王自亮 陳衛(wèi)鋒 楊思琪 蘇智勤 王劍軍?

一、引言

有序推進(jìn)民主化進(jìn)程，不斷建構(gòu)和完善社會(huì)公眾有效參與公共事務(wù)治理的制度格局，既是國(guó)家“十二五”規(guī)劃提出的“保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)”的現(xiàn)實(shí)要求，也是推動(dòng)實(shí)現(xiàn)中共十八屆三中全會(huì)關(guān)于“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”改革目標(biāo)的根本路徑。目前，隨著村民自治、人民代表大會(huì)制度的逐步推進(jìn)，我國(guó)民主進(jìn)程已不斷加快，公民實(shí)現(xiàn)政治參與的技能和層次都有所提高。

溫嶺民主懇談是推進(jìn)我國(guó)基層協(xié)商民主進(jìn)程的一次重要嘗試。1999年，浙江省溫嶺市面對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)混亂、局部干群矛盾尖銳等局面，將原本效果不佳的農(nóng)村思想政治教育活動(dòng)轉(zhuǎn)化為以對(duì)話和協(xié)商為實(shí)質(zhì)“民主懇談會(huì)”，取得了很好的效果，并逐步完善成為構(gòu)建社會(huì)公眾廣泛參與的民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的基層地方治理模式。在民主懇談會(huì)中，協(xié)商過(guò)程因民眾的廣泛參與，一方面吸納和規(guī)整了公民的偏好，另一方面也使得政府進(jìn)一步獲得公民信任。2003年，溫嶺市以民主懇談會(huì)為對(duì)話平臺(tái)，在全國(guó)率先實(shí)行行業(yè)工資協(xié)商制度，有效地解決了各類(lèi)行業(yè)中勞資雙方的沖突。2005年，民主懇談會(huì)和政府年度財(cái)政預(yù)算相結(jié)合創(chuàng)生了參與式預(yù)算的溫嶺模式，對(duì)于政府職能的有效發(fā)揮、公民權(quán)利的切實(shí)保障、基層民主的良性發(fā)展，都產(chǎn)生了巨大作用。事實(shí)證明，基層協(xié)商民主是我國(guó)基層社會(huì)民主化的一條可行路徑。

雖然民主懇談形式的運(yùn)行效果日漸顯露，但受各地歷史、社會(huì)經(jīng)濟(jì)等條件的制約，這種成功經(jīng)驗(yàn)卻難以在更大范圍內(nèi)得到有效推廣。據(jù)此，挖掘和分析其運(yùn)行體系內(nèi)核中的問(wèn)題，是進(jìn)一步推動(dòng)中國(guó)基層社會(huì)政治民主化進(jìn)程的基礎(chǔ)性要件。本文擬基于對(duì)溫嶺市民主懇談會(huì)制度的深入剖析，來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)基層社會(huì)民主化進(jìn)程中社會(huì)精英行動(dòng)的考察。采用實(shí)證分析說(shuō)明溫嶺民主懇談會(huì)是什么，它會(huì)以何種形式促成各利益相關(guān)者之間的互動(dòng)與協(xié)商。再運(yùn)用規(guī)范分析闡釋在民主化進(jìn)程中，各類(lèi)精英的行動(dòng)選擇邏輯以及對(duì)這些精英行動(dòng)邏輯作出多角度嵌入式解釋。

二、核心概念界定及相關(guān)理論概述

（一）民主化的內(nèi)涵

關(guān)于民主化的概念，國(guó)內(nèi)學(xué)界普遍將其界定為一種“過(guò)程狀態(tài)”而非“即時(shí)狀態(tài)”，這與諸多國(guó)外學(xué)者探討如何達(dá)到和實(shí)現(xiàn)“民主化”時(shí)的界定有著顯著區(qū)別。例如，古小軍將政治民主化界定為是從不民主到民主的“政治現(xiàn)代化過(guò)程”，王菁認(rèn)為其是“朝向民主路程的政治變遷”，戴輝禮認(rèn)為其是國(guó)家權(quán)力由“專(zhuān)斷性”回歸“公共性”的過(guò)程。然而需要注意的是，隨著民主越來(lái)越被認(rèn)同為兼具社會(huì)治理的工具性和目的性特征，民主化既具有過(guò)程性特質(zhì)，本身也內(nèi)含著極其重要的政治價(jià)值。所以，本文認(rèn)為，民主化是公共權(quán)力的行使更加注重公民參與、公共決策的制定更加符合公共需要、公共機(jī)構(gòu)的運(yùn)作更能代表公共利益的社會(huì)發(fā)展過(guò)程。這一過(guò)程中的制度創(chuàng)新、政策實(shí)施、社會(huì)環(huán)境變遷、政治文化演進(jìn)等將帶來(lái)社會(huì)整體民主水平的提升。

（二）社會(huì)精英的內(nèi)涵

早期精英理論側(cè)重于研究少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)多數(shù)普通公民的政治統(tǒng)治過(guò)程，主要從思辨角度研究國(guó)家治理和社會(huì)變遷中的政治精英。因此精英是指具有統(tǒng)治地位的少部分人。當(dāng)代精英理論除了對(duì)政治精英的研究外，更拓寬了對(duì)社會(huì)其他精英的研究。然而與早期精英理論相同的是，當(dāng)代精英理論仍然按照權(quán)力分配的不平等性，把精英界定為在既定的政治格局中擁有政治權(quán)力階層的人。事實(shí)上，精英理論學(xué)家對(duì)社會(huì)精英的界定具有狹隘性，社會(huì)精英與非精英的差別并非在于政治權(quán)力的支配關(guān)系上，因?yàn)檎螜?quán)力僅僅是社會(huì)價(jià)值的一種，盡管它對(duì)其他社會(huì)價(jià)值（如資源、威望）的分配具有主導(dǎo)性作用，但并非意味著擁有其他社會(huì)價(jià)值的人或階層，始終處于被支配地位，他們依然可以通過(guò)自身?yè)碛械纳鐣?huì)價(jià)值對(duì)政治體系運(yùn)作施加顯著影響。因此，本文認(rèn)為，社會(huì)精英是基于自身?yè)碛械纳鐣?huì)價(jià)值所產(chǎn)生的影響力，能夠?qū)ζ渌说乃季S和行動(dòng)乃至公共決策施加顯著影響的人。社會(huì)精英的主要特點(diǎn)是具有強(qiáng)勢(shì)影響力，并且能夠通過(guò)某種機(jī)制作用于其他人，但不一定已經(jīng)在既有的政治體系中擁有社會(huì)權(quán)力。

（三）精英行動(dòng)的內(nèi)涵

個(gè)體的社會(huì)行動(dòng)，往往交織在與他人的互動(dòng)過(guò)程中。正如馬克思·韋伯認(rèn)為“社會(huì)行動(dòng)（包括不為或容忍）可能是以其他人過(guò)去的、當(dāng)前的或未來(lái)所期待的舉止為取向”。于根·哈貝馬斯將個(gè)體行動(dòng)區(qū)分為工具性、交往性?xún)煞N類(lèi)型，工具性行動(dòng)是個(gè)體對(duì)可觀察到的“客觀世界”的主動(dòng)干預(yù)，交往性行動(dòng)中的參與者則作為相互間共同的“社會(huì)世界”而互相面對(duì)。工具性行動(dòng)和交往性行動(dòng)明確區(qū)分了個(gè)體行動(dòng)中針對(duì)自然事務(wù)以及社會(huì)其他個(gè)體的兩種類(lèi)別。據(jù)此，本文的“精英行動(dòng)”是指社會(huì)精英在與其他社會(huì)成員的互動(dòng)過(guò)程中采取的交往性行動(dòng)，這些行動(dòng)具有一定的目的指向性，其成功實(shí)施既源于精英擁有的強(qiáng)勢(shì)影響力，也受到制度、慣例、約定等方面的約束，并與其他成員的行動(dòng)密切相關(guān)。

（四）相關(guān)理論概述

1.協(xié)商民主理論

國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)協(xié)商民主的概念界定目前仍缺乏統(tǒng)一意見(jiàn)，但總體上可歸納為3種類(lèi)型：一是將其看作一種治理形式；二是將其看作一種社團(tuán)或組織形式；三是將其看作一種公共事務(wù)決策方式。綜合來(lái)看，協(xié)商民主理論的主要內(nèi)涵包括：第一，通過(guò)多元協(xié)商尋求公共理性，基于共同體成員對(duì)公共事項(xiàng)的充分討論、協(xié)商和決策，追求能夠滿(mǎn)足最大化公共利益的結(jié)果；第二，強(qiáng)調(diào)協(xié)商過(guò)程的參與者之間的關(guān)系是自由和平等的，且個(gè)體具有理性精神，因而不存在某個(gè)人或團(tuán)體的利益高于其他人的情況，協(xié)商過(guò)程僅針對(duì)具體公共事務(wù)，不受到某種權(quán)力關(guān)系的主導(dǎo)；第三，協(xié)商過(guò)程具有公開(kāi)化和責(zé)任性特征，參與者能夠全面、便捷地知悉協(xié)商事務(wù)的所有信息，同時(shí)也對(duì)協(xié)商結(jié)果承擔(dān)相應(yīng)的公共責(zé)任；第四，參與者對(duì)公共事務(wù)的理解、評(píng)判和決策等綜合能力的強(qiáng)弱及相互之間價(jià)值規(guī)范差異的大小，深刻影響著公共協(xié)商的質(zhì)量，但并不能因此否認(rèn)協(xié)商民主的價(jià)值。

