呂志奎

現(xiàn)代國家治理需要理性化的行政官僚機(jī)構(gòu)以有效貫徹國家能力。改革開放以來，作為最高國家行政機(jī)關(guān)的國務(wù)院先后經(jīng)歷七輪（1982、1988、1993、1998、2003、2008、2013）大規(guī)模的機(jī)構(gòu)改革。五年一輪的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革構(gòu)成了一個不斷進(jìn)行的中國政府治理改革周期，其中蘊(yùn)藏著政府治理的規(guī)律與邏輯。國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的歷史變遷成為我們國家推進(jìn)治理現(xiàn)代化的縮影。習(xí)近平總書記指出：“進(jìn)一步改革政府機(jī)構(gòu)、轉(zhuǎn)變政府職能，不僅是提高政府效能的必然要求，也是增強(qiáng)社會發(fā)展活力的必然要求?！秉h的十九大之后新一輪政府機(jī)構(gòu)改革有望到來。欲知大道，必先為史?；仡^觀察國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革走過的歷程，從歷史中汲取改革的智慧和力量，有助于為全面深化改革背景下的政府治理現(xiàn)代化提供歷史參考。

20世紀(jì)80年代的改革策略：適應(yīng)性改革與選擇性整合

黨的十一屆三中全會實現(xiàn)了黨和國家工作重心的戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)移。經(jīng)濟(jì)建設(shè)成為政府治理的首要任務(wù)。上層建筑需要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)變革。機(jī)構(gòu)改革屬于政治上層建筑變革。1982年1月鄧小平在中共中央政治局會議上提出“精簡機(jī)構(gòu)是一場革命”的論斷。同年3月五屆全國人大常委會第二十二次會議通過的《關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革問題的報告》提出，“根據(jù)重疊的機(jī)構(gòu)撤銷、業(yè)務(wù)相近的機(jī)構(gòu)合并的原則，擬將現(xiàn)有的98個部、委、直屬機(jī)構(gòu)和辦公機(jī)構(gòu)，裁減、合并為52個左右”?！蛾P(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革問題的報告》提出“國家日常經(jīng)濟(jì)活動的指揮必須集中統(tǒng)一，目前領(lǐng)導(dǎo)多頭、管理分散的狀況必須改變。為此決定重新組建國家經(jīng)濟(jì)委員會并擴(kuò)大其職權(quán)和業(yè)務(wù)范圍”。這次改革注意到了經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)一步發(fā)展可能對政府機(jī)構(gòu)設(shè)置提出的新要求，力求使機(jī)構(gòu)調(diào)整為經(jīng)濟(jì)體制改革的深化提供有利條件，將國家經(jīng)濟(jì)委員會與國家計劃委員會整合成為履行國家宏觀管理職能的強(qiáng)大機(jī)構(gòu)，國家經(jīng)濟(jì)委員會整合五個委員會及五個國家總局。這次機(jī)構(gòu)改革較大幅度地撤并了微觀經(jīng)濟(jì)管理部門，國務(wù)院各部委、直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)從100個減為61個。

1986年9月鄧小平提出，“黨政分開、權(quán)力下放、精簡機(jī)構(gòu)”是政治體制改革的三項內(nèi)容。黨的十三大報告強(qiáng)調(diào)，“為了避免重走過去‘精簡――膨脹――再精簡――再膨脹的老路，這次機(jī)構(gòu)改革必須抓住轉(zhuǎn)變職能這個關(guān)鍵。要按照經(jīng)濟(jì)體制改革和政企分開的要求，合并裁減專業(yè)管理部門和綜合部門內(nèi)部的專業(yè)機(jī)構(gòu)，使政府對企業(yè)由直接管理為主轉(zhuǎn)變到間接管理為主。要從機(jī)構(gòu)配置的科學(xué)性和整體性出發(fā)，適當(dāng)加強(qiáng)決策咨詢和調(diào)節(jié)、監(jiān)督、審計、信息部門，轉(zhuǎn)變綜合部門的工作方式，提高政府對宏觀經(jīng)濟(jì)活動的調(diào)節(jié)控制能力”。1988年機(jī)構(gòu)改革的最大特點(diǎn)是提出“轉(zhuǎn)變政府職能”。這次改革按照政企分開的要求，合并裁減專業(yè)管理部門和綜合部門內(nèi)設(shè)專業(yè)機(jī)構(gòu)，撤銷或整合涉及的國務(wù)院機(jī)構(gòu)包括計委、經(jīng)委、機(jī)械委、電子部、航天部、航空部、石油部、煤炭部、水電部、核工業(yè)部、城建部、勞動人事部等12個部委。由于職能轉(zhuǎn)變和機(jī)制建設(shè)不到位，這次改革后一些機(jī)構(gòu)通過被合并融入別的大型機(jī)構(gòu)而繼續(xù)存在，官僚機(jī)構(gòu)體系再度膨脹。到90年代初期國務(wù)院工作部門由1988年改革后的68個增加到70個，加上歸口部委管理的國家局16個，機(jī)構(gòu)總量膨脹至86個。

