政策工具研究的過(guò)程論視角:優(yōu)勢(shì)、邏輯與框架

郭隨磊, 魏淑艷

(東北大學(xué) 文法學(xué)院, 遼寧 沈陽(yáng) 110169)

政策工具研究的過(guò)程論視角:優(yōu)勢(shì)、邏輯與框架

郭隨磊, 魏淑艷

(東北大學(xué) 文法學(xué)院, 遼寧 沈陽(yáng) 110169)

在政策工具研究形成的技術(shù)論、設(shè)計(jì)論和過(guò)程論三個(gè)流派中,技術(shù)論過(guò)于微觀、發(fā)散,并且與其他研究領(lǐng)域重疊;設(shè)計(jì)論趨于抽象、復(fù)雜,與經(jīng)驗(yàn)分析存在一定距離;過(guò)程論的優(yōu)勢(shì)在于,它是事實(shí)與規(guī)范結(jié)合最為均衡的視角,并且與政策過(guò)程論有著高度的契合性。對(duì)政策工具形成、運(yùn)用、變遷的認(rèn)識(shí)構(gòu)成了理解政策工具全生命周期運(yùn)轉(zhuǎn)的邏輯基礎(chǔ)。根據(jù)近年來(lái)政策工具理論的發(fā)展,結(jié)合對(duì)政策工具過(guò)程理論優(yōu)勢(shì)和邏輯基礎(chǔ)的分析,可總結(jié)出政策工具議程、工具-制度變遷及政策工具創(chuàng)新三個(gè)過(guò)程論的主要分析框架,從而為推進(jìn)政策工具研究提供參考。

政策工具; 工具設(shè)計(jì); 工具過(guò)程; 工具擁護(hù)者; 工具創(chuàng)新

作為政策科學(xué)研究的有機(jī)組成部分,政策工具研究在西方已經(jīng)經(jīng)歷了近40年的發(fā)展。政策工具的理論源于政策過(guò)程理論的深入發(fā)展,在推進(jìn)政策執(zhí)行研究中,研究者發(fā)現(xiàn)把決策后的政策化解為次級(jí)的、操作層面工具的重要性,從界定、分類和選擇等角度對(duì)政策工具進(jìn)行了規(guī)范研究。在理論與實(shí)踐的碰撞中,政策工具研究得到不斷發(fā)展,尤其是在薩拉蒙、豪利特等學(xué)者的推動(dòng)下,新世紀(jì)以來(lái),政策工具理論有了明顯的進(jìn)展。

在國(guó)內(nèi)方面,雖然有陳振明、薛瀾、顧建光、黃紅華等研究者呼吁,但政策工具研究的發(fā)展并不算很理想。相對(duì)比較新的視角包括政策工具運(yùn)用中的交易費(fèi)用分析、政策工具理論的歷史詮釋學(xué)分析等,但是目前仍然以引介為主,由于沒有做好基本的政策工具理論發(fā)展過(guò)程的學(xué)理分析,國(guó)內(nèi)理論的發(fā)展有一定的隔斷性,很難結(jié)合研究者近四十年探索所積累的學(xué)術(shù)資源進(jìn)行再創(chuàng)新。作為連接政策目標(biāo)和政策現(xiàn)實(shí)的政策工具研究有著重要的價(jià)值,薩拉蒙甚至認(rèn)為,改進(jìn)政府表現(xiàn)的關(guān)鍵就在于改善政府的工具使用[1]。由于國(guó)內(nèi)政策工具研究與西方仍存在一定的差距,本文首先對(duì)政策工具學(xué)派進(jìn)行梳理;在此基礎(chǔ)上,從政策科學(xué)研究特定假設(shè)出發(fā),對(duì)政策工具研究三個(gè)學(xué)派進(jìn)行評(píng)析;最后,對(duì)政策工具研究主要知識(shí)貢獻(xiàn),即政策工具過(guò)程論的分析框架進(jìn)行總結(jié),以期為推進(jìn)政策工具研究作一定程度的鋪墊。

一、政策工具研究的三個(gè)學(xué)派及其評(píng)價(jià)

