核電事故處理中的政府責(zé)任

王文歡

【摘 要】政府在核電事故的處理中發(fā)揮著無可替代的作用。本文以日本福島核事故中日本政府的處理為例，著重研究政府在核電事故處理中存在的問題和改進(jìn)的思路，強(qiáng)調(diào)政府在核電事故發(fā)生和發(fā)展的周期中所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的倫理責(zé)任。

【關(guān)鍵詞】核電事故；政府責(zé)任；福島核事故

重大災(zāi)害一旦發(fā)生，政府是當(dāng)然的主導(dǎo)和核心，承擔(dān)著主要的責(zé)任。核電事故與一般重大災(zāi)害不一樣，核電事故的主要特點(diǎn)一是發(fā)生速度快，二是產(chǎn)生影響大，三是造成后果嚴(yán)重，這就對政府的應(yīng)變能力、反應(yīng)速度、決策能力提出了更加高的要求。在政府處理核電事故時，除了關(guān)注較多的政治責(zé)任、法律責(zé)任之外，倫理責(zé)任也是一項重要的內(nèi)容。政府組織在核電事故處理中的倫理責(zé)任直接決定著政府的價值目標(biāo)取向和行為規(guī)范，構(gòu)成管理理念的重要組成部分。

一、核電事故處理中的政府責(zé)任概述

核電事故處理中的政府責(zé)任，包括組織和個人兩個層次，指的是政府及其組成人員在核電事故中，由其角色義務(wù)所決定，同公共權(quán)力行使的價值追求與政府的治理理念相聯(lián)系，必須要承擔(dān)的道德和道義上的責(zé)任。

具體來說，核電事故處理中的政府責(zé)任包括：在核電爆發(fā)之前，政府應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)起預(yù)警、監(jiān)督和防范的責(zé)任；在核電事故爆發(fā)時，政府應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)起組織救助、協(xié)調(diào)關(guān)系的責(zé)任；在核電事故平息之后，政府要擔(dān)負(fù)起總結(jié)提高、秩序恢復(fù)、恢復(fù)環(huán)境的責(zé)任。政府如果在核電事故危機(jī)中能夠時刻把公眾利益放在心上，不背棄自己的價值目標(biāo)，在危機(jī)預(yù)防、應(yīng)對與善后等各個階段都能高效、科學(xué)，盡其所能，自然能提高公眾的認(rèn)同度，大大提高公信力。相反，如果政府不以人民的安危為念，缺乏危機(jī)意識和憂患意識，平時不注意核電事故的預(yù)警與防范；事故發(fā)生時欺上瞞下、弄虛作假、推卸責(zé)任、避重就輕，不顧公眾的生命和財產(chǎn)安全，忽視公眾的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，或者在工作中混亂無序、效率低下、措施失當(dāng)，導(dǎo)致危機(jī)的擴(kuò)散和人民生命、財產(chǎn)損失的增加，公信力自然就會大幅下降甚至喪失政府責(zé)任，

二、福島核事故中的政府處理及存在的問題

2011年3月11日日本東南沿海發(fā)生了震驚整個世界的巨大的自然災(zāi)難，9.0 級的地震同時伴隨巨大的海嘯，導(dǎo)致多處核電站發(fā)生爆炸，并引發(fā)了嚴(yán)重的核泄漏。福島核事故已被定級為7級事故，即國際核事件和放射事件分級表（INES）中的最高級別事故。這是自切爾諾貝利核事故之后世界范圍內(nèi)發(fā)生的最嚴(yán)重的核事故。在福島核事故及后續(xù)處理過程中，產(chǎn)生了大量的放射性廢物，對日本乃至亞洲東北部都造成了一定的污染。2012年7月5日，日本國會福島核電站事故獨(dú)立調(diào)查委員會公布最終調(diào)查報告，首次將這起牽動全球的核泄漏事故定性為“人禍”，而非天災(zāi)。報告稱，福島第一核電站的問題在日本大地震發(fā)生之前就已經(jīng)存在，東電、政府和核電監(jiān)管人員缺乏管理能力，“共謀”導(dǎo)致了這場災(zāi)難。日本政府在這場突發(fā)重大災(zāi)難中陷入了管理危機(jī)。

