“三權(quán)分置”條件下山區(qū)土地流轉(zhuǎn)方式的探索與若干思考

雷春雄

摘要：本文對(duì)寧德市山區(qū)土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查，針對(duì)土地流轉(zhuǎn)中存在問題，在梳理現(xiàn)有土地流轉(zhuǎn)的幾種主要方式的基礎(chǔ)上，提出推動(dòng)農(nóng)村山區(qū)土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化、規(guī)?；某醪綄?duì)策。

關(guān)鍵詞：土地；流轉(zhuǎn)；寧德市；山區(qū)思考

改革開放以后，沿海城市迅速發(fā)展，山區(qū)縣和沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差距逐漸加劇，農(nóng)村世代務(wù)農(nóng)的農(nóng)民，大部分年輕力壯勞動(dòng)力紛紛外流到大城市務(wù)工和到城鎮(zhèn)集中居住，山區(qū)農(nóng)村土地拋荒閑置已經(jīng)成為一個(gè)普遍現(xiàn)象。這個(gè)問題在寧德市山區(qū)縣尤為嚴(yán)重。因此，如何通過規(guī)?；?、高效化的土地流轉(zhuǎn)，來提高土地的利用率和經(jīng)營效率，已經(jīng)成為山區(qū)縣農(nóng)業(yè)發(fā)展亟待解決的問題。

一、寧德市山區(qū)農(nóng)村土地特征

根據(jù)第二次全國土地調(diào)查成果，2011年寧德市土地總面積2014.80萬畝，人均5.92畝。其中：農(nóng)用地面積1795.95萬畝，占土地總面積的89.14%；建設(shè)用地面積89.76萬畝，占土地總面積的4.45%；其它土地面積129.08萬畝，占土地總面積的5.41%。農(nóng)用地中，耕地241.60萬畝，人均0.71畝，園地151.55萬畝，林地1287.76萬畝，人均3.78畝，草地68.37萬畝，其它農(nóng)用地49.40萬畝。建設(shè)用地中，居民點(diǎn)工礦用地46.90萬畝，交通運(yùn)輸用地21.92，水利設(shè)施用地18.44畝。

二、寧德市山區(qū)土地流轉(zhuǎn)存在的困難問題

1.投入產(chǎn)出比例不協(xié)調(diào)

山區(qū)地理?xiàng)l件惡劣，土地改造成本高，農(nóng)業(yè)企業(yè)對(duì)土地流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)營的積極性難以調(diào)動(dòng)。同時(shí)，隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)人力物力成本的逐年增加，農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的投資大、回收周期長，農(nóng)產(chǎn)品的收成和收購價(jià)格受到天氣影響嚴(yán)重，土地經(jīng)營投入高回報(bào)少。導(dǎo)致規(guī)模企業(yè)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)項(xiàng)目投資意愿低、大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)受限。

2.土地流轉(zhuǎn)信息不暢通

通過對(duì)寧德市壽寧縣大韓村土地流轉(zhuǎn)農(nóng)民的調(diào)查，其中80%以上的農(nóng)戶通過自己聯(lián)系出租或租賃土地；只有不到20%的農(nóng)戶通過村委會(huì)、鎮(zhèn)政府等農(nóng)業(yè)引進(jìn)項(xiàng)目了解信息。農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)交易依然停留在農(nóng)民自發(fā)交易的狀態(tài)。同時(shí)，由于山區(qū)信息相對(duì)閉塞，信息化程度不高，中介機(jī)構(gòu)少、信息更新慢，農(nóng)戶對(duì)市場需求不了解，依靠經(jīng)驗(yàn)直覺發(fā)展生產(chǎn)，無法擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模。受傳統(tǒng)觀念的影響，大部分群眾對(duì)土地“三權(quán)”概念模糊，擔(dān)心土地流轉(zhuǎn)結(jié)束以后出現(xiàn)土地糾紛，不愿意參與土地流轉(zhuǎn)。特別是隨著中央惠農(nóng)力度的加大、補(bǔ)助資金的增多，農(nóng)戶種與不種、種好種壞都能領(lǐng)到補(bǔ)助資金，受到小農(nóng)生產(chǎn)方式的限制，農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)意愿不高，很難形成規(guī)?；鬓D(zhuǎn)。

3.流轉(zhuǎn)體制不完善

實(shí)施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，農(nóng)村土地的所有權(quán)歸農(nóng)村集體所有，農(nóng)戶只擁有土地的承包權(quán)和使用權(quán)，土地流轉(zhuǎn)后所形成的新的產(chǎn)權(quán)主體和利益主體難以確認(rèn)。政府部門和村委會(huì)認(rèn)為土地的使用是農(nóng)戶自身的事，種與不種無權(quán)過問，在沒有政策支持的前提下，難以組織發(fā)動(dòng)農(nóng)戶開展土地流轉(zhuǎn)工作。由于土地交易體制和管理監(jiān)督體制未建立，土地市場發(fā)育不完善，容易引發(fā)各類矛盾糾紛。同時(shí)，由于農(nóng)村最低生活保障、養(yǎng)老和醫(yī)療保障等社會(huì)保障體系尚不完善，農(nóng)村“大齡”農(nóng)戶擔(dān)心因?yàn)闆]有一技之長、離開農(nóng)業(yè)生產(chǎn)后無法保證穩(wěn)定收入，影響今后生活水平。

