莊海燕+王勝男

摘要：“農(nóng)轉(zhuǎn)居”社區(qū)作為我國(guó)城鎮(zhèn)化推進(jìn)以及實(shí)施城鄉(xiāng)一體化和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌過(guò)程中的重要產(chǎn)物，對(duì)其相應(yīng)的管理方式與治理模式等相關(guān)問(wèn)題也越來(lái)越受到人們的高度重視。本文通過(guò)“農(nóng)轉(zhuǎn)居”工作開(kāi)始實(shí)施以來(lái)的大量文獻(xiàn)資料，梳理國(guó)內(nèi)對(duì)于此類社區(qū)的相關(guān)研究成果，主要從相關(guān)概念的界定和形成過(guò)程、基于城鎮(zhèn)化視角的“農(nóng)轉(zhuǎn)居”社區(qū)研究，以及“農(nóng)轉(zhuǎn)居”社區(qū)治理方式研究三個(gè)方面進(jìn)行探討。

關(guān)鍵詞：社區(qū)；“農(nóng)轉(zhuǎn)居”社區(qū)；城市（鎮(zhèn)）化；社區(qū)治理

中圖分類號(hào)： C916 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A DOI編號(hào)： 10.14025/j.cnki.jlny.2017.09.066

“農(nóng)轉(zhuǎn)居”作為適應(yīng)市場(chǎng)轉(zhuǎn)型的安置失地農(nóng)民的政策模式，一直以來(lái)都是新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中諸多問(wèn)題中最突出和最難處理的問(wèn)題之一，因此加強(qiáng)對(duì)集中農(nóng)轉(zhuǎn)村社區(qū)變遷與治理模式研究，也是民生問(wèn)題落實(shí)的重要表現(xiàn)形式，有利于廣大民眾共享和諧健康社會(huì)的發(fā)展成果?！稗r(nóng)轉(zhuǎn)居”工作自20世紀(jì)90年代開(kāi)始實(shí)施以來(lái)，一直受到社會(huì)眾多學(xué)者與相關(guān)人士的關(guān)注，與此相關(guān)的研究成果層出不窮，其不是一個(gè)很新的概念，也存在諸多不同的說(shuō)法，例如“村改居”、“村轉(zhuǎn)居”、“撤村并居”、“撤村建居”等。近幾年的“農(nóng)轉(zhuǎn)居”工作是隨著新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)而實(shí)行的，其研究主要集中在“農(nóng)轉(zhuǎn)居”建設(shè)工作中出現(xiàn)的以及遺留、保障等各種問(wèn)題，后期研究主要是將其與地方社區(qū)結(jié)合進(jìn)行案例實(shí)證分析。本文主要從“農(nóng)轉(zhuǎn)居”相關(guān)社區(qū)的概念與形成方式、基于城市（鎮(zhèn)）化視角的農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)以及此類社區(qū)的治理研究三個(gè)方面來(lái)進(jìn)行闡述。

1相關(guān)概念與形成

首先城中村改造后形成的“村改居”社區(qū)是我國(guó)快速城市化進(jìn)程中出現(xiàn)的一種新型社區(qū)。“村改居”社區(qū)是指在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，因征收集體土地或改造城中村，整村拆遷安置建立的新型社區(qū)形態(tài)。這類社區(qū)已完成“四個(gè)轉(zhuǎn)變”，即集體土地→國(guó)有土地；集體經(jīng)濟(jì)→股份經(jīng)濟(jì)；農(nóng)民→居民；農(nóng)村→社區(qū)。社區(qū)形態(tài)與傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村歸屬脫離，雖然還可以稱之為城中村，村莊的實(shí)體已經(jīng)消失，因此不再歸屬農(nóng)村社區(qū)。地方政府通常把這類社區(qū)歸為城市社區(qū)，但其社區(qū)形態(tài)卻表現(xiàn)出很多鄉(xiāng)村社區(qū)的特性。這種具有明顯異質(zhì)性、不穩(wěn)定性和過(guò)渡性的社區(qū)，很難精確地歸屬于城市社區(qū)中任何一種類型，是社區(qū)新類型的拓展[1]?！按甯木印鄙鐓^(qū)強(qiáng)調(diào)的是將城中村改造形成的介于鄉(xiāng)村社區(qū)和城市社區(qū)的一種新型社區(qū)，這也是實(shí)現(xiàn)就地城鎮(zhèn)化的一種表現(xiàn)形式。