2.治理理論

詹姆斯·羅西瑙( James N. Rosenau)是治理理論的創(chuàng)始者之一，他認(rèn)為治理與政府統(tǒng)治具有重要區(qū)別，它是由共同意志目標(biāo)引發(fā)的，其實(shí)現(xiàn)過(guò)程并不需要政治強(qiáng)制力，其主體也未必是政府。羅茨( R. Rhodes)是該理論的另一代表性人物，他認(rèn)為治理是一種新的統(tǒng)治方式，從新公共管理、善治等不同角度具有不同的含義。全球治理委員會(huì)則指出治理是指?jìng)€(gè)人或者團(tuán)體為了協(xié)調(diào)利益和解決沖突而對(duì)共同事務(wù)進(jìn)行多種管理方式的總和，這些方式既有正式的，也有非正式的。綜合來(lái)看，治理是為發(fā)現(xiàn)和實(shí)現(xiàn)公共利益、去中心化的、各方多元參與的過(guò)程。

3.精英理論

精英理論主要研究精英與大眾之間的權(quán)力關(guān)系，其主要觀點(diǎn)是在任何社會(huì)中總是會(huì)存在相對(duì)少數(shù)的統(tǒng)治者和另外大多數(shù)的被統(tǒng)治者的分野，前者壟斷著政治體系中的權(quán)力，對(duì)后者具有絕對(duì)的主導(dǎo)權(quán)（金貽順，1999）。這一理論的核心是論述統(tǒng)治精英的關(guān)鍵或者是決定性作用。20世紀(jì)50年代后，現(xiàn)代精英理論學(xué)者較為集中地開(kāi)展對(duì)權(quán)力精英以及精英民主理論的研究。拉斯韋爾對(duì)權(quán)力精英的研究成果最為豐富，他將精英解釋為那些占據(jù)高層級(jí)社會(huì)地位的人，因而可以通過(guò)社會(huì)科學(xué)的方法來(lái)加以研究。他還認(rèn)為個(gè)人將自身情感導(dǎo)向公共渠道導(dǎo)致了各種不同的政治活動(dòng)，因而必須通過(guò)教育、感化等“預(yù)防的政治”機(jī)制來(lái)遏制社會(huì)暴力、沖突等不良政治活動(dòng)的發(fā)生。米爾斯在《權(quán)力結(jié)構(gòu)》則系統(tǒng)提出了權(quán)力精英理論，他認(rèn)為位居社會(huì)高層的政治精英相對(duì)普通人有更高的素質(zhì)，他們掌握著各種社會(huì)權(quán)力的使用，并且擁有高度一致的共同利益。

由上可知，盡管協(xié)商民主是在對(duì)自由民主模式的批判和反思中產(chǎn)生，而治理理論則是在對(duì)政府和市場(chǎng)失靈的彌合以及全球性事務(wù)處理需要的基礎(chǔ)上誕生的，但二者都強(qiáng)調(diào)在公共利益的協(xié)調(diào)和分配過(guò)程中多方的共同參與及權(quán)力的非中心化，體現(xiàn)著對(duì)公共事務(wù)治理應(yīng)然性(What should be)的尋求；精英民主則是對(duì)不同社會(huì)中政治體系運(yùn)作的共同性特征考察的結(jié)果，注重對(duì)當(dāng)前政治生態(tài)實(shí)然性(What it is)的解釋。社會(huì)精英的存在，在客觀上對(duì)協(xié)商民主中多方的“平等參與”機(jī)制的構(gòu)建構(gòu)成挑戰(zhàn)，也可能制約公共治理過(guò)程中高質(zhì)量協(xié)商和談判的實(shí)現(xiàn)。因此，本文認(rèn)為，既然協(xié)商民主是推進(jìn)基層社會(huì)民主化進(jìn)程的一條現(xiàn)實(shí)路徑，挖掘其中社會(huì)精英的行動(dòng)機(jī)制，將能更好地對(duì)協(xié)商民主和公共治理的合法性及合理性進(jìn)行深入闡釋。

三、溫嶺市民主懇談會(huì)的兩種運(yùn)行模式及比較

盡管溫嶺市的民主懇談制度一直在不斷完善發(fā)展，但在下屬各地的具體操作中仍有或多或少的差別。其中，新河鎮(zhèn)和澤國(guó)鎮(zhèn)在參與式預(yù)算民主懇談會(huì)的差異較為顯著。通過(guò)兩個(gè)鎮(zhèn)不同運(yùn)行方式的特點(diǎn)分析，可以更為完整地窺探基層社會(huì)民主化過(guò)程中權(quán)力運(yùn)作生態(tài)的全貌。

（一）預(yù)算民主懇談的新河模式

新河鎮(zhèn)參與式預(yù)算的制度設(shè)計(jì)如圖1所示，主要包含3個(gè)階段：

階段①是預(yù)算初審階段，由鎮(zhèn)人大代表提名并由人大選舉確認(rèn)后成立人大財(cái)經(jīng)小組，該小組負(fù)責(zé)召開(kāi)預(yù)算初審民主懇談會(huì)議，并由政府提供財(cái)政預(yù)算詳細(xì)信息，會(huì)議中經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、城市建設(shè)3個(gè)小組（后發(fā)展為工業(yè)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)、文教衛(wèi)生、社會(huì)治安、新兵預(yù)算6個(gè)小組）分別審議形成初審報(bào)告，各小組的成員主要由人大代表與社會(huì)公眾自由參與組成。

階段②是人大會(huì)議審議階段，人大代表審議的政府預(yù)算報(bào)告以及民主懇談產(chǎn)生的預(yù)算初審報(bào)告將得到充分的討論協(xié)商，進(jìn)而由鎮(zhèn)人大和鎮(zhèn)政府召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議協(xié)商具體修改事宜，修改內(nèi)容提交大會(huì)各小組審議，這個(gè)過(guò)程中5名以上代表聯(lián)名則可以提出預(yù)算修正案，最終的修正案需要至少1/2的人大代表贊成才予以通過(guò)。

階段③是常規(guī)反饋階段，人大閉會(huì)期間鎮(zhèn)政府的預(yù)算支出調(diào)整要提交財(cái)經(jīng)小組備案，超過(guò)一定額度需要提交申請(qǐng)并得到通過(guò)；財(cái)經(jīng)小組監(jiān)督政府財(cái)政行為，鎮(zhèn)政府以季度為單位向其提交財(cái)政報(bào)告。

圖1： 新河鎮(zhèn)參與式預(yù)算制度的運(yùn)行機(jī)制

通過(guò)以上分析，新河鎮(zhèn)的預(yù)算民主懇談具有兩個(gè)基本特征：

第一，作為參與式預(yù)算制度中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，民主懇談為激活人大職能創(chuàng)造了條件。憲法賦予了人民代表大會(huì)立法機(jī)構(gòu)的角色，使得人大具有了監(jiān)督政府行為的合憲性特征。然而在開(kāi)展參與式預(yù)算以前，由于缺少切實(shí)可行的制度化途徑，人民代表大會(huì)并沒(méi)有真正落實(shí)監(jiān)督政府活動(dòng)的職能，人大代表即使意識(shí)到了政府存在的問(wèn)題，也難以通過(guò)一己之力真正地推進(jìn)政府行為的改善，政府的財(cái)政支出行為主要由財(cái)政部門(mén)自主決定，這造成了財(cái)政收支不平衡、地方政府負(fù)債嚴(yán)重等問(wèn)題。預(yù)算審議民主懇談會(huì)的切入，使得政府和人大不得不面對(duì)和討論公眾提出的各類(lèi)意見(jiàn)及建議，人大代表也必須積極地獲取和回應(yīng)公眾的需求信息，從而為基層人大職能的激活創(chuàng)造了重要條件。

第二，自由報(bào)名、邀請(qǐng)參與兩種方式產(chǎn)生懇談代表，能夠有效提升民主懇談的質(zhì)量。預(yù)算初審民主懇談，其直接目的是既能夠有效地吸收公眾參與，又可以形成一份較為專(zhuān)業(yè)、有效的預(yù)算初審報(bào)告，因此對(duì)懇談代表的素質(zhì)、專(zhuān)業(yè)、民主意識(shí)有較高要求?！靶潞渔?zhèn)的方式有兩種：一種是志愿參加，還有一種是邀請(qǐng)。被邀請(qǐng)的人有社區(qū)的、村里面的領(lǐng)導(dǎo)等，但是邀請(qǐng)他們，不是以人大代表的身份，而是以普通公民的身份，因?yàn)樗麄兪菍?duì)預(yù)算最敏感，對(duì)預(yù)算是有發(fā)言權(quán)的?！雹儋Y料來(lái)源：課題組與新河鎮(zhèn)政府、人大工作人員訪談?wù)碛涗?。鑒于此，新河鎮(zhèn)的預(yù)算初審民主懇談帶有一種明顯的實(shí)用性特征。

