案）明確規(guī)定：“以2014年為基數(shù)核定中央返還和地方上繳基數(shù)，所有行業(yè)企業(yè)繳納的增值稅均納入中央和地方共享范圍，中央分享增值稅的50%，地方按稅收繳納地分享增值稅的50%?！睂τ诠I(yè)企業(yè)稅收占比較大的地區(qū)有利，而對建筑業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)稅收占比較大的地區(qū)不利。以福建省為例，2014年地方國內(nèi)增值稅與營業(yè)稅收入合計(jì)844.6億元，占總額的58%，②根據(jù)福建省統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站相關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算而成。顯然超過了“五五分成”方案確定的地方分享50%的比例。因此“五五分成”方案實(shí)施后，如果福建省“營改增”后國內(nèi)增值稅沒有達(dá)到一定的增幅，那么地方分享的國內(nèi)增值稅額可能不升反降，地方對中央稅收返還和轉(zhuǎn)移支付的依賴度將進(jìn)一步提高。（2）從改革的連貫性角度來看，在建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等享受“營改增”減稅福利之后，工業(yè)企業(yè)增值稅稅率下調(diào)的可能性將會(huì)越來越大。標(biāo)準(zhǔn)稅率的下調(diào)如果沒有其他稅種收入下劃給地方做補(bǔ)充，那么地方分享的國內(nèi)增值稅額就會(huì)進(jìn)一步的減少。（3）“五五分成”方案也給省級(jí)及以下地方政府間的稅收分配提出了很大的挑戰(zhàn)。與中央僅需適當(dāng)平衡中央與省級(jí)之間財(cái)力關(guān)系相比，省級(jí)政府如果維持現(xiàn)有財(cái)政分配體制不變，那么各級(jí)政府之間就會(huì)因增值稅減稅而出現(xiàn)收入變化“冷熱不均”的局面；而如果調(diào)整現(xiàn)有地方財(cái)政分配體制，那么就需要同時(shí)平衡四級(jí)地方政府之間的關(guān)系，難免會(huì)出現(xiàn)左支右絀的局面。

基于這些考慮，若要保障供給側(cè)稅制體系創(chuàng)新在下階段推進(jìn)過程中更為順暢，（1）中央政府可通過制定稅收基本法，或者出臺(tái)地方稅收法等形式，進(jìn)一步明確中央與地方之間的稅收最終分配關(guān)系和具體分配辦法，以穩(wěn)定地方政府對于稅收分配的預(yù)期。（2）由于“五五分成”方案暫定2—3年，而且還存在很多不成熟的地方，隨時(shí)可能會(huì)予以調(diào)整。所以省級(jí)政府需仔細(xì)權(quán)衡改革消費(fèi)稅、調(diào)整所得稅分享比例等對地方財(cái)力影響的差異，盡力爭取自身稅收利益的最大化。（3）對于供給側(cè)稅制體系創(chuàng)新可能造成的四級(jí)地方政府間的財(cái)力分配不平衡問題，省級(jí)政府可在設(shè)計(jì)財(cái)政分配體制時(shí)，效仿中央政府做法，適度提高本級(jí)政府對地方稅收增量的分享比例，將所獲資金專項(xiàng)用于解決區(qū)域間和政府間財(cái)力分配波動(dòng)問題。（4）與早期分稅制改革削弱地方稅權(quán)的情形不同，此次的供給側(cè)稅制體系創(chuàng)新更多的是著力于補(bǔ)充和完善地方稅種，對地方稅收的穩(wěn)定性、自主性和獨(dú)立性有著積極的影響。因此，地方政府應(yīng)積極予以推進(jìn)、支持和配合。比如，可主動(dòng)清理、整頓、歸并收費(fèi)項(xiàng)目，逐步建立新型的規(guī)范的地方稅費(fèi)分配體系；推進(jìn)個(gè)人稅收征管便利化機(jī)制建設(shè)，為房地產(chǎn)稅、遺產(chǎn)與贈(zèng)與稅等地方主體稅種盡早試點(diǎn)或落地創(chuàng)造條件。

（二）供給側(cè)稅制體系創(chuàng)新與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)向的變化

供給側(cè)稅制體系創(chuàng)新對經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)向的影響主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是助推工業(yè)化從原來的粗放式、外延式轉(zhuǎn)向集約式、內(nèi)涵式；二是引導(dǎo)城鎮(zhèn)化從原來的過于注重“物”的建設(shè)轉(zhuǎn)向更加注重“人”的集聚。因此，圍繞經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)向的變化，各級(jí)地方政府可能需要適當(dāng)轉(zhuǎn)變稅源培育方式。（1）創(chuàng)新工業(yè)化發(fā)展道路。對于工業(yè)稅源的引入，應(yīng)著重選擇本土比較缺乏，同質(zhì)性競爭不大，土地和能源消耗不高的資本密集型、技術(shù)密集型企業(yè)。對于本地傳統(tǒng)工業(yè)產(chǎn)業(yè)，應(yīng)更加注重引導(dǎo)行業(yè)綠色發(fā)展和要素重組，大膽淘汰“僵尸企業(yè)”，鼓勵(lì)畝均產(chǎn)值、畝產(chǎn)稅收、全員勞動(dòng)生產(chǎn)率等指標(biāo)突出的企業(yè)兼并重組、改制上市或者組建“品牌聯(lián)盟”。還有一點(diǎn)特別值得注意的是，學(xué)習(xí)瑞士鐘表、意大利鞋襪等經(jīng)驗(yàn)，鼓勵(lì)本地企業(yè)發(fā)揮“工匠精神”，專注于傳統(tǒng)優(yōu)勢行業(yè)的發(fā)展，逐步形成核心競爭力。（2）走以“人”為核心的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。將城鎮(zhèn)化完全建立在工業(yè)化的基礎(chǔ)上肯定是不牢固的，畢竟隨著勞動(dòng)力、土地、資本等要素成本的上升出現(xiàn)大規(guī)模產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移之后，城鎮(zhèn)化就可能出現(xiàn)空心化。顯然，未來城鎮(zhèn)化發(fā)展的關(guān)鍵在于以“人”為核心的消費(fèi)經(jīng)濟(jì)和服務(wù)業(yè)的發(fā)展。而若要推進(jìn)消費(fèi)經(jīng)濟(jì)的有序發(fā)展，就需要政府進(jìn)一步降低住、醫(yī)、學(xué)等民生領(lǐng)域消費(fèi)的準(zhǔn)入門檻，并對其加大投入，解決這一領(lǐng)域產(chǎn)品有效供給不足的問題；除此之外，還需有序釋放農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口等新興群體的消費(fèi)潛力，并在穩(wěn)定和擴(kuò)大當(dāng)前物質(zhì)型消費(fèi)的基礎(chǔ)上，著力培育電子商務(wù)、信息消費(fèi)等基于“互聯(lián)網(wǎng)+”的消費(fèi)新模式、新熱點(diǎn)，重新釋放居民被壓制的消費(fèi)需求。