（一）對災(zāi)害的潛在危險估計不足，監(jiān)督不到位

在核電爆發(fā)之前，政府應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)起預(yù)警、監(jiān)督和防范的責(zé)任，然而日本政府并沒有嚴(yán)格執(zhí)行自己的責(zé)任。在2011年3月11日前，推動核工業(yè)發(fā)展的運(yùn)營者（東京電力公司）、監(jiān)管者（日本原子力安全保安院和核安全委員會）和政府都未能正確地制定最基本的安全要求，例如評估破壞的概率，準(zhǔn)備控制這樣一個災(zāi)難的附帶損害，制定在這樣一系列放射性釋放事故發(fā)生時公眾的疏散計劃。自2006年以來，日本政府和東京電力公司都知道，如果海嘯達(dá)到廠址標(biāo)高的水平，福島第一核電站可能會出現(xiàn)全廠斷電的風(fēng)險；他們也知道如果海嘯大于日本土木工程師學(xué)會估計的水平，會導(dǎo)致海水泵損壞進(jìn)而導(dǎo)致堆芯損壞的風(fēng)險。出于對利益的衡量和對危機(jī)的僥幸心理，東電公司未采取任何防護(hù)或加固措施，政府更是沒有及時發(fā)揮自己的監(jiān)督作用。對于一個多震地區(qū)且修建在海邊的核電站而言，福島第一核電站的經(jīng)營者們竟然沒有緊急電源以及防止海嘯的對策，這不能不說是危機(jī)管理意識的淡漠。

（二）應(yīng)急措施遲鈍，疏散工作不到位

當(dāng)福島核電站出現(xiàn)危機(jī)時，政府既沒有可資檢測的設(shè)備，也沒有專業(yè)的作業(yè)組織，進(jìn)而沒有專業(yè)的信息收集部門及用來分析的專業(yè)研究機(jī)構(gòu)，最后只能依靠東京電力公司提供信息來發(fā)布信息。換而言之，是現(xiàn)代日本缺乏這樣的危機(jī)管理制度。由于政府和監(jiān)管者多年來疏于和未采取足夠的措施防御核災(zāi)難，居民對疏散存在相當(dāng)大的疑惑，中央在通知地方政府核電站事故上遲緩，并且沒有主動說明事故的嚴(yán)重性，而在核事故發(fā)生后，如能及時公布SPEEDI測算出的輻射劑量值，也可將被疏散公眾所受的輻射劑量控制在最低限度。然而對于是否公布上述測算結(jié)果，負(fù)責(zé)測算的文部科學(xué)?。∕ETI）和承擔(dān)公布職責(zé)的日本原子能安全委員會（NSC）曾一度互相推諉，都不想承擔(dān)公布測算后果的責(zé)任。結(jié)果，一些公眾被錯誤地疏散到了輻射劑量較高的地區(qū)。從居民的角度講，疏散的必要性和緊急性沒有得到足夠的解釋，政府從來沒有相應(yīng)的證據(jù)支持他的陳述，這給公眾造成了很多的焦慮。政府選擇發(fā)布的信息純粹是從主觀的角度，而不是從應(yīng)對公眾需要的角度。

（三）信息不公開透明，溝通脫節(jié)

核事故是一個國家級的重大問題。而對于核事故，日本政府原本應(yīng)該以國家的姿態(tài)采取對策，而不是任憑一個電力公司去處理。正因?yàn)槿毡菊诤耸鹿手械膽B(tài)度才使得日本國民嚴(yán)重不滿。福島第一核電站事故中，從地震一開始，到海嘯，以及受到?jīng)_擊的核電站等一系列信息的收集以及到核事故的發(fā)生，竟然是一個民間企業(yè)來進(jìn)行。2011年4月10日的《朝日新聞》詳細(xì)報道了核電事故發(fā)生時政府內(nèi)部的混亂，為此，政府也對當(dāng)初東京電力公司所提供信息的片面性和不準(zhǔn)確性，以及其對事故所采取的對策遲遲沒有進(jìn)展表示了憤慨。正因?yàn)闁|京電力公司在危機(jī)信息的傳遞中由主動變?yōu)榱吮粍?，政府獲得的信息不充分，造成相關(guān)行政機(jī)構(gòu)危機(jī)決策混亂。之后不久，日本政府采取了將信息和決策集中到首相的措施，但這樣一來，所有的問題都必須先經(jīng)過首相。據(jù)《朝日新聞》分析，這反而導(dǎo)致了政府危機(jī)決策的延誤。與此同時，由于存在相關(guān)機(jī)密信息不允許公開的情況，就出現(xiàn)了有些重要信息只能由某些人員掌握，而公司其他工作人員甚至董事都不了解信息的情況。這也許就是此次危機(jī)中阻礙信息迅速公開的主要原因。政府在公布消息時，也是有選擇性的發(fā)布，并沒有全面公布，造成市民對災(zāi)害的嚴(yán)重性沒有客觀的認(rèn)知。

