基于農(nóng)地綜合價(jià)值的土地增值收益分配框架構(gòu)建

張澄++吳群

【摘要】本文從農(nóng)地綜合價(jià)值的角度出發(fā)，研究在征收-出讓過程中產(chǎn)生的土地增值收益內(nèi)涵和形成過程，將土地增值收益分為人工增值Ⅰ、Ⅱ和自然增值Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ，并在此基礎(chǔ)上提出土地增值收益的理論分配框架。由此得出研究結(jié)論，被征地農(nóng)民（集體）應(yīng)獲得人工增值Ⅰ，自然增值Ⅰ的社會(huì)保障價(jià)值部分和自然增值Ⅱ；政府應(yīng)該獲得自然增值Ⅰ的糧食和生態(tài)安全價(jià)值部分，人工增值Ⅱ和自然增值Ⅲ。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)地綜合價(jià)值 土地征收 土地增值收益

一、引言

黨的十八大報(bào)告明確指出，要“改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例”。然而，長期受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的影響，“低成本”的城鎮(zhèn)化卻是以被征地農(nóng)民未享受城鎮(zhèn)化的“土地”紅利為代價(jià)的。國務(wù)院發(fā)展研究中心的一份調(diào)查顯示，征地之后土地增值部分的收益分配，開發(fā)商拿走了40%到50%，政府拿走20%到30%，村級(jí)組織留下25%到30%，而農(nóng)民拿到的補(bǔ)償款只占整個(gè)土地增值收益的5%到10%。（劉守英，2013）因此，對(duì)征收過程中的土地增值收益的形成機(jī)理和分配問題進(jìn)行研究十分有必要。但是，目前土地增值收益研究尚不能突破既有的分析范式，理論創(chuàng)新不夠?；诖耍卷?xiàng)目嘗試從農(nóng)地綜合價(jià)值角度，深入探討土地征收增值收益的內(nèi)涵及其形成機(jī)理，并構(gòu)建土地增值收益的理論分配框架。

二、土地增值收益形成機(jī)理

（一）土地增值收益內(nèi)涵

土地增值的本質(zhì)是一種社會(huì)勞動(dòng)貢獻(xiàn)及資源稀缺性增值的結(jié)果，本文研究的土地增值收益的內(nèi)涵是放在征地-出讓環(huán)節(jié)中理解，從未經(jīng)人類使用時(shí)的農(nóng)地的初始價(jià)值到土地出讓價(jià)值的這一過程的土地價(jià)值增加過程。是一種廣義的土地增值。

本文從自然增值和人工增值的角度來詳細(xì)介紹土地增值收益構(gòu)成。自然增值指由于城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等配套設(shè)施的不斷投入，投資環(huán)境的完善，其產(chǎn)生的擴(kuò)散效應(yīng)相應(yīng)地提高了土地價(jià)值。隨著城市經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，城市土地成為一種稀缺資源，嚴(yán)重的供需矛盾使得城市土地價(jià)值上漲明顯。因此，一旦農(nóng)用地流轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地，其價(jià)值將大大提高。對(duì)應(yīng)的就是按照具體增值原因的不同，可分為以下三類：一是由土地用途管制、土地用途變換而導(dǎo)致的用途轉(zhuǎn)換價(jià)值：農(nóng)用地非農(nóng)建設(shè)發(fā)展權(quán)增值——農(nóng)地發(fā)展權(quán)價(jià)值，也稱之為土地用途轉(zhuǎn)變增值；二是農(nóng)地稀缺性產(chǎn)生的供給無彈性而導(dǎo)致的供需矛盾引起的增值，也就是市場供求性增值；三是外部投資輻射性增值：基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，可理解為政策性增值，也稱之為間接投資性增值。（周誠，2003；黃俊南，2004；張俊，2007）

如圖1所示，為便于本文研究，根據(jù)三種自然增值發(fā)生的環(huán)節(jié)不同，將其進(jìn)一步區(qū)分：市場供求增值和間接投資性增值在產(chǎn)生上是相互耦合的，共同形成自然增值，不易區(qū)分，且在農(nóng)用地狀態(tài)下和建設(shè)用地狀態(tài)下都會(huì)產(chǎn)生這種自然增值；而土地用途轉(zhuǎn)變增值是只發(fā)生在征地結(jié)束后的出讓環(huán)節(jié)的自然增值。再按照產(chǎn)生的前后順序不同，最終將自然增值區(qū)分為自然增值Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ，依次為發(fā)生在征地環(huán)節(jié)的供求增值和間接性投資增值，發(fā)生在出讓環(huán)節(jié)的用途轉(zhuǎn)變增至和發(fā)生在出讓環(huán)節(jié)的供求增值和間接性投資增值。

