陳小華

摘要：現(xiàn)行規(guī)定，交通事故認(rèn)定書作為處理機(jī)動車交通事故糾紛的證據(jù)使用。但在學(xué)界對交通事故認(rèn)定書的性質(zhì)的討論從沒有平息過，究其原因主要是對交通事故認(rèn)定書的救濟(jì)手段的現(xiàn)實(shí)缺乏，無法在程序或?qū)嶓w對交管部門作出的交通事故認(rèn)定書進(jìn)行有效的監(jiān)督與救濟(jì)。如何認(rèn)定交通事故認(rèn)定書的性質(zhì)，并使其能夠得到有效的救濟(jì)，防止公權(quán)力的尋租空間呢？筆者以為，目前交通事故認(rèn)定書在民事訴訟中作為證據(jù)使用，在司法審查階段應(yīng)當(dāng)充分展示其之所以形成的一切材料，這樣才能使該證據(jù)的真實(shí)、合法、有效的“三性”得到真正有效地舉證、質(zhì)證。同時，要求交管部門在制作交通事故認(rèn)定書過程中，依法對事故當(dāng)事人的交通違法行為作出行政處罰，當(dāng)事人在對行政處罰提起行政處罰行政訴訟過程中，可一并將交通事故認(rèn)定書的合法性問題要求進(jìn)行司法審查；另外，堅持以審判為中心，使得交通事故認(rèn)定書真正地納入司法監(jiān)督范圍。

關(guān)鍵詞：交通事故認(rèn)定書 行政訴訟

中圖分類號：D922 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-5349（2017）05-0057-03

一、學(xué)界對交通事故認(rèn)定書性質(zhì)的爭論

2003年10月28日頒布實(shí)施的《道交法》規(guī)定，交通事故認(rèn)定書作為處理機(jī)動車交通事故責(zé)任糾紛的證據(jù)使用。但是此前，學(xué)界就交通事故認(rèn)定書的性質(zhì)曾發(fā)生激烈的爭論，主要觀點(diǎn)有以下兩種：

（一）證據(jù)說

證據(jù)說認(rèn)為，交通事故認(rèn)定書只是處理交通事故的證據(jù)，其并非交管部門的具體行政行為。證據(jù)說又可分為書證說和鑒定結(jié)論說：一是書證說，即將交通事故認(rèn)定書的證據(jù)屬性定義為書證，以其書面的內(nèi)容證明案件的事實(shí)；二是鑒定結(jié)論說，即將交通事故認(rèn)定書的證據(jù)屬性定義為鑒定結(jié)論。認(rèn)為交通事故認(rèn)定書是交管部門根據(jù)專業(yè)知識、專業(yè)的技能和專業(yè)的方法而得出的書面結(jié)論，其不但是客觀事實(shí)的體現(xiàn)，還是個人知識和經(jīng)驗所總結(jié)的一種產(chǎn)物。因此，交通事故認(rèn)定更加符合鑒定結(jié)論的特性。

（二）具體行政行為說

具體行政行為說認(rèn)為，交通事故認(rèn)定書是交管部門依照法定程序作出的具體行政行為，具有法律效力，行政相對人可以依據(jù)法律規(guī)定，依法提起行政訴訟。理由如下：首先，交管部門是有權(quán)進(jìn)行事故處理的唯一部門。其次，交通事故認(rèn)定的過程是依照法律規(guī)定和程序進(jìn)行。最后，交通事故認(rèn)定是交管部門作出的具有法律效力的行政行為。

筆者以為，無論是“證據(jù)說”還是“具體行政行為說”，其本質(zhì)的核心有兩點(diǎn)：一是解決交通事故認(rèn)定書的救濟(jì)渠道問題?！白C據(jù)說”試圖明確交通事故認(rèn)定書的證據(jù)屬性，將交通事故認(rèn)定書作為鑒定結(jié)論，賦予當(dāng)事人依照現(xiàn)行法律行使訴訟權(quán)利；“具體行政行為說”試圖將交管部門的事故認(rèn)定行為納入行政訴訟范圍，賦予當(dāng)事人提起行政訴訟的權(quán)利。二是解決“法外空間”問題。把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子里是建設(shè)法治國家的必然要求，任何權(quán)力缺乏監(jiān)督必然導(dǎo)致腐敗，權(quán)力尋租的可能性必然增加。

