“十三五”時(shí)期公共服務(wù)供給方式創(chuàng)新探討

句華

〔摘要〕 “十三五”時(shí)期是我國全面建成小康社會的決勝階段，推進(jìn)公共服務(wù)均等化是如期全面建成小康社會的關(guān)鍵?？傮w來看，當(dāng)前我國公共服務(wù)供給領(lǐng)域依然存在著供給效率不高、均等化程度差、供給體制機(jī)制僵化、局部缺口較大等一系列突出問題，已成為經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)發(fā)展的制約因素，當(dāng)然更是全面建成小康社會的“短板”?！笆濉蹦酥粮L的時(shí)期，堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，就必須雪中送炭補(bǔ)短板，下大氣力推進(jìn)公共服務(wù)供給方式創(chuàng)新。辦好這件事，應(yīng)把握四個(gè)方面的重點(diǎn)舉措：全面深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，優(yōu)化公共服務(wù)供給；凸顯市場決定性作用，激活多元化供給主體活力；強(qiáng)化公共服務(wù)供給頂層設(shè)計(jì)，創(chuàng)新供給體制機(jī)制；依托現(xiàn)代信息技術(shù)，創(chuàng)新公共服務(wù)供給渠道；明確擴(kuò)大有效供給主攻方向，重點(diǎn)突破關(guān)鍵領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)。

〔關(guān)鍵詞〕 補(bǔ)短板，“十三五”時(shí)期，公共服務(wù)供給方式，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

〔中圖分類號〕F202 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2017）02-0022-06

2012年7月，國務(wù)院頒布了首部《國家基本公共服務(wù)體系規(guī)劃》，初步構(gòu)建了覆蓋全民、以國家基本公共服務(wù)項(xiàng)目及標(biāo)準(zhǔn)為核心的制度體系。其中有專章是“創(chuàng)新供給模式”，希望建立“政府主導(dǎo)、社會參與、公辦民辦并舉的基本公共服務(wù)供給模式”?，F(xiàn)在看，這個(gè)供給模式還在實(shí)踐探索中，已取得不少成績，但問題也比較多，有些方面徘徊猶豫、進(jìn)展遲緩?！笆濉睍r(shí)期是全面建成小康社會的決勝階段，我國經(jīng)濟(jì)長期向好的基本面沒有變，創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化、發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)邁向中高端的趨勢更加明顯。經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)以來，我國經(jīng)濟(jì)社會領(lǐng)域出現(xiàn)了許多新情況新變化，對公共服務(wù)供給提出了更高的要求。但由于公共服務(wù)供給領(lǐng)域依然存在著供給效率不高、均等化程度差、供給體制機(jī)制和方式僵化、局部缺口較大等一系列問題，可以說在一定程度上已經(jīng)成為全面建成小康社會和我國經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的“短板”。新形勢下，持續(xù)完善國家基本公共服務(wù)體系，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，意義十分重大?！笆濉睍r(shí)期的《國家基本公共服務(wù)體系規(guī)劃》目前還沒有公布，仍然在研究制定階段，但國家“十三五”經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃綱要已經(jīng)明確了這個(gè)方面的發(fā)展要求，即：增加公共服務(wù)供給，堅(jiān)持普惠性、?；?、均等化、可持續(xù)的方向，提高公共服務(wù)共建能力和共建水平 〔1 〕348。如何堅(jiān)持和實(shí)現(xiàn)這個(gè)發(fā)展方向？顯然，加快公共服務(wù)供給創(chuàng)新是應(yīng)有之義，也是必經(jīng)之途，這仍然是重大熱點(diǎn)問題，需要深入進(jìn)行討論。

一、加快公共服務(wù)供給方式創(chuàng)新的重要性與緊迫性

黨中央、國務(wù)院堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展，重視增加公共服務(wù)供給，重視公共服務(wù)供給的創(chuàng)新。從當(dāng)前的實(shí)踐來看，適應(yīng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的需要，公共服務(wù)供給方式創(chuàng)新，增加服務(wù)供給的針對性和有效性，及時(shí)沖銷經(jīng)濟(jì)下行期的財(cái)政壓力，對“十三五”時(shí)期全面建成小康社會極其重要，也非常緊迫。