20世紀(jì)90年代的改革策略：適應(yīng)性改革與機(jī)械式整合

黨的十四大提出“建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，要求政府機(jī)構(gòu)改革與之相配套”，建立市場增進(jìn)型官僚機(jī)構(gòu)成為改革的重要議題。1993年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和以往機(jī)構(gòu)改革的不同，就是把適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求作為改革的目標(biāo)，明確提出“轉(zhuǎn)變職能的根本途徑是政企分開”。這次機(jī)構(gòu)改革圍繞重構(gòu)政府與市場、與企業(yè)、與社會的關(guān)系以及中央與地方的關(guān)系展開，按照政企分開和精簡、統(tǒng)一、效能的原則，圍繞理順國務(wù)院各部門之間的關(guān)系，重在轉(zhuǎn)變政府經(jīng)濟(jì)管理職能，充實和加強(qiáng)綜合性經(jīng)濟(jì)管理部門和經(jīng)濟(jì)檢查監(jiān)督機(jī)構(gòu)，適當(dāng)合并和精簡專業(yè)性管理部門，國務(wù)院各部委、直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)從86個減為59個。為了加強(qiáng)對國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中重大問題的協(xié)調(diào)，在現(xiàn)有國務(wù)院經(jīng)濟(jì)貿(mào)易辦公室的基礎(chǔ)上，組建國家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會（簡稱國家經(jīng)貿(mào)委），重新組成一個大機(jī)構(gòu)。雖然這次改革首次提出“行政管理體制改革”概念，改革思路試圖從“機(jī)構(gòu)層面”向“體制層面”拓展，但沒有打破計劃經(jīng)濟(jì)體制下的機(jī)構(gòu)設(shè)置框架，在整合機(jī)構(gòu)和統(tǒng)一效能方面力度不強(qiáng)，在理順部門間關(guān)系方面不到位，專業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門合并、撤銷的少，保留、增加的多，再度陷入分拆（膨脹）和合并、撤銷（精簡）的困境。

1998年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案提出，“把政府職能切實轉(zhuǎn)變到宏觀調(diào)控、社會管理和公共服務(wù)方面來”。這次機(jī)構(gòu)發(fā)生了大規(guī)模的再整合，主要是進(jìn)一步改變長期以來在計劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的政府機(jī)構(gòu)框架，最大特點(diǎn)就是設(shè)計了總體目標(biāo)，提出“按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則，調(diào)整政府組織結(jié)構(gòu)，實行精兵簡政。建立辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的政府行政管理體系”。通過這次改革，國務(wù)院各部委、直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)從72個減為53個，其改革的動作和力度在當(dāng)時被認(rèn)為是歷次機(jī)構(gòu)改革中最大的，并且在事實上啟動了“大部門體制”改革，通過機(jī)構(gòu)重組整合相類似的部門職能。大批專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門改組為國家經(jīng)貿(mào)委管理的國家局。這是大部制改革的一次嘗試。國家經(jīng)貿(mào)委內(nèi)設(shè)司局20個，整合了電力、冶金、機(jī)械、醫(yī)藥等部門職能，行政管理權(quán)限大大擴(kuò)大了，由此成為國務(wù)院機(jī)構(gòu)系統(tǒng)中重要的宏觀調(diào)控部門和實施經(jīng)濟(jì)體制改革的組織部門，成為眾所周知的“小型國務(wù)院”。國家計委更名為國家發(fā)展計劃委員會。這個機(jī)構(gòu)逐步成為一個集中主要精力搞好宏觀調(diào)控、國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)總量的平衡的綜合經(jīng)濟(jì)部門。同時，為加強(qiáng)國務(wù)院對經(jīng)濟(jì)體制改革工作的領(lǐng)導(dǎo)，國家經(jīng)濟(jì)體制改革委員會（簡稱體改委）改為國務(wù)院高層次議事機(jī)構(gòu)，不再列入國務(wù)院組成部門序列。適應(yīng)信息時代的發(fā)展需要，在原郵電部和電子部的基礎(chǔ)上組建信息產(chǎn)業(yè)部，其主要職能包括推進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)和社會服務(wù)信息化。適應(yīng)監(jiān)管型國家建設(shè)，這次改革將原國家進(jìn)出口商品檢驗局、原農(nóng)業(yè)部動植物檢疫局和原衛(wèi)生部衛(wèi)生檢疫局合并組建國家出入境檢驗檢疫局，再造“三檢”合一的檢驗檢疫機(jī)構(gòu)。適應(yīng)中國“入世”需要，2001年4月原國家出入境檢驗檢疫局和國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局合并，組建國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局。