“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)主要是在原“村委員會(huì)”的基礎(chǔ)上逐步組織重構(gòu)或過(guò)渡而來(lái)的，具體指的是那些地處城市郊區(qū)、原屬于“村民委員會(huì)”管轄的農(nóng)村社區(qū)，近幾年已經(jīng)從農(nóng)村的行政村建制轉(zhuǎn)為“居委會(huì)”建制，一方面逐步建構(gòu)城市社區(qū)組織架構(gòu)、管理職責(zé)和管理模式，另一方面或多或少地保留原行政村的管理事務(wù)、職能甚至是組織成分[2]，并將“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)分成了三類：“城中村型村轉(zhuǎn)居”社區(qū)，即已經(jīng)在行政建制上完成了撤村建居過(guò)程、實(shí)施村轉(zhuǎn)居的“城中村”，但其社區(qū)景觀依然屬于較為典型的城鄉(xiāng)結(jié)合部特征，內(nèi)部的土地性質(zhì)既有國(guó)有土地，也有集體土地；“集中居住型村轉(zhuǎn)居”社區(qū)，是由地方政府主導(dǎo)并由鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道甚至行政村實(shí)施的、在集鎮(zhèn)和城郊地區(qū)建設(shè)的“農(nóng)民集中居住”社區(qū)，這類“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)從景觀上看，與城市集中開(kāi)發(fā)建設(shè)的普通商品房小區(qū)完全一樣，但其土地性質(zhì)依然是農(nóng)村集體土地，居民還擁有政府頒發(fā)的房屋產(chǎn)權(quán)證，在城市化快速推進(jìn)的地區(qū)以及一些進(jìn)行“城鄉(xiāng)一體化”綜合試點(diǎn)改革的地區(qū)，此類社區(qū)較為普遍；“政府安置型村轉(zhuǎn)居”社區(qū)，主要是由各地政府規(guī)劃建設(shè)以安置失地農(nóng)民為主的集中安置社區(qū)，這類社區(qū)的景觀屬于成片開(kāi)發(fā)的城市新建住宅區(qū)，多數(shù)位于城郊，其土地性質(zhì)已是國(guó)有土地，其居民享有完整的房屋產(chǎn)權(quán)[3]。

通過(guò)城郊地區(qū)的農(nóng)村，即城市邊緣村向城市社區(qū)過(guò)渡的“撤村建居”方式也可稱為“農(nóng)轉(zhuǎn)居”社區(qū)。同樣“撤村建居”就是將城市建成區(qū)里的行政村或城郊地區(qū)人均耕地或全部耕地?cái)?shù)量少的行政村，撤消其行政建制，將“村民委員會(huì)”轉(zhuǎn)成“社區(qū)居委會(huì)”。是大力推進(jìn)從城鎮(zhèn)化、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，又是切實(shí)解決新形勢(shì)下“三農(nóng)”問(wèn)題和城市膨脹擴(kuò)張問(wèn)題的有效出路[4]。