第一，加快公共服務(wù)供給方式創(chuàng)新，是全面建成小康社會和跨越中等收入陷阱的需要?！笆濉睍r(shí)期是全面建成小康社會的決勝階段，更是跨越中等收入陷阱的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。一方面全面建成小康社會不僅需要公共服務(wù)盡可能全覆蓋，還要實(shí)現(xiàn)均等化。均等化涵蓋的是全面受教育程度、人力資本的提升和職業(yè)技能人才的培養(yǎng)，也涵蓋人民群眾的公共衛(wèi)生服務(wù)、全民醫(yī)保、住房保障和社區(qū)文化等基本需求 〔1 〕344，這一切都客觀上要求不斷創(chuàng)新公共服務(wù)供給方式，滿足多元化主體的需求。尤其是，目前農(nóng)村公共服務(wù)供給存在缺口大、碎片化和穩(wěn)定性差等一系列“短板”，嚴(yán)重掣肘小康社會的全面建成。必須通過脫貧攻堅(jiān)、增加公共服務(wù)供給，逐步走向共同富裕，才能實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會的本質(zhì)訴求 〔2 〕6-8。另一方面，跨越中等收入陷阱需要公共服務(wù)供給方式創(chuàng)新。當(dāng)前，我國發(fā)展正面臨著跨越中等收入陷阱的關(guān)鍵時(shí)期，但社會收入分配不公、公共服務(wù)資源配置失衡、教育醫(yī)療和社會保障缺口大等一系列問題，給我們增加了極大的困難和風(fēng)險(xiǎn)。這些問題均需要靠優(yōu)化公共服務(wù)供給方式來破解。根據(jù)一些國家跨越“中等收入陷阱”階段的社會均等化政策，我國應(yīng)在合理配置教育資源、發(fā)揮稅收和社會保障制度的再分配效應(yīng)等方面入手，制定社會均等化政策，跨越“中等收入陷阱” 〔3 〕。

第二，加快公共服務(wù)供給方式創(chuàng)新，是推動創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展和向經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國邁進(jìn)的需要。從國際經(jīng)驗(yàn)和我國實(shí)際看，創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展和邁向經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國迫切需要公共服務(wù)供給方式創(chuàng)新。一是實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展需要教育培訓(xùn)、科技研發(fā)服務(wù)現(xiàn)代化的有力支撐。從長期看，一個(gè)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國必然是依靠創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的經(jīng)濟(jì)體，科技創(chuàng)新是提高社會生產(chǎn)力和綜合國力的戰(zhàn)略支撐。而創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展需要依托人力資本的提升和創(chuàng)新人才的培養(yǎng)，需要教育培訓(xùn)、科技研發(fā)等公共服務(wù)夯實(shí)基礎(chǔ)科學(xué)研究，推動創(chuàng)新。教育強(qiáng)則國強(qiáng)，科技強(qiáng)則國強(qiáng)，增加教育、科技公共服務(wù)供給也是實(shí)現(xiàn)發(fā)展方式由要素驅(qū)動向創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)型的新動力。二是向經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國邁進(jìn)需要較高水平的城鄉(xiāng)公共服務(wù)水平來支撐。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，是一個(gè)國家實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國的“發(fā)動機(jī)”，需要大量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)投資，增加公共服務(wù)的供給才能通過虹吸效應(yīng)實(shí)現(xiàn)人、產(chǎn)業(yè)和資本的集聚，推動產(chǎn)業(yè)向中高端邁進(jìn)，引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級。從城市經(jīng)濟(jì)學(xué)理論看，高度的城市化水平和具有國際影響力城市群的形成，需要高層次的現(xiàn)代城市公共服務(wù)來支撐。三是經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國都是服務(wù)業(yè)產(chǎn)值占比高的國家。公共服務(wù)和非公共服務(wù)產(chǎn)值都是衡量經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國的重要指標(biāo)。魏禮群、林兆木和張占斌研究指出，可以用服務(wù)業(yè)產(chǎn)值高低占比來測度是否是經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國。一個(gè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高度化的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國，其服務(wù)業(yè)產(chǎn)值占GDP的比重應(yīng)在70%左右 〔4 〕7。

