郭建國

摘 要：《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》于2014年1月1日在全國執(zhí)行，2015年財(cái)政部下發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》，均要求行政事業(yè)單位建立并有效實(shí)施內(nèi)部控制。但實(shí)際狀況是此項(xiàng)制度并未得到真正執(zhí)行。本文結(jié)合單位內(nèi)部控制實(shí)際狀況，挖掘原因，提出對(duì)策，對(duì)內(nèi)部控制評(píng)價(jià)模式選擇進(jìn)行了闡述，并揭示了實(shí)踐中應(yīng)關(guān)注的高風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位 內(nèi)部控制 問題 對(duì)策

一、內(nèi)控制度實(shí)施的現(xiàn)狀與問題

長期以來，行政事業(yè)單位（以下簡稱單位）不太注重對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的管理，表現(xiàn)出簡單粗放，各項(xiàng)制度分散不系統(tǒng)，業(yè)務(wù)活動(dòng)與預(yù)算、會(huì)計(jì)核算、資產(chǎn)管理相互脫節(jié)等特點(diǎn)。單靠外部監(jiān)督如紀(jì)委、審計(jì)等部門，一方面形成事后監(jiān)督，不利于從根本上解決問題。另一方面增加了政府運(yùn)行成本。這給單位實(shí)現(xiàn)目標(biāo)和長遠(yuǎn)發(fā)展以至建設(shè)高效、法制、服務(wù)、廉潔政府造成了障礙。為此國家借鑒《企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范》出臺(tái)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》（以下簡稱《內(nèi)控規(guī)范》），目的是從根本上規(guī)范業(yè)務(wù)運(yùn)行，提高內(nèi)部管理水平和工作效率，加強(qiáng)腐敗風(fēng)險(xiǎn)防控，推進(jìn)依法治國。目前看，各單位特別是基層仍未建立起行之有效的內(nèi)部控制制度。具體問題為：

（一）各單位對(duì)內(nèi)部控制不了解

內(nèi)部控制最早起源于18世紀(jì)工業(yè)革命以后一些經(jīng)濟(jì)組織摸索出來的組織、調(diào)節(jié)、制約、檢查的內(nèi)部牽制。1992年9月，美國委員會(huì)下屬的會(huì)計(jì)學(xué)會(huì)等組織正式提出《內(nèi)部控制——整體框架》，至今經(jīng)歷了6個(gè)發(fā)展階段。1997年，中國注冊會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)頒布了《內(nèi)部控制和審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)》，首次在國內(nèi)提出了內(nèi)部控制概念。這一制度在企業(yè)界的上市公司中為大家熟知，但在單位中還很陌生，普遍沒有內(nèi)控的概念和觀念。加之人員知識(shí)老化，領(lǐng)導(dǎo)和職工不甚熟悉。

（二）單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)行政性較強(qiáng)

由于單位傳統(tǒng)的固化思維，內(nèi)控的建立主要依賴領(lǐng)導(dǎo)重視。有些人認(rèn)為不用內(nèi)部控制也能完成工作；一部分人認(rèn)為，內(nèi)部控制是財(cái)會(huì)部門的事，與別人無關(guān)；或者認(rèn)為這與實(shí)際工作沒什么具體聯(lián)系；或者對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)不善于、疏于管理；或限于專業(yè)能力不足無力實(shí)施。從而造成內(nèi)部控制不能落到實(shí)處。

（三）地方未出臺(tái)操作性強(qiáng)的指導(dǎo)性文件

《內(nèi)控規(guī)范》屬于法規(guī)層面，據(jù)此應(yīng)分級(jí)制定更細(xì)化的規(guī)范文件。特別是內(nèi)控評(píng)價(jià)與監(jiān)督的內(nèi)容尚不豐富。

（四）對(duì)《內(nèi)控規(guī)范》執(zhí)行的監(jiān)督不到位

現(xiàn)階段企業(yè)的內(nèi)部控制已深入人心，董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層均參與其中，并且有外部監(jiān)督主體，如證監(jiān)會(huì)、注冊會(huì)計(jì)師、社會(huì)公眾等。而單位內(nèi)部控制的管理由財(cái)政部門負(fù)責(zé)，尚未形成全方位、立體的監(jiān)督管理體系。