2002年至2012年前的改革策略：大部制改革與系統(tǒng)性整合

黨的十六大以后，中國政府在緩沖日趨嚴(yán)重的不平等和日趨下降的經(jīng)濟(jì)安全等改革效應(yīng)的同時，面對的是推進(jìn)改革過程的雙重挑戰(zhàn)。一方面，治理轉(zhuǎn)型過程還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有完成；另一方面，矛盾和風(fēng)險問題仍在增加。轉(zhuǎn)型社會中存在的整合危機(jī)，首先是在政府的部門和機(jī)構(gòu)中，如果政府本身不很統(tǒng)一，其結(jié)果是整個政府體系施政水平的低下。在這一改革攻堅階段，需要采取統(tǒng)籌整合策略，從過去單純的“市場增進(jìn)型政府”轉(zhuǎn)向“市場增進(jìn)型政府”與“社會和諧型政府”和“環(huán)境友好型政府”統(tǒng)籌發(fā)展，構(gòu)建包容性治理模式。2003年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革用“優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)”替代“精簡機(jī)構(gòu)”，標(biāo)志著機(jī)構(gòu)改革的思路從規(guī)模控制型轉(zhuǎn)向結(jié)構(gòu)優(yōu)化型。這次改革圍繞“形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制”，進(jìn)一步完善宏觀調(diào)控體系，重組國家發(fā)展和改革委員會（簡稱“國家發(fā)改委”）和國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會（簡稱“國資委”），將國家經(jīng)貿(mào)委的指導(dǎo)國有企業(yè)改革和管理的職能、中央企業(yè)工委的職能，以及財政部有關(guān)國有資產(chǎn)管理的部分職能等整合進(jìn)國資委，將原國務(wù)院體改辦的職能和原國家經(jīng)貿(mào)委的部分職能，并入國家發(fā)改委。用“改革”置換原國家發(fā)展計劃委員會中的“計劃”。這一名稱之變，映射出強(qiáng)化改革創(chuàng)新的治理轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略。

黨的十七大提出，“加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制”。這反映出跨部門協(xié)作治理在機(jī)構(gòu)改革議程中的重要性受到重視。黨的十七屆二中全會通過的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》提出，“全面正確履行政府職能。改善經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)，嚴(yán)格市場監(jiān)管，加強(qiáng)社會管理，更加注重公共服務(wù)。緊緊圍繞職能轉(zhuǎn)變和理順職責(zé)關(guān)系，進(jìn)一步優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，規(guī)范機(jī)構(gòu)設(shè)置，探索實行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，完善行政運(yùn)行機(jī)?！边@就比較全面設(shè)計了職能轉(zhuǎn)變框架。2008年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革以建設(shè)公共服務(wù)型政府為戰(zhàn)略方向，其最大特點(diǎn)是設(shè)計以“大部門體制”為核心的整合式改革思路，整合完善工業(yè)和信息化、交通運(yùn)輸行業(yè)管理體制，以改善民生為重點(diǎn)加強(qiáng)與整合社會管理和公共服務(wù)部門?！按蟛恐啤狈稀熬?、集中、效能”的原則，但它事實上還是屬于機(jī)構(gòu)層面的組合方式范疇，仍然是傳統(tǒng)的按照部門化思維配置職能，很難從根本上解決公共行政管理職能配置不合理的問題。