第三，加快公共服務(wù)供給方式創(chuàng)新，是適應(yīng)引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)和深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的需要。適應(yīng)引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)來深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是黨中央、國務(wù)院的重大戰(zhàn)略部署，新常態(tài)下供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革需要公共服務(wù)供給方式創(chuàng)新來推動。一是公共服務(wù)供給方式創(chuàng)新可以有效緩解新常態(tài)下政府財(cái)政壓力?！笆濉睍r(shí)期，受國際經(jīng)濟(jì)發(fā)展復(fù)蘇乏力以及我國自身發(fā)展方式轉(zhuǎn)變帶來陣痛的影響，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)下行壓力較大、增速持續(xù)放緩，實(shí)體經(jīng)濟(jì)萎靡不振，企業(yè)減稅控費(fèi)呼聲迭起，財(cái)政收入進(jìn)一步趨緊。政府公共財(cái)政支出的不足，倒逼政府和社會組織憑借公共服務(wù)供給方式創(chuàng)新，滿足日益增長的多元化消費(fèi)需求，進(jìn)而適應(yīng)引領(lǐng)新常態(tài)下的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。二是增加公共服務(wù)供給是加快供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的有效途徑。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革強(qiáng)調(diào)的是增強(qiáng)供給的精準(zhǔn)性、有效性和靈活性，更好地滿足人民群眾的需要。當(dāng)前是經(jīng)濟(jì)增長新舊動能轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵時(shí)期，創(chuàng)新公共服務(wù)供給方式，增加教育、醫(yī)療、文化、體育等低污染、低能耗、知識密集、高附加值的服務(wù)經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)的有效供給，既有利于改善民生，又能夠補(bǔ)發(fā)展的短板，也可以培育壯大經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動能，加快推動供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。三是“三去一降一補(bǔ)”五大任務(wù)中的“補(bǔ)短板”需要公共服務(wù)供給方式創(chuàng)新。擴(kuò)大公共服務(wù)供給，補(bǔ)民生短板，是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的根本要義。日前，中央經(jīng)濟(jì)工作會議強(qiáng)調(diào)，要從當(dāng)前嚴(yán)重制約經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要領(lǐng)域、從人民群眾急需解決的突出矛盾和問題入手，既補(bǔ)軟短板也要補(bǔ)硬短板，既補(bǔ)制度短板也要補(bǔ)發(fā)展短板，需要政府加大基礎(chǔ)設(shè)施投資和增加公共服務(wù)供給投資 〔5 〕。可見，從黨中央一系列政策導(dǎo)向上看，優(yōu)化和完善公共服務(wù)供給方式，提升公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率可以有效彌補(bǔ)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的“短板”，也是做好供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的“乘法”。

第四，加快公共服務(wù)供給方式創(chuàng)新，是從鄉(xiāng)村中國向城市中國邁進(jìn)和國家治理現(xiàn)代化的需要。一方面，從鄉(xiāng)村中國向城市中國邁進(jìn)需要供給方式創(chuàng)新。當(dāng)前，新型城鎮(zhèn)化中農(nóng)民工市民化、新一輪戶籍制度改革、土地制度改革、城市教育、文化消費(fèi)、醫(yī)療住房、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，均需要?jiǎng)?chuàng)新政府公共服務(wù)資源的配置方式，更好發(fā)揮政府的有效作用 〔6 〕，提升行政效率，降低制度性交易成本，從廣度和深度上加快服務(wù)市場化改革，實(shí)現(xiàn)公共資源配置的效率和公平。另一方面，國家治理現(xiàn)代化需要公共服務(wù)供給方式創(chuàng)新。國家治理現(xiàn)代化的過程就是滿足人民群眾日益增長的物質(zhì)文化需求，凡是有利于“促進(jìn)公平正義、增進(jìn)人民福祉”的新觀念和新實(shí)踐，都值得重視和探索。俞可平研究指出，國家治理的理想狀態(tài)就是善治，善治是整個(gè)社會的要求，不僅要有好的政府治理，還要有好的社會治理。善治就是實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的治理過程，其本質(zhì)特征是國家和社會處于最佳狀態(tài) 〔7 〕59。當(dāng)前，公共服務(wù)領(lǐng)域存在的供給不足、結(jié)構(gòu)性失衡和效率低下問題，不僅僅是財(cái)政投入的問題，更是公共服務(wù)多元化供給主體和法治化治理缺失的問題 〔8 〕。

二、公共服務(wù)供給面臨的主要問題和改進(jìn)創(chuàng)新方向

以往公共服務(wù)方面存在的許多問題，與我國處在社會主義初級階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還不是很高、財(cái)力有限有重要關(guān)聯(lián)，但是從另一個(gè)角度來看，也與國家治理能力不強(qiáng)特別是公共服務(wù)的供給方式單一、供給質(zhì)量不高、體制機(jī)制僵化等有關(guān)。要提高公共服務(wù)的水平，必須找出并想辦法克服過去公共服務(wù)供給的短板，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給方式的創(chuàng)新。

