它們才是歐盟“真正的統(tǒng)治者”

嚴(yán)少華

中國對(duì)歐投資受阻的案例以及中歐貿(mào)易爭(zhēng)端都反映出一個(gè)共同的問題，即中國在歐盟的聲音和利益代表渠道不足。

游說是指有組織的團(tuán)體為影響公共決策而與政府官員或立法者進(jìn)行直接或者間接溝通的行為。游說活動(dòng)因其相對(duì)隱蔽和不透明而經(jīng)常被媒體貼上“官商勾結(jié)”或者“腐敗”的標(biāo)簽，公眾也因此對(duì)游說存在一定的誤解。

但在西方尤其是歐美的政治生活中，游說可謂一項(xiàng)歷史悠久的傳統(tǒng)，也是政治決策進(jìn)程中一個(gè)重要的組成部分。一方面，不同的利益團(tuán)體可以通過游說活動(dòng)對(duì)可能影響自身利益的決策提出看法和意見，維護(hù)切身利益。另一方面，決策者通過游說團(tuán)體提供的信息和專業(yè)知識(shí)，也可以提高決策的質(zhì)量。因此，游說與游說團(tuán)體在西方就成了一個(gè)慣常的現(xiàn)象，甚至由此衍生出了一種專門的職業(yè)和產(chǎn)業(yè)。

游說在歐盟很重要

說起游說，布魯塞爾可謂與華盛頓齊名的“游說之都”。據(jù)歐盟游說監(jiān)管機(jī)構(gòu)Transparency Register統(tǒng)計(jì)，自愿在其網(wǎng)站登記的從事游說活動(dòng)的機(jī)構(gòu)已達(dá)11200家，其中包括咨詢公司、律所、商貿(mào)協(xié)會(huì)、專業(yè)協(xié)會(huì)、非政府組織、智庫、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、宗教組織與團(tuán)體、代表地方與地區(qū)利益的實(shí)體等等。在大多數(shù)歐洲國家和地區(qū)，游說作為一種專門職業(yè)和服務(wù)仍然處在初級(jí)的發(fā)展階段，但是在歐盟首都布魯塞爾，游說產(chǎn)業(yè)已經(jīng)日益專門化并具備相當(dāng)?shù)囊?guī)模。透明國際（Transparency International）2016年的一份報(bào)告揭露，在布魯塞爾從事專職游說活動(dòng)的說客（lobbyist）有近4萬人，這與華盛頓的職業(yè)說客數(shù)量旗鼓相當(dāng)，并且接近整個(gè)歐盟的雇員數(shù)量。

“在歐盟三大機(jī)構(gòu)一公里范圍內(nèi)的每一個(gè)辦公大樓里都分布著歐洲大企業(yè)的人”，英國《衛(wèi)報(bào)》如此形容游說力量在布魯塞爾的“存在感”。游說在布魯塞爾已形成超過10億歐元的產(chǎn)業(yè)，而大約75%的歐盟立法背后都有游說力量的影響。游說力量已成為歐盟政治進(jìn)程中至關(guān)重要的一部分以至于它們被形容為“歐盟真正的統(tǒng)治者”。2012年，紀(jì)錄片《誰在掌控歐盟》（Who Runs the European Union） 就將布魯塞爾的游說力量放在了聚光燈下，揭示出自1980年代以來產(chǎn)業(yè)游說力量就深刻影響了歐盟及其政策的發(fā)展。

布魯塞爾成為游說之都與歐盟的決策體系和機(jī)制密不可分。隨著歐洲一體化的深入發(fā)展，越來越多的決策和立法需要在歐盟層面通過，布魯塞爾也隨之成為歐洲決策的核心之一和游說力量的聚集之地。與國家層面的決策相比，歐盟的決策機(jī)制異常復(fù)雜。歐盟的決策體系涉及多行為體（28個(gè)成員國以及歐盟機(jī)構(gòu)）、多層次（歐盟/成員國/地區(qū)）、多領(lǐng)域（單一市場(chǎng)/貿(mào)易/外交與安全/司法與內(nèi)務(wù)等等）、多決策方法（政府間主義/超國家主義），如何應(yīng)對(duì)這種特別復(fù)雜的體系就成了想要進(jìn)入歐盟的外國企業(yè)乃至歐盟本地企業(yè)的一道難題。游說產(chǎn)業(yè)就是在歐盟獨(dú)特的決策體系和制度環(huán)境中找到了生存和發(fā)展的空間。

游說歐盟對(duì)中國企業(yè)很重要

擁有28個(gè)成員國、5億人口的歐盟如今是世界舉足輕重的經(jīng)濟(jì)體和貿(mào)易力量，也是中國第一大貿(mào)易伙伴和最大的出口市場(chǎng)。因此，歐盟的政策走向?qū)χ袊髽I(yè)的影響是不言而喻的。歐盟的任何一項(xiàng)政策法規(guī)或者政治決定都可能影響到中國對(duì)歐盟的出口、投資以及中企在歐盟的運(yùn)作。