對(duì)于“農(nóng)轉(zhuǎn)居”等相關(guān)社區(qū)的概念和形成方式，不同學(xué)者有不同的見(jiàn)解，但卻都表述的大同小異，因此可將此類社區(qū)的定義概括為：在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，因城中村改造和城郊區(qū)的農(nóng)村（即城邊村）集體土地征收，在行政建制上已經(jīng)完成或正在完成撤村建居，并將村民委員會(huì)轉(zhuǎn)成社區(qū)委員會(huì)的新型居住社區(qū)。轉(zhuǎn)化過(guò)程為傳統(tǒng)村落→農(nóng)村社區(qū)→城鄉(xiāng)社區(qū)→城市社區(qū)，土地性質(zhì)既有集體土地又有國(guó)有土地，內(nèi)部景觀既有城鄉(xiāng)結(jié)合部的特征又有城市成片開(kāi)發(fā)建設(shè)小區(qū)的特征?！凹修r(nóng)轉(zhuǎn)居”社區(qū)則包含兩類，一是由政府主導(dǎo)建設(shè)的在農(nóng)村集體土地建設(shè)的農(nóng)民集中居住社區(qū)；二是政府規(guī)劃建設(shè)的、對(duì)由集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地后產(chǎn)生的失地農(nóng)民的土地進(jìn)行拆遷安置的集中安置型社區(qū)。

2基于城市（鎮(zhèn)）化視角下的農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)

“村改居”是在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中探索出的一類新型社區(qū)發(fā)展模式，結(jié)合了農(nóng)村居民點(diǎn)與城市社區(qū)在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展等諸多方面的特征，是農(nóng)村居民區(qū)向城市社區(qū)轉(zhuǎn)型的“合成品”。鄭風(fēng)田[5]、潘明[6]都對(duì)城鎮(zhèn)化中的“村轉(zhuǎn)居”后的集體資產(chǎn)處置問(wèn)題進(jìn)行了探討。鄭風(fēng)田通過(guò)研究城市化過(guò)程中的“農(nóng)轉(zhuǎn)居”與農(nóng)村集體資產(chǎn)改制問(wèn)題，認(rèn)為“農(nóng)轉(zhuǎn)居”問(wèn)題是城市化過(guò)程中諸多問(wèn)題中矛盾最突出也是最難處理的問(wèn)題之一，難點(diǎn)問(wèn)題就是產(chǎn)權(quán)界定和清產(chǎn)核算、量化的對(duì)象和分配依據(jù)、處置方式確定以及資產(chǎn)的具體量化和分配等。

新型城鎮(zhèn)化則不同于以往的傳統(tǒng)城市（鎮(zhèn)）化，其新表現(xiàn)在城市（鎮(zhèn)）建設(shè)的綜合性、可持續(xù)性、健康化、智能化、多元化等。國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014年-2020年）中更是強(qiáng)化了社區(qū)自治和服務(wù)功能，即健全社區(qū)黨組織的基層群眾自治制度，推進(jìn)社區(qū)居民管理社區(qū)公共事務(wù)和公益事業(yè)。加快勞動(dòng)就業(yè)、社保、衛(wèi)生計(jì)生、信訪等公共服務(wù)向社區(qū)延伸和社區(qū)信息化建設(shè)[7]。這只是新型城鎮(zhèn)化對(duì)于目前普遍存在的社區(qū)所做出的新要求和新挑戰(zhàn)，而對(duì)于從傳統(tǒng)村落轉(zhuǎn)化而來(lái)的居住社區(qū)則可能需要一個(gè)過(guò)渡階段經(jīng)過(guò)特殊治理再逐漸演變?yōu)樾滦蜕鐓^(qū)。王楓秋從學(xué)術(shù)角度對(duì)黃島區(qū)新型城鎮(zhèn)化和社區(qū)發(fā)展模式進(jìn)行分析研究，并從場(chǎng)域視角進(jìn)行分析，試圖通過(guò)實(shí)地調(diào)研以發(fā)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化背景下“村改居”社區(qū)化過(guò)程的變遷。研究認(rèn)為，傳統(tǒng)村落經(jīng)由新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)村社區(qū)，進(jìn)而通過(guò)“村改居”等城鎮(zhèn)化升級(jí)為城市社區(qū)；社會(huì)結(jié)構(gòu)在這一過(guò)程中發(fā)生了巨大變遷，農(nóng)民經(jīng)由這一過(guò)程成為市民；農(nóng)村社區(qū)經(jīng)由“村改居”成為城市社區(qū)就完成了城鎮(zhèn)化過(guò)程[8]。