第一，公共服務(wù)領(lǐng)域供需矛盾依然比較突出。當(dāng)前，公共服務(wù)領(lǐng)域存在的主要問題是供給不足，且均等化程度較差。一方面供給滯后短缺。近年來，公共服務(wù)供給能力依然滯后于社會需求的快速增長，供給碎片化現(xiàn)象明顯，且缺乏完善的公共服務(wù)供給體系。高琳研究指出，由于縱向的財(cái)政失衡和橫向的財(cái)政不均衡，加上全國公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的一致性，很難滿足因地區(qū)差異和貧富差異的多元化主體需求 〔9 〕。李克強(qiáng)指出，中國公共設(shè)施的現(xiàn)有存量僅為北美國家的23%，西歐國家的38%，服務(wù)業(yè)水平比同等發(fā)展中國家還要低10%，而城鎮(zhèn)化率則比發(fā)達(dá)國家低20% 〔10 〕。另一方面，公共服務(wù)供給均等化程度較差。公共服務(wù)供給不均衡主要表現(xiàn)在一些少數(shù)民族地區(qū)、偏遠(yuǎn)山區(qū)、落后農(nóng)村地區(qū)、邊疆地區(qū)和革命老區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施等公共服務(wù)配套建設(shè)依然不足，住房保障、衛(wèi)生防疫、義務(wù)教育和生態(tài)保護(hù)等公共服務(wù)供給缺口較大。城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給質(zhì)量和覆蓋面差距依然明顯，突出表現(xiàn)在縣級及以下的醫(yī)療技術(shù)“軟件”和“硬件”落后、優(yōu)質(zhì)教育資源匱乏等。城鄉(xiāng)供給整體不均衡，導(dǎo)致公共服務(wù)供給總體不足與局部浪費(fèi)現(xiàn)象并存。

第二，公共服務(wù)供給方式效率不高。目前公共服務(wù)供給方式主要有以下幾種：（1）政府主導(dǎo)生產(chǎn)供給的服務(wù)模式。由于政府作為提供者與需求者的價(jià)值取向不同，公共服務(wù)供給決策缺乏民主性，忽視公民參與，供需雙方聯(lián)動機(jī)制不健全，導(dǎo)致公共服務(wù)供給體系的質(zhì)量和效率不高，供需錯(cuò)位現(xiàn)象比較嚴(yán)重。同時(shí)，政府的直接生產(chǎn)具有壟斷性，專業(yè)化程度時(shí)有欠缺，也會造成規(guī)模不經(jīng)濟(jì)，政府常常僅從投入產(chǎn)出效率的視角考慮，忽視社會公平正義，最終造成公共服務(wù)供給質(zhì)量下降。（2）政府購買公共服務(wù)的模式。在公共服務(wù)領(lǐng)域引入市場機(jī)制，可以有效提高供給效率。但是，由于當(dāng)前政府購買公共服務(wù)中角色定位不明確、政府與市場的關(guān)系沒有厘清、購買領(lǐng)域邊界不明晰等一系列問題，又缺乏有效的監(jiān)管，就會導(dǎo)致政府代理人-采購者與生產(chǎn)者的“利益共謀”，使公共服務(wù)質(zhì)量難以有效保障。（3）政府公共服務(wù)供給中運(yùn)用PPP 模式?，F(xiàn)在PPP模式喊得很熱，但真正落地的并不多。根據(jù)財(cái)政部PPP中心的數(shù)據(jù)，截至2016年3月末，PPP項(xiàng)目落地率僅為21.7%，地方政府在PPP項(xiàng)目招標(biāo)中明顯的“重公輕私”，傾向與國有企業(yè)分享一些優(yōu)質(zhì)PPP項(xiàng)目，民間資本對風(fēng)險(xiǎn)高、回報(bào)周期長的PPP項(xiàng)目投資意愿不強(qiáng)。同時(shí)，有關(guān)PPP項(xiàng)目推進(jìn)缺乏完善的頂層設(shè)計(jì)，相關(guān)立法和產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度缺位，未建立合理的投資回報(bào)機(jī)制，導(dǎo)致目前這種供給模式的效率依然不高。