1. 政策工具研究的學(xué)派

在政策工具研究學(xué)派的分類上,布魯金和霍芬分為經(jīng)典研究、工具環(huán)境研究和背景研究三個(gè)流派,林德爾和彼得斯則分為工具論、備用論、過(guò)程論和構(gòu)造論四個(gè)流派[2]11-44。后一種分類的前三種與前者相似,只是單獨(dú)列出構(gòu)造學(xué)派(強(qiáng)調(diào)工具價(jià)值、社會(huì)影響因素),在實(shí)際的政策工具研究中,多數(shù)過(guò)程論視角也強(qiáng)調(diào)工具價(jià)值要素及其對(duì)社會(huì)的影響,涵蓋了構(gòu)造學(xué)派的研究?jī)?nèi)容。三個(gè)類別的劃分基本涵蓋了政策工具研究的所有范圍,本文仍然沿用三類別劃分,把政策工具研究分為技術(shù)論、設(shè)計(jì)論和過(guò)程論,他們有著不同的淵源和發(fā)展脈絡(luò)。

(1) 技術(shù)論

技術(shù)論強(qiáng)調(diào)政策工具的工具屬性,這也是其區(qū)別于其他政策學(xué)派的較為獨(dú)特的特征,其研究范圍包括貨幣政策、環(huán)境政策、教育政策、社會(huì)管理及政府改革等,例如貨幣政策中的數(shù)量性、價(jià)格性工具;環(huán)境政策中的環(huán)保標(biāo)志、生產(chǎn)者責(zé)任延伸(EPR)工具;教育政策中的教育券;社會(huì)管理中的政府兜底、運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法;政府自身管理中的流程再造、標(biāo)桿管理等。除對(duì)單個(gè)政策工具特性進(jìn)行研究以外,另一類研究則較為重視政策工具的整體技術(shù)特征,即是采用一定的技術(shù)方法對(duì)政府的政策文件進(jìn)行內(nèi)容解析,得出其中政策工具運(yùn)用的整體比例結(jié)構(gòu),從而對(duì)政策工具運(yùn)用的恰當(dāng)與否進(jìn)行判斷。這類研究在產(chǎn)業(yè)政策和教育政策中較為常見。比如,通過(guò)研發(fā)、生產(chǎn)、銷售和使用的生產(chǎn)維度,以及通過(guò)強(qiáng)制、混合和自愿的政策工具強(qiáng)制維度,對(duì)政策工具進(jìn)行編碼統(tǒng)計(jì),從而得出特定的趨勢(shì)。

(2) 設(shè)計(jì)論

與技術(shù)論研究多學(xué)科發(fā)散研究不同,設(shè)計(jì)論研究則具有積聚的特征,主要側(cè)重從總體上對(duì)社會(huì)問題和對(duì)策進(jìn)行結(jié)構(gòu)化分析。鄧恩、麥克唐納和英格拉姆的研究為政策工具設(shè)計(jì)論的早期研究作出了重要貢獻(xiàn)。鄧恩最早在政策分析中把問題和對(duì)策進(jìn)行結(jié)構(gòu)化,認(rèn)為政策分析應(yīng)首先區(qū)分結(jié)構(gòu)良好的問題和結(jié)構(gòu)不良的問題,對(duì)不同類型的問題應(yīng)該采取不同的應(yīng)對(duì)策略[3]。

麥克唐納對(duì)政策工具的研究旨在探討政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為具體行動(dòng)的機(jī)制,認(rèn)為管制工具旨在促使個(gè)人和機(jī)構(gòu)服從命令;激勵(lì)則旨在使個(gè)人和機(jī)構(gòu)用特定行動(dòng)來(lái)?yè)Q取經(jīng)濟(jì)回報(bào);能力構(gòu)建工具則通過(guò)投入資金獲得物質(zhì)、智力及人力資源回報(bào),從而使社會(huì)得到特定能力;系統(tǒng)改變工具則通過(guò)權(quán)威在不同個(gè)人和機(jī)構(gòu)中的分配,從而改變公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供系統(tǒng)[4]。施耐德和英格拉姆發(fā)展了麥克唐納的工具行為假定理論,認(rèn)為政策工具總是試圖讓人們做在其他情況下不會(huì)做的事情[5]。他們研究的問題還包括政策執(zhí)行中政策方案設(shè)計(jì)的詳細(xì)程度, 指出在不同的政策環(huán)境下,應(yīng)運(yùn)用不同的執(zhí)行方式,采取不同的政策設(shè)計(jì)方案[6]。