（四）排放輻射污水入海，違反知情同意原則

“日本政府在事先未與任何鄰國及相關(guān)國家進(jìn)行通報及溝通的情況下，擅自下令將福島第一核電站內(nèi)的低放射性污水直接排入其東北部臨海中。這引起了周邊國家和國際社會的強(qiáng)烈不滿和廣泛譴責(zé)。韓國、中國、俄羅斯等鄰國紛紛發(fā)表聲明或談話，要求日本政府遵照國際核公約及國際法的有關(guān)規(guī)定，在處理核泄漏事故中做到對相關(guān)國家的信息透明和及時、準(zhǔn)確的通報?！比毡菊倪@一做法，違反了國際環(huán)境法的基本原則。4月13日本外務(wù)省承認(rèn)排泄污水存在延誤向周邊國家通報的情況，通過各國前已開始排放。3月11日福島地震和海嘯導(dǎo)致日本多處核電站爆炸進(jìn)而引起核泄漏是不可抗力，自然不必承擔(dān)政府責(zé)任，但是日本隨即將1.15萬噸冷卻水排入大海的行為卻毫無疑問是人為因素造成的了，是帶有很強(qiáng)的主觀惡性的。含有高濃度的放射性物質(zhì)的冷卻水排入大海，必然會通過全球大氣運(yùn)動和海洋運(yùn)動將反射性物質(zhì)帶入其他國家，事實(shí)也確實(shí)證實(shí)了。韓國、朝鮮、俄羅斯、中國等很多國家均檢測到了放射性物質(zhì)碘，福島核泄漏事故中的排污行為對他國的環(huán)境構(gòu)成損害，日本政府這一做法也體現(xiàn)了其缺乏一定的責(zé)任心。

整體來說，日本政府對福島核電事故的處理被國際普遍評價為處置不力，缺乏政府責(zé)任心。國內(nèi)的調(diào)查福島核事故的委員會也稱其處理過程中充滿了錯誤，有八成日本民眾不滿意政府的隱瞞事實(shí)和排放核污水等行為。

三、核電事故中政府倫理責(zé)任的基本內(nèi)容

通過對日本福島核事故中日本政府的處理過程分析我們可以清楚的發(fā)現(xiàn)，政府在應(yīng)對核電事故時的態(tài)度、方式和方法會對災(zāi)害的后果造成非常直接和巨大的影響，因此，厘清政府倫理責(zé)任的基本內(nèi)容，明確政府在面對突發(fā)重大災(zāi)害時的態(tài)度是十分必要的。

（一）建立合理的核電安全監(jiān)督制度

危機(jī)意識是危機(jī)預(yù)警的起點(diǎn)，危機(jī)意識淡薄，便會對可能引起對危機(jī)的誘因、征兆和隱患缺乏敏感性，以致突然災(zāi)害發(fā)生時，政府處于被動局面。愚者暗于成事，知者見于未萌，核電事故發(fā)生前政府的責(zé)任首先應(yīng)當(dāng)將樹立危機(jī)意識、建立健全的預(yù)警機(jī)制。根據(jù)福島核事故獨(dú)立調(diào)查委員會報告，福島的這次重大災(zāi)害中，如果政府能夠正確地制定最基本的安全要求，例如評估破壞的概率，準(zhǔn)備控制災(zāi)難的附帶損害，制定在這樣一系列放射性釋放事故發(fā)生時公眾的疏散計劃，災(zāi)害理應(yīng)是可以避免的。同時，明確建立有第三方的核電安全監(jiān)督，保證核電廠運(yùn)營過程具備足夠的監(jiān)督外方，督促核電站保持核電信息公開透明，定時抽檢核電站的安全隱患信息，也是十分重要的。日本福島核事故發(fā)生后，世界各國在進(jìn)一步審視日本的政府核安全監(jiān)管框架時發(fā)現(xiàn)：作為日本核安全獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)原子能安全·保安院（NISA）實(shí)際上并不獨(dú)立，NISA和東京電力公司（TEPCO）之間的交流建立在技術(shù)層面上，而不是正式的監(jiān)督關(guān)系。作為日本政府的核安全咨詢機(jī)構(gòu)的核安全委員會，在核事故處理過程中基本上沒有發(fā)出聲音。這樣一個核電安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)卻名不副實(shí)，也是構(gòu)成福島核事故發(fā)生的原因之一。