第三，公共服務(wù)供給體制機(jī)制不健全。當(dāng)前，公共服務(wù)供給體制機(jī)制不健全主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：（1）公共服務(wù)供給制度缺乏頂層設(shè)計(jì)。長期以來，各級政府制定了一系列關(guān)于公共服務(wù)資源分配的公共財(cái)政制度、供給決策制度、供給考核評價(jià)機(jī)制等，但是供給制度體系質(zhì)量和效率不高，政府間事權(quán)財(cái)權(quán)分配機(jī)制僵化，地方政府缺少自主權(quán)。尤其是頂層制度設(shè)計(jì)，中央和各級政府之間的權(quán)責(zé)劃分不合理，供給制度縱向統(tǒng)籌層次不高，優(yōu)化配置資源的能力受制于城鄉(xiāng)分割和地區(qū)分割，導(dǎo)致基層公共服務(wù)資源布局結(jié)構(gòu)失衡，集中優(yōu)勢資源重點(diǎn)突破的協(xié)同攻關(guān)能力較差。（2）公共服務(wù)供給缺乏有效的監(jiān)管機(jī)制。目前，由于決策主體的決策行為和決策程序缺乏嚴(yán)格監(jiān)督和有效約束的制度設(shè)計(jì)，導(dǎo)致當(dāng)前公共服務(wù)供給監(jiān)督不力、績效評價(jià)缺失、問責(zé)不嚴(yán)等一些體制機(jī)制弊端。唐忠義和顧杰等指出：我國公共服務(wù)監(jiān)督機(jī)制建設(shè)面臨的現(xiàn)實(shí)困境是現(xiàn)行公共服務(wù)監(jiān)督機(jī)制的公信度較低、社會滿意度不高、監(jiān)督合力尚未形成等一系列問題，關(guān)鍵是缺乏必要的法律法規(guī)和監(jiān)管作為保障 〔11 〕。（3）公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)機(jī)制缺乏。標(biāo)準(zhǔn)是公共服務(wù)均等化的核心參數(shù)，不可缺失和替代。公共服務(wù)供給是政府治理的核心與本質(zhì)，“善治”的政府必須利用公共財(cái)政和公共資源為整個(gè)社會提供公平、普惠和共享的基本服務(wù)，推進(jìn)公共服務(wù)均等化重在均等，難在標(biāo)準(zhǔn)。標(biāo)準(zhǔn)化是指各類資源配置和各項(xiàng)服務(wù)保障有標(biāo)準(zhǔn)，如果標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)缺失或滯后，有效的監(jiān)管和評價(jià)就會缺位。同時(shí)，各領(lǐng)域和各地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)水平趨向于統(tǒng)一銜接可持續(xù)，也是實(shí)現(xiàn)“均等化”衡量和評價(jià)的前提和基礎(chǔ)。

要破解這些難題，就需要公共服務(wù)供給方式的創(chuàng)新。政府負(fù)有提供公共服務(wù)的主體責(zé)任，但不等于所有公共服務(wù)都由政府直接提供，發(fā)達(dá)國家的許多公共服務(wù)項(xiàng)目都是通過市場化來提供的 〔12 〕。當(dāng)然，公共服務(wù)市場化提供不是公共服務(wù)責(zé)任的市場化，政府必須提升對合作伙伴關(guān)系的管理能力，提升合同管理能力和控制腐敗的能力。筆者認(rèn)為，“十三五”時(shí)期的《國家基本公共服務(wù)體系規(guī)劃》和公共服務(wù)供給創(chuàng)新應(yīng)當(dāng)突出五個(gè)趨勢性方向：一是補(bǔ)齊短板，進(jìn)一步注重完善公共服務(wù)的短板，特別是貧困地區(qū)和邊疆民族地區(qū)的公共服務(wù)供給；二是兜住底線，重點(diǎn)保障農(nóng)村留守婦女、兒童和老人等特殊群體的公共服務(wù)供給；三是建立機(jī)制，切實(shí)提高公共服務(wù)效能；四是暢通渠道，打通公共服務(wù)“最后一公里”，有效擴(kuò)大服務(wù)半徑；五是促進(jìn)發(fā)展，積極推動貧困地區(qū)群眾脫貧致富。

三、“十三五”時(shí)期公共服務(wù)供給方式創(chuàng)新的重點(diǎn)舉措

根據(jù)熊彼特的創(chuàng)新理論，創(chuàng)新就是創(chuàng)造一種新的生產(chǎn)函數(shù)，把一種從來沒有的生產(chǎn)要素和生產(chǎn)條件的“新組合”引進(jìn)現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)體系中去，也包括新工具或新方法的應(yīng)用，通過產(chǎn)品創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新、市場創(chuàng)新、資源配置創(chuàng)新、組織創(chuàng)新等產(chǎn)生新的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