（二）預(yù)算民主懇談的澤國(guó)模式

新河鎮(zhèn)參與式預(yù)算的制度設(shè)計(jì)如圖2所示，主要包含3個(gè)階段：

階段①是協(xié)商初定階段，首先由各個(gè)部門(mén)對(duì)各自的收支進(jìn)行規(guī)劃，并進(jìn)行細(xì)化統(tǒng)稿后提出初稿，鎮(zhèn)財(cái)政所提交鎮(zhèn)人大進(jìn)行討論協(xié)商，突出重點(diǎn)和難點(diǎn)，最后形成一份審議稿，細(xì)化其中的剛性收支和彈性收支。

階段②是正式懇談階段，在懇談會(huì)前大約半個(gè)月左右民意代表（隨機(jī)抽選產(chǎn)生）會(huì)對(duì)審議預(yù)算稿進(jìn)行熟悉、提意見(jiàn)，通過(guò)民主懇談會(huì)形成意見(jiàn)方案，在此期間，人大代表參加，但現(xiàn)場(chǎng)不發(fā)表意見(jiàn)。

階段③是表決通過(guò)階段，人大代表在人代會(huì)后進(jìn)行舉手表決，在此期間，民意代表參加，但不發(fā)表意見(jiàn)。

圖2： 澤國(guó)鎮(zhèn)參與式預(yù)算制度的運(yùn)行機(jī)制

澤國(guó)鎮(zhèn)的民主懇談會(huì)內(nèi)容經(jīng)歷了一個(gè)明顯的變化歷程。從2005年、2006年初始運(yùn)轉(zhuǎn)起，面對(duì)政府財(cái)政資金較少而預(yù)算項(xiàng)目較多的問(wèn)題，采用的是城鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目預(yù)選的方式，即懇談代表對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行優(yōu)先序打分，以遴選出最適合公眾需要的項(xiàng)目。2007年，著重進(jìn)行了專(zhuān)門(mén)的“舊城區(qū)拆遷民主懇談”。2008年至今，則實(shí)行公共預(yù)算民主懇談，即代表需要對(duì)長(zhǎng)達(dá)40多頁(yè)的預(yù)算方案進(jìn)行協(xié)商討論，為幫助其更好地參與討論，預(yù)算材料中還包括議題的相關(guān)背景和信息。為了解和確認(rèn)民主懇談會(huì)的質(zhì)量，民主懇談會(huì)代表在討論前和討論后需要分別對(duì)議題的重要性、急需性等填寫(xiě)調(diào)查問(wèn)卷，民主懇談的效果直接地表現(xiàn)在兩次問(wèn)卷的調(diào)查結(jié)果上，決策方案多以第2次的為準(zhǔn)。

通過(guò)以上分析，可以發(fā)現(xiàn)澤國(guó)鎮(zhèn)預(yù)算民主懇談會(huì)具有兩大特征：第一，民主懇談會(huì)成為參與式預(yù)算制度的最重要部分，其既與鎮(zhèn)人大形成了有效互動(dòng)的局面，也對(duì)預(yù)算調(diào)整產(chǎn)生著實(shí)質(zhì)性影響。與傳統(tǒng)的缺乏公民參與的財(cái)政預(yù)算方式不同，澤國(guó)鎮(zhèn)的民主懇談會(huì)為社會(huì)個(gè)體提供了直接、程序化的參與渠道，能夠?qū)︽?zhèn)人大提供的預(yù)算初稿進(jìn)行充分的協(xié)商和討論，形成修改意見(jiàn)之后再提交人大表決。

第二，從代表產(chǎn)生到具體運(yùn)作，民主懇談會(huì)強(qiáng)調(diào)著公眾參與的協(xié)商平等。首先，在代表產(chǎn)生上，澤國(guó)鎮(zhèn)十分強(qiáng)調(diào)公平性，以乒乓球搖號(hào)的方式進(jìn)行隨機(jī)抽選，以村為單位在滿(mǎn)18周歲的公民中選取2‰作為懇談代表，將鎮(zhèn)分為5個(gè)管理區(qū)選取相應(yīng)代表，以隨機(jī)性選擇來(lái)確保公眾的參與平等；其次，在民主懇談的過(guò)程中，為了減少人大代表的干預(yù)和影響，雖然允許其參與懇談過(guò)程，但并不進(jìn)行表態(tài)；最后，澤國(guó)的預(yù)算懇談會(huì)采取“中立主持人”制度，以保障協(xié)商機(jī)制的自由性、平等性，為了“顯示民意代表和政府人員的地位平等，需要找一位口齒清晰、觀點(diǎn)中立的人員來(lái)組織會(huì)場(chǎng)，以保證公平公正的召開(kāi)。否則，民主懇談會(huì)就顯得混亂，且不正規(guī)?！雹儋Y料來(lái)源：課題組與澤國(guó)鎮(zhèn)政府、人大工作人員、學(xué)者訪談?wù)碛涗?。具體做法為：會(huì)場(chǎng)的主持人請(qǐng)省里與本次會(huì)議討論內(nèi)容無(wú)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)；小組討論的主持人請(qǐng)老師擔(dān)任，社會(huì)公眾對(duì)其認(rèn)同度較高；會(huì)場(chǎng)的記錄員由村官或大學(xué)生擔(dān)任。

（三）新河與澤國(guó)模式的差異比較

在代表遴選機(jī)制上，民主懇談存在4種理論上的方式，分別是：全民懇談、隨機(jī)抽取、指定邀請(qǐng)和自愿參與，見(jiàn)表1。以民主懇談制度的公平性（協(xié)商主體的平等參與程度）和有效性（協(xié)商的質(zhì)量及效果）為維度，可將4種方式進(jìn)行區(qū)別和分類(lèi)（見(jiàn)表1）。

表1：有效性-公平性視角的代表遴選機(jī)制類(lèi)型

全民懇談：指區(qū)域內(nèi)的所有公眾都參與民主懇談過(guò)程，由于平等話語(yǔ)權(quán)的實(shí)現(xiàn)，全員都能對(duì)自身的偏好進(jìn)行充分地表達(dá)、討論、整合，公共決策能夠最大程度地發(fā)現(xiàn)和實(shí)現(xiàn)公共利益。因而這一方式具有高公平性、高有效性的特征。

隨機(jī)抽?。褐敢云古仪驌u號(hào)等方式隨機(jī)地選擇民主懇談的參與者，公眾具有均等的機(jī)會(huì)參與民主懇談過(guò)程，但由于所選參與者存在語(yǔ)言、參與能力、政治意識(shí)等的不確定性，懇談的整體質(zhì)量無(wú)法得到保證。例如澤國(guó)鎮(zhèn)早期的完全隨機(jī)抽選的方式“可能會(huì)存在選中的代表是文盲、老人、家庭主婦等群體，影響民主懇談的效果”②資料來(lái)源：課題組與澤國(guó)鎮(zhèn)政府、人大工作人員、學(xué)者訪談?wù)碛涗?。，?008年的時(shí)候效果非常不好，大家集中在一起，要么一言不發(fā)，要么在埋怨什么社會(huì)治安不好，根本談不到預(yù)算上來(lái)”③資料來(lái)源：課題組與溫嶺市委民主懇談工作辦公室主任主任陳奕敏訪談?dòng)涗?。。因此，隨機(jī)抽取具有高公平性、低有效性的特征。

指定邀請(qǐng)：指民主懇談的組織單位有選擇性地邀請(qǐng)那些綜合素質(zhì)較高、政治參與意識(shí)強(qiáng)、與議題利益直接相關(guān)等人員作為懇談代表。這一方式是為了保證民主懇談會(huì)的召開(kāi)能夠取得相應(yīng)的效果，但只能讓滿(mǎn)足一定條件的部分公眾獲得參與的機(jī)會(huì)，具有低公平性、高有效性的特征。

自愿參與：指民主懇談單位將會(huì)議召開(kāi)的主題、時(shí)間、地點(diǎn)等信息進(jìn)行公布，公眾自由決定是否參與懇談。這一方式存在公眾參與熱情度不高時(shí)無(wú)人參與、只參與與自身利益直接相關(guān)的主題，而對(duì)其他公共性事務(wù)懇談會(huì)熱情不高、不同區(qū)域和群體之間參與人數(shù)不均等問(wèn)題，具有低公平性、低有效性的特征。