二、實(shí)踐中的對(duì)策

（一）落實(shí)管理責(zé)任，加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)

各級(jí)政府部門負(fù)責(zé)本地區(qū)內(nèi)部控制制度的建立與執(zhí)行，單位負(fù)責(zé)人具體負(fù)責(zé)本單位內(nèi)部控制的建立和有效實(shí)施，應(yīng)將此項(xiàng)工作納入依法治國和地方考核問責(zé)范疇。同時(shí)對(duì)相關(guān)人員，包括單位負(fù)責(zé)人、內(nèi)控的牽頭部門、其他相關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行系統(tǒng)全面的培訓(xùn)，形成強(qiáng)有力的工作氛圍。

（二）做好頂層系統(tǒng)化設(shè)計(jì)，做到“四個(gè)結(jié)合”

由于《內(nèi)控規(guī)范》對(duì)政府提升治理水平、預(yù)防腐敗有著重要作用，是依法治國的一部分，因此要做到以下結(jié)合。一是與組織人事考核、單位目標(biāo)考核相結(jié)合。在內(nèi)控建立的初級(jí)階段，將內(nèi)部控制是否建立和有效實(shí)施作為一項(xiàng)重要內(nèi)容納入考核范圍，將考核結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)班子是否盡責(zé)履職的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。要在考核組成員中安排熟悉內(nèi)控的人員，或進(jìn)行專項(xiàng)考評(píng)。二是嚴(yán)格落實(shí)內(nèi)部控制與審計(jì)檢查相結(jié)合的工作機(jī)制。三是與反腐倡廉、規(guī)范權(quán)力運(yùn)行相結(jié)合，將內(nèi)控制度作為反腐和規(guī)范權(quán)力運(yùn)行制度建設(shè)的重要內(nèi)容。四是將內(nèi)控制度建立與其他制度清理整合相結(jié)合，形成全面、系統(tǒng)、相互銜接的制度體系。

（三）明確內(nèi)控評(píng)價(jià)模式，評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)上引入“平衡計(jì)分卡”思想

內(nèi)控評(píng)價(jià)模式主要解決評(píng)價(jià)的依據(jù)、內(nèi)容、范圍、指標(biāo)、方法等問題?！秲?nèi)控規(guī)范》中并未規(guī)定內(nèi)部控制評(píng)價(jià)模式和方法，因此理論界多有討論，主要有三種觀點(diǎn)：第一種是以目標(biāo)導(dǎo)向模式為依據(jù)進(jìn)行評(píng)價(jià)。第二種是以控制要素為依據(jù)進(jìn)行評(píng)價(jià)。第三種是對(duì)上述兩種進(jìn)行整合，即整合觀評(píng)價(jià)思路。我贊同第三種觀點(diǎn)，思路如圖1。

圖1簡單說明了整合觀下的內(nèi)部控制評(píng)價(jià)思路，即采取雙向評(píng)價(jià)，將目標(biāo)導(dǎo)向評(píng)價(jià)作為外圍，側(cè)重于滿足外部監(jiān)督。單位層面和業(yè)務(wù)層面評(píng)價(jià)作為中心，側(cè)重于內(nèi)部管理的完善。對(duì)中心的評(píng)價(jià)要嚴(yán)格以《內(nèi)控規(guī)范》相應(yīng)內(nèi)容為依據(jù)，對(duì)外圍的評(píng)價(jià)采用指標(biāo)與定性相結(jié)合的方法，同時(shí)將外圍與中心相互核對(duì)、相互印證，以確定內(nèi)控制度是否建立并有效實(shí)施，一旦在外圍或中心發(fā)現(xiàn)問題，依據(jù)問題重要程度確定內(nèi)控是否有效。