十八大以來的改革策略：系統(tǒng)性改革與整合式治理

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央創(chuàng)造性地提出了治國理政新理念新思想新戰(zhàn)略，建立全面深化改革的政治領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制和共識決策機(jī)制，完善體制改革協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌規(guī)劃和協(xié)調(diào)重大改革，整體推進(jìn)新一輪機(jī)構(gòu)改革。按照黨的十八大提出的“深化行政體制改革”總體思路，十二屆全國人大一次會議通過的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，啟動了改革開放以來第七輪機(jī)構(gòu)改革，基本目標(biāo)是加快“建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府”，明確提出“注重完善制度機(jī)制，加快形成權(quán)界清晰、分工合理、權(quán)責(zé)一致、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、法治保障的國務(wù)院機(jī)構(gòu)職能體系。加強(qiáng)基礎(chǔ)性制度建設(shè)。推進(jìn)國務(wù)院組織機(jī)構(gòu)、職能配置、運(yùn)行方式法治化。”該方案是一個系統(tǒng)式的戰(zhàn)略規(guī)劃，明確提出“以職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵摹保瑢C(jī)構(gòu)改革，職能轉(zhuǎn)變，簡政放權(quán)，政府與市場、與社會、與企業(yè)的關(guān)系以及中央與地方的關(guān)系作出了重要的制度機(jī)制設(shè)計，實質(zhì)上是指向構(gòu)建一種新的公共治理模式。該方案的一個關(guān)鍵詞就是“整合”，總共出現(xiàn)12次，明確提出“該整合的整合”，同時成立國務(wù)院機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變協(xié)調(diào)小組。這次改革把簡政放權(quán)、優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)和完善制度機(jī)制作為重要任務(wù)，改革重點(diǎn)是圍繞轉(zhuǎn)變職能和理順部門職責(zé)關(guān)系，穩(wěn)步推進(jìn)大部門制改革，實行鐵路政企分開，整合加強(qiáng)衛(wèi)生和計劃生育、食品藥品、新聞出版和廣播電影電視、海洋、能源管理機(jī)構(gòu)，整合部門行政審批資源和信息網(wǎng)絡(luò)平臺，推進(jìn)行政審批由部門化管理轉(zhuǎn)向網(wǎng)絡(luò)化治理，推進(jìn)行政科層體制下的公共服務(wù)由“部門單一供給”轉(zhuǎn)向“網(wǎng)絡(luò)共享供給”。

黨的十八屆三中全會將“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)“更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”，提出“轉(zhuǎn)變政府職能必須深化機(jī)構(gòu)改革。優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置、工作流程。統(tǒng)籌黨政群機(jī)構(gòu)改革，理順部門職責(zé)關(guān)系。積極穩(wěn)妥實施大部門制”，中央成立全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組（簡稱“中央深改組”），作為高層次的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)“負(fù)責(zé)改革總體設(shè)計、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)、督促落實”。這意味著系統(tǒng)治理、整合治理和協(xié)作治理思維被提上中國政府機(jī)構(gòu)改革重要議事議程，以跳出“碎片化”改革困局。

習(xí)近平總書記指出，“推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變，要處理好大和小、收和放、政府和社會、管理和服務(wù)的關(guān)系”。向國家治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型意味著政府組織模式的重要變革，注重機(jī)構(gòu)、體制、管理和技術(shù)等層面的協(xié)同改革，注重政府、市場、社會三個層面治理主體的協(xié)同合作，注重中央與地方兩個積極性的充分發(fā)揮，注重機(jī)構(gòu)改革與治理現(xiàn)代化的整體聯(lián)動，形成改革與治理合力，克服各自為政、分散用力，以不斷消除碎片化治理狀態(tài)，提升中央政府的整合治理能力與施政權(quán)威。這為反思過去的改革實踐、建立新的政府改革與治理框架提供了重要的依據(jù)。2015年4月國務(wù)院機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變協(xié)調(diào)小組更名為國務(wù)院推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變協(xié)調(diào)小組。在中央深改組、國務(wù)院推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變協(xié)調(diào)小組的統(tǒng)籌謀劃、強(qiáng)勢推動、協(xié)同配合下，國務(wù)院機(jī)構(gòu)職能系統(tǒng)性整合改革穩(wěn)步推進(jìn)。黨的十八屆四中全會把法治置于國家治理現(xiàn)代化框架之下，提出“完善行政組織和行政程序法律制度，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化”。