在民主懇談過(guò)程中，懇談代表獲得了利益表達(dá)權(quán)，對(duì)公共決策施加顯著影響而成為一類(lèi)精英，在對(duì)這些精英的遴選機(jī)制中，全民懇談方式在公平性和有效性上都具有絕對(duì)的優(yōu)勢(shì)，但地理跨度大、公眾人數(shù)過(guò)多、公共事務(wù)過(guò)于繁雜、參與成本過(guò)大①按照澤國(guó)鎮(zhèn)副鎮(zhèn)長(zhǎng)、宣傳委員梁文波的統(tǒng)計(jì)，目前澤國(guó)鎮(zhèn)的一天民主懇談會(huì)的資金投入主要包括：資料費(fèi)、50元每人的誤工補(bǔ)貼、中餐費(fèi)用及來(lái)往路費(fèi)，一次民主懇談會(huì)的費(fèi)用大概在5萬(wàn)～6萬(wàn)元左右。按照溫嶺市人大辦公室副主任林應(yīng)榮的統(tǒng)計(jì)，一個(gè)鎮(zhèn)的民主懇談費(fèi)用平均值為每年3萬(wàn)元，市里的民主懇談花費(fèi)則需要每年80萬(wàn)元。因此，全員性質(zhì)的民主懇談將帶來(lái)極大的制度運(yùn)行成本，甚至可能超過(guò)民主懇談帶來(lái)的收益，按照新制度主義的“成本-收益”相關(guān)觀點(diǎn)，這一制度轉(zhuǎn)換的可能性較低。等原因，造成了實(shí)施全民懇談的可能性較低，因此民主懇談制度的實(shí)施往往需要首先在有效性和公平性之間進(jìn)行策略性選擇。

新河鎮(zhèn)的民主懇談制度注重制度運(yùn)作的有效性，除了民主懇談的精英遴選采用指定邀請(qǐng)和自愿參與外，懇談精英和權(quán)力精英的互動(dòng)過(guò)程也致力于尋求協(xié)商的良好效果。與澤國(guó)的“中立主持人”制度不同，分組討論時(shí)“他們的鎮(zhèn)長(zhǎng)、副鎮(zhèn)長(zhǎng)、鎮(zhèn)里的領(lǐng)導(dǎo)要各自參加討論，詳細(xì)得向大家說(shuō)明我這個(gè)預(yù)算為什么是這樣編的，參與者可以向他們的領(lǐng)導(dǎo)提問(wèn)，領(lǐng)導(dǎo)要現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行回應(yīng)”②資料來(lái)源：課題組與溫嶺市委民主懇談工作辦公室主任主任陳奕敏訪談?wù)碛涗??！?/p>

澤國(guó)鎮(zhèn)的民主懇談制度注重制度運(yùn)作的公平性，這深刻體現(xiàn)于隨機(jī)抽選參與者、懇談大會(huì)時(shí)人大代表列席但不表態(tài)、中立主持人制度等各個(gè)方面。但多年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)也倒逼澤國(guó)的民主懇談制度進(jìn)行改革，以在公平性和有效性之間進(jìn)行協(xié)調(diào)。目前，澤國(guó)鎮(zhèn)的代表產(chǎn)生機(jī)制完善為：50%的代表從以往的代表中產(chǎn)生，50%仍然按照隨機(jī)抽取，并且不再簡(jiǎn)單地以地域?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)進(jìn)行遴選。2010年之后則在農(nóng)業(yè)、規(guī)模上工業(yè)企業(yè)、非規(guī)模工業(yè)企業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、文教社會(huì)事業(yè)和城鄉(xiāng)事務(wù)等行業(yè)中進(jìn)行抽樣挑選，各個(gè)行業(yè)的代表人數(shù)控制在20人左右。

新河鎮(zhèn)和澤國(guó)鎮(zhèn)對(duì)預(yù)算民主懇談會(huì)有效性和公平性的不同偏好取向，既有人為的原因，也是出于機(jī)制設(shè)計(jì)、運(yùn)作的需要。

第一，作為溫嶺民主懇談的發(fā)源地，新河鎮(zhèn)的民主懇談的創(chuàng)新和發(fā)展始于對(duì)傳統(tǒng)的黨政宣傳教育工作的反思。因此，本身就具有實(shí)用性的需要。澤國(guó)鎮(zhèn)預(yù)算民主懇談的誕生則存在較大的偶然性，2004年11月，時(shí)任澤國(guó)鎮(zhèn)黨委書(shū)記蔣書(shū)記在一次國(guó)際學(xué)術(shù)研討會(huì)中認(rèn)識(shí)了著名協(xié)商民主專(zhuān)家何包鋼教授、美國(guó)斯坦福大學(xué)的著名學(xué)者詹姆斯·費(fèi)什金教授，在深入交流后兩位專(zhuān)家了解到澤國(guó)鎮(zhèn)待建項(xiàng)目過(guò)多而財(cái)政資金非常有限時(shí)，何教授當(dāng)即表示：“那我們就到澤國(guó)去，在民主懇談之中加入些技術(shù)性的東西，運(yùn)用協(xié)商民意測(cè)驗(yàn)，幫你們的建設(shè)項(xiàng)目排排序，在這30多個(gè)項(xiàng)目里面，哪些項(xiàng)目?jī)?yōu)先建設(shè)，哪些項(xiàng)目可以緩一緩，我們可以幫你排排序?！雹儋Y料來(lái)源：課題組與澤國(guó)鎮(zhèn)副鎮(zhèn)長(zhǎng)梁文波訪談?wù)碛涗洝Ｒ虼?，澤?guó)鎮(zhèn)的參與式預(yù)算民主懇談的制度設(shè)計(jì)更應(yīng)該突出公平性，把真正的公共利益體現(xiàn)于對(duì)項(xiàng)目的優(yōu)先序排列之中。

第二，盡管民主懇談已經(jīng)成為新河、澤國(guó)參與式預(yù)算制度的重要組成部分，也與人大之間建立了相應(yīng)的互動(dòng)關(guān)系，但預(yù)算民主懇談在新河、澤國(guó)的參與式預(yù)算制度中的作用卻存在區(qū)別。在新河鎮(zhèn)的制度設(shè)計(jì)中，預(yù)算初審民主懇談需要與人大代表對(duì)預(yù)算的審議共同作用，最終才能夠在鎮(zhèn)人大全體大會(huì)上對(duì)預(yù)算草案修改施加影響，也即民主懇談與人大代表的作用是一種“并聯(lián)式”②本文以“串聯(lián)式”、“并聯(lián)式”兩個(gè)概念對(duì)溫嶺、新河的預(yù)算民主懇談進(jìn)行概述，只用于形象地表示雙方預(yù)算民主懇談會(huì)對(duì)財(cái)政預(yù)算草案的協(xié)商討論與人大代表對(duì)草案的審議二者的關(guān)系，并不論證制度運(yùn)作的其他情況。的，當(dāng)雙方的效果都盡量大時(shí)，這一模式的優(yōu)勢(shì)就得到良好的體現(xiàn)；在澤國(guó)鎮(zhèn)的制度設(shè)計(jì)中，二者則呈現(xiàn)出某種“串聯(lián)式”的特征，具體表現(xiàn)在雙方權(quán)力行使的連續(xù)性，也即人大代表列席民主懇談但不發(fā)言、民眾代表列席人大小組會(huì)議但不發(fā)言，因而在實(shí)施過(guò)程中必須從代表選擇、制度運(yùn)作等確保民主懇談會(huì)議的公平、公正，使最終的預(yù)算獲得高度的合法性。

盡管對(duì)制度公平性和有效性的偏好取向有所差異，但新河鎮(zhèn)與澤國(guó)鎮(zhèn)的預(yù)算民主懇談仍然存在著顯著的共性特征：由于暫時(shí)都不存在實(shí)施全民懇談的可能性，參與式預(yù)算制度運(yùn)作中的權(quán)力運(yùn)作主要發(fā)生在幾個(gè)主要的群體之間：民眾代表、人大代表、黨政官員、村干部等。因而，這些群體本身就具有比普通公民更為直接、有效的影響公眾決策的權(quán)力、機(jī)會(huì)，他們至少是民主懇談機(jī)制中的一部分“精英”，他們的行動(dòng)邏輯、方式、直接影響著預(yù)算民主懇談的運(yùn)轉(zhuǎn)。

因此，從新河鎮(zhèn)、澤國(guó)鎮(zhèn)的預(yù)算民主懇談的實(shí)踐情況看，民主懇談制度的有效性、公平性，不僅體現(xiàn)在精英的遴選過(guò)程，更體現(xiàn)在精英的行動(dòng)過(guò)程中。

四、民主懇談會(huì)中的精英行動(dòng)：基于“漏斗式”權(quán)力格局的解構(gòu)