二、交通事故認(rèn)定書的現(xiàn)有救濟(jì)體制及優(yōu)劣分析。

（一）現(xiàn)有交通事故認(rèn)定書的救濟(jì)制度

根據(jù)法律規(guī)定，現(xiàn)行交通事故認(rèn)定書的救濟(jì)方式有兩種：一是行政復(fù)核。2009年1月1日實(shí)施的《道路交通事故處理程序規(guī)定》首次規(guī)定了關(guān)于道路交通事故認(rèn)定的復(fù)核程序。該法第51、52、53、54條對道路交通事故認(rèn)定復(fù)核程序的立案條件、審查標(biāo)準(zhǔn)、終止情形等事項詳細(xì)的規(guī)定，該規(guī)定系屬部門規(guī)章，也尚屬內(nèi)部監(jiān)督。二是人民法院依照規(guī)定依法對交通事故認(rèn)定書進(jìn)行證據(jù)審查。人民法院對道路交通事故認(rèn)定的結(jié)果——交通事故認(rèn)定書的證據(jù)審查法律依據(jù)是《道交法》第73條，該條規(guī)定交通事故認(rèn)定書作為處理交通事故認(rèn)定書的證據(jù)使用，不僅是作為民事訴訟的證據(jù)，還是刑事、行政訴訟的證據(jù)。2012年11月27日《最高法關(guān)于審理交損賠若干問題的解釋》第27條規(guī)定，對于交管部門制作的交通事故認(rèn)定書，人民法院應(yīng)予審查，除有相反證據(jù)推翻外，應(yīng)確定其證明力。

（二）當(dāng)前交通事故認(rèn)定書救濟(jì)制度設(shè)計的優(yōu)劣分析

《道交法》自2003年實(shí)施至今，已經(jīng)有十幾年了，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的高速發(fā)展，國內(nèi)汽車保有量持續(xù)增長，應(yīng)該說該法為維護(hù)交通安全、處理交通事故發(fā)揮了重大作用。該法明確將交通事故認(rèn)定書作為證據(jù)使用，并且提供了兩種救濟(jì)方式，筆者認(rèn)為有必要對該制度設(shè)計的優(yōu)劣性進(jìn)行分析。

1.制度設(shè)計優(yōu)勢

（1）交通事故快速、高效處理

我國2014年年底全國民用汽車保有量達(dá)到歷史新高，為15447萬輛，比2013年年末增長了124%。其中，民用轎車數(shù)量增長了166%，達(dá)8307萬輛；私人轎車增長了184%，達(dá)7590萬輛。根據(jù)上述數(shù)據(jù)，在現(xiàn)有的人力物力的情況下，交管部門所要面對的交通事故處理壓力可想而知，將交通事故認(rèn)定書作為證據(jù)使用且未規(guī)定其證據(jù)屬性，有效地避免了公安機(jī)交通管理部門在面對處理交通事故壓力的同時又要面對行政訴訟或出庭質(zhì)詢的壓力，使交通事故在公安機(jī)關(guān)交通管理部門階段能夠及時劃分事故責(zé)任，由法院對交通事故認(rèn)定書本身進(jìn)行法理分析，充分地保護(hù)了路權(quán)原則，為道路交通的安全、有序、高效提供了良好的制度保障。

（2）當(dāng)事人合法權(quán)益的及時彌補(bǔ)

波斯納曾說過：“公正在法律中的第二層涵義是指效率。遲到的正義絕非真正的正義”。而交通事故往往涉及的都是人民群眾的生命和財產(chǎn)安全，及時有效地保障受害人的合法權(quán)益也是法律制度必然的要求。隨著我國汽車保險業(yè)務(wù)的不斷健全和完善，現(xiàn)行交通事故認(rèn)定程序能夠有效保障當(dāng)事人的合法權(quán)益。而不是糾結(jié)了一兩個細(xì)節(jié)問題反復(fù)地爭執(zhí)，影響當(dāng)事人合法權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。

（3）有利于公安機(jī)關(guān)交通管理部門化解交通事故矛盾糾紛

公安機(jī)關(guān)交通管理部門及時出具交通事故認(rèn)定書，且原則上似乎具有了不可變更性，公安機(jī)關(guān)交通管理部門能夠在大調(diào)解工作格局中，充分發(fā)揮人民調(diào)解員的工作職能，在交通事故認(rèn)定書明確的雙方責(zé)任基礎(chǔ)上，對受害人的損失進(jìn)行合理的計算，促進(jìn)雙方當(dāng)事人的和解，有效地化解交通事故糾紛，防止了大量交通事故案件涌入司法程序。