第一，全面深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，優(yōu)化公共服務(wù)供給模式。從廣度和深度上加快公共服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，必須把握以下三個(gè)重點(diǎn)：（1）創(chuàng)新公共服務(wù)財(cái)政體制，精準(zhǔn)扶持薄弱環(huán)節(jié)。應(yīng)該切實(shí)發(fā)揮政府投資和國有資本對補(bǔ)短板的引導(dǎo)帶動作用，建立以公共服務(wù)供給為導(dǎo)向的財(cái)政體制，精心設(shè)計(jì)各級政府基本公共服務(wù)投入項(xiàng)目，嚴(yán)格規(guī)范公共服務(wù)資金預(yù)算管理，統(tǒng)籌安排、重點(diǎn)攻堅(jiān)、科學(xué)分配，加大公共服務(wù)資金運(yùn)行績效考核在干部政績考核中的權(quán)重，切實(shí)把有限的資金投到薄弱環(huán)節(jié)。同時(shí)，通過公共財(cái)政體制創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)區(qū)域公共服務(wù)一體化，提高公共服務(wù)共建能力和共享水平。（2）牢牢堅(jiān)持普惠性、?；?、均等化和可持續(xù)的公共服務(wù)供給導(dǎo)向。在實(shí)踐層面把四個(gè)方向有機(jī)統(tǒng)一起來，?；臼乔疤?，可持續(xù)是保障，均等化和普惠性是目標(biāo)。“十三五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)下行壓力持續(xù)加大，政府財(cái)政收入減少。同時(shí)，面臨著快速增長和日趨多樣化的公共服務(wù)需求，必須立足經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的階段特征，創(chuàng)新和完善供給制度體系，合理引導(dǎo)預(yù)期，在促進(jìn)公共服務(wù)均等化和普惠性的前提下，強(qiáng)化供給的可持續(xù)性，在改變過去公共服務(wù)弊端的同時(shí)，也要避免陷入高福利陷阱。（3）深化公共服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革意味著要從提高供給質(zhì)量和效率出發(fā)，也對推進(jìn)公共服務(wù)結(jié)構(gòu)的深度調(diào)整，擴(kuò)大有效和基本供給，提高供給結(jié)構(gòu)對公共服務(wù)需求變化的適應(yīng)性和針對性，提出了更高的要求。代靈敏指出，當(dāng)前應(yīng)加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理體制機(jī)制，推進(jìn)社會治理精準(zhǔn)化精細(xì)化，最大程度上提升公共服務(wù)生產(chǎn)與廣大群眾服務(wù)需求的耦合度。應(yīng)運(yùn)用更加靈活的公共服務(wù)供給和管理模式，引導(dǎo)市場主體更多從群眾和基層需求出發(fā)，從供給側(cè)創(chuàng)新公共服務(wù)產(chǎn)品供給，豐富服務(wù)內(nèi)容，優(yōu)化改進(jìn)質(zhì)量，設(shè)計(jì)提供個(gè)性化、多元化的服務(wù)方案 〔13 〕。

第二，凸顯市場決定性作用，激活多元化供給主體活力。創(chuàng)新和優(yōu)化供給模式，應(yīng)該完善以多元化供給主體模式為主導(dǎo)，規(guī)范政府購買服務(wù)，切實(shí)利用好PPP模式。（1）以公共服務(wù)多元化供給主體為主導(dǎo)。在市場有效競爭機(jī)制下，多元主體供給公共服務(wù)，能突破政府壟斷公共服務(wù)供給的窠臼和資源困境。應(yīng)重點(diǎn)厘清基本公共服務(wù)領(lǐng)域政府與市場的關(guān)系，積極引入社會力量，完善相關(guān)制度體系。政府在制定規(guī)劃和配置公共服務(wù)資源時(shí)，要給非公立機(jī)構(gòu)和民間資本留出合理空間。鼓勵(lì)社會資本參與基本公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營管理，大力發(fā)展民辦幼兒園和職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，舉辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)和參與公立醫(yī)院改制，興辦養(yǎng)老服務(wù)和殘疾人康復(fù)等機(jī)構(gòu)，建設(shè)博物館、體育場館等文體設(shè)施。重視民間資本產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益保護(hù)，營造公平、統(tǒng)一和競爭有序的商業(yè)環(huán)境，避免劣幣驅(qū)除良幣，逐步完善公共服務(wù)供給的競爭激勵(lì)機(jī)制。（2）規(guī)范政府購買公共服務(wù)來提升供給質(zhì)量和效率。應(yīng)以基層基本需求為主線，不斷拓展政府購買公共服務(wù)的領(lǐng)域和種類。政府要及時(shí)制定、發(fā)布購買公共服務(wù)目錄、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則和管理辦法。同時(shí)推行合同外包、政府資助、憑單制等方式優(yōu)化公共服務(wù)供給，賦予提供公共服務(wù)的民辦機(jī)構(gòu)與事業(yè)單位平等的地位。一些學(xué)者認(rèn)為，關(guān)于政府購買的邊界和實(shí)現(xiàn)機(jī)制分以下兩種情況：對于非排他性、非競爭性的公共服務(wù)，政府應(yīng)該直接生產(chǎn)提供；對于非排他性但具有競爭性的公共服務(wù)，以及非公共服務(wù)，政府則可以扮演資金提供者和監(jiān)管者的角色，通過購買服務(wù)的方式把具體服務(wù)交由非營利組織、營利性組織以及事業(yè)單位生產(chǎn)提供，積極開創(chuàng)政府、市場、社會提供公共服務(wù)的合作新機(jī)制和新模式 〔14 〕。（3）切實(shí)利用好PPP模式。PPP 模式是公共服務(wù)供給機(jī)制的重大創(chuàng)新，應(yīng)抓緊推動PPP項(xiàng)目的頂層制度設(shè)計(jì)、完善相關(guān)立法、規(guī)范招投標(biāo)程序和守信踐諾機(jī)制建設(shè)，促進(jìn)公共服務(wù)供給的市場化改革和公平競爭，建立合理的PPP投資回報(bào)機(jī)制，加強(qiáng)政策協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌，落實(shí)好PPP項(xiàng)目財(cái)政支持政策，打破民間資本進(jìn)入基本公共服務(wù)領(lǐng)域的“玻璃門、彈簧門、旋轉(zhuǎn)門”，提升民間資本參與PPP項(xiàng)目的積極性。同時(shí)，中央財(cái)政應(yīng)加快推進(jìn)PPP項(xiàng)目建設(shè)，真正拿出一批有現(xiàn)金流、有穩(wěn)定回報(bào)預(yù)期、對民營企業(yè)有吸引力的優(yōu)質(zhì)PPP項(xiàng)目，大幅度拓展社會資本的發(fā)展空間。（4）加大公共服務(wù)領(lǐng)域的對外開放。鼓勵(lì)采用合資、合作等多種形式開展高水平的國際合作辦醫(yī)療、養(yǎng)老項(xiàng)目，促進(jìn)文化、體育等交流，鼓勵(lì)中外合作辦學(xué)。