從實(shí)踐情況來(lái)看，本研究認(rèn)為應(yīng)該通過(guò)精英對(duì)公共決策制定及實(shí)施的顯著影響力的來(lái)源對(duì)基層精英進(jìn)行類(lèi)型劃分，可將基層精英劃分為4類(lèi)：權(quán)力精英、經(jīng)濟(jì)精英、專(zhuān)業(yè)精英和其他精英。在溫嶺民主懇談過(guò)程中，社會(huì)精英的行動(dòng)幾乎貫穿了民主懇談會(huì)的各個(gè)環(huán)節(jié)。本研究發(fā)現(xiàn)，在溫嶺市民主懇談會(huì)機(jī)制中，社會(huì)精英的行動(dòng)權(quán)力呈現(xiàn)出某種“漏斗式”特征，這四類(lèi)精英在擁有權(quán)力的類(lèi)型范圍、影響強(qiáng)弱等方面具有層次遞減性特征。同時(shí)，在基層精英的權(quán)力分配格局中，也構(gòu)成了基層精英行動(dòng)的根本基礎(chǔ)，如圖3所示。

圖3：基層精英的權(quán)力“漏斗式”分布

（一）權(quán)力精英在民主懇談會(huì)中的權(quán)力與行動(dòng)

權(quán)力精英在溫嶺民主懇談會(huì)中的權(quán)力主要表現(xiàn)在以下方面：

1.會(huì)議召開(kāi)權(quán)

盡管溫嶺市委2004年《關(guān)于民主懇談的若干規(guī)定》對(duì)各類(lèi)民主懇談議題范圍都進(jìn)行了原則性規(guī)定，但基層政府及干部、村干部對(duì)民主懇談?wù)匍_(kāi)的主題、時(shí)間、地點(diǎn)等仍然具有絕對(duì)的主導(dǎo)決定權(quán)。由于各個(gè)地方領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)民主懇談的熱情程度不一，會(huì)議召開(kāi)權(quán)甚至直接決定著基層民主懇談會(huì)制度的現(xiàn)實(shí)運(yùn)作。相對(duì)于傳統(tǒng)的由村委直接進(jìn)行決策的公共事務(wù)管理方式，民主懇談會(huì)的集體決策方式顯然會(huì)削弱村干部已有的決策權(quán)力，甚至?xí)斐蓱┱勅藛T對(duì)村干部的品德、行為的質(zhì)疑，因而容易遭到心理抵制。有個(gè)別村干部坦言“村里面召開(kāi)民主懇談的話，由于村民的文化水平不夠高，素質(zhì)跟不上，如果干部當(dāng)?shù)脮r(shí)間越長(zhǎng)，民主懇談會(huì)就是一個(gè)挨批斗。說(shuō)實(shí)話，我們村干部對(duì)這個(gè)東西也有些茫然，到底怎么樣，有點(diǎn)怕，怕搞搞搞，搞成批斗會(huì)了?！雹儋Y料來(lái)源：課題組與溫嶺市某鎮(zhèn)各村干部、工作人員訪談?wù)碛涗?。為了有效改變村干部在民主懇談中“不作為”，溫嶺市民主懇談辦公室主任陳奕敏在實(shí)踐總結(jié)后認(rèn)為“比較靈光（有效）的手段是‘考核’”②資料來(lái)源：課題組與溫嶺市委民主懇談工作辦公室主任主任陳奕敏訪談?dòng)涗?。，每?次，與各鎮(zhèn)、各個(gè)部門(mén)的績(jī)效直接掛鉤。但考核機(jī)制并不能完全避免村干部在會(huì)議召開(kāi)中的主導(dǎo)權(quán)。

2.擬決策方案的優(yōu)先規(guī)劃?rùn)?quán)

通過(guò)民主懇談進(jìn)行公共事務(wù)的管理，要實(shí)現(xiàn)效果最優(yōu)，必須要讓參與者充分表達(dá)自身利益、觀點(diǎn)，協(xié)商后尋求最優(yōu)方案。但實(shí)踐中，往往變成對(duì)初選方案的意見(jiàn)征集會(huì)議。此時(shí)，會(huì)議召集者（政府部門(mén)、村干部）就獲得了對(duì)擬決策方案的優(yōu)先規(guī)劃?rùn)?quán)。無(wú)論是溫嶺市參與式預(yù)算民主懇談會(huì)中集體審議的政府預(yù)算草案，澤國(guó)鎮(zhèn)2013年重點(diǎn)項(xiàng)目初選協(xié)商懇談會(huì)中擬選擇的重點(diǎn)項(xiàng)目單，還是各村干部組織召開(kāi)的具體民主懇談會(huì)議，決策方案的優(yōu)先規(guī)劃?rùn)?quán)總是不可避免地被各類(lèi)權(quán)力精英所掌握。“優(yōu)先規(guī)劃”，在一定程度上是傳統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)決策風(fēng)格的延續(xù)，對(duì)此，某村民代表表示：“我的感受是民主懇談可能是為了領(lǐng)導(dǎo)的需要……有些事務(wù)，領(lǐng)導(dǎo)決策，你們（公眾）參與，他（領(lǐng)導(dǎo)）就有話可說(shuō)了……萬(wàn)一出現(xiàn)錯(cuò)誤，他就可以說(shuō)：‘我不是和你們商量過(guò)啦?！雹圪Y料來(lái)源：課題組與溫嶺市某鎮(zhèn)村民的訪談?wù)碛涗洝?/p>

3.更大的是懇談會(huì)議實(shí)質(zhì)決策權(quán)

實(shí)質(zhì)決策權(quán)，是指參與者在民主懇談會(huì)運(yùn)作過(guò)程中，切切實(shí)實(shí)地對(duì)最終決策的產(chǎn)生影響的權(quán)力，而不僅僅是指參與者獲得了參加會(huì)議的機(jī)會(huì)。相對(duì)于其他人，權(quán)力精英具有更大的懇談會(huì)議實(shí)質(zhì)參與權(quán)，這主要表現(xiàn)在3個(gè)方面：第一，權(quán)力精英例如政府官員、村干部等具有更為豐富的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和管理經(jīng)驗(yàn)，能夠?qū)唧w決策產(chǎn)生顯著影響，例如在一次關(guān)于農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)的懇談中，代表們提出要追加投資，但也只是“總體”上要求增加，最終的資金數(shù)額仍要由決策者“通盤(pán)考慮”①資料來(lái)源：課題組與溫嶺市交通局工作人員訪談?wù)碛涗?。；第二，相較于對(duì)私人利益更為敏感的普通公眾，權(quán)力精英身上具有的公共精神表現(xiàn)在其積極參與公共事務(wù)討論的責(zé)任感，“公共精神是一種以他人和社會(huì)為依歸的價(jià)值取向”，權(quán)力精英身上具有的公共精神一方面使其獲得了正式權(quán)力，另一方面也反映了社會(huì)公眾對(duì)其角色、行為、作用等各方面的期望；第三，由于權(quán)力精英往往在問(wèn)題識(shí)別、可選策略、預(yù)期效果等方面具有顯著的信息優(yōu)勢(shì)，能夠更為敏銳、精確地使決策方案制定朝自身預(yù)期的方向開(kāi)展，某村干部曾自述：“（澤國(guó)）鎮(zhèn)里面的分組討論這些項(xiàng)目，還是我們村干部知道（得多）……普通老百姓，他根本不知道……還是我們了解”②資料來(lái)源：課題組與澤國(guó)鎮(zhèn)某村干部的訪談?wù)碛涗?。?/p>

4.民主懇談現(xiàn)場(chǎng)的場(chǎng)面掌控權(quán)

在民主懇談會(huì)議進(jìn)行過(guò)程中，參與各方理應(yīng)就某一公共事務(wù)進(jìn)行充分討論，經(jīng)過(guò)偏好的表達(dá)和轉(zhuǎn)化，最終產(chǎn)生最優(yōu)方案，這一過(guò)程是通過(guò)話語(yǔ)權(quán)的均衡化實(shí)現(xiàn)的。然而，在現(xiàn)實(shí)的民主懇談會(huì)議中，話語(yǔ)權(quán)往往呈現(xiàn)出中心化特征，其中一個(gè)主要的方面就是權(quán)力精英對(duì)懇談現(xiàn)場(chǎng)的掌控權(quán)，各類(lèi)政府官員、村干部等通過(guò)話語(yǔ)權(quán)的掌控來(lái)確保決策方案的討論朝著自身預(yù)期的方向去展開(kāi)。同時(shí)，盡管澤國(guó)鎮(zhèn)的中立主持人（主要為本次會(huì)議討論內(nèi)容無(wú)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)）制度規(guī)定“在民主懇談會(huì)過(guò)程中一定不要發(fā)表自己意見(jiàn)，也不能有任何有態(tài)度傾向性的話，只能引導(dǎo)代表發(fā)表意見(jiàn)”，但“如果有人爭(zhēng)吵、使用過(guò)激語(yǔ)言產(chǎn)生沖突，要使用合理的方式制止，不要做無(wú)謂的糾纏，轉(zhuǎn)移話題……如果兩個(gè)人相互語(yǔ)言來(lái)往過(guò)多，請(qǐng)適時(shí)制止……”③資料來(lái)源：澤國(guó)鎮(zhèn)提供的《2010年公共財(cái)政預(yù)算民主懇談資料匯編（九）：主持人工作流程、規(guī)則與方法》。。然而，公共協(xié)商中的爭(zhēng)論、爭(zhēng)吵甚至是沖突，其目的都是為了更完整、準(zhǔn)確地發(fā)現(xiàn)公共利益，“協(xié)商就是各種觀點(diǎn)不受限制地交流，這些觀點(diǎn)涉及到實(shí)踐推理并總是潛在地促進(jìn)偏好變化”，因而主持人（即便是中立的）這一權(quán)力精英的場(chǎng)面掌控權(quán)對(duì)民主懇談會(huì)的效度也存在影響。