政策網(wǎng)絡(luò)的研究從另外的角度推進(jìn)了政策工具設(shè)計(jì)理論,強(qiáng)調(diào)政策網(wǎng)絡(luò)與政策工具運(yùn)用的適應(yīng)性,例如布雷塞爾斯根據(jù)目標(biāo)一致性程度和相互關(guān)系程度把政策網(wǎng)絡(luò)分為四類,每種政策網(wǎng)絡(luò)對(duì)應(yīng)選取不同的政策工具,比如在目標(biāo)一致及依賴關(guān)系強(qiáng)的條件下,工具運(yùn)用應(yīng)充分發(fā)揮目標(biāo)團(tuán)體的能動(dòng)性,反之亦然[7]。

在沉寂多年以后,政策設(shè)計(jì)的研究重新得到了學(xué)者們的重視,其中代表性的人物包括豪利特,他認(rèn)為新一代的政策設(shè)計(jì)應(yīng)該在以下幾個(gè)方面進(jìn)行轉(zhuǎn)變:從單個(gè)工具到多個(gè)工具的設(shè)計(jì)內(nèi)容;從政策策劃人到政策咨詢系統(tǒng)的政策設(shè)計(jì)者;從尋找技術(shù)知識(shí)到實(shí)現(xiàn)政治理念的設(shè)計(jì)動(dòng)力;從技術(shù)到背景考慮的設(shè)計(jì)方式;從替代到鑲嵌的設(shè)計(jì)過(guò)程[8]。在進(jìn)一步的政策工具設(shè)計(jì)研究中,他還從抽象程度和層次上對(duì)政府目標(biāo)和工具匹配進(jìn)行深入探討,把政策規(guī)劃研究推進(jìn)到了新的高度[9]。

(3) 過(guò)程論

與設(shè)計(jì)論者重視整體及濃重的思辨色彩不同,過(guò)程論研究起源于政策工具所處問題情境的經(jīng)驗(yàn)分析,強(qiáng)調(diào)政策工具的價(jià)值因素、推動(dòng)力量及其與外部環(huán)境的互動(dòng)關(guān)系[2]38-39。過(guò)程論學(xué)派認(rèn)為制度并不是中性的,而是體現(xiàn)著特定組織價(jià)值,離開價(jià)值分析,政策工具的分類、選擇、使用將變得不可理解[10]。圍繞著政策工具往往形成特定的團(tuán)體,在政策工具的運(yùn)用中,他們形成了自己的利益結(jié)構(gòu)、組織關(guān)系、知識(shí)聯(lián)系,甚至對(duì)于政策工具能夠解決特定問題的信念,按照沃斯和西蒙斯的觀點(diǎn),可以把它們界定為政策工具擁護(hù)者(instrument constituencies)[11]。在秉持特定價(jià)值理念的政策工具擁護(hù)者的推動(dòng)下,政策工具與其所在的制度環(huán)境有著復(fù)雜的博弈關(guān)系。

研究者們運(yùn)用過(guò)程論進(jìn)行了多項(xiàng)經(jīng)驗(yàn)分析,主要涉及工具的制度、價(jià)值方面與政策環(huán)境的互動(dòng)關(guān)系。馬喬納通過(guò)研究發(fā)現(xiàn)環(huán)境污染控制政策工具并不是機(jī)械地填補(bǔ)到政策工具的背景之中的,經(jīng)濟(jì)學(xué)家雖然設(shè)計(jì)了很多看似合理的經(jīng)濟(jì)型政策工具,但不斷被批判的管制、法律型政策工具仍然被更多地使用,因?yàn)楹笳吲c政策制度所在背景更為適應(yīng)[12]。巴格丘斯在研究教育政策工具時(shí)發(fā)現(xiàn),政府所能使用的治理手段僅限于司法及經(jīng)濟(jì)等少數(shù)政策工具,在這有限的備選政策工具中,政策工具雖然效果并不明顯,但仍然被反復(fù)使用,政策工具選擇本身體現(xiàn)著過(guò)程價(jià)值、歷史價(jià)值和程序價(jià)值[2]45-62。政策工具與組織的這種互適性,也使其具有指示組織變遷過(guò)程的作用。安德魯·喬丹在研究中把從統(tǒng)治(government)到治理(governance)的環(huán)境政策工具進(jìn)行分類,通過(guò)對(duì)歐洲國(guó)家環(huán)境政策工具的使用狀況來(lái)考察是不是真正在發(fā)生著治理變化,發(fā)現(xiàn)雖然多數(shù)政府采取了環(huán)境治理工具,但這種轉(zhuǎn)變趨勢(shì)并不明顯,新工具與舊工具有一定的互補(bǔ)性[13]。