人工增值對(duì)應(yīng)的就是直接投資性增值。在征收環(huán)節(jié)，主要體現(xiàn)在農(nóng)民對(duì)農(nóng)地的長期和短期投資，如開墾平整農(nóng)地、灌溉水渠的修筑、農(nóng)田道路的建設(shè)、肥力的增加等，本文將其定義為人工增值Ⅰ。在出讓環(huán)節(jié)，要進(jìn)行土地平整等一系列工作，投入成本較大。此外單位建設(shè)用地上投入的資本、勞動(dòng)力等非土地要素明顯高于在農(nóng)業(yè)用地上的投入量，即因土地資本的投入和積聚導(dǎo)致土地價(jià)值增加而產(chǎn)生的，定義為人工增值Ⅱ。

（二）農(nóng)地綜合價(jià)值與土地增值收益形成過程

結(jié)合上一小節(jié)對(duì)土地增值收益構(gòu)成的分析，本小節(jié)從邊際效用價(jià)值理論出發(fā)，綜合土地征收—出讓的兩個(gè)環(huán)節(jié)，結(jié)合農(nóng)地的不同價(jià)值表現(xiàn)形式、價(jià)格種類、產(chǎn)權(quán)性質(zhì)發(fā)生的變化，系統(tǒng)梳理土地增值收益的形成過程。

從邊際效用價(jià)值理論，外部性理論和土地產(chǎn)權(quán)理論出發(fā)，分析了農(nóng)地作為資源具有的功能效用，歸納起來，農(nóng)地（綜合）價(jià)值是包括有農(nóng)地經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出價(jià)值、社會(huì)價(jià)值、生態(tài)價(jià)值和農(nóng)地發(fā)展權(quán)價(jià)值。其中農(nóng)地的非市場價(jià)值主要表現(xiàn)為社會(huì)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值，其中社會(huì)價(jià)值細(xì)分為社會(huì)保障價(jià)值和社會(huì)穩(wěn)定價(jià)值；市場價(jià)值是農(nóng)業(yè)用途下的農(nóng)地經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出價(jià)值和非農(nóng)業(yè)用途下的農(nóng)地發(fā)展權(quán)價(jià)值，農(nóng)地發(fā)展權(quán)價(jià)值就是實(shí)際上就是農(nóng)地由農(nóng)業(yè)用途轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地用途之后的土地價(jià)格與農(nóng)業(yè)用途利用方式下的土地價(jià)差。

如圖1所示，從價(jià)值表現(xiàn)形式來說，農(nóng)地價(jià)值主要表現(xiàn)為征地環(huán)節(jié)農(nóng)地農(nóng)業(yè)用途下的四類價(jià)值和出讓環(huán)節(jié)非農(nóng)用途下的農(nóng)地發(fā)展權(quán)價(jià)值。其中，農(nóng)地價(jià)值對(duì)應(yīng)人工增值Ⅰ，社會(huì)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值對(duì)應(yīng)自然增值Ⅰ，農(nóng)地發(fā)展權(quán)價(jià)值對(duì)應(yīng)自然增值Ⅱ。從價(jià)格類型來說，農(nóng)用地到建設(shè)用地征收—出讓的整個(gè)過程中，不同用途的土地分別對(duì)應(yīng)產(chǎn)生了農(nóng)地價(jià)格、生地價(jià)格、熟地價(jià)格、出讓成交價(jià)格幾種價(jià)格類型。而不同價(jià)格之間的差額就是我們本篇文章要重點(diǎn)討論的自然增值Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ和人工增值Ⅰ、Ⅱ。其中，農(nóng)地價(jià)格可通過分別計(jì)算各部分農(nóng)地農(nóng)業(yè)用途下的價(jià)值，即經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)價(jià)值，然后簡單加和，大小等同于為人工增值Ⅰ和自然增值Ⅰ的價(jià)值之和；基準(zhǔn)地價(jià)和出讓地價(jià)可以通過相關(guān)數(shù)據(jù)搜集直接獲取。在此基礎(chǔ)上，自然增值Ⅱ表現(xiàn)為生地價(jià)格和農(nóng)地價(jià)格之差，自然增值Ⅲ表現(xiàn)為出讓價(jià)格和基準(zhǔn)地價(jià)之差。