2.制度設(shè)計劣勢

（1）當(dāng)事人舉證困難，無法否定交通事故認(rèn)定書的效力

由于交通事故認(rèn)定過程是一項專業(yè)的技能，一般普通的交通事故當(dāng)事人缺乏相應(yīng)的專業(yè)設(shè)備及專業(yè)技能就交通事故現(xiàn)場及交通法規(guī)進(jìn)行合理的判斷，且在大量的民事訴訟糾紛中，只提供交通事故認(rèn)定書，無其他任何的現(xiàn)場證據(jù)材料。因此，即使一方當(dāng)事人對交通事故認(rèn)定書存在異議，但是因無法對已經(jīng)形成的交通事故認(rèn)定書進(jìn)行有效的反對舉證，難以證明交通事故認(rèn)定書對責(zé)任劃分問題是所存在的問題，使交通事故認(rèn)定書的證明效力成既定事實(shí)，無法推翻。

（2）審判機(jī)關(guān)基本上不否定交通事故認(rèn)定書的證明效力

《最高法關(guān)于審理道路交通事故損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》第二十七條規(guī)定，審判機(jī)關(guān)在處理機(jī)動車交通事故責(zé)任糾紛案件過程中，原則上是應(yīng)依法確認(rèn)其相應(yīng)的證明力。其主要原因有以下幾點(diǎn)：一是當(dāng)事人無法舉證推翻。二是交通事故案件信訪壓力大，按照交管部門已經(jīng)劃分的事故責(zé)任進(jìn)行責(zé)任劃分，避免了矛盾上交至法院。三是審判人員缺乏相應(yīng)的技能培訓(xùn)，無法對交通事故認(rèn)定書的正確性進(jìn)行合理的判決。四是現(xiàn)行民事審判證據(jù)制度使得審判人員無法正確認(rèn)知事故的原始證據(jù)材料。

（3）交通事故認(rèn)定書復(fù)議制度形同虛設(shè)

雖然法律賦予了當(dāng)事人依法提起復(fù)核的權(quán)利，但是復(fù)核制度是有條件。依照《道交法》第五十二條、第五十三條之規(guī)定，只要有一當(dāng)事人起訴至人民法院，復(fù)核程序都將不予受理或終止復(fù)核。制度設(shè)計的缺陷使得認(rèn)為不公正的交通事故認(rèn)定書的一方當(dāng)事人，因為認(rèn)為交通事故認(rèn)定書對自己有利的另一方當(dāng)事人的起訴，半途而廢。復(fù)核程序也就形同虛設(shè)。

（4）交管部門的“責(zé)任劃分權(quán)”缺乏有效監(jiān)督

如前所述，現(xiàn)行階段交通事故認(rèn)定書的復(fù)議制度形同虛設(shè)，在當(dāng)事人無法舉證推翻的情況下，司法作為維護(hù)社會公平正義的最后一道防線又難以改變交通事故的認(rèn)定書所作出的責(zé)任劃分，交管部門作出的交通事故認(rèn)定書實(shí)際上對雙當(dāng)事人的權(quán)利進(jìn)行了劃分，我們姑且叫它“責(zé)任劃分權(quán)”，又缺乏有效的監(jiān)督，容易滋生腐敗。確有必要對交通事故認(rèn)定書進(jìn)行有效的司法監(jiān)督，杜絕權(quán)力尋租空間 。

三、交通事故認(rèn)定書的救濟(jì)權(quán)可行性建議

筆者以為，現(xiàn)行交通事故認(rèn)定書的制度設(shè)計優(yōu)勢與劣勢都相當(dāng)?shù)拿黠@，實(shí)際上是法的價值——公正與效率的沖突。解決沖突，如何揚(yáng)長避短，這是我們都需要認(rèn)真思考的問題。在不根本改變現(xiàn)有制度設(shè)計的前提下，筆者提出如下完善建議：