目前政策工具過(guò)程論有與政策過(guò)程論其他研究結(jié)合的趨勢(shì),例如政策工具研究與議程設(shè)置多源流模型的結(jié)合、與政策循環(huán)—子系統(tǒng)模型的結(jié)合研究,為拓展政策工具過(guò)程理論提供了新思路[14]。

2. 政策工具學(xué)派評(píng)價(jià)

(1) 政策工具理論評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

對(duì)政策工具三個(gè)學(xué)派進(jìn)行評(píng)述,本文主要依據(jù)以下三個(gè)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

標(biāo)準(zhǔn)1:政策工具研究應(yīng)該從中觀的角度連接抽象理念與微觀具體事項(xiàng)的處理,實(shí)現(xiàn)事實(shí)與規(guī)范的均衡。政策工具涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)的方方面面,從形而上的政治哲學(xué)的思辨,到微觀層面的各種技術(shù)細(xì)節(jié)。每個(gè)研究領(lǐng)域都有特定的學(xué)科知識(shí)支撐,例如就其細(xì)致程度而言,政策工具研究遠(yuǎn)不如經(jīng)濟(jì)學(xué)家、技術(shù)專家對(duì)于特定問題的理解,全部納入政策工具研究的視野不僅不可能也沒太大必要。這就需要發(fā)揮政策工具研究特有的連接機(jī)制,即從中觀層面上思考終極價(jià)值、政府理想和決策目標(biāo)與經(jīng)驗(yàn)事實(shí)之間的連接機(jī)制。

標(biāo)準(zhǔn)2:政策工具研究必須以現(xiàn)實(shí)社會(huì)問題為中心展開。按照政策科學(xué)創(chuàng)建者拉斯威爾的觀點(diǎn),政策科學(xué)具有問題導(dǎo)向的特征。公共政策學(xué)的目標(biāo)在于發(fā)展一套理論體系,針對(duì)現(xiàn)實(shí)問題,把各種有價(jià)值的信息進(jìn)行有機(jī)連接,從而有利于作出科學(xué)的決策。作為政策學(xué)的分支領(lǐng)域,在具體研究過(guò)程中,政策工具研究也應(yīng)與具體案例結(jié)合,在對(duì)社會(huì)問題的分析中得到不斷發(fā)展。

標(biāo)準(zhǔn)3:政策工具研究的重要目標(biāo)在于發(fā)展一套理論框架來(lái)有效地抓住政策現(xiàn)象的本質(zhì)。按照胡塞爾對(duì)科學(xué)理論的思考,經(jīng)驗(yàn)事實(shí)所擁有的信息往往是無(wú)窮盡的?？茖W(xué)研究并不需要傳遞關(guān)于研究對(duì)象的所有信息,而是需要以最有效的方式提煉信息。這一論斷對(duì)于政策工具研究來(lái)說(shuō),更有其現(xiàn)實(shí)意義。作為應(yīng)用性強(qiáng)的研究領(lǐng)域,政策工具對(duì)象處于高度變化中,發(fā)展出一套理論透鏡去審視現(xiàn)實(shí),提取有價(jià)值的政策信息方便學(xué)術(shù)交流、傳播政策信息就顯得尤為重要。

(2) 對(duì)三個(gè)學(xué)派的評(píng)價(jià)

從總體上看,技術(shù)論研究過(guò)于微觀、發(fā)散,并且與其他研究領(lǐng)域重合,使其很難成為較為一般的理論。把這類以“工具”為名的研究統(tǒng)一界定為技術(shù)論可以使其區(qū)別于有一定理論特征的設(shè)計(jì)論和過(guò)程論學(xué)派,但實(shí)際上并不具有統(tǒng)一的規(guī)范性。從技術(shù)論研究的范圍來(lái)看,多數(shù)與其他學(xué)科的研究范圍重合,其中一部分可歸于經(jīng)濟(jì)學(xué)或環(huán)境科學(xué)的研究,另外一部分雖然可歸于公共政策的研究,一般只是對(duì)某些具有突出特征的政策進(jìn)行實(shí)證研究,很難與一般的公共政策研究相區(qū)分。就當(dāng)前運(yùn)用比較多的政策內(nèi)容分析而言,對(duì)于總結(jié)政策中工具的一般特征有一定的意義,但是由于研究對(duì)象的局限性、靜態(tài)性和與實(shí)踐的脫節(jié)性,可開拓的研究區(qū)間非常受限制?？梢灶A(yù)見,在未來(lái)的政策工具研究中,技術(shù)論研究仍然會(huì)按照前文所描繪的方向拓?fù)浒l(fā)散。