就產(chǎn)權(quán)類型來說，在農(nóng)用地征收過程中，土地產(chǎn)權(quán)由原來的集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜?，農(nóng)地所有權(quán)和使用權(quán)滅失；而后，國家以土地（建設(shè)用地）的所有者身份出讓土地的使用權(quán)給土地的具體使用者，形成建設(shè)用地所有權(quán)和使用權(quán)。這種產(chǎn)權(quán)形態(tài)發(fā)生變化的唯一途徑就是我國土地征收政策的強(qiáng)制執(zhí)行，也是當(dāng)前我國農(nóng)用地用途轉(zhuǎn)換的唯一合法方式。這種不合理的農(nóng)地非農(nóng)化制度和殘缺模糊的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度相互作用，變相的剝奪了農(nóng)民應(yīng)享有的部分土地增值收益，即用途轉(zhuǎn)化價(jià)值，即農(nóng)地發(fā)展權(quán)價(jià)值。因此，在土地增值收益研究中，應(yīng)引入農(nóng)地發(fā)展權(quán)，并顯化其價(jià)值。就土地利用類型來說，在產(chǎn)權(quán)形態(tài)改變的同時(shí)，土地的用途也發(fā)生了改變。原有的低收益用途的農(nóng)用地得以向預(yù)期收益較高的建設(shè)用地轉(zhuǎn)變。而對(duì)于剛完成征收的土地，由于基礎(chǔ)設(shè)施、土地平整等工作還未實(shí)施，在建設(shè)用地形態(tài)上，僅僅只能算生地。由生地到可直接出讓的建設(shè)用地之間還存在一個(gè)土地一級(jí)開發(fā)市場，即生地到熟地的過程。在這個(gè)過程中，政府作為土地的所有人，將對(duì)征收土地進(jìn)行“五通一平”、“七通一平”等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，將生地開發(fā)為熟地，此時(shí)的農(nóng)用地才完全的轉(zhuǎn)變?yōu)榱私ㄔO(shè)用地；此時(shí)的建設(shè)用地還受到了城市規(guī)劃、區(qū)位以及土地政策的影響。政府在出讓建設(shè)用地使用權(quán)時(shí)，會(huì)按照城市規(guī)劃分區(qū)對(duì)土地的用途進(jìn)行設(shè)定，而后依據(jù)用途對(duì)其進(jìn)行劃撥、招標(biāo)、拍賣、掛牌等不同方式的出讓。

圖1 土地增值收益形成過程

三、基于農(nóng)地綜合價(jià)值的土地增值收益分配框架構(gòu)建

本文從土地增值形成機(jī)制的角度來理解分配問題，即根據(jù)土地增值來源決定該部分增值的分配主體是失地農(nóng)民（集體），還是地方政府，亦或是兩方按照一定比例共享。人工增值Ⅰ、Ⅱ按照“誰投資，誰受益”的原則，分配比較明晰。但是正如上文所述，三種自然增值涉及到的利益主體多元，并且由于所產(chǎn)生的外部性，或者說造成土地自然增值的原因和形態(tài)是多樣而復(fù)雜的。所以，增值收益分配問題的關(guān)鍵就是弄清梳理好自然增值Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ的分配主體。

（一）人工增值分配

人工增值屬于直接投資性增值，分為人工增值Ⅰ、Ⅱ。人工增值Ⅰ是由于農(nóng)民的長期、或是短期的直接農(nóng)地投入而產(chǎn)生的，理應(yīng)由農(nóng)民享有；人工增值Ⅱ來源于在征地出讓前期準(zhǔn)備階段，即土地儲(chǔ)備階段，政府對(duì)征收后的土地進(jìn)行資本、管理、勞動(dòng)等要素投入，對(duì)應(yīng)的是圖2中生地—熟地的過程，因而這些要素的投入者——地方政府應(yīng)該獲得這部分增值收益。