（一）完善交通事故認(rèn)定過程中證據(jù)公開制度

完善交通事故認(rèn)定過程中證據(jù)公開制度具有以下三個方面的作用：

（1）有利于進(jìn)一步提高公安部門的公信力。公安部門對交通事故認(rèn)定的過程中證據(jù)公開的制度，是政務(wù)公開的基本要求，也是對其執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法程序和執(zhí)法結(jié)果的最好監(jiān)督。陽光是最好的防腐劑。完善交通事故認(rèn)定過程中的證據(jù)公開制度，就是把行政權(quán)力置于陽光之下，使之公開透明運(yùn)行，廣泛接受社會監(jiān)督，推動政務(wù)服務(wù)體系不斷完善，為建設(shè)廉潔、勤政、務(wù)實(shí)、高效政府服務(wù)，有利于進(jìn)一步提高公安部門的公信力。

（2）有利于當(dāng)事人舉證質(zhì)證。原始證據(jù)公開、透明，當(dāng)事人可以隨意調(diào)取，方便了當(dāng)事人對有爭議的事實(shí)向法庭舉證質(zhì)證。充分法庭司法審查作用，通過原始證據(jù)的舉證質(zhì)證，對交通事故認(rèn)定書本身的證明力作出合理的懷疑.

（3）有利于人民法院審查交通事故認(rèn)定書本身的證明力。交通事故認(rèn)定書作為證據(jù)使用，是法律對其性質(zhì)的法律規(guī)定。交通事故認(rèn)定書的形成是通過各式各樣的原始證據(jù)和公安部門的專業(yè)判斷的結(jié)果，法庭需要了解案情，就必須對原始的證據(jù)材料進(jìn)行審查，方可得知。當(dāng)事人舉證不存在困難時，審判部門可以就交通事故認(rèn)定書本身的證明力作出合理的判斷。

證據(jù)公開制度要求公安部門切實(shí)履行職責(zé)，充分調(diào)查取證，完整保留各種形式的證據(jù)材料，依法依規(guī)作出交通事故認(rèn)定書。證據(jù)公開制度要求審判部門對交通事故認(rèn)定書進(jìn)行分析時，允許當(dāng)事人對所有的原始證據(jù)材料進(jìn)行質(zhì)證辯論，在查清事實(shí)的基礎(chǔ)上，對交通事故認(rèn)定書的證明力作出正確的判決。

（二）迂回救濟(jì)——通過行政訴訟對交通事故認(rèn)定書進(jìn)行司法審查

交通事故往往涉及交通違法。依照《道交法》第八十七條規(guī)定，交管部門及其交通警察對道路交通安全的違章、違法行為，應(yīng)當(dāng)及時糾正，應(yīng)當(dāng)依據(jù)事實(shí)和法律規(guī)定對道路交通安全違法行為予以處罰。交管部門作為處理交通違法的法定行政部門，對交通事故過程中當(dāng)事人涉及的交通違法問題應(yīng)依法作出行政處罰。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第十二條之規(guī)定，行政處罰的行政相對人有權(quán)就公安機(jī)關(guān)交通管理部門的行政處罰決定提起行政訴訟。

如果行政相對人對行政處罰決定提起行政訴訟過程中，一并對交通事故認(rèn)定書的合法性提出訴訟，人民法院是否應(yīng)當(dāng)一并受理呢？筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)依法受理，并作出裁判。交通事故認(rèn)定書是整合事故現(xiàn)場所有證據(jù)材料所作出的專業(yè)判決，其中必然包含了行政相對人的交通違法行為。既然行政相對人已經(jīng)對行政處罰持有異議，就十分有必要對交通事故認(rèn)定書的合法性進(jìn)行審查。如果基礎(chǔ)動搖，結(jié)果必然有失偏頗。通過迂回行政訴訟的方式，將舉證責(zé)任轉(zhuǎn)交給了公安交管部門，從而避免了民事和刑事訴訟中當(dāng)事人要承擔(dān)舉證責(zé)任的不利局面。

現(xiàn)實(shí)情況，很多時候，交管部門并不作出行政處罰行為，針對這種情況又應(yīng)如何處理？筆者認(rèn)為，行政相對人亦可針對其行政處罰不作為行為提起訴訟，仍可達(dá)到審查交通事故認(rèn)定行為合法性的目的，理由如下：第一，交管部門對道路交通安全違法行為應(yīng)當(dāng)予以處罰，這既是其法定職責(zé)，也是其法定義務(wù)。第二，行政相對人可以申請交管部門對自己或?qū)煌ㄊ鹿实钠渌?dāng)事人作出行政處罰，交管部門如不作為，行政相對人可以起訴其不履行法定職責(zé)；行政相對人亦可直接向法院提起履行之訴，訴請人民法院判令交管部門對自己或?qū)煌ㄊ鹿实钠渌?dāng)事人作出行政處罰。這兩類案件均屬于行政訴訟受案范圍。第三，不履行法定職責(zé)案件的舉證責(zé)任只能由被告行政機(jī)關(guān)承擔(dān)，而不能由原告承擔(dān)，但原告有向人民法院提供證據(jù)的權(quán)利。為判斷行政相對人的訴請是否應(yīng)予支持，交管部門仍應(yīng)提供交通事故認(rèn)定書等證據(jù)供人民法院審查；行政相對人也有權(quán)提供交通事故認(rèn)定書，并可提供相反證據(jù)，對交通事故認(rèn)定書的合法性提出異議；人民法院亦應(yīng)審查交通事故認(rèn)定行為的合法性并依法作出認(rèn)定。