從上文的政策工具設(shè)計(jì)相關(guān)文獻(xiàn)梳理可以發(fā)現(xiàn),設(shè)計(jì)論注重基于理念從整體上對(duì)政策工具運(yùn)用進(jìn)行設(shè)計(jì),這種研究角度在給人以整體感的同時(shí),也加劇了政策工具研究的復(fù)雜性。以上特征,造成設(shè)計(jì)論的研究與經(jīng)驗(yàn)分析有著距離感,除了少量經(jīng)驗(yàn)分析外,多數(shù)都以理論推演為主。按照豪利特的觀點(diǎn),20世紀(jì)90年代后,設(shè)計(jì)論研究的衰落在于新公共管理及治理研究多中心假定對(duì)于設(shè)計(jì)論研究政府中心論假定的沖擊[8]。但另外一個(gè)可能更為關(guān)鍵的原因是其理論的過(guò)于抽象化。設(shè)計(jì)論研究進(jìn)一步發(fā)展的挑戰(zhàn)是如何與實(shí)踐相連接。例如,梁鶴年提出能夠較好地與實(shí)踐結(jié)合的政策設(shè)計(jì)S-CAD法,即是在主觀價(jià)值(S)分析的前提下,考慮政策工具使用過(guò)程的一致(C)、充要(A)和互賴(D),增加了政策工具設(shè)計(jì)理論的可應(yīng)用性[15]。但從總體上來(lái)看,政策工具設(shè)計(jì)論與經(jīng)驗(yàn)分析的脫節(jié)性仍然沒有改變。

與技術(shù)論過(guò)于偏重事實(shí)與設(shè)計(jì)論過(guò)于偏重規(guī)范相比,過(guò)程論是事實(shí)—價(jià)值因素均衡、應(yīng)用性強(qiáng)而且開放多元的政策工具研究學(xué)派,因而也是最有潛力的一個(gè)學(xué)派,具體而言,其比較優(yōu)勢(shì)如下文所述。

二、 政策工具過(guò)程論的比較優(yōu)勢(shì)

首先,與技術(shù)論僅注重事實(shí)因素不同,過(guò)程論注重事實(shí)與價(jià)值因素的平衡。從一開始,政策工具過(guò)程論研究者就在經(jīng)驗(yàn)分析中發(fā)現(xiàn),政策工具與一定的習(xí)慣、風(fēng)俗、歷史、文化及理念相連接,政策工具變遷體現(xiàn)著對(duì)特定價(jià)值的強(qiáng)調(diào)。學(xué)者們一般把政策工具劃分為強(qiáng)制性、混合性和自愿性工具,可以以這三類政策工具為例進(jìn)行說(shuō)明。對(duì)于強(qiáng)制性工具來(lái)說(shuō),從微觀經(jīng)濟(jì)管制退出到社會(huì)管制加強(qiáng)本身就代表著對(duì)市場(chǎng)價(jià)值的認(rèn)可;對(duì)于混合性工具來(lái)說(shuō),原來(lái)強(qiáng)制要求的職業(yè)資格認(rèn)證,現(xiàn)在通過(guò)補(bǔ)貼培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、發(fā)布相關(guān)認(rèn)證信息,本身就體現(xiàn)著在特定領(lǐng)域?qū)φc社會(huì)伙伴關(guān)系的重視;對(duì)于自愿性工具的更多使用,反映了在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到特定階段,政府在社區(qū)服務(wù)、慈善事業(yè)領(lǐng)域內(nèi)對(duì)民主自治及社會(huì)能力的認(rèn)同。