3社區(qū)治理研究

3.1治理模式

“農(nóng)轉(zhuǎn)居”社區(qū)治理傳統(tǒng)的繼承水平和社區(qū)重建水平會(huì)在很大程度上決定其具體的治理模式，因此此類社區(qū)治理模式的選擇也面臨著多種可能性，即行政管理主導(dǎo)的管治模式、居民指導(dǎo)的自治模式、以及基層政府、社區(qū)成員單位、社區(qū)居民間對(duì)話協(xié)商與共建協(xié)調(diào)機(jī)制的共治模式等，不同歷史條件和背景“農(nóng)轉(zhuǎn)居”社區(qū)需采取針對(duì)自身發(fā)展優(yōu)勢(shì)的治理模式。

徐琴通過(guò)對(duì)城市化進(jìn)程中“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)居民自治的再構(gòu)建研究，認(rèn)為村轉(zhuǎn)居社區(qū)一般是城市化進(jìn)程對(duì)村莊進(jìn)行改造、并在行政整合的外力建構(gòu)下形成的，原來(lái)的行政村所實(shí)施的村民自治主要基于村民之間共同的經(jīng)濟(jì)聯(lián)結(jié)而不是社會(huì)自主性，決定了行政村的自治傳統(tǒng)基本不具備可繼承性。治理方式應(yīng)理性地定位于“有限自治”，并需要經(jīng)過(guò)一個(gè)長(zhǎng)期的、以培育居民社會(huì)聯(lián)結(jié)和社會(huì)自主性為目標(biāo)的再建構(gòu)過(guò)程[2]。談小燕則基于社區(qū)精英視角，以成都瑞泉馨城為例，發(fā)現(xiàn)要合理整合和利用社區(qū)精英對(duì)于“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)治理有重要意義，認(rèn)為實(shí)現(xiàn)社區(qū)精英的存在與社區(qū)治理需求的契合是社區(qū)精英以社區(qū)社會(huì)組織為載體參與治理與實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治契合的重要過(guò)程，要求使政府職能由管治型轉(zhuǎn)向以社區(qū)居民為中心服務(wù)型[9]。趙燕華以天津岳秀園社區(qū)作為應(yīng)用基礎(chǔ)建立村改社區(qū)建設(shè)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，采用層次分析法和模糊綜合評(píng)價(jià)的定性與定量相結(jié)合的方法對(duì)村改社區(qū)物質(zhì)環(huán)境建設(shè)以及軟性建設(shè)方面進(jìn)行系統(tǒng)分析，這既是居民作為社區(qū)管理主體的基本要求，也是社區(qū)建設(shè)“以人為本”原則的具體體現(xiàn)[10]。