4.政策方面存在盲區(qū)

長期以來，由于農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范性文件了解掌握不深透，農(nóng)戶之間土地租賃、置換大都通過口頭約定，很少建立契約合同，“空口無憑”極易引發(fā)土地糾紛。而現(xiàn)行《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》、《福建省人民政府關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的若干意見》（閩政文[2011]53號(hào)）和《福建省農(nóng)業(yè)廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)范管理工作的通知》（閩農(nóng)經(jīng)管[2012]484號(hào)）等法律法規(guī)，對(duì)于土地流轉(zhuǎn)權(quán)益確定、糾紛解決等都沒有具體的規(guī)定，給土地流轉(zhuǎn)的具體實(shí)施帶來難度。

三、寧德市山區(qū)土地流轉(zhuǎn)的主要模式

1.周寧縣純池鎮(zhèn)農(nóng)村土地托管合作社土地流轉(zhuǎn)模式

按照“農(nóng)民自愿、政府引導(dǎo)、依法有償、規(guī)范管理”的原則，由村委會(huì)帶頭組建農(nóng)村土地托管專業(yè)合作社，農(nóng)戶通過委托經(jīng)營或入股的形式，自家承包地流轉(zhuǎn)給土地托管專業(yè)合作社，從而農(nóng)戶分散的土地進(jìn)行連片整合，形成規(guī)模出租給農(nóng)業(yè)企業(yè)，產(chǎn)生收益。這樣，一方面農(nóng)業(yè)企業(yè)在用地上不直接與農(nóng)戶直接打交道，可以提高工作效率，避免與農(nóng)戶產(chǎn)生糾紛；農(nóng)戶通過自己的合作社流轉(zhuǎn)土地、獲取收益，更加安心放心。另一方面，政府可以依托土地托管合作社平臺(tái)，開展承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)供求登記、信息發(fā)布、土地評(píng)估、政策咨詢、協(xié)調(diào)利益等服務(wù)，及時(shí)掌握土地流轉(zhuǎn)去向、面積、流轉(zhuǎn)形式、合同簽訂等情況，更有利于面向社會(huì)招引經(jīng)營主體，擴(kuò)大土地受讓范圍，促進(jìn)土地高效流轉(zhuǎn)。

2.柘榮縣富溪鎮(zhèn)嶺后村公司制土地流轉(zhuǎn)模式

由返鄉(xiāng)鄉(xiāng)賢注資創(chuàng)辦農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)公司，按照“依法、自愿、有償”的原則，以入股或租憑的方式向村民流轉(zhuǎn)閑置拋荒土地，創(chuàng)建集生產(chǎn)、加工、銷售為一體的現(xiàn)代農(nóng)場，發(fā)展農(nóng)業(yè)項(xiàng)目。農(nóng)戶既可以將承包經(jīng)營的土地通過評(píng)估折價(jià)入股，按量化股權(quán)獲得分紅收益；也可以將承包經(jīng)營的土地租賃給公司經(jīng)營，按地塊等級(jí)區(qū)分，在年底收取租金。公司成立董事會(huì)，由入股村民選舉若干名入股大戶擔(dān)任董事，形成鄉(xiāng)賢領(lǐng)頭，村民能人參與企業(yè)管理，全體入股農(nóng)戶行使監(jiān)督的運(yùn)行機(jī)制。通過公司制土地流轉(zhuǎn)模式，既解決農(nóng)村勞動(dòng)力外出土地大量拋荒問題，又解決農(nóng)民擴(kuò)大再生產(chǎn)資金不足和農(nóng)戶個(gè)體經(jīng)營效益低的問題；農(nóng)戶既可以通過流轉(zhuǎn)土地獲得收益，又可在自家門口打工上班，進(jìn)一步增強(qiáng)了農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)主動(dòng)性，促進(jìn)農(nóng)業(yè)的組織化、規(guī)范化、產(chǎn)業(yè)化。

3.壽寧縣南陽鎮(zhèn)“股份+合作”土地流轉(zhuǎn)模式

壽寧縣南陽鎮(zhèn)川久農(nóng)業(yè)股份有限公司建立起“股份+合作”的土地流轉(zhuǎn)分配方式，以“公司+院校+合作社+基地+農(nóng)戶”的模式經(jīng)營。這種模式是，以土地經(jīng)營權(quán)為股份共同組建農(nóng)民專業(yè)合作社，合作社按照“群眾自愿、土地入股、集約經(jīng)營、收益分紅、利益保障”的原則管理，并掛靠龍頭企業(yè)進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營。通過土地入股、土地租賃、松散式訂單農(nóng)業(yè)等方式，合作社對(duì)流轉(zhuǎn)土地統(tǒng)一管理，種植項(xiàng)目、技術(shù)、經(jīng)營由合作社提供服務(wù)，農(nóng)民根據(jù)合作社規(guī)劃安排進(jìn)行種植，種植的農(nóng)產(chǎn)品由合作社商企業(yè)統(tǒng)一收購，保證農(nóng)民農(nóng)產(chǎn)品收入。