（三）供給側(cè)稅制體系創(chuàng)新與地方稅收競爭方式的變化

稅收競爭基本上就集中在資本、技術(shù)、勞動(dòng)力等要素領(lǐng)域。目前，由于經(jīng)濟(jì)增長主要來源于資本的貢獻(xiàn)，所以地方政府為了吸引資本流入，主要通過給予稅收優(yōu)惠外加土地優(yōu)惠的方式爭奪資本。這種稅收競爭主要有兩個(gè)特點(diǎn)：（1）稅收優(yōu)惠的對象主要是給予區(qū)域外資本，本地企業(yè)和資本一般難以企及。（2）實(shí)施稅收優(yōu)惠的稅種主要是增值稅、企業(yè)所得稅等大稅種，個(gè)人所得稅、財(cái)產(chǎn)稅與資本流入關(guān)聯(lián)性要弱一些，因此稅收優(yōu)惠所導(dǎo)致的地方財(cái)政收入下降，地方政府往往可能會(huì)通過強(qiáng)化個(gè)人所得稅、財(cái)產(chǎn)稅征管的方式來予以彌補(bǔ)。供給側(cè)稅收體系創(chuàng)新可能會(huì)在一定程度上改變這種稅收競爭方式?？紤]到房地產(chǎn)稅、遺產(chǎn)與贈(zèng)與稅可能會(huì)成為省級(jí)以下地方政府的主體稅種，因此它們的稅收競爭可能會(huì)更傾向于通過對優(yōu)秀人才實(shí)行個(gè)人所得稅優(yōu)惠、房地產(chǎn)稅優(yōu)惠等形式吸引技術(shù)與高級(jí)人才要素流入，稅收優(yōu)惠對地方財(cái)力造成的損失可能會(huì)通過強(qiáng)化增值稅、企業(yè)所得稅征管的形式予以彌補(bǔ)。但從目前來看，地方稅收競爭方式的走向仍有較大的不確定性，最終將取決于分稅制財(cái)政體制的調(diào)整情況。

總體而言，稅收競爭的正向激勵(lì)是值得鼓勵(lì)的，歧視性的、以侵蝕稅基為代價(jià)的稅收競爭方式肯定是不可取的，因此政府在推進(jìn)供給側(cè)稅制體系創(chuàng)新時(shí)，應(yīng)著力維護(hù)稅收競爭的正向激勵(lì)導(dǎo)向作用。一方面，應(yīng)進(jìn)行清理區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策，形成以產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠為核心的稅收優(yōu)惠體系；另一方面，未來需削弱地方政府對于具有高流動(dòng)性稅基的爭奪程度。通過提高財(cái)產(chǎn)稅收入在地方財(cái)政收入份額中的比重，將地方政府的稅收管理權(quán)限和稅收競爭主要限制在財(cái)產(chǎn)稅范圍內(nèi)。

[1]曲 風(fēng).世界減稅浪潮[J].新產(chǎn)經(jīng),2015,(6).

[2]朱志剛.企業(yè)所得稅改革的國際趨勢[J].國際稅收,2015,(7).

[3]付敏杰,張 平.供給側(cè)改革中的財(cái)稅制度[J].稅務(wù)研究,2016,(2).

[4]宋鳳軒,江 月.美國20世紀(jì)80年代以來的減稅改革及借鑒[J].稅務(wù)研究,2004,(5).

[5]王亭喜.美國個(gè)人所得稅制優(yōu)化研究[D].長春：吉林大學(xué),2014.

（責(zé)任編輯：盛楨）

F812.422

A

2095-1280(2017)01-0001-08

課題指導(dǎo)人：汪茂昌,男，福建省地方稅務(wù)局副局長。

課題負(fù)責(zé)人：賴勤學(xué)，男，福建省地方稅務(wù)局稅收科研所所長。

課題組成員：王愛華，女，福建省地方稅務(wù)局稅收科研所副所長；洪 江，男，福建省南安市地方稅務(wù)局干部；邢 鋒，男，福建省地方稅務(wù)局稅收科研所干部；葉佳寶，女，福建省地方稅務(wù)局稅收科研所干部。

課題執(zhí)筆人：洪 江