其次,與設(shè)計(jì)論難以用來(lái)進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)分析不同,過(guò)程論更符合人們對(duì)政策現(xiàn)象的認(rèn)知,也更符合我國(guó)的治理實(shí)踐。設(shè)計(jì)論和過(guò)程論有著不同的認(rèn)知論基礎(chǔ),設(shè)計(jì)論基于完全理性,對(duì)公共政策進(jìn)行整體構(gòu)設(shè)的思路;過(guò)程論則基于有限理性,充分考慮時(shí)間因素在認(rèn)識(shí)事物中的重要作用,強(qiáng)調(diào)在不斷試驗(yàn)、試探后找出合適的政策工具。后一種思路更加符合我國(guó)改革開放摸著石頭過(guò)河的漸進(jìn)發(fā)展的歷程,強(qiáng)調(diào)對(duì)具體環(huán)境充分認(rèn)知的基礎(chǔ)上不斷調(diào)整變換政策工具,防止系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

最后,過(guò)程論與政策過(guò)程理論具有高度的契合性。技術(shù)論和設(shè)計(jì)論共有的特點(diǎn)在于強(qiáng)調(diào)政策制定中理性與規(guī)范的運(yùn)用,實(shí)際的政策現(xiàn)象卻是復(fù)雜多變的,在把握政策現(xiàn)象時(shí)有其先天的不足;而理性和價(jià)值因素較為均衡的“過(guò)程啟示法”則具有比較優(yōu)勢(shì),這也是政策工具過(guò)程論優(yōu)于技術(shù)論和設(shè)計(jì)論較為根本的原因。政策學(xué)理論的主要框架模型都是過(guò)程論的,這就使得政策過(guò)程論與政策工具過(guò)程論具有天然的契合性。實(shí)踐中,這種結(jié)合研究包括政策工具研究與多源流議程設(shè)置的融合、政策工具與制度理論的融合、政策工具過(guò)程論與政策創(chuàng)新的融合等。

三、 政策工具過(guò)程論的邏輯基礎(chǔ)

正如研究者對(duì)這一學(xué)派的命名,政策工具過(guò)程論即是認(rèn)為,政策工具的使用是一個(gè)過(guò)程。結(jié)合學(xué)者們的研究,可以從政策工具形成、運(yùn)用及變遷三個(gè)角度對(duì)政策工具運(yùn)行的一般過(guò)程進(jìn)行描述。

首先,政策工具形成過(guò)程。政策工具是否常見及其所在環(huán)境是決定政策工具形成差異的主要因素,可以結(jié)合我國(guó)政策執(zhí)行及治理轉(zhuǎn)型背景描述政策工具形成較為一般的過(guò)程。對(duì)于一些不常被使用的政策工具而言,通常不會(huì)毫無(wú)征兆地直接進(jìn)入決策,一般都要經(jīng)歷反復(fù)的論證和試驗(yàn)過(guò)程。對(duì)于我國(guó)的政策工具選擇來(lái)講,多數(shù)重要的政策工具選擇都要經(jīng)歷由淺入深、由點(diǎn)到面循序漸進(jìn)地摸著石頭過(guò)河的過(guò)程,這就保證了對(duì)于政策工具及其所在環(huán)境的充分認(rèn)識(shí)。政策工具的形成還受行政環(huán)境的影響,在合作共治背景下,管制和激勵(lì)工具也表現(xiàn)出新的形態(tài),例如把某些技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)交給第三部門來(lái)制定,通過(guò)與第三方企業(yè)簽訂合同的形式提供公共物品等。

其次,政策工具運(yùn)用過(guò)程。從文本上的政策工具到實(shí)際的政策工具施行往往有著比較遠(yuǎn)的距離,其具體落實(shí)受政策工具屬性、政策網(wǎng)絡(luò)等因素的多重影響。就其受政策工具屬性影響而言,以全國(guó)性的管制政策為例,涉及的政策對(duì)象范圍較廣,在實(shí)行之前常常需要做好充分的信息溝通、標(biāo)準(zhǔn)制定及政策修改工作,特定的管制還要通過(guò)立法部門實(shí)現(xiàn)政策的合法化。就其受政策網(wǎng)絡(luò)影響而言,以激勵(lì)性工具運(yùn)用為例,往往形成中央政府、地方政府、企業(yè)、社會(huì)組織、消費(fèi)者之間復(fù)雜的互動(dòng)關(guān)系網(wǎng)絡(luò),工具執(zhí)行與網(wǎng)絡(luò)有效性之間有著密切聯(lián)系。