（二）建立應(yīng)急外部救援聯(lián)動機(jī)制

日本核電站事故發(fā)生后，雖然日本本土大部分核電站自顧不暇，但美國的核航母在救援方面發(fā)揮了比較大的作用。目前我國的核電站不僅數(shù)量較多，而且堆型眾多，所屬公司之間交流甚少。如果某個核電站發(fā)生事故，能否組織其他核電站進(jìn)行有序有效的救援仍然是一個比較嚴(yán)峻的問題。尤其是應(yīng)急聯(lián)動機(jī)制，目前我國還缺乏這方面機(jī)制，需要國家層面引起重視，加以推動。

（三）制定切實(shí)可行的應(yīng)急預(yù)案

核事故的發(fā)生概率比較低，但是風(fēng)險很高，因此應(yīng)當(dāng)以發(fā)生重大核泄漏事故為前提，事先制定切實(shí)可行的應(yīng)急預(yù)案。在安全運(yùn)行時就要提前做好一旦發(fā)生緊急事故如何處理，對可能發(fā)生的各種緊急事故都要分別做好處理預(yù)案，并且要在一定時間段內(nèi)進(jìn)行必要的演習(xí)，以避免一大發(fā)生緊急事故而束手無策?？梢钥紤]將核應(yīng)急納入到國家統(tǒng)一的應(yīng)急信息系統(tǒng)，建立核電建設(shè)與運(yùn)行管理過程中可能的核事故應(yīng)急預(yù)案模型和安全保障措施體系，能夠?yàn)楹穗姷慕】蛋l(fā)展和合理開發(fā)與利用提供保障。

（四）核電事故發(fā)生時，保證嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)有效的應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制

核電事故一旦爆發(fā)，就意味著一種絲毫不能懈怠的緊急狀態(tài)的出現(xiàn)。在事故處理時，政府不但要集中精力、全力以赴，而且還要想方設(shè)法使應(yīng)對工作盡量科學(xué)、有效、有序。

首先，要有條不紊的開展救援。在任何突發(fā)重大災(zāi)害時，人的生命都是最寶貴的財富。政府應(yīng)當(dāng)本著以人為本，生命至上的基本原則切實(shí)開展救援?！罢畬褙?fù)責(zé)，是對每—位公民負(fù)責(zé)，危機(jī)面前人人平等。政府的救助必須惠及每一位公民，不論其職位高低、住所差異、權(quán)力大小和貧富的懸殊”。其次，要及時公開災(zāi)害信息。突發(fā)重大災(zāi)害發(fā)生時，往往正是謠言四起，人心惶惶的時候，民眾很容易被四面八方的消息掩蓋，既不利于救援工作的開展，也不利于民心的穩(wěn)定。面對突發(fā)重大災(zāi)害，及時、全面、準(zhǔn)確的公開災(zāi)害信息提升了公眾的參與度，顯得尤為重要。最后，政府要加強(qiáng)各種關(guān)系的協(xié)調(diào)。政府是突發(fā)重大災(zāi)害處理時的核心力量，負(fù)有主導(dǎo)型的責(zé)任，必須自覺地調(diào)整不同主體之間的關(guān)系，凝聚各種社會力量，齊心協(xié)力朝著有利于災(zāi)害解決的方向發(fā)展。

（五）減輕核電事故的惡性后果是政府責(zé)任的重中之重

第一，核電事故對外的主要危害就核廢物的放射性污染。放射性污染一旦不加以控制任其發(fā)展，對整個地球的大氣、水源、土壤乃至人的生命都是危害。日本政府并沒有履行好自己的責(zé)任，在事故發(fā)生后選擇隱瞞的排放輻射污水入海，造成世界各地都能檢測到放射性碘，一旦核電事故發(fā)生，減少事故對環(huán)境的影響便是處理事故的政府行為的倫理立足點(diǎn)，日本政府的這一做法嚴(yán)重影響其國際形象，是應(yīng)當(dāng)被強(qiáng)烈指責(zé)的。對核事故進(jìn)行應(yīng)急管理時，國家必須善意尊搜國際義務(wù)，尊重他國合法利益，防止對他國和國際社會造成跨界損害和恐慌，否則應(yīng)當(dāng)承擔(dān)國家責(zé)任。