（二）自然增值分配

土地價(jià)值來源于土地對(duì)人類的功能效用，價(jià)值大小取決于人類對(duì)土地的需求和土地的產(chǎn)出，取決于土地對(duì)人類社會(huì)的各項(xiàng)功能效用。從上述的農(nóng)地資源價(jià)值分類中我們也可以看出，目前通常認(rèn)知下的農(nóng)地價(jià)值實(shí)際只是農(nóng)地資源價(jià)值的一部分，即具有直接市場的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出價(jià)值，顯著低于農(nóng)地總價(jià)值。農(nóng)地價(jià)值被低估，直接導(dǎo)致了農(nóng)地征用補(bǔ)償?shù)牡蛢r(jià)格，被征地農(nóng)民未能共享到被忽視農(nóng)地價(jià)值對(duì)應(yīng)的土地增值收益份額，政府從中攫取了大量利益。具體分配情況如圖2所示。

1.自然增值Ⅰ。征地環(huán)節(jié)結(jié)束后，農(nóng)地轉(zhuǎn)用為城市建設(shè)用地，其農(nóng)業(yè)用途下所具有的生產(chǎn)功能、生態(tài)功能、對(duì)農(nóng)民的社會(huì)保障功能均已經(jīng)滅失。因此被征地農(nóng)民應(yīng)得的土地增值收益中應(yīng)該包括這其中的部分價(jià)值。被征地農(nóng)民應(yīng)該享有農(nóng)地的社會(huì)保障價(jià)值，這一觀點(diǎn)在已有學(xué)者研究中是達(dá)成共識(shí)的，擁有扎實(shí)的制度基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。制度基礎(chǔ)表現(xiàn)在我國是社會(huì)主義國家，實(shí)行的是土地公有制，農(nóng)村土地實(shí)行的是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，農(nóng)民沒有土地的所有權(quán)，只擁有集體土地承包經(jīng)營權(quán)。農(nóng)民通過勞動(dòng)，獲取土地的物質(zhì)產(chǎn)出以滿足其生存與發(fā)展的需求。這種以家庭為單位的聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，打破了集體經(jīng)濟(jì)制度，農(nóng)民從通過集體獲得保障轉(zhuǎn)向依靠單一家庭來獲得保障。同時(shí)，長期以來形成的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的城鄉(xiāng)二元化現(xiàn)實(shí)格局，使得城鄉(xiāng)社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)還沒有統(tǒng)一，城鎮(zhèn)居民所享有的養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等各種保障體系在農(nóng)村區(qū)域都沒有建立起來。所以，土地仍是保障農(nóng)民養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)等的主要憑借，農(nóng)地?zé)o可避免地被賦予了社會(huì)保障功能。

而對(duì)于剩下的糧食和生態(tài)安全價(jià)值，有部分研究認(rèn)為被征地農(nóng)民同樣應(yīng)該享有。本研究認(rèn)為這是不合理的，首先，農(nóng)地生態(tài)和糧食安全保障功能并非農(nóng)民耕作的自覺追求，農(nóng)地的生態(tài)價(jià)值和糧食安全價(jià)值作為公共利益存在并為國家所擁有，不應(yīng)成為對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)；其次，農(nóng)地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)業(yè)用途后，其生態(tài)保護(hù)和糧食保障功能也隨之消失，對(duì)已消失的功能進(jìn)行價(jià)值補(bǔ)償也于理不合。

綜上所述，自然增值Ⅰ的分配經(jīng)過再進(jìn)一步的細(xì)化，其中的社會(huì)保障價(jià)值部分應(yīng)由農(nóng)民享有，而剩余部分也就是糧食和生態(tài)安全價(jià)值應(yīng)該由地方政府獲得。

2.自然增值Ⅱ。自然增值Ⅱ就是農(nóng)地用途轉(zhuǎn)用增值，也就是農(nóng)地發(fā)展權(quán)價(jià)值。非農(nóng)業(yè)使用的土地表現(xiàn)出的承載功能，使得土地可以與勞動(dòng)力、資本一樣作為生產(chǎn)資料發(fā)揮著作用，由于農(nóng)業(yè)的比較利益低下，我國建設(shè)用地供給的稀缺，農(nóng)用土地轉(zhuǎn)用至建設(shè)用地后，必將出現(xiàn)土地增值現(xiàn)象。由于用途性管制制度的限制和農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的不完整性，集體所有農(nóng)用地的用途改變的唯一途徑是其產(chǎn)權(quán)發(fā)生改變，即由農(nóng)村集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜校r(nóng)用地才能依法轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地。