最后,政策工具變遷過(guò)程。按照薩巴蒂爾的觀點(diǎn),政策變遷主要原因在于對(duì)外部因素的變化的政策學(xué)習(xí),扮演不同角色行動(dòng)主體的認(rèn)識(shí)變化同樣也構(gòu)成了政策工具變遷的原因。在具體的政策過(guò)程中,政策子系統(tǒng)構(gòu)成了以政策為導(dǎo)向進(jìn)行學(xué)習(xí)的行為主體,具體而言可分為倡導(dǎo)者聯(lián)盟、知識(shí)團(tuán)體及政策工具擁護(hù)者,他們分別影響著對(duì)政策工具所在政治環(huán)境、所欲解決問題及政策工具本身的認(rèn)識(shí)。政策工具擁護(hù)者更加注重對(duì)特定政府手段的捍衛(wèi),在實(shí)踐過(guò)程中與倡導(dǎo)者聯(lián)盟和知識(shí)團(tuán)體及其他圍繞政策而形成的團(tuán)體有著互動(dòng)博弈關(guān)系,最終使政策工具進(jìn)入決策議程并投入使用。這些擁護(hù)者在政策工具的生命周期中發(fā)揮著舉足輕重的作用,當(dāng)某種政策工具失去支持時(shí),就會(huì)很快失去生命力。

四、 政策工具過(guò)程論的分析框架

政策工具研究過(guò)程論的主要價(jià)值在于發(fā)展出對(duì)經(jīng)驗(yàn)事實(shí)分析的框架。結(jié)合已有的工具過(guò)程論的經(jīng)驗(yàn)和理論分析及政策工具過(guò)程論的邏輯過(guò)程,可以從政策工具議程設(shè)置、工具—制度變遷及政策工具創(chuàng)新三個(gè)維度總結(jié)目前政策工具過(guò)程論的主要分析框架。

1. 政策工具議程設(shè)置維度

結(jié)合政策循環(huán)、多源流、政策工具選擇的理論已經(jīng)得到了豪利特、貝蘭德等學(xué)者的重視。多源流分析是政策過(guò)程理論最為成功的隱喻之一,已經(jīng)有了比較多的經(jīng)驗(yàn)應(yīng)用,通過(guò)結(jié)合多源流議程設(shè)置模型去理解政策工具選擇,能夠增加政策工具研究的系統(tǒng)性。政策工具進(jìn)入決策議程需要問題流(包含界定的問題)、政策流(包含政策工具)及政治流(包含政治信念)的匯合。政策子系統(tǒng)則包括倡導(dǎo)者聯(lián)盟、知識(shí)團(tuán)體及政策工具擁護(hù)團(tuán)體,他們各自因?yàn)椴煌睦碛赏苿?dòng)著政策溪流的匯合。最終,由于問題溪流中的特定問題或政治溪流中政治家的推動(dòng)下,政策之窗開啟,特定政策工具被選擇。這種結(jié)合研究典型范例在表1的政策子系統(tǒng)模型中體現(xiàn)最為明顯[14]。

表1 影響政策工具進(jìn)入議程的政策子系統(tǒng)

2. 工具—制度變遷維度

政策工具在一定的制度環(huán)境下被使用,并且在使用的過(guò)程中政策工具也創(chuàng)設(shè)了一定的制度,兩者的互動(dòng)形成特定的動(dòng)態(tài)平衡結(jié)構(gòu)。具體而言,工具—制度變遷維度的研究包括以下兩方面。一方面把政策工具理解為因變量。先將制度理解為相對(duì)固定的,然后分析政策工具在不同的制度環(huán)境中發(fā)生的變化,例如同樣的政策工具在不同國(guó)家的具體變化。另一方面把政策工具理解為自變量,通過(guò)分析政策工具選擇變化的一般趨勢(shì)來(lái)分析整體制度環(huán)境是否發(fā)生了變化。例如,通過(guò)環(huán)境政策工具選擇的變化趨勢(shì)來(lái)分析政府的管理方式是否發(fā)生著治理轉(zhuǎn)變。