四、山區(qū)土地流轉(zhuǎn)的若干對(duì)策思考

1.扎實(shí)有效落實(shí)農(nóng)村土地確權(quán)工作

做好土地確權(quán)工作，明確權(quán)利歸屬，是土地經(jīng)營權(quán)能否有效有序流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵之所在，是前提條件。要深入農(nóng)村深入群眾，認(rèn)真做好調(diào)查摸底工作，特別是要做好權(quán)屬存在糾紛的群眾思想工作，堅(jiān)持實(shí)事求是，公平、公正、公開地做好土地確權(quán)工作。按照國家的統(tǒng)一部署，加快推進(jìn)農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證，要積極探索交易鑒證、流轉(zhuǎn)合同鑒證等方式，為土地經(jīng)營權(quán)確認(rèn)創(chuàng)造便利可行的條件；在集體土地所有權(quán)確權(quán)登記頒證過程中，要堅(jiān)持和完善土地用途管制制度，明確土地性質(zhì)和土地用途，及時(shí)提供確權(quán)登記成果，切實(shí)保護(hù)好農(nóng)村集體和農(nóng)民的土地合法權(quán)益。

2.深入宣傳解讀土地新政策

上級(jí)下派駐村干部、包村干部及村“兩委”成員要加大對(duì)現(xiàn)有土地政策的宣傳力度，通過召開村民代表大會(huì)、民情懇談會(huì)、公開欄漫畫等各種方式，深入宣傳農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的相關(guān)政策，讓農(nóng)民了解土地流轉(zhuǎn)的意義、土地流轉(zhuǎn)的政策及效益，自覺把加快土地流轉(zhuǎn)、擴(kuò)大規(guī)模化經(jīng)營，作為農(nóng)業(yè)增效農(nóng)民增收的有效途徑，進(jìn)一步解決農(nóng)民在意識(shí)上對(duì)土地流轉(zhuǎn)存在的困惑和顧慮。

3.培育壯大規(guī)模經(jīng)營主體

政府要將土地流轉(zhuǎn)專項(xiàng)扶持資金列入年度財(cái)政預(yù)算，加大對(duì)土地流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)營的補(bǔ)助力度，大力培育規(guī)模經(jīng)營主體。對(duì)土地流轉(zhuǎn)達(dá)到一定規(guī)模，且流轉(zhuǎn)時(shí)間長，對(duì)地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展帶動(dòng)好的大戶，在土地整理項(xiàng)目、農(nóng)田基本建設(shè)項(xiàng)目和技術(shù)推廣服務(wù)等方面予以優(yōu)先安排。同時(shí)協(xié)調(diào)金融部門，對(duì)實(shí)力強(qiáng)、資信度好的規(guī)模經(jīng)營主體給予一定的信貸授信額度，允許規(guī)模經(jīng)營主體以聯(lián)保等形式辦理貸款手續(xù)。對(duì)季節(jié)性、臨時(shí)性生產(chǎn)經(jīng)營資金需求，在貸款額度、利率及手續(xù)辦理等方面給予優(yōu)惠。

4.建立健全土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系

建立村級(jí)土地流轉(zhuǎn)信息服務(wù)平臺(tái)，提供土地流轉(zhuǎn)信息登記發(fā)布、法律政策咨詢、流轉(zhuǎn)價(jià)格評(píng)估、合同簽訂鑒證、利益關(guān)系協(xié)調(diào)等服務(wù)，優(yōu)化流轉(zhuǎn)外部環(huán)境，不斷健全流轉(zhuǎn)市場。同時(shí)，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的運(yùn)行機(jī)制，健全土地流轉(zhuǎn)管理方法和日常工作處理方案，加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)的培訓(xùn)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、研究和解決土地流轉(zhuǎn)中的新情況新問題。

5.盡快完善監(jiān)督保障機(jī)制

鄉(xiāng)、村兩級(jí)要負(fù)起監(jiān)督責(zé)任，科學(xué)確定農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的具體范疇和土地流轉(zhuǎn)的方式，完善土地流轉(zhuǎn)合同規(guī)范、公證制度和仲裁糾紛機(jī)制，妥善處理土地流轉(zhuǎn)紛爭，為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)工作提供服務(wù)保障。同時(shí)，相關(guān)部門要切實(shí)落實(shí)好農(nóng)村養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生等一系列的社會(huì)保障制度，特別是農(nóng)村失地農(nóng)民就業(yè)和生活保障，避免土地流轉(zhuǎn)后，流轉(zhuǎn)農(nóng)民的生活水平下降。