近年來中歐在紡織品、太陽能、鋼鐵、陶瓷以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位等問題上爭(zhēng)端頻發(fā)，這背后歐洲產(chǎn)業(yè)游說力量的影響不可忽視。比如在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位問題上，歐洲商業(yè)聯(lián)盟（BusinessEurope）就發(fā)揮了舉足輕重的作用。早在歐盟委員會(huì)將這個(gè)問題提交專員團(tuán)（College of Commissioners）討論之前，BusinessEurope就于2015年12月發(fā)布了立場(chǎng)文件，引起了媒體的廣泛關(guān)注并對(duì)歐盟的決策者產(chǎn)生了顯著影響。BusinessEurope代表了歐盟以及6個(gè)非歐盟國家的不同企業(yè)，旗下有40多個(gè)產(chǎn)業(yè)組織，是歐洲最有影響力的產(chǎn)業(yè)游說團(tuán)體之一。在與歐盟機(jī)構(gòu)舉行的高層會(huì)議數(shù)量上，BusinessEurope在眾多游說組織中排名第一。

隨著國家“一帶一路”建設(shè)的穩(wěn)步推進(jìn)，中國企業(yè)“走出去”的步伐在近兩年明顯加速。作為“一帶一路”終點(diǎn)的歐洲，也隨之成為中國對(duì)外投資的重要目的地，但是中國資本進(jìn)入歐盟市場(chǎng)的路途并非一帆風(fēng)順。從希臘的比雷埃夫斯港到英國的欣克利角核電站，從中化收購瑞士先正達(dá)到福建宏芯收購德國半導(dǎo)體企業(yè)愛思強(qiáng)，中國企業(yè)和資本都曾經(jīng)遇到阻力甚至失敗。最新的案例則是歐盟委員會(huì)決定對(duì)“一帶一路”在歐洲的標(biāo)志性項(xiàng)目——匈塞鐵路——展開調(diào)查。

誠然，這些中國對(duì)歐投資受阻的案例，以及前文提到的中歐貿(mào)易爭(zhēng)端，其背后有復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)政治因素主導(dǎo)，但它們都反映出一個(gè)共同的問題，即中國在歐盟的聲音和利益代表渠道不足。在諸多的貿(mào)易和投資案例上，除了中國官方的工作之外，鮮見中國企業(yè)發(fā)出的聲音和觀點(diǎn)，更別談主動(dòng)影響歐盟的決策進(jìn)程以確保長期的商業(yè)利益。

中國企業(yè)如何游說歐盟？

與美國、日本、韓國等歐盟的其他貿(mào)易伙伴相比，中國企業(yè)在游說歐盟方面仍然處在相對(duì)落后的位置。歐盟本地以及美日韓的大企業(yè)投入大量人力物力進(jìn)行商業(yè)游說活動(dòng)，使它們的利益在歐盟決策進(jìn)程中得到充分地表達(dá)。中國是歐盟的第二大貿(mào)易伙伴，近年中國企業(yè)也紛紛進(jìn)軍歐洲市場(chǎng)，但是中國企業(yè)在歐盟的利益代表與其在歐盟的實(shí)際存在并不匹配。

筆者認(rèn)為造成這種局面的原因主要有兩個(gè)。一則中國的政治文化里并沒有公開游說的概念和傳統(tǒng)，導(dǎo)致中國企業(yè)在“走出去”的過程中相對(duì)被動(dòng)，往往等遇到阻力和問題的時(shí)候才亡羊補(bǔ)牢，而非主動(dòng)出擊，通過合法游說對(duì)歐盟的決策和法規(guī)施加必要的影響。二則中國企業(yè)“走出去”的歷史比美、日等發(fā)達(dá)國家要晚，經(jīng)營歐盟市場(chǎng)的經(jīng)驗(yàn)也相對(duì)不足。而游說歐盟需要對(duì)歐盟政治、法規(guī)、語言、文化和決策機(jī)制有相當(dāng)程度的掌握和運(yùn)用，這需要長期的經(jīng)驗(yàn)積累。為此，進(jìn)入歐盟的中國企業(yè)應(yīng)該重視游說的環(huán)節(jié)，并加強(qiáng)對(duì)歐盟的游說工作。

在開拓歐洲市場(chǎng)方面，華為可謂中國企業(yè)的代表。華為2015年的年報(bào)顯示，其在歐洲和中東市場(chǎng)的收入達(dá)1280億元，比2014年增長27.2%，僅次于華為在國內(nèi)市場(chǎng)的收入。在門檻頗高的歐洲市場(chǎng)取得如此成績(jī)，與華為本地化、歐洲化的市場(chǎng)策略是分不開的，而華為對(duì)歐盟游說工作的重視也功不可沒。