3. 政策工具創(chuàng)新維度

在政策創(chuàng)新研究過(guò)程中,研究者的一個(gè)困惑就是政策創(chuàng)新、創(chuàng)新政策進(jìn)入議程及創(chuàng)新政策執(zhí)行存在的斷裂關(guān)系[11]。從政策工具擁護(hù)者的角度可以更好地融合這三個(gè)方面的創(chuàng)新研究。在政策工具運(yùn)用的生命周期中,工具擁護(hù)者對(duì)政策工具的創(chuàng)新過(guò)程有著重要的影響,這包括在工具創(chuàng)制階段擁護(hù)者內(nèi)部及其與其他工具擁護(hù)者的互動(dòng)關(guān)系,在進(jìn)入決策議程的過(guò)程中與倡導(dǎo)者聯(lián)盟和知識(shí)團(tuán)體的互動(dòng)關(guān)系,以及在政策實(shí)旋過(guò)程中與其他利益相關(guān)者的互動(dòng)關(guān)系。政策工具創(chuàng)新過(guò)程如表2所示。

表2 政策工具創(chuàng)新過(guò)程

五、 結(jié) 語(yǔ)

綜合上文分析,可以對(duì)政策工具研究的一般過(guò)程進(jìn)行概括。起初,政策工具技術(shù)屬性的分散性激發(fā)了政策科學(xué)研究者尋找政策工具研究的統(tǒng)一范式。靜態(tài)的政策工具設(shè)計(jì)論和動(dòng)態(tài)的政策工具過(guò)程論幾乎同時(shí)出現(xiàn)。政策工具設(shè)計(jì)論與實(shí)踐的脫節(jié)性使其在達(dá)到特定階段后進(jìn)展緩慢。研究者不斷發(fā)現(xiàn),過(guò)程論這一非線性邏輯的理論能更好地描述現(xiàn)實(shí)中的政策工具運(yùn)用,各種具有啟發(fā)性的模型推動(dòng)了過(guò)程論走向成熟。政策工具過(guò)程論成為政策工具研究的核心范式有其自洽的邏輯,也在經(jīng)驗(yàn)研究中得以驗(yàn)證。從政策工具的最近研究動(dòng)態(tài)來(lái)看,政策工具的過(guò)程論得到了長(zhǎng)足的發(fā)展,但還處于不完善狀態(tài)。在全面深化改革,實(shí)現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下,同樣伴隨著政策工具的調(diào)整變遷,例如,從廣泛的微觀經(jīng)濟(jì)管制到更多的社會(huì)管制,通過(guò)運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制、志愿者組織等手段激發(fā)市場(chǎng)和社會(huì)的創(chuàng)造力。對(duì)我國(guó)治理實(shí)踐來(lái)說(shuō),設(shè)計(jì)或總結(jié)出符合我國(guó)政策工具運(yùn)用過(guò)程的分析框架,無(wú)疑具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。這就需要研究者一方面從理論上去完善,另一方面通過(guò)更多的案例研究對(duì)構(gòu)設(shè)的政策工具過(guò)程理論進(jìn)行驗(yàn)證。

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(責(zé)任編輯: 付示威)

Process Perspective of Policy Instrument Research: Advantage, Logic and Framework

GUO Sui-lei, WEI Shu-yan

(School of Humanities & Law, Northeastern University, Shenyang 110169, China)

In the three schools of technical theory, design theory and process theory formed during the research of policy instruments, the technical school is too microscopic, diverging, and overlapping with other areas of research, and the design school tends to be abstract and complex, departing from the empirical analysis. Among the three schools, the process theory is the most balanced perspective, which combines facts and norms and has a high degree of fit with the policy process theory. The understanding of policy instrument formation, application and change constitutes the logical foundation for understanding the whole life cycle of policy instruments. Based on the recent developments of the policy instrument theory and the analysis of the theoretical advantages together with the logic basis of the policy instrument process, three main analytical frameworks of the process theory should be summed up in terms of policy instrument agenda, instrument-institution change and policy instrument innovation so as to provide references for the promotion of policy instrument research.

policy instrument; instrument design; instrument process; instrument constituencies; instrument innovation

10.15936/j.cnki.1008-3758.2017.03.008

2016-08-27

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)資助項(xiàng)目(15AGL017)。

郭隨磊(1987- ),男,河南遂平人,東北大學(xué)博士研究生,主要從事政策工具、政策執(zhí)行研究; 魏淑艷(1965- ),女(滿族),遼寧北鎮(zhèn)人,東北大學(xué)教授,博士生導(dǎo)師,主要從事公共政策理論與實(shí)踐、政府應(yīng)急管理研究。

D 60

A

1008-3758(2017)03-0270-06