第二，核電事故所導(dǎo)致的生命、財產(chǎn)、健康等損失，如何妥善安排好對受災(zāi)人民的救濟(jì)問題，是政府應(yīng)當(dāng)重視的。對于受災(zāi)人民的賠償門檻設(shè)置、賠償期限設(shè)置、不動產(chǎn)賠償?shù)?，都?yīng)當(dāng)按照實(shí)際情況，依據(jù)《原子能損害賠償法》來制定合情合理合乎法規(guī)的救濟(jì)方案，充分保障好受災(zāi)人民的利益，從精神和物質(zhì)上均要給予關(guān)懷。

（六）核電事故后，政府要反省自身制度、政策落實(shí)情況，健全問責(zé)制度。

遇到核電事故，不僅要把事故視為不得不面對的危險，還要將事故當(dāng)做管理水平提升、促進(jìn)社會發(fā)展、凝聚社會成員的契機(jī)。在核電事故處理完成之外，更重要的是要做好反省、總結(jié)、改進(jìn)的工作。在核電事故的恢復(fù)階段，政府應(yīng)將減損作為工作的中心，在危機(jī)事態(tài)得到控制，人們從緊張和失衡的狀態(tài)中恢復(fù)后，政府危機(jī)管理的重心便應(yīng)該轉(zhuǎn)移到危機(jī)事態(tài)后的恢復(fù)和重建上來，采取有效措施消除危機(jī)所造成的消極后果。這其中不僅包括死難者親屬和遭受損失、傷害群眾的救護(hù)、撫恤和救助，生產(chǎn)、生活設(shè)施的重建和秩序恢復(fù)，而且還要通過各種方式撫平民眾的心理創(chuàng)傷，使他們盡快走出陰影，恢復(fù)正常的生活和生產(chǎn)秩序。此外，要積極的總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，有針對性的對核電事故后處理過程中所出現(xiàn)的問題進(jìn)行總結(jié)改進(jìn)，提高政府的工作水平。與此同時，堅持健全問責(zé)制度，對在核應(yīng)急工作中作出突出貢獻(xiàn)的先進(jìn)集體和個人，按照國家有關(guān)規(guī)定給予表彰和獎勵；對在核應(yīng)急工作中玩忽職守造成損失的，虛報、瞞報核事故情況的，依據(jù)國家有關(guān)法律法規(guī)追究當(dāng)事人的責(zé)任，構(gòu)成犯罪的，依法追究其刑事責(zé)任，從而不斷提高政府工作人員的意識、能力和水平。

福島核電站事故已經(jīng)過去了四年，盡管核電事故的危害極大，核能仍然是未來世界能源發(fā)展趨勢。預(yù)防核電事故的發(fā)生，有力監(jiān)管核電運(yùn)行是政府發(fā)展核能的重要工作，而核電事故一旦發(fā)生，政府能夠科學(xué)有效的處理事關(guān)著社會的健康發(fā)展，事關(guān)人民群眾的安居樂業(yè)，事關(guān)人與自然和諧發(fā)展，我們可以通過吸取日本政府在處理福島核事故中存在的問題，明確政府在處理核電事故時的倫理責(zé)任，完善政府的管理角色，提升政府公信力。

【參考文獻(xiàn)】

[1]黃志剛.災(zāi)害預(yù)警一一人類行為的越軌和檢討[M].北京：科學(xué)技術(shù)出版社1998年版。

[2]劉雪松，王曉瓊. 汶川地震的啟示——災(zāi)害倫理學(xué)[M]科學(xué)出版社，2008年半年版

[3]陳達(dá). 核能與核安全：日本福島核事故分析與思考[J]. 南京航空航天大學(xué)學(xué)報. 2012（05）

[4]方陵生. 福島核事故敲響了核電安全的警鐘——WANO主席勞倫特·斯特賴克談核電產(chǎn)業(yè)安全問題[J]. 世界科學(xué). 2011（06）

[5]姜婷婷，自然災(zāi)難應(yīng)對的倫理思考[D].南京林業(yè)大學(xué). 2010

[6]郭定平.危機(jī)管理與責(zé)任政治[N].文匯報，2003--05--22.

[7]張國清.公共危機(jī)管理和政府責(zé){壬一以SARS疫情治理為例[M].管理世界，2003，（1[8]艾有福.論災(zāi)害的倫理分析與對策[J].湘潭師范學(xué)院學(xué)報（自然科學(xué)版），2008年l期。

[9]趙清文. 公共危機(jī)管理中政府的倫理責(zé)任[J]， 云南社會科學(xué). 2011（1）

[10]王喜元.從核彈到核電——核能中國[M].合肥：中國科學(xué)技術(shù)大學(xué)出版社，2009