第三，強(qiáng)化公共服務(wù)供給頂層設(shè)計(jì)，創(chuàng)新供給體制機(jī)制。搞好公共服務(wù)供給頂層設(shè)計(jì)，創(chuàng)新供給體制機(jī)制，應(yīng)重點(diǎn)抓好以下三個(gè)方面：（1）供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革需要法律和制度的硬性保障。建立健全公共服務(wù)供給相關(guān)法律法規(guī)，形成公共服務(wù)供給領(lǐng)域“有法可依、可評估、可考核、可問責(zé)”的格局，把法治化貫穿到公共服務(wù)領(lǐng)域的各個(gè)環(huán)節(jié)。在制度層面要繼續(xù)推進(jìn)事業(yè)單位改革，科學(xué)、規(guī)范和統(tǒng)一確立公共服務(wù)的各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，加快公共服務(wù)供給制度的創(chuàng)新。（2）搞好公共服務(wù)供給制度頂層設(shè)計(jì)。頂層設(shè)計(jì)包括公共服務(wù)供應(yīng)和生產(chǎn)方式方法及其有效運(yùn)行的制度體系。以新發(fā)展理念中“共享”為指導(dǎo)，以“管制型”政府向“服務(wù)型”政府轉(zhuǎn)型為主線，使與服務(wù)相關(guān)的公共財(cái)政制度、決策供給制度等形成配套完善的公共服務(wù)供給制度體系。金世斌研究指出，北歐各國按照事權(quán)財(cái)權(quán)匹配和公共服務(wù)效率原則，通過建立和完善府際之間責(zé)任分擔(dān)、公私伙伴合作、公共財(cái)政保障、服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督、公眾參與提供等體制機(jī)制，有效地滿足了公共服務(wù)的需求 〔15 〕。（3）貫徹執(zhí)行國家公共服務(wù)清單制度。清單制度使得各級政府的基本責(zé)任和兜底責(zé)任一目了然，通過清單制度的有力推進(jìn)，促進(jìn)公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化、均等化和法治化，進(jìn)而推進(jìn)各級政府事權(quán)與支出責(zé)任的科學(xué)劃分，合理增加中央和省級政府公共服務(wù)的事權(quán)和支出責(zé)任。還要重視建立有效的第三方評估機(jī)制，對公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率作出科學(xué)準(zhǔn)確的評估。