5.民主懇談結(jié)果的執(zhí)行選擇權(quán)

民主懇談產(chǎn)生的決策方案，既能夠在較大程度上代表民眾的真實(shí)意愿，又在程序上獲得了執(zhí)行的合法性。因而，最終方案得到的妥善執(zhí)行是保證民主懇談效果和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的根本途徑。但在溫嶺市的具體運(yùn)作過(guò)程中，仍然存在部分領(lǐng)導(dǎo)、村干部等權(quán)力精英對(duì)懇談結(jié)果不予執(zhí)行或選擇性執(zhí)行的情況。例如，溫嶺某地的省道改建項(xiàng)目不僅通過(guò)了民主懇談會(huì)會(huì)議，甚至還通過(guò)了市人大常委會(huì)的審議，前期談判過(guò)程已經(jīng)花費(fèi)了不少經(jīng)費(fèi)，還請(qǐng)了律師、專(zhuān)家，想把這個(gè)項(xiàng)目搞好，但最終“領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)不搞就不搞了……（因?yàn)椋?quán)力集中在少數(shù)人手中……項(xiàng)目都談好了，都要簽合約了，（領(lǐng)導(dǎo)）手機(jī)關(guān)機(jī)了，不談了……”④資料來(lái)源：課題組與溫嶺市交通局工作人員訪談?wù)碛涗洝?。有學(xué)者也曾指出，民主懇談是體制外的，其決策結(jié)果只有某種“參考性”而不具有“決定性”。

以上關(guān)于權(quán)力精英的各項(xiàng)權(quán)力，并不完全是被動(dòng)式地由正式制度規(guī)定賦予的，而是權(quán)力精英在民主懇談具體運(yùn)作的過(guò)程中主動(dòng)式獲取的，其行動(dòng)機(jī)制也圍繞這些權(quán)力的獲得和行使而逐步構(gòu)建。

（二）經(jīng)濟(jì)精英在民主懇談會(huì)中的權(quán)力與行動(dòng)

經(jīng)濟(jì)精英最為普遍的一種類(lèi)型即民營(yíng)企業(yè)主。溫嶺市各鎮(zhèn)、村都存在著大量的民營(yíng)企業(yè)，這源于溫嶺市是我國(guó)民營(yíng)企業(yè)的發(fā)祥地之一，1983年1月，全國(guó)首家股份合作制企業(yè)誕生于此，經(jīng)過(guò)30多年的發(fā)展，目前溫嶺市的民營(yíng)企業(yè)已超過(guò)1萬(wàn)戶(hù)，形成了機(jī)動(dòng)車(chē)零配件、泵與電機(jī)、工量刃具、鞋帽服裝等特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，成為推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心力量。2011年，溫嶺已名列全國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)基本競(jìng)爭(zhēng)力百?gòu)?qiáng)縣第15名，2013年人均生產(chǎn)總值達(dá)到61930元，比臺(tái)州全市的53222元高出了16.4%①資料來(lái)源：根據(jù)溫嶺市統(tǒng)計(jì)局公布的《溫嶺市2013年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》以及臺(tái)州市統(tǒng)計(jì)局公布的《臺(tái)州市2013年國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》計(jì)算得出。。民營(yíng)企業(yè)的發(fā)展除了助推溫嶺經(jīng)濟(jì)發(fā)展外，也對(duì)政治、社會(huì)、文化等各個(gè)領(lǐng)域產(chǎn)生了顯著的影響，企業(yè)主在民主懇談制度中也形成了自身較為特殊的行為機(jī)制，綜合來(lái)看，主要包括以下3個(gè)方面的權(quán)力：

1.擴(kuò)大化的懇談會(huì)議參與權(quán)

與澤國(guó)鎮(zhèn)實(shí)行參與式預(yù)算制度之初采取的按村人口完全隨機(jī)抽樣的方式不同，溫嶺市市級(jí)交通水利、建設(shè)、衛(wèi)生、教育5個(gè)部門(mén)預(yù)算懇談在2011年起采用從市級(jí)參與庫(kù)和人才庫(kù)中隨機(jī)抽樣的辦法，這的確進(jìn)一步提升了懇談的有效性。根據(jù)溫嶺市參與式預(yù)算網(wǎng)公布的2013年人大預(yù)算審查參與庫(kù)人員名單，企業(yè)代表（稅收50到100萬(wàn)）為687人，居民代表1100人，村民代表30129人②資料來(lái)源：溫嶺市參與式預(yù)算網(wǎng)站2013年9月17日發(fā)布的《溫嶺市人大預(yù)算審查監(jiān)督參與庫(kù)人員名單》。，三者的比例約為1:1.6:43.8，而溫嶺市2011年的農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)人口分別為100.4萬(wàn)、20.6萬(wàn)，以溫嶺市民營(yíng)企業(yè)為1萬(wàn)家計(jì)算，企業(yè)主數(shù)量與非農(nóng)人口與農(nóng)業(yè)戶(hù)口之比約為1:20:100，因此參與庫(kù)中的企業(yè)代表被抽中的概率要遠(yuǎn)高于其在全社會(huì)中被隨機(jī)抽中的比例；另外，專(zhuān)業(yè)庫(kù)中也有部分企業(yè)界代表（稅收100萬(wàn)以上）50人，因此，以企業(yè)主為主的經(jīng)濟(jì)精英在市一級(jí)部門(mén)的民主懇談中獲得了更大的懇談會(huì)議參與權(quán)。另外，許多村級(jí)公共事務(wù)與企業(yè)的利益相關(guān)性較高、而與普通公眾的私人利益相關(guān)性較低，這意味著企業(yè)主不僅是以企業(yè)負(fù)責(zé)人身份、更是以普通公眾的身份參與到各類(lèi)懇談會(huì)議中，極大地增加了表達(dá)利益需求的機(jī)會(huì)。

2.對(duì)政治資源的依賴(lài)感驅(qū)動(dòng)的實(shí)質(zhì)決策權(quán)

溫嶺市人大將預(yù)算懇談中企業(yè)界代表按照稅收50～100萬(wàn)和100萬(wàn)以上分歸為參與庫(kù)和專(zhuān)業(yè)庫(kù)兩個(gè)不同類(lèi)型（稅收少于50萬(wàn)的企業(yè)主并未單獨(dú)列入），充分證實(shí)了企業(yè)與政府的稅務(wù)關(guān)系在很大程度上影響著政府對(duì)企業(yè)的重視程度，并最終影響到企業(yè)在政治體系中的權(quán)力強(qiáng)弱。我國(guó)企業(yè)在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中并沒(méi)有充分的自主性，對(duì)政治資源具有“心理與習(xí)慣性的依賴(lài)性”，企業(yè)主等經(jīng)濟(jì)精英通過(guò)各類(lèi)民主懇談會(huì)來(lái)不斷尋求更多的政治資源，符合溫嶺民營(yíng)經(jīng)濟(jì)高度發(fā)展的環(huán)境特征。除此以外，企業(yè)還往往以民間商會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)等形式，不斷獲取政治資源使自身利益最大化，例如在行業(yè)工資協(xié)商民主懇談中，企業(yè)主聯(lián)合與工人代表就工資商定等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題進(jìn)行利益博弈。陳剩勇等認(rèn)為民間商會(huì)以相對(duì)有序的方式將私營(yíng)企業(yè)主階層的利益組織、集中和傳達(dá)到地方政府的決策體制中，從而促進(jìn)了政府和社會(huì)某種程度上的制度化合作。

3.成本-收益管理、風(fēng)險(xiǎn)管理、效用管理等經(jīng)營(yíng)意識(shí)及經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢(shì)帶來(lái)的實(shí)質(zhì)決策權(quán)