3.2治理對(duì)策與措施

此外，在農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)治理的具體對(duì)策措施上，瞿麗選擇了全國(guó)撤村建居的樣板區(qū)域——青島市黃島區(qū)作為實(shí)證研究對(duì)象結(jié)合該區(qū)撤村建居社區(qū)實(shí)際情況和相關(guān)數(shù)據(jù)，對(duì)該地區(qū)的撤村建居現(xiàn)實(shí)狀況進(jìn)行了實(shí)證研究。在分析撤村建居社區(qū)治理存在問(wèn)題的基礎(chǔ)上，探討了推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化、優(yōu)化社區(qū)治理體制、提升社區(qū)綜合能力、建立多元主體自治空間等措施作為完善撤村建居社區(qū)治理對(duì)策建議[4]。在農(nóng)轉(zhuǎn)居居民管理與服務(wù)的問(wèn)題上，單成剛通過(guò)對(duì)北京順義區(qū)的已拆遷人員情況、勞動(dòng)力就業(yè)狀況以及群體特點(diǎn)進(jìn)行分析，找出其中存在社區(qū)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)相對(duì)缺乏、村、居委會(huì)雙軌運(yùn)行時(shí)間較長(zhǎng)、農(nóng)民在生活理念上真正融入城市需要艱辛歷程、就業(yè)服務(wù)是農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)迫切需要解決的突出問(wèn)題、“農(nóng)轉(zhuǎn)居”拆遷過(guò)程等歷史問(wèn)題易引發(fā)矛盾五個(gè)方面的問(wèn)題，并針對(duì)性地提出一系列具體的建設(shè)措施，如在村委會(huì)、居委會(huì)并行期間，應(yīng)通過(guò)成立社區(qū)黨支部的方式，統(tǒng)一“農(nóng)轉(zhuǎn)居”社區(qū)建設(shè)的思想載體；條件成熟后，嚴(yán)格依法選舉，及時(shí)成立居委會(huì)，充分發(fā)揮自治組織的作用，加強(qiáng)社區(qū)管理與服務(wù)；大力推進(jìn)和諧社區(qū)建設(shè)，促進(jìn)“農(nóng)轉(zhuǎn)居”社區(qū)居民快速融入城市；積極促進(jìn)就業(yè)服務(wù)[11]。高楊基于對(duì)“村改居”工作的重大意義和現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的考慮，從一個(gè)整體的視角把握和解讀了我國(guó)的“村改居”工作，并以天津市東麗區(qū)軍糧城街和順園社區(qū)“村改居”工程為提案研究，深入剖析“村改居”工程實(shí)施意義、經(jīng)驗(yàn)和面臨問(wèn)題，提出對(duì)“村改居”的獨(dú)特見(jiàn)解與完善“村改居”的對(duì)策，后又上升到宏觀層面對(duì)“村改居”下一步發(fā)展方向與后續(xù)社會(huì)管理服務(wù)做出相應(yīng)對(duì)策和發(fā)展方向，即創(chuàng)新黨建工作載體，搭建社區(qū)黨組織與黨員的溝通平臺(tái)；創(chuàng)新管理機(jī)制，建立社區(qū)服務(wù)中心；創(chuàng)新方式方法，提高居民對(duì)社區(qū)建設(shè)的參與度等[12]。張汝立等在實(shí)施調(diào)查的基礎(chǔ)上，以北京市的個(gè)案為例，對(duì)農(nóng)轉(zhuǎn)居安置政策問(wèn)題與成因進(jìn)行系統(tǒng)分析，認(rèn)為應(yīng)完善農(nóng)轉(zhuǎn)居安置政策，即多渠道籌集和積累社會(huì)保障基金，做好農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)與城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)的銜接，建立合理的利益分享機(jī)制[13]。徐睿通過(guò)實(shí)證分析選取“村改居”的成都市A社區(qū)作為研究對(duì)象，重點(diǎn)分析以該社區(qū)為代表的“村改居”型社區(qū)在完善組織體系過(guò)程中面臨的現(xiàn)實(shí)困境和存在的典型問(wèn)題，提出下一步需抓好集體經(jīng)濟(jì)合作社的建設(shè)，確保組織體系對(duì)不同居民群體的代表性，理清社區(qū)公共事務(wù)的類別，明確各組織的職能邊界，從而達(dá)到“黨、政、經(jīng)”三分的目標(biāo)[14]。對(duì)于農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)治理的細(xì)部問(wèn)題，還有學(xué)者分別就“農(nóng)轉(zhuǎn)居”社區(qū)中出現(xiàn)的就業(yè)[15]、綜合養(yǎng)老問(wèn)題[16]以及公共服務(wù)供給[17]、社區(qū)文化建設(shè)[18]等不同角度進(jìn)行了社區(qū)治理的深入探討。

4結(jié)語(yǔ)

對(duì)于此類社區(qū)的研究討論大多集中在圍繞“人”的制度建設(shè)和社會(huì)結(jié)構(gòu)關(guān)系的轉(zhuǎn)變上，研究視角和研究問(wèn)題都各有側(cè)重，那么社區(qū)綜合環(huán)境的現(xiàn)狀調(diào)查和治理完善在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)這樣一個(gè)背景下同樣值得我們深入探究。

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作者簡(jiǎn)介：莊海燕，碩士，助教，研究方向：區(qū)域經(jīng)濟(jì)與區(qū)域規(guī)劃。