第四，依托現(xiàn)代信息技術(shù)，創(chuàng)新公共服務(wù)供給渠道。依托現(xiàn)代信息技術(shù)，創(chuàng)新公共服務(wù)供給渠道，應(yīng)重點(diǎn)抓好智慧城市建設(shè)和“互聯(lián)網(wǎng)+公共服務(wù)”平臺建設(shè)。（1）依靠智慧城市建設(shè)推進(jìn)公共服務(wù)供給方式創(chuàng)新。政府應(yīng)以智慧城市平臺建設(shè)為契機(jī)，創(chuàng)新城市公共服務(wù)資源配置方式，協(xié)同推進(jìn)公共服務(wù)供給的城市化、信息化、智慧化和均等化水平。通過創(chuàng)建更多智慧醫(yī)療、文化社區(qū)、普惠教育等服務(wù)平臺，鏈接更多特定需求群體，健全相互聯(lián)動機(jī)制，借助大數(shù)據(jù)和物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，更精準(zhǔn)、更好地滿足不同群體的多樣化服務(wù)需求。有學(xué)者研究指出，智慧城市在公共服務(wù)供給創(chuàng)新中發(fā)揮著重要作用，公共服務(wù)智慧化供給受到供給理念、供給主體、供給制度、資金來源以及信息技術(shù)等多方面因素的影響，應(yīng)充分挖掘信息化、智能化、網(wǎng)絡(luò)化公共服務(wù)供給方式的優(yōu)勢，創(chuàng)新供給多層次、寬領(lǐng)域、高水平的公共服務(wù) 〔16 〕。（2）依托“互聯(lián)網(wǎng)+公共服務(wù)”技術(shù)平臺?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”是民生領(lǐng)域重要的創(chuàng)新技術(shù)平臺，依據(jù)平臺戰(zhàn)略理論，“互聯(lián)網(wǎng)+公共服務(wù)”可以擴(kuò)大總受眾面積，縮短供給時(shí)間，降低供給成本，提高供給效率。當(dāng)前，政府應(yīng)充分認(rèn)識到互聯(lián)網(wǎng)已從最初的工具和渠道上升為戰(zhàn)略性基礎(chǔ)設(shè)施，應(yīng)大力推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+公共服務(wù)”供給方式創(chuàng)新。從產(chǎn)業(yè)政策層面，積極扶持依托現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和信息技術(shù)發(fā)展的公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)，為公眾借助互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)與規(guī)劃者、監(jiān)督者更平等地對話創(chuàng)造條件，增加供給的針對性、便捷性和有效性，使公共服務(wù)供給切實(shí)滿足人民群眾的基本需求。

第五，明確供給主攻方向，重點(diǎn)突破公共服務(wù)的關(guān)鍵領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)?！笆濉睍r(shí)期，要加快推進(jìn)全局性基礎(chǔ)性戰(zhàn)略性補(bǔ)短板重大項(xiàng)目工程建設(shè)，明確擴(kuò)大有效供給的主攻方向，聚焦以下五個(gè)方面的補(bǔ)短板建設(shè)。一是扎實(shí)開展精準(zhǔn)扶貧和脫貧攻堅(jiān)工程。應(yīng)充分挖掘政府投資、國有資本和民間資本協(xié)同推進(jìn)的優(yōu)勢，通過實(shí)施產(chǎn)業(yè)扶貧、異地幫扶、轉(zhuǎn)移就業(yè)和社會兜底等各項(xiàng)扶貧工程，扎實(shí)有序推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)各項(xiàng)工作。二是加快完善事關(guān)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。目前，應(yīng)加快實(shí)施災(zāi)后水利薄弱環(huán)節(jié)和城市排水防澇補(bǔ)短板行動方案，重點(diǎn)完善城市地下管廊排水防澇建設(shè)，增強(qiáng)流域和區(qū)域防洪排澇減災(zāi)能力。三是增加基本醫(yī)療服務(wù)的公益性。應(yīng)以破除“以藥養(yǎng)醫(yī)”為主線，加快推進(jìn)公立醫(yī)院改革，完善現(xiàn)代醫(yī)院法人治理結(jié)構(gòu)和治理機(jī)制。以深化藥品、耗材等流通體制改革為突破口，建立健全現(xiàn)代藥品供應(yīng)保障制度，加強(qiáng)重大疾病防治和基本醫(yī)療服務(wù)體系建設(shè)，切實(shí)破解百姓“看病難、看病貴”問題，實(shí)現(xiàn)以人民健康為中心的發(fā)展。四是加快基本公共教育服務(wù)均衡發(fā)展。重點(diǎn)改善偏遠(yuǎn)農(nóng)村和貧困山區(qū)薄弱學(xué)校的基本辦學(xué)條件，縮小城鄉(xiāng)公共教育師資資源、招生名額和教學(xué)硬件設(shè)施的差距，加快完善基層地區(qū)教育信息化的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，拓展共享優(yōu)質(zhì)教育資源的渠道。五是提升社區(qū)基本公共服務(wù)能力。要加強(qiáng)基層公共服務(wù)資源的整合，以社區(qū)為基礎(chǔ)構(gòu)建城鄉(xiāng)基層社會管理和公共服務(wù)平臺 〔17 〕，因地制宜地解決社區(qū)服務(wù)的諸多缺項(xiàng)，如托老、托幼和農(nóng)村留守家屬的關(guān)愛等服務(wù)。

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