用途性轉(zhuǎn)換的增值實(shí)質(zhì)上是土地產(chǎn)權(quán)的改變。被征地農(nóng)民貢獻(xiàn)出了農(nóng)用地的所有權(quán)和使用權(quán)，從產(chǎn)權(quán)形態(tài)上來說，這種由產(chǎn)權(quán)所帶來的經(jīng)濟(jì)效益應(yīng)該由原產(chǎn)權(quán)所有人獲得。因此這部分的增值收益應(yīng)該由農(nóng)民（集體）獲得。因此征用價(jià)格補(bǔ)償中應(yīng)包括轉(zhuǎn)用后建設(shè)用地價(jià)格份額。

3.自然增值Ⅲ。自然增值Ⅲ指出讓環(huán)節(jié)的間接投資增值（外部輻射性增值）和供求性增值。外部輻射性增值，其主要來源于國家投資和社會(huì)投資，屬于公共范疇，也理應(yīng)屬于公共財(cái)產(chǎn)的代表人——政府獲得。從產(chǎn)權(quán)形態(tài)來看，土地在儲(chǔ)備環(huán)節(jié)只存在土地形態(tài)的變化，并未發(fā)生產(chǎn)權(quán)形態(tài)的改變。并且征收后的土地用途為城市建設(shè)用地，其土地權(quán)利完整，完全為國家所有，因而其產(chǎn)生的增值部分也應(yīng)該由其產(chǎn)權(quán)所有人獲得。因此，以產(chǎn)權(quán)和來源兩個(gè)方面來看，政府都應(yīng)該獲得這一部分的增值收益。供求性增值源于建設(shè)用地的供需矛盾。而由于我國城區(qū)建設(shè)用地為國有，因此作為可出讓的建設(shè)用地的供給者只能是政府，政府作為征收后土地的所有權(quán)人，也理應(yīng)獲得這部分增值收益。從來源來說，出讓環(huán)節(jié)的增值收益來源于基準(zhǔn)地價(jià)與成交價(jià)格之間的差額，政府作為這一環(huán)節(jié)土地的唯一供應(yīng)者應(yīng)獲得這部分增值額。

圖2 土地增值收益分配

四、結(jié)論和展望

本文基于農(nóng)地綜合價(jià)值視角，重新梳理了在征地-出讓環(huán)節(jié)過程中，土地增值收益的構(gòu)成和形成過程，并將農(nóng)地的四類農(nóng)用價(jià)值和非農(nóng)用的土地發(fā)展權(quán)價(jià)值一一對(duì)應(yīng)到具體的各土地增值組成部分，明確了土地增值收益的實(shí)質(zhì)和來源。在根據(jù)效用價(jià)值理論、地租地價(jià)理論和收益分配理論，構(gòu)建了土地征收增值收益的理論分配框架，由此得出研究結(jié)論，被征地農(nóng)民（集體）應(yīng)獲得人工增值Ⅰ，自然增值Ⅰ的社會(huì)保障價(jià)值部分和自然增值Ⅱ；政府應(yīng)該獲得自然增值Ⅰ的糧食和生態(tài)安全價(jià)值部分，人工增值Ⅱ和自然增值Ⅲ。

考慮到工作量和征地?cái)?shù)據(jù)、出讓價(jià)格數(shù)據(jù)和農(nóng)地各方面價(jià)值數(shù)據(jù)的可獲得性，本文主只從理論角度構(gòu)建了土地增值收益的分配框架，為使得研究更加完善，應(yīng)該進(jìn)一步研究農(nóng)地價(jià)值測算，進(jìn)行土地增值收益分配的實(shí)證分析。

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基金項(xiàng)目：高等學(xué)校博士學(xué)科點(diǎn)專項(xiàng)科研基金資助項(xiàng)（20130097 110039）。

作者簡介：張澄（1991-），女，漢族，河南信陽人，碩士研究生，單位：南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院土地資源管理專業(yè)，研究方向：不動(dòng)產(chǎn)經(jīng)營與管理；通訊作者：吳群（1964-），男，江蘇興化人，博士，教授，博士生導(dǎo)師，主要研究方向：土地經(jīng)濟(jì)與管理、地價(jià)與不動(dòng)產(chǎn)管理。