整合觀的評(píng)價(jià)模式有如下優(yōu)點(diǎn)：一是將內(nèi)控目標(biāo)導(dǎo)向評(píng)價(jià)模式與內(nèi)控要素評(píng)價(jià)模式結(jié)合，達(dá)到了既滿足外部監(jiān)督又完善了內(nèi)部管理的平衡。二是在使用上達(dá)到了可操作性與客觀性的平衡。三是將單位層面與業(yè)務(wù)層面同時(shí)評(píng)價(jià)，體現(xiàn)了宏觀管理與微觀過程的平衡。

“平衡計(jì)分卡”是采用多重指標(biāo)、多個(gè)角度或?qū)用鎸?duì)考核評(píng)價(jià)對(duì)象進(jìn)行考評(píng)的一種系統(tǒng)化方法，其來源于1992年哈佛商學(xué)院羅伯特·卡普蘭教授和大衛(wèi)·諾頓首次發(fā)表的平衡計(jì)分卡文章。它的靈魂在于各種考核指標(biāo)的平衡和關(guān)鍵指標(biāo)的突出，具有績效評(píng)價(jià)和戰(zhàn)略實(shí)施雙重功能。單位應(yīng)借鑒平衡計(jì)分卡的平衡思想，在具體指標(biāo)設(shè)計(jì)中注重當(dāng)前與長遠(yuǎn)的關(guān)系、定性與定量的關(guān)系、動(dòng)態(tài)與靜態(tài)的關(guān)系、財(cái)務(wù)與非財(cái)務(wù)關(guān)系、建立與運(yùn)行的關(guān)系、目標(biāo)與機(jī)制的關(guān)系等，如人力資源因素、公共產(chǎn)品提供的數(shù)量和質(zhì)量，內(nèi)控機(jī)構(gòu)和內(nèi)控流程等。

三、單位業(yè)務(wù)層面重點(diǎn)領(lǐng)域高風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)

（一）預(yù)算業(yè)務(wù)

預(yù)算直接關(guān)乎到資金的有效使用，因此經(jīng)濟(jì)活動(dòng)應(yīng)以預(yù)算管理為核心，收支活動(dòng)為主線。先有預(yù)算，后有支出；關(guān)注預(yù)算的合規(guī)性、合理性、科學(xué)性和約束性，注重編制和執(zhí)行。在編制階段應(yīng)設(shè)置嚴(yán)格的審核過程。執(zhí)行過程中應(yīng)關(guān)注無預(yù)算、超預(yù)算、超范圍的支出以及預(yù)算的調(diào)整。

（二）政府采購業(yè)務(wù)

應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注采購預(yù)算的科學(xué)性、合理性，這是預(yù)防采購過程中發(fā)生舞弊的先決條件；應(yīng)采盡采，避免故意逃避采購；采購過程中注意圍標(biāo)、串標(biāo)以及采購當(dāng)事人之間的舞弊，單位內(nèi)部應(yīng)建立起采購、業(yè)務(wù)、財(cái)會(huì)等內(nèi)部牽制制度；注重驗(yàn)收管理，防止重采購輕驗(yàn)收現(xiàn)象。

（三）收支業(yè)務(wù)

關(guān)注收入是否實(shí)行歸口管理，收入是否合規(guī)；重大支出是否經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)班子集體研究決定；關(guān)注支出的合規(guī)性以及是否經(jīng)過申請、審核、批準(zhǔn)、執(zhí)行等程序。

（四）資產(chǎn)業(yè)務(wù)

關(guān)注配置資產(chǎn)的合理性和配置標(biāo)準(zhǔn)；關(guān)注資產(chǎn)處置。關(guān)注資產(chǎn)出租管理。

（五）建設(shè)項(xiàng)目控制

嚴(yán)格落實(shí)職務(wù)分離制度，將設(shè)計(jì)、預(yù)算、采購、驗(yàn)收、結(jié)算分開或互相牽制；關(guān)注設(shè)計(jì)和工程概預(yù)算的科學(xué)性、合理性；注重驗(yàn)收管理，包括階段驗(yàn)收和綜合驗(yàn)收，并設(shè)置復(fù)核程序。

參考文獻(xiàn)：

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