（三）堅持審判為中心的司法理念

司法是社會公平正義的最后一道防線。堅持審判為中心是維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益的根本保證?，F(xiàn)行制度將交通事故認(rèn)定書作為證據(jù)使用，法律賦予了人民法院對交通事故認(rèn)定書進(jìn)行司法審查的權(quán)利和義務(wù)。雖然，司法實(shí)踐中遇到了一些困難，無法對交通事故認(rèn)定書的證明力作出正確的判斷。解決交通事故認(rèn)定書的證明力問題的根本是人民法院能否真正擔(dān)當(dāng)起作為司法裁判者應(yīng)當(dāng)具備的審慎、公平、正義的信仰，在完善各項制度的前提下，對交通事故認(rèn)定書的證明力作出合理的選擇。

首先，依法保障司法審判人員的權(quán)利。要擔(dān)當(dāng)，最基本的就是要保障司法審判人員的權(quán)利。司法審判人員面對的是社會上最為尖銳的社會矛盾，如何保障司法審判人員的權(quán)利也是司法改革的重中之重。交通事故非死即傷，矛盾非常尖銳。保障司法審判人員的權(quán)利，就是要保障司法審判人員獨(dú)立、不受信訪等非正常壓力干擾的情況下辦案。面對交通事故認(rèn)定書的司法審查，能夠在公正、公平的情況下作出判決。

其次，按照《中華人民共和國侵權(quán)責(zé)任法》的因果關(guān)系理論正確地處理交通事故認(rèn)定書。交通事故案件受《中華人民共和國侵權(quán)責(zé)任法》調(diào)整，屬侵權(quán)行為。因果關(guān)系是侵權(quán)行為成立的基礎(chǔ)，侵權(quán)責(zé)任法因果關(guān)系的認(rèn)定的目的是判斷造成損害的后果是否是被告所為，該行為不論是作為還是不作為，都屬于審判人員需要考量的范圍。在交通事故認(rèn)定書中，雙方當(dāng)事人的責(zé)任基礎(chǔ)是侵權(quán)行為，其侵權(quán)行為包括作為，也包括不作為，都是構(gòu)成交通事故發(fā)生的原因。要對交通事故認(rèn)定書作出正確的判斷，就必然熟練地掌握侵權(quán)行為因果關(guān)系理論，進(jìn)行正確的歸責(zé)。

最后，對交通事故司法審判人員進(jìn)行必要的專業(yè)技能培訓(xùn)。交通事故認(rèn)定是一項專業(yè)的技術(shù)性的工作，如果缺乏相應(yīng)的專業(yè)技能很難對交通事故認(rèn)定書作出正確的判斷?？梢酝ㄟ^專業(yè)技能培訓(xùn)的方式對司法審判人員進(jìn)行培訓(xùn)，也可以通過現(xiàn)場實(shí)踐的方式向公安機(jī)關(guān)交通管理部門學(xué)習(xí)。爭取培養(yǎng)一批掌握技能、熟悉程序、具有豐富實(shí)踐的交通事故案件司法審判人員，專門處理交通事故案件。

四、結(jié)語

“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力”，對交通事故認(rèn)定書的救濟(jì)可行性的研究，就是要形成制度，制約權(quán)力，保障當(dāng)事人的合法權(quán)益。在現(xiàn)行的法律制度的情況下，完全有可以對交通事故認(rèn)定書建立起很好的制度保障機(jī)制，能夠使交通事故認(rèn)定過程納入法治的軌道，能夠讓當(dāng)事人對交通事故認(rèn)定書享有的異議權(quán)，不是鏡中月水中花。

責(zé)任編輯：孫瑤