大部分民主懇談會(huì)都涉及公共資金的合理化使用，此時(shí)對(duì)各個(gè)預(yù)支項(xiàng)目的充分分析和討論等就成為懇談會(huì)的主要協(xié)商內(nèi)容。企業(yè)主等經(jīng)濟(jì)精英在意識(shí)和經(jīng)驗(yàn)上相比其他人更習(xí)慣于對(duì)各類(lèi)決策中的重要性、成本和收益關(guān)系、風(fēng)險(xiǎn)性、可行性進(jìn)行分析，在預(yù)算民主懇談等過(guò)程中對(duì)相關(guān)預(yù)算數(shù)字也更為敏感，因而能夠更為充分地參與到民主懇談的討論和決策過(guò)程。從民主懇談的決策最優(yōu)化角度看，經(jīng)濟(jì)精英對(duì)決策方案的更多參與既是必要的，也是可能的。溫嶺市水利局某工作人員對(duì)普通公眾在部門(mén)預(yù)算民主懇談活動(dòng)中的有效性便持懷疑態(tài)度，“比如說(shuō)……來(lái)的普通老百姓，他可能預(yù)算都看不懂，他在會(huì)上也不會(huì)發(fā)言，那對(duì)項(xiàng)目的合理性就沒(méi)有專(zhuān)業(yè)角度（可言）”①資料來(lái)源：課題組與溫嶺市水利局工作人員訪談?wù)碛涗洝！?/p>

4.地方重商文化帶來(lái)的實(shí)質(zhì)決策權(quán)

臺(tái)州地區(qū)具有重商創(chuàng)業(yè)、強(qiáng)調(diào)結(jié)果、務(wù)實(shí)而善操作的文化精神底蘊(yùn)。許多學(xué)者認(rèn)為，作為我國(guó)近代重要的啟蒙思想，“工商為本”是由明代浙江余姚人黃宗羲首先提出的，其實(shí)臺(tái)州人鄭至道早在北宋時(shí)期就提出了“四民皆本”即士、農(nóng)、工、商都是根本的思想，在重農(nóng)抑商思想占絕對(duì)權(quán)威地位的封建時(shí)代，這一思想的開(kāi)創(chuàng)性意義不言而喻，也是臺(tái)州商人創(chuàng)業(yè)精神的主要來(lái)源。作為臺(tái)州地區(qū)的典型，溫嶺市“重商主義”傳統(tǒng)使得社會(huì)各個(gè)人群都對(duì)企業(yè)家產(chǎn)生了相當(dāng)程度的認(rèn)可、信奉和追崇的氛圍，民主懇談會(huì)議也不例外，加上經(jīng)濟(jì)精英的收益分析、風(fēng)險(xiǎn)管理、效用管理等經(jīng)驗(yàn)的客觀存在，企業(yè)家提出來(lái)的各項(xiàng)意見(jiàn)和建議更容易獲得認(rèn)同，最終也更容易被采納。

（三）專(zhuān)業(yè)精英在民主懇談會(huì)中的權(quán)力與行動(dòng)

1.更大的懇談會(huì)議參與權(quán)

在民主懇談過(guò)程中，如果與會(huì)人員具備與協(xié)商事項(xiàng)相關(guān)的專(zhuān)業(yè)技能，將能進(jìn)一步保證協(xié)商質(zhì)量和效果，但牽涉到一些專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)、牽涉面廣、利益關(guān)系復(fù)雜的事項(xiàng)時(shí)，專(zhuān)業(yè)精英的參與就極為必要。為此，澤國(guó)鎮(zhèn)人大特別規(guī)定在民主懇談會(huì)議運(yùn)行過(guò)程中，“對(duì)一些專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的議題，邀請(qǐng)相關(guān)專(zhuān)家參與論證、解答，提供中立、公正的分析”。②資料來(lái)源：澤國(guó)鎮(zhèn)人大提供的《全面深化民主懇談活動(dòng)積極推進(jìn)基層民主實(shí)踐》文檔。例如，在2010年的第二期城鎮(zhèn)建設(shè)預(yù)選項(xiàng)目協(xié)商民主懇談會(huì)中，特別邀請(qǐng)了本鎮(zhèn)分別來(lái)自環(huán)保、規(guī)劃、建設(shè)等領(lǐng)域并且熟悉本鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況的9名專(zhuān)家，相較以往“減少了專(zhuān)家組成員中鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)的數(shù)量，2005年的專(zhuān)家組成員中有本鎮(zhèn)鎮(zhèn)長(zhǎng)、副鎮(zhèn)長(zhǎng)，2006年的專(zhuān)家組中只有一名副鎮(zhèn)長(zhǎng)，且是以專(zhuān)家的身份入選專(zhuān)家組的”。①資料來(lái)源：澤國(guó)鎮(zhèn)政府提供的《澤國(guó)鎮(zhèn)第二期城鎮(zhèn)建設(shè)預(yù)選項(xiàng)目協(xié)商民主懇談會(huì)》相關(guān)資料。盡管權(quán)力精英和專(zhuān)業(yè)精英的角色進(jìn)一步分離，但專(zhuān)業(yè)精英在民主懇談會(huì)中的重要作用并未更改，“邀請(qǐng)”機(jī)制也擴(kuò)大了其參與權(quán)和決策影響力。另外，在溫嶺市人大預(yù)算懇談專(zhuān)業(yè)庫(kù)中，市人大代表以及來(lái)自鎮(zhèn)政府、鎮(zhèn)財(cái)政所代表、退休處級(jí)老干部等專(zhuān)業(yè)精英也名列其中。

2.專(zhuān)業(yè)技能帶來(lái)的強(qiáng)勢(shì)話語(yǔ)權(quán)

相較于在專(zhuān)業(yè)技術(shù)上沒(méi)有任何優(yōu)勢(shì)的其他參與者，專(zhuān)業(yè)精英的專(zhuān)業(yè)技能除了擴(kuò)大其民主懇談參與權(quán)之外，也進(jìn)一步帶來(lái)了在民主懇談會(huì)議中的話語(yǔ)權(quán)，這種話語(yǔ)權(quán)的獲得，甚至?xí)蛊渌麉⑴c者進(jìn)一步“被邊緣化”。例如，在澤國(guó)鎮(zhèn)一次民主懇談會(huì)議中，記錄員寫(xiě)道：“那些踴躍發(fā)言的代表往往來(lái)自于人才庫(kù)，而不是通過(guò)乒乓球搖號(hào)隨機(jī)產(chǎn)生的村民……他們往往文化程度較高，思路清晰、觀點(diǎn)明確，對(duì)問(wèn)題也有較深刻的認(rèn)識(shí)……但那些村民代表卻一言不發(fā)，不參與討論，游離于會(huì)議之外，通過(guò)對(duì)這些村民代表的隨機(jī)訪談，部分代表認(rèn)為民主懇談只是一個(gè)形式，發(fā)揮不了多少實(shí)質(zhì)性的作用?！雹谫Y料來(lái)源：澤國(guó)鎮(zhèn)2012年參與式公共財(cái)政預(yù)算民主懇談會(huì)議紀(jì)要（第一次小組討論）。專(zhuān)業(yè)技能的缺乏是普通個(gè)體無(wú)法真正介入民主決策的最直接原因。

（四）其他精英在民主懇談會(huì)中的權(quán)力與行動(dòng)

其他原因帶來(lái)的更大話語(yǔ)權(quán)。正如權(quán)力、經(jīng)濟(jì)資源、專(zhuān)業(yè)技術(shù)等能為一些人帶來(lái)較大話語(yǔ)權(quán)一樣，年紀(jì)較長(zhǎng)、口才出眾、身為宗族代表等特質(zhì)也往往會(huì)增強(qiáng)部分人在公眾中的話語(yǔ)影響力，并在懇談會(huì)議中充分體現(xiàn)。這個(gè)過(guò)程也表現(xiàn)為普通公眾在公共決策中的從眾行為。心理學(xué)認(rèn)為，情境的模糊性和他人確定行為或態(tài)度的明確性是從眾行為發(fā)生的直接外部原因，在民主懇談中，如果普通公眾由于參與技能、決策技能等的欠缺而對(duì)協(xié)商事項(xiàng)的可選方案、可行性、預(yù)期結(jié)果等缺乏完整認(rèn)識(shí)，而其他精英卻能夠（或可能）提出較為明確的信息時(shí)，普通公眾對(duì)這類(lèi)精英的從眾性附議行為便可能發(fā)生。這意味著，如果在年紀(jì)、口才、宗族地位等方面具有優(yōu)勢(shì)，個(gè)人的信息將受到其他人的更多關(guān)注，并最終轉(zhuǎn)化為這類(lèi)精英的話語(yǔ)權(quán)優(yōu)勢(shì)。

五、基層協(xié)商民主制度中社會(huì)精英行動(dòng)的嵌入性解釋

“嵌入性”(Embeddedness)最早由波蘭尼(Karl Polanyi)在《大轉(zhuǎn)型：我們時(shí)代的政治與經(jīng)濟(jì)起源》一書(shū)中提出，并由格蘭諾維特進(jìn)行細(xì)化，主要用于解釋經(jīng)濟(jì)活動(dòng)何以嵌入在社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)之中。隨后，許多學(xué)者就“認(rèn)知嵌入性”、“文化嵌入性”、“政治嵌入性”等命題紛紛進(jìn)行了深入的研究，嵌入性思想也被廣泛運(yùn)用于解釋個(gè)體行為與社會(huì)關(guān)系、社會(huì)結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)制度以及制度與制度之間的內(nèi)在聯(lián)系。