機(jī)構(gòu)改革的基本規(guī)律

從國務(wù)院七輪機(jī)構(gòu)改革的歷史周期中，我們可以讀到中國機(jī)構(gòu)改革具有突出的政治生態(tài)性，深刻反映了中國機(jī)構(gòu)改革的政情國情，即在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，貫徹積極穩(wěn)妥、循序漸進(jìn)、成熟先行、統(tǒng)籌兼顧的戰(zhàn)略方針，注重塑造有利于解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力的政府組織機(jī)構(gòu)體系和能力。機(jī)構(gòu)改革呈現(xiàn)出規(guī)律性與差異性、周期性與建構(gòu)性、過渡性與整體性等多重特征。因國務(wù)院機(jī)構(gòu)體系特征面臨著特定的治理議題和挑戰(zhàn)，誘發(fā)了相應(yīng)的機(jī)構(gòu)改革策略，體現(xiàn)每輪機(jī)構(gòu)改革的議程設(shè)置、優(yōu)先次序和推進(jìn)機(jī)制之上，形成了中國特色的“漸進(jìn)整合式改革”路徑。正如林德布洛姆在《決策過程》中所言，一點(diǎn)一點(diǎn)地啃代替了一口吞下。這樣，盡管或許沒有一個政策措施是壯舉，但接連而來的小進(jìn)展卻可能使社會發(fā)生迅速的變化。機(jī)構(gòu)改革不是一步到位的，組織機(jī)構(gòu)的整合與設(shè)置難以一下子定型，無法令所有人滿意。其關(guān)鍵就是在穩(wěn)定性和連續(xù)性與適應(yīng)性與革新性之間找出某種動態(tài)平衡。

規(guī)律之一，政府機(jī)構(gòu)作為上層建筑需要不斷適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)變革和發(fā)展的要求。習(xí)近平總書記指出，“實現(xiàn)全面建成小康社會和全面深化改革開放的目標(biāo)，必須深化已進(jìn)行30多年并取得重要成果的行政體制改革，破除制約經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的體制機(jī)制弊端”。縱觀國務(wù)院七輪機(jī)構(gòu)改革，如果將機(jī)構(gòu)改革視為動態(tài)治理過程，其實質(zhì)是通過對行政官僚機(jī)構(gòu)的理性化建構(gòu)與結(jié)構(gòu)性再造，破解由計劃經(jīng)濟(jì)向社會主義市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中行政官僚機(jī)構(gòu)面臨的現(xiàn)代性困境和治理能力危機(jī)，重塑行政官僚機(jī)構(gòu)的治理體系和治理能力，形成適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的行政制度、組織架構(gòu)和職能體系，優(yōu)化提升行政官僚機(jī)構(gòu)為市場和社會提供公共物品的效率和品質(zhì)。中國未來市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也許取決于政府職能和組織機(jī)構(gòu)的變革。當(dāng)然，如果機(jī)構(gòu)改革要取得成功，改革的戰(zhàn)略必須適應(yīng)國家的治理體制，必須得到政治體制的支持。

規(guī)律之二，從機(jī)械式改革轉(zhuǎn)向生態(tài)型改革。根據(jù)國家治理議程，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革逐步從機(jī)械式改革轉(zhuǎn)向生態(tài)型改革，即從單純的“精簡機(jī)構(gòu)”轉(zhuǎn)向“職能轉(zhuǎn)變”和“深化行政體制改革”，從“精兵簡政”轉(zhuǎn)向“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”三管齊下、協(xié)同推進(jìn)，從“摸著石頭過河”轉(zhuǎn)向“頂層設(shè)計”和“總體規(guī)劃”，從“黨政分開”到“統(tǒng)籌黨政”，從“行政管理”到“政府治理、市場治理、社會治理”聯(lián)動，從數(shù)量規(guī)模型改革轉(zhuǎn)向質(zhì)量效益型改革。將機(jī)構(gòu)改革置于不斷發(fā)展的“歷史—經(jīng)濟(jì)—社會—文化”綜合生態(tài)環(huán)境過程加以系統(tǒng)分析，機(jī)構(gòu)改革方案的實施過程，恰恰是目標(biāo)設(shè)置與客觀實際之間差距的檢驗過程，為將要形成的下一輪改革方案累積經(jīng)驗。國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的基本理念、主要目標(biāo)、總體思路、具體策略和推進(jìn)機(jī)制在復(fù)雜的改革決策過程中得以不斷修正和完善，由此帶來不同的改革成效。

規(guī)律之三，從整合經(jīng)濟(jì)管理部門轉(zhuǎn)向整合公共服務(wù)部門。因為市場經(jīng)濟(jì)拓展了各種“可能性空間”，進(jìn)而影響政府部門的自由裁量權(quán)邊界，容易導(dǎo)致權(quán)力分散化和部門本位主義問題。從1988年國家計劃委員會和國家經(jīng)濟(jì)委員會兩大綜合管理部門合并，到1998年國家經(jīng)貿(mào)委擴(kuò)權(quán)，到2003年重組國家發(fā)改委和國資委，再到2008年整合組建工業(yè)和信息化部、交通運(yùn)輸部，2013年鐵道部與交通運(yùn)輸部整合、衛(wèi)生部與人口和計劃生育委員會整合等，系統(tǒng)性整合趨勢更為突出。縱觀七輪機(jī)構(gòu)改革，社會治理和公共服務(wù)職能部門經(jīng)歷了職能先分化后整合的變化趨勢，基本方向是以公共服務(wù)為主要職能的社會建設(shè)職能部門通過大部制改革，力圖在政府組織結(jié)構(gòu)上優(yōu)化公共服務(wù)部門設(shè)置，改善公共服務(wù)提供效能。以現(xiàn)在的人力資源與社會保障部為例，這個部門在七輪機(jī)構(gòu)改革中經(jīng)歷了“勞動人事部”分拆成為“勞動部”與“人事部”，再改革成為“人事部”與“勞動和社會保障部”，最后再次整合成為“人力資源和社會保障部”，取消了以前依據(jù)勞動力的不同身份歸不同部委分散管理的局面，從而將所有的人力資源納入整體治理系統(tǒng)。

規(guī)律之四，從科層制整合轉(zhuǎn)向網(wǎng)絡(luò)化整合。從1994年開始，中央以財政分稅制改革為先導(dǎo)，先后在審計、央行、金融、財政、海關(guān)、出入境檢驗檢疫、工商行政管理、國土資源、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、環(huán)境保護(hù)、生產(chǎn)安全、食品藥品監(jiān)管等領(lǐng)域?qū)嵭辛酥醒氪怪惫芾?、省級垂直管理或特殊垂直管理。垂直科層制整合加?qiáng)了中央政府的宏觀調(diào)控能力和整合治理能力，矯正了此前官僚機(jī)構(gòu)體系中過度分權(quán)化和碎片化管理的傾向。從20世紀(jì)90年代推進(jìn)“政府上網(wǎng)工程”和新世紀(jì)以來的電子政務(wù)，到近年來大力推進(jìn)“一站式”服務(wù)、“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”和大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，信息化驅(qū)動的機(jī)構(gòu)改革越來越明顯，信息通訊網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的全部潛能唯有通過縱向橫向整合跨部門的政府公共服務(wù)得以實現(xiàn)。信息通訊技術(shù)驅(qū)動科層制政府結(jié)構(gòu)與運(yùn)作模式再造，一種新的政府治理形態(tài)——網(wǎng)絡(luò)化政府應(yīng)運(yùn)而生。組織層面的網(wǎng)絡(luò)化整合不是要消除科層制和官僚權(quán)威，而是使構(gòu)建在科層制基礎(chǔ)上的行政組織系統(tǒng)形成橫向協(xié)調(diào)配合、縱向上傳下達(dá)、政策執(zhí)行暢通的高效治理結(jié)構(gòu)，減少由于權(quán)責(zé)不對稱、信息不對稱和利益不對稱所帶來的部門協(xié)調(diào)失靈。

國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的漸進(jìn)式、動態(tài)性整合治理之道不僅為中國經(jīng)濟(jì)與社會創(chuàng)新發(fā)展提供了重要保障，而且為當(dāng)今世界各國政府治理現(xiàn)代化模式創(chuàng)制了一個極具研究價值的全新范例。漸進(jìn)整合式治理改革的出現(xiàn)是中國1978年改革開放后國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中必不可少的一部分，其演變與特征反映著中國政府治理轉(zhuǎn)型的整體道路。在中國這個超大規(guī)模、歷史悠久、文化獨(dú)特的社會中提升中央政府的整合治理能力永無止境，整合式治理改革創(chuàng)新的需要永遠(yuǎn)不會停滯。

（作者系廈門大學(xué)公共政策與地方治理協(xié)同創(chuàng)新中心副教授。）