盡管社會(huì)精英行動(dòng)提升了基層協(xié)商民主制度的有效性、加速了基層社會(huì)民主化的進(jìn)程，但同時(shí)也削弱著多元主體之間的平等性，這似乎與強(qiáng)調(diào)平等、參與、協(xié)商的協(xié)商民主制度互不相容。對(duì)協(xié)商民主制度中社會(huì)精英行動(dòng)的嵌入性特征進(jìn)行解釋?zhuān)菑浐蠀f(xié)商民主制度理念與實(shí)踐差距的根本前提。

（一）“集體無(wú)意識(shí)”：社會(huì)結(jié)構(gòu)化理論視角的解釋

英國(guó)社會(huì)學(xué)家安東尼·吉登斯提出了社會(huì)結(jié)構(gòu)化理論，他將其中的“結(jié)構(gòu)”概念界定為“社會(huì)再生產(chǎn)過(guò)程中反復(fù)涉及到的規(guī)則和資源”，也即是社會(huì)系統(tǒng)各個(gè)要素之間的聯(lián)系、規(guī)則和制度。他指出，結(jié)構(gòu)既具有客觀性，也具有主觀能動(dòng)性?？陀^性，是指社會(huì)自身就存在結(jié)構(gòu)，并通過(guò)制度、規(guī)則等對(duì)人們的社會(huì)行為形成制約。吉登斯認(rèn)為，會(huì)行動(dòng)是連續(xù)的過(guò)程。這與韋伯、帕森斯等學(xué)者將其歸類(lèi)為片段式的理想類(lèi)別有根本差別。他同時(shí)還出，社會(huì)個(gè)體的行動(dòng)將可能產(chǎn)生3種“意外性”結(jié)果：一是在偶發(fā)情境中的意外后果；二是由個(gè)體“有意識(shí)的”行動(dòng)而“復(fù)合”而成的意外后果，也就是“歷史無(wú)意識(shí)”、“集體無(wú)意識(shí)”；三是經(jīng)由大量繁復(fù)的社會(huì)行動(dòng)而產(chǎn)生的意外后果，由此實(shí)現(xiàn)社會(huì)生活的制度化、規(guī)范化。

根據(jù)社會(huì)結(jié)構(gòu)化理論，社會(huì)制度、規(guī)范的形成是社會(huì)行動(dòng)自覺(jué)性和意外性的統(tǒng)一。在協(xié)商民主制度中，人們（包括精英以及其他個(gè)體）社會(huì)行動(dòng)的自覺(jué)性表現(xiàn)在對(duì)平等、自由、民主等價(jià)值的不斷追崇，并通過(guò)制度、規(guī)范、慣例等的制定和遵守來(lái)對(duì)這些有意識(shí)的行動(dòng)進(jìn)行約束，但也正是在個(gè)體發(fā)揚(yáng)民主價(jià)值、進(jìn)行政治參與、表達(dá)自身需求的過(guò)程中，“復(fù)合”產(chǎn)生了意外性的“集體無(wú)意識(shí)”后果：精英行動(dòng)。對(duì)社會(huì)精英來(lái)說(shuō)，依托自身具有的社會(huì)價(jià)值而產(chǎn)生的強(qiáng)勢(shì)話語(yǔ)權(quán)，僅僅是進(jìn)行政治參與的現(xiàn)實(shí)資源。在協(xié)商民主制度中，公共利益的發(fā)現(xiàn)是在個(gè)體進(jìn)行充分的需求表達(dá)、轉(zhuǎn)換之后形成的，而個(gè)體的需求表達(dá)，其前提是必須具備相應(yīng)的政治知識(shí)、技能、話語(yǔ)權(quán)等資源。各個(gè)類(lèi)型的社會(huì)精英基于自身能力對(duì)公共政策施加影響（尤其是在協(xié)商過(guò)程中），是在協(xié)商民主制度框架約束下“有意識(shí)”地參與政治生活的結(jié)果，但大量精英個(gè)體的行動(dòng)，卻使得協(xié)商民主的制度實(shí)踐呈現(xiàn)出精英與其他人在優(yōu)先規(guī)劃方案權(quán)、實(shí)質(zhì)決策權(quán)等方面具有層次性差別的局面。

（二）路徑依賴(lài)：歷史制度主義理論視角的解釋

新制度主義中的歷史制度主義學(xué)派對(duì)制度嵌入性進(jìn)行了較為直接的研究，這一學(xué)派在早期就把“強(qiáng)調(diào)制度的關(guān)聯(lián)性”作為一項(xiàng)主要亮點(diǎn)，其將制度界定為嵌入政體或政治經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中的正式或非正式的程序、規(guī)則、規(guī)范和慣例。

協(xié)商民主制度在我國(guó)的創(chuàng)生和實(shí)踐，根植于兩千多年的封建專(zhuān)制制度。這一傳統(tǒng)制度具有顯著的特征：皇權(quán)至上、中央集權(quán)、權(quán)力等級(jí)制和政治權(quán)力的單向性和排他性，權(quán)力官僚對(duì)社會(huì)個(gè)體的財(cái)產(chǎn)甚至生命都有主導(dǎo)權(quán)，個(gè)人難以對(duì)政治體系進(jìn)行有效參與。

封建專(zhuān)制制度的消逝并未磨滅制度意識(shí)對(duì)官僚協(xié)商影響。在這種慣有的“路徑依賴(lài)”下，民眾長(zhǎng)期被動(dòng)執(zhí)行專(zhuān)制官僚的決策，這也就導(dǎo)致了個(gè)體參與決策制定的主動(dòng)性較差；傳統(tǒng)社會(huì)結(jié)構(gòu)的相對(duì)穩(wěn)定性反而使人們難以迅速、全面地認(rèn)識(shí)公共決策與自身利益的聯(lián)系；所以，協(xié)商民主制度講求的公平參與協(xié)商精神是對(duì)原有制度意識(shí)的沖破，各類(lèi)精英更易在社會(huì)互動(dòng)中進(jìn)行技能、知識(shí)的學(xué)習(xí)，也更能將這些資源運(yùn)用于政治參與的全過(guò)程。

（三）社會(huì)穩(wěn)定機(jī)制：精英循環(huán)理論視角的解釋

帕累托(Vilfredo Pareto)在《社會(huì)學(xué)通論》一書(shū)中指出，社會(huì)總是由少數(shù)精英進(jìn)行統(tǒng)治的，但社會(huì)本身不會(huì)保持一個(gè)固化的形態(tài)，而是一種周而復(fù)始的循環(huán)過(guò)程，在精英循環(huán)的過(guò)程當(dāng)中，社會(huì)體系也相應(yīng)獲得平衡和穩(wěn)定。盡管帕累托的精英循環(huán)理論是針對(duì)權(quán)力精英的經(jīng)驗(yàn)分析，但其對(duì)于社會(huì)系統(tǒng)整體的流動(dòng)分析也具有重大價(jià)值。

在協(xié)商民主制度實(shí)踐中，有效、有序地將個(gè)體政治參與的熱情進(jìn)行制度化十分重要，如果同時(shí)滿(mǎn)足所有個(gè)體的政治參與，將影響政治體系的穩(wěn)定性。因而，社會(huì)精英行動(dòng)在協(xié)商民主制度中的嵌入性特征，很可能是社會(huì)系統(tǒng)對(duì)維持自身穩(wěn)定的某種調(diào)適性結(jié)果。隨著全球化、市場(chǎng)化、網(wǎng)絡(luò)化時(shí)代的加速推進(jìn)，我國(guó)基層社會(huì)中的“差序格局”將面臨變化，個(gè)體社會(huì)活動(dòng)的范圍、方式、便捷性也將發(fā)生質(zhì)的變化，政治參與的熱情也將進(jìn)一步加大，如何通過(guò)進(jìn)一步調(diào)適來(lái)建立社會(huì)角色和政治角色新的平衡，將關(guān)系到協(xié)商民主制度的可持續(xù)發(fā)展。

六、結(jié)語(yǔ)

民主化是不可阻擋也是不可逆轉(zhuǎn)的時(shí)代發(fā)展潮流，如何有序、有效、適時(shí)地推進(jìn)我國(guó)基層社會(huì)的民主化進(jìn)程，是理論界和實(shí)務(wù)界必須加以面對(duì)和解決的重要課題。溫嶺市民主懇談會(huì)的制度實(shí)踐，為基層民主的有效運(yùn)作積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。事實(shí)證明，基層協(xié)商民主制度能夠制度化地吸收社會(huì)成員的政治參與熱情，能夠通過(guò)公民話語(yǔ)權(quán)的實(shí)現(xiàn)來(lái)推進(jìn)公共事務(wù)的有效治理，從而提高政治體系運(yùn)作的合法性、合理性，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)路徑。

參考文